Введение к работе
Актуальность темы. Исследование правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС России) по привлечению банков к административной ответственности является малоизученным направлением научной деятельности
в области административного права. За 20-летний период применения банковского и антимонопольного законодательства в России в основном сформировалась банковская система, ее способы взаимодействия не только с экономическими институтами страны, но и с органами государственной власти и местного самоуправления.
В настоящее время Российская Федерация переживает последствия мирового финансового кризиса, которые проявляются в замедлении экономического роста и уменьшении спроса на товары и услуги. В связи с этим все более активной становится конкурентная борьба на соответствующих рынках. По мере укрепления позиций хозяй-
ствующих субъектов происходит усиление возможностей их влияния на рынок.
Значительная часть денежного потока в государстве проходит через банковский сектор рынка финансовых услуг. За последние два года на этом рынке сложилась крайне неблагоприятная ситуация для хозяйствующих субъектов, связанная с финансовым кризисом, который нанес серьезный ущерб экономике и бюджету страны в целом. На это обстоятельство указывает факт нехватки денежных средств у граждан и юридических лиц, резкое сокращение инвестирования практически во все отрасли экономики, а также сокращение мер государственной поддержки юридических лиц, специализирующихся на оказании финансовых услуг населению.
На этом фоне дискуссионный характер приобретают поправки
к ст. 11 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», принятые 28 февраля 2009 г. и предусматривающие увеличение минимального размера уставного капитала банковской кредитной организации с 1 января 2010 г. до 90 млн руб.,
а с 2012 г. — до 180 млн руб.
В результате названных обстоятельств на рынке банковских услуг сложилась ситуация, когда каждый хозяйствующий субъект пытается не обанкротиться, что обычно удается только крупным компаниям
с солидным запасом денежных средств, кредитным организациям, получившим поддержку от государства, и тем субъектам рынка, которые стали объединять свои усилия, заключая негласные соглашения, ограничивающие конкуренцию и затрудняющие свободный доступ на соответствующий рынок. Подобные действия осуществляются с целью получения максимальной выгоды и нарушают при этом конституционные права и законные интересы остальных конкурирующих на рынке хозяйствующих субъектов.
Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана ФАС России, основными функциями которой являются выявление, предупреждение и пресечение нарушений антимонопольного законодательства,
а также привлечение к ответственности за такие правонарушения. Всесторонний анализ организации и деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности за нарушение законодательства о конкуренции и является темой представленного диссертационного исследования.
В отечественной юридической литературе, по существу, не проводилось комплексного исследования правовых и организационных аспектов деятельности антимонопольного органа по привлечению к административной ответственности банковских организаций. Большинство российских правоведов, так или иначе работавших над проблемами конкурентного законодательства, акцентировало внимание в основном на анализе норм, посвященных пресечению монополистической деятельности и ограничению конкуренции. Проблемы и спорные вопросы, возникающие в процессе работы ФАС России, освещались главным образом в публикациях на страницах периодических изданий либо в учебных пособиях, где анализ носил фрагментарно-ситуативный характер.
Изложенное говорит об актуальности и необходимости изучения вопросов выбранной темы.
Целью представленной диссертационной работы стало комплексное теоретико-правовое исследование, основанное на анализе действующего законодательства РФ и практики его применения, актуальных проблем правовых и организационных основ деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности, а также формулирование предложений по уточнению и дополнению законодательства, действующего в исследуемой сфере.
Для достижения поставленной автором цели в работе решаются следующие задачи:
- изучить научные работы, посвященные теории и практике антимонопольного регулирования банковской деятельности в Российской Фе-дерации;
- определить правовые основы привлечения банков к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
- рассмотреть основные этапы создания и развития антимонопольного законодательства в России;
- проанализировать эволюцию задач и функций антимонопольных органов в России;
- раскрыть и проанализировать основные нарушения антимонопольного законодательства, которые совершаются с участием банковских кредитных организаций;
- провести комплексный анализ административной ответственности банков за нарушение антимонопольного законодательства;
- определить организационные основы привлечения банков к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и освобождения от нее;
- рассмотреть предписание антимонопольного органа как правовую форму реагирования на нарушение антимонопольного законодательства;
- изучить порядок привлечения банков к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
- провести анализ такого правового института, как освобождение от административной ответственности за антиконкурентные соглашения на рынке;
- провести комплексный анализ нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности ФАС России по привлечению банков
к административной ответственности;
- выявить существующие пробелы в действующем законодательстве и проблемы его практической реализации в деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации ФАС России своих полномочий по привлечению банков к административной ответственности.
Предмет диссертационного исследования — теоретические административно-правовые концепции, доктрины, научные труды ученых, публикации работников антимонопольных органов, касающиеся общих и частных вопросов избранной темы исследования; нормативно-правовая база, регламентирующая особенности деятельности ФАС России, и практика ее применения.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы правовых и организационных основ деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности являются достаточно новыми для российской административно-пра-
вовой науки.
Ранее в научной литературе рассматривались лишь отдельные аспекты выбранной темы диссертационного исследования.
Несмотря на большое количество трудов, посвященных теоретико-правовым проблемам антимонопольного регулирования и конкурентной политики в России, многие из них освещают лишь общие вопросы работы федерального антимонопольного органа России, не уделяя особого внимания его деятельности на рынке банковских услуг и привлечению банковских кредитных организаций к админи-
стративной ответственности за нарушение конкурентного законодательства.
В этой связи проблема научного осмысления сложившейся ситуации в рассматриваемой сфере остается нерешенной и нуждается в серьезном системном исследовании.
Выработка конкретных предложений на основе анализа обширного фактического материала по совершенствованию действующего антимонопольного законодательства в банковской сфере является чрезвычайно востребованной, научно и практически значимой.
Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, ведущее место среди которых занимает общенаучный метод познания — материалистическая диалектика.
Автором использовались такие научные методы, как формально-логический (анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия и выдвижение гипотезы), сравнительно-правовой и исторический. Указанные методы исследования применялись комплексно, в зависимости от конкретной задачи.
Теоретическую основу исследования составили работы ведущих ученых-административистов: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, А.А. Демина, А.С. Дугенца, В.В. Игнатенко, Л.А. Калининой, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Наздрачева, Л.Л. Попова, Н.И. Побежимовой, Б.В. Россинского, Н.Г. Сали-
щевой, В.В. Серегиной, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Ха-маневой, А.П. Шергина, В.А. Юсупова и др.
При проведении исследования широко использовались научные труды специалистов в области антимонопольного законодательства:
И.Ю. Артемьева, А.Н. Варламовой, А.Ю. Кинева, Н.И. Клейн, Е.И. Куз-
нецова, В.Е. Пружанского, С.А. Пузыревского, А.Р. Султанова, К.Ю. То-
тьева, Н.Е. Фонарева, — а также финансового и банковского права:
К.С. Бельского, О.А. Беляевой, А.А. Вишневского, Е.Ю. Грачевой,
Е. Ф. Жукова, С.В. Запольского, Е.Б. Лаутс, Е.А. Павлодского,
М.М. Прошунина.
Значительную роль в подготовке диссертационной работы сыграли актуальные материалы и данные по заявленной теме, размещенные на официальных сайтах Банка России и ФАС России в сети Интернет.
Наряду с теоретическим материалом широко использовалась нормативно-правовая база, а также судебная практика по предмету диссертационного исследования.
Нормативную основу исследования составляют положения Конституции РФ, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, иных подзаконных нормативных правовых актов в части, касающейся определения правовых и организационных основ деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют:
- статистические материалы ФАС России о состоянии конкуренции на рынке банковских услуг в целом за период с 2008 по 2012 гг., в частности сведения о количестве совершенных банками правонарушений в сфере антимонопольного законодательства за каждый календарный год; по отдельным видам правонарушений, совершаемых банками в исследуемой сфере (злоупотребления доминирующим положением, ограничивающие конкуренцию соглашения с участием банков, недобросовестная конкуренция на рынке банковских услуг); о количестве выданных ФАС России и ее территориальными органами предписаний за период с 2008 по 2012 гг. в целом и в отношении конкретных банковских кредитных организаций; о количестве освобожденных от административной ответственности хозяй-
ствующих субъектов в соответствии со ст. 14.32 КоАП РФ за ограничивающие конкуренцию соглашения, в том числе на рынке банковских услуг;
- сведения о работе с обращениями, поступившими в структурные подразделения центрального аппарата и территориальные органы ФАС России от граждан и юридических лиц, в том числе касающимися нарушений антимонопольного законодательства на рынке банковских услуг в целом за период с 2008 по 2012 гг.;
- статистические материалы Банка России о количестве банковских кредитных организаций в Российской Федерации, размерах их уставного капитала по состоянию на 2012 г., изменению их доходов
с 2008 по 2012 гг.; данные официального рейтинга банков по материалам
Банка России; сведения об обращениях граждан и представителей юридических лиц в Банк России, касающихся деятельности банковских кредитных организаций;
- ежегодные доклады ФАС России о состоянии конкуренции в Российской Федерации с 2008 по 2012 гг.;
- аналитические материалы (презентации, диаграммы и графики) научно-практических конференций и семинаров, проводимых ФАС России и посвященных отдельным вопросам антимонопольного регулирования;
- материалы судебной практики: 216 дел о нарушениях антимонопольного законодательства, рассмотренные судами 11 субъектов РФ
в период с 2008 по 2012 гг.;
- разъяснения ФАС России и информационные письма Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения антимонопольного законодательства;
- результаты опроса 112 должностных лиц ФАС России и ее территориальных органов по вопросам привлечения банков к админи-
стративной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства;
- результаты опроса 131 сотрудника банковских кредитных организаций в девяти субъектах РФ по вопросам нарушения банками норм антимонопольного законодательства и реакции антимонопольных органов России на такие нарушения.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней проведено комплексное исследование правовых и организационных основ деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности. Ценность представляют сделанные в диссертации выводы и предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего исследуемую сферу общественных отношений. Положения работы учитывают последние изменения как норм антимонопольного законодательства, так и норм, устанавливающих административную ответственность банковских кредитных организаций.
Новизной отличается и проведенный автором анализ мало изученной в административном праве проблемы освобождения банков от административной ответственности за ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия банков. Автором с учетом зарубежного и отечественного опыта подробно изучены условия, обстоятельства и порядок освобождения банков от административной ответственности, сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию положений ст. 14.32 КоАП РФ, посвященной этому вопросу.
В результате проведенного диссертационного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское определение понятия «предписание антимонопольного органа», под которым следует понимать индивидуально-правовой акт, выносимый комиссией, специально образуемой антимонопольным органом для рассмотрения каждого конкретного нарушения антимонопольного законодательства России, и являющийся способом государственного реагирования, выраженным в административном принуждении, с целью пресечения совершения правонарушения. Необходимость закрепления данного определения в ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
2. Вывод о том, что в целях обеспечения добросовестной конкуренции на рынке коммунальных платежей через банковские организации необходимо закрепление в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» обязанности для получателей платежей за жилищно-коммунальные услуги публиковать информацию о банковских счетах, на которые поступают коммунальные платежи, на своих официальных сайтах.
3. Предложение о закреплении в ст. 3.2 КоАП РФ в целях унификации мер административной ответственности, применяемых в сфере антимонопольного регулирования, такого административного наказания, как принудительное разделение или выделение занимающих доминирующее положение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход, в случае систематического осуществления ими монополистической деятельности. При этом необходимо установить
в ст. 14.31 КоАП РФ административную ответственность в виде принудительного разделения или выделения за злоупотребление доминирующим положением.
4. Положение об установлении в ст. 14.9 КоАП РФ для должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления таких мер административного наказания, как административный штраф или дисквалификация за повторное принятие нормативного правового акта, ограничивающего конкуренцию или предоставляющего необоснованные преимущества отдельным хозяйствующим субъектам при ранее выданном предписании антимонопольного органа об устранении таких нарушений. В целях предотвращения и пресечения подобных действий и решений указанных должностных лиц предлагается дополнить ч. 2
ст. 14.9 КоАП РФ следующими словами: «…либо в отношении которых антимонопольным органом выносилось предписание об устранении подобных нарушений».
5. Предложение об унификации статей Особенной части КоАП РФ, посвященных антимонопольному регулированию, выделении их в отдельную главу, поскольку такие статьи имеют общий специфический объект правового регулирования, а именно защиту конкурентных отношений в России. В данную главу следует включить ст. 9.15, ч. 6 и 12 ст. 9.16, ст. 9.21, 14.3, 14.6 (за исключением административных правонарушений в сфере государственного регулирования тарифов), 14.9, 14.31–14.33, 14.38, 14.40–14.42, ч. 2.1–2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 (в пределах полномочий антимонопольного органа), 19.31.
6. Вывод о необходимости дополнения КоАП РФ положениями
о приеме антимонопольным органом любой информации, способствующей раскрытию ограничивающего конкуренцию соглашения, и закреплении гарантий ее конфиденциальности. В этих целях предлагается:
- дополнить ст. 14.32 КоАП РФ примечанием 5 следующего содержания: «Должностные лица антимонопольного органа обязаны принимать любую информацию как от первого лица (заявителя), предоставившего сведения об ограничивающем конкуренцию соглашении, так
и от последующих заявителей, если она способствует скорейшему раскрытию антиконкурентного соглашения»;
- ввести в КоАП РФ ст. 14.321 «Разглашение конфиденциальных сведений, способствующих раскрытию ограничивающего конкуренцию соглашения» и изложить ее в следующей редакции:
«1. Разглашение должностными лицами антимонопольного органа конфиденциальной информации о лице, предоставляющем сведения, направленные на скорейшее раскрытие ограничивающего конкуренцию соглашения, равно как и опубликование самих сведений в средствах массовой информации и сети Интернет, —
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
2. Действия должностных лиц антимонопольного органа, указанные в части 1 настоящей статьи, если такие должностные лица были ранее подвергнуты административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, —
влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет».
7. Предложение о введении в КоАП РФ положений, касающихся возможности снижения размеров административного штрафа для некоторых категорий лиц, заявивших в антимонопольный орган о заключении ими ограничивающего конкуренцию соглашения. В этих целях предлагается дополнить примечание 1 к ст. 14.32 КоАП РФ:
- абзацем шестым: «Лицам, которые вслед за первым заявителем выполнили условия освобождения от административной ответственности, в зависимости от значимости предоставленной ими информации для скорейшего раскрытия ограничивающего конкуренцию соглашения, может быть снижен размер административного штрафа, установленный настоящей статьей, но не более чем наполовину»;
- абзацем седьмым: «Организатор ограничивающего конкуренцию соглашения не может быть полностью освобожден от административной ответственности в связи с предоставлением сведений об ограничивающем конкуренцию соглашении и подачей им заявления
о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в антимонопольный орган. При этом в зависимости от важности и полноты предоставленных им сведений, способствующих скорейшему раскрытию антиконкурентного соглашения, размер административного штрафа, установленного настоящей статьей, для организатора такого соглашения может быть снижен, но не более чем наполовину».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в предложенных выводах и рекомендациях, обобщающих и дополняющих научные знания о правовых и организационных основах деятельности ФАС России по привлечению банков
к административной ответственности. Результаты проведенного исследования направлены на решение существующих проблем в сфере антимонопольного регулирования, а также привлечение банков к административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства и освобождение от нее.
Основные положения могут быть использованы в дальнейшем научном исследовании института антимонопольного регулирования
и при привлечении банков к административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства. Сделанные автором выводы и предложения могут найти применение в нормотворческой деятельности, практической деятельности должностных лиц правоприменительных органов, а также в системе высшего профессионального образования юридического профиля в ходе преподавания курсов «Административное право», «Административная ответствен-
ность» и спецкурса «Антимонопольная служба» (в рамках направления «Государственное и муниципальное управление»).
Апробация результатов исследования осуществлялась путем вынесения основных положений диссертации на обсуждение на кафедре административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, выступлений
с докладами по вопросам исследуемой темы на научно-практических конференциях, по итогам которых изданы сборники статей. Материалы диссертационного исследования опубликованы в ряде научных статей, в том числе в журналах, рекомендованных ВАК Мин-
обрнауки России.
Структура диссертации обусловлена характером рассматриваемой темы и поставленными задачами исследования. Состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
