Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы деятельности миграционных служб зарубежных стран
1. Генезис миграционного законодательства зарубежных стран 12
2. Сравнительный анализ источников миграционного законодательства зарубежных стран 25
3. Основные тенденции развития миграционного законодательства зарубежных стран и возможность их внедрения в миграционное законодательство Российской Федерации 60
Глава 2. Организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран
1. Структурно-функциональный анализ миграционных служб зарубежных стран 82
2. Особенности организации деятельности миграционных служб зарубежных стран в сфере противодействия нелегальной миграции 111
3. Приемлемость организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран для России 120
Заключение 134
Библиографический список 144
Приложения 157
- Генезис миграционного законодательства зарубежных стран
- Сравнительный анализ источников миграционного законодательства зарубежных стран
- Структурно-функциональный анализ миграционных служб зарубежных стран
- Особенности организации деятельности миграционных служб зарубежных стран в сфере противодействия нелегальной миграции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Миграция оказывает значительное влияние на глобальную политическую и социально-экономическую ситуацию, и особенно в тех странах, которые испытывают давление иммиграционных потоков, где миграционная сфера является одной из составляющих национальной политики (США, Канада, ФРГ и др.)1.
Миграционная политика зарубежных стран, как элемент регулирования рынка рабочей силы, обусловлена их экономическими потребностями. Начиная с середины 70-х годов XX века, в ней все отчетливее проявляется гуманитарная составляющая миграции, порождаемая проблемами вынужденных мигрантов, воссоединения их семей и др. Кроме того, глобализация миграционных процессов, рост масштабов трудовой, незаконной и вынужденной миграции, обусловливают интеграционную направленность миграционной политики зарубежных стран. Это способствует развитию международного сотрудничества стран иммиграции и эмиграции, выезда, транзита и въезда нелегальных мигрантов. В этой связи в зарубежных странах перманентно возникают потребности в оптимизации системы государственного управления миграционными процессами, в совершенствовании миграционного законодательства и др.
С начала XXI века миграционные процессы стали оказывать заметное влияние на внутриполитическую, экономическую и социальную ситуацию в России. Для повышения эффективности управления ими одной из актуальных задач является усовершенствование нормативной правовой базы, регулирующей миграционные отношения, и, в целом, системы государственного управления миграционной сферой. При решении этой задачи несомненный практический и теоретический интерес представляет исследование правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран, с при-
1 Так, в 60-е - конец 90-х годов XX века наибольшее количество мигрантов въехало в США (тыс. чел.) - 27 550, в ФРГ - 8 740, во Францию - 7 012, в Канаду - 6 240. Удельный вес мигрантов в населении западных государств в 1999 г. составил 8,8%. - См.: Ионцев В.А. Международная миграция населения и демографическое развитие России. Международная миграция населения: Россия и современный мир. - М., 2000. - С. 22.
4 емлемым для России опытом развития. Среди таких стран наиболее привлекательными представляются США, Канада, ФРГ и Швеция1. Это обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, в этих странах накоплен многовековой опыт регулирования иммиграционных отношений (США и Канада); созданы и функционируют миграционные службы, систематизированное миграционное законодательство. Во-вторых, этими странами пройден этап массовой иммиграции неквалифицированной рабочей силы, что характерно для развития миграционных процессов в современной России; законодательно определены приоритетные направления иммиграционной политики для привлечения высококвалифицированных специалистов через систему бального отбора и въездных квот, трудоустройство граждан и постоянных жителей своих стран. Кроме того, законодательно закреплены основные формы иммиграции: воссоединение семей, экономическая (трудовая) и гуманитарная иммиграция, среди которых доминируют первая и вторая. В-третьих, выбранные страны, особенно ФРГ и Швеция, обладают большим опытом приема беженцев и лиц, ищущих убежище. К тому же их национальным законодательством закреплена возможность предоставления дополнительного «гуманитарного» статуса. Наконец, в-четвертых, в этих странах разработаны эффективные механизмы борьбы с нелегальной миграцией, на государственном уровне признана необходимость и целесообразность государственной и общественной поддержки интеграции иммигрантов и постоянного населения.
Вместе с тем существенным отличием миграционной политики этих стран от России является то, что в них государство проводит и регулирует только иммиграционную политику, в то время как внутренняя миграция регулируется исключительно экономическими рычагами и напрямую связана с поиском и сменой людьми места работы. Россия же не может полностью отка-
1 В США в 2001 г. иммигрировало 1 064 055 чел. (Statistical yearbook of the Immigration and Naturalization Service. - 2001), в Канаду иммигрировало в 2001 г. - 22 7209 чел. (Citizenship and Immigration Canada. - 2001), в 2001 г. в ФРГ приток иммигрантов составил 68 5300 чел. ( - Federal Statistical Office of Germany), в 2001 г. в Швеции было выдано 44 505 разрешений на пребывание ().
5 заться от административных механизмов регулирования внутренней миграции;
в ней на законодательном уровне закреплена такая категория внутренних мигрантов как вынужденные переселенцы, с 2006 г. прогнозируется резкий демографический спад, продолжается массовый отток населения из восточной части страны и регионов межэтнической напряженности.
Степень разработанности темы. На общетеоретическом уровне отдельные аспекты исследуемой темы представлены в научных трудах B.C. Афанасьева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, О.А. Галустьяна, И.Н. Глебова, В.М. Исакова, А.И. Йорыша, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, В.О. Лучина, Е.Г. Ляхова, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, П.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксомытного, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщи-кова, В.П. Сальникова, К.Б. Толкачева, М.Л. Тюркина и др.
Исследованию актуальных проблемных вопросов иммиграционной деятельности иностранных миграционных служб посвящены работы Ю.А. Архи-пова (система миграционного контроля), Г.Е. Витковской, О.Д. Воробьева (общеметодологический подход), Г.Г. Гольдина, М.Б. Денисенко, В.А. Ионцева (демографический, миграционный и экономический аспекты), Ж.А. Зайончков-ской (государственное регулирование миграционных процессов), Н.А. Зорина, А.Н. Каменского, И.Б. Кардашовой, А.В. Куракина, Н.А. Лимоновой, И.В. Плаксиной, Л.Л. Рыбаковского (концепция трехстадийности миграционного процесса), О.В. Ростовщиковой, М.Л. Тюркина (аспекты миграционной деятельности в США, Франции и ФРГ), О.А. Хараева, СО. Харламовой, О.С. Чу-диновских и др.
Значительный вклад в исследуемую тему внесли зарубежные ученые: Г.С. Гудвин-Гилл, А. Золберг, В. Зелинский, К. Коданье, Н. Кэтлин, Д. Крисп, Ф. Либо, Н. Луман, О. Райнер и др.
Однако целостное исследование правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран прежде не проводилось. От-
сутствие научно-практических разработок по исследуемой теме влияет на эффективность проводимой Россией миграционной политики.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в деятельности миграционных служб зарубежных стран.
Предметом исследования являются правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран.
Цель исследования - определить правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран для обоснования основных направлений совершенствования правоотношений в миграционной сфере Российской Федерации.
Задачи исследования:
изучить историко-правовые предпосылки формирования миграционной политики зарубежных стран для выявления общих закономерностей ее развития;
провести сравнительный анализ миграционного законодательства зарубежных стран для определения общих тенденций его развития и возможности их экстраполяции на миграционное законодательство России;
раскрыть особенности организационной структуры, задач и функций миграционных служб зарубежных стран, а также выявить приоритетные направления их развития;
проанализировать организационную деятельность миграционных служб зарубежных стран по борьбе с нелегальной миграцией;
выработать рекомендации по совершенствованию административно-правовых и организационных основ деятельности Федеральной миграционной службы России.
Методологическая основа исследования. Для решения задач исследования были использованы общенаучные методы познания, а также частные методы исследования: логический (анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия и др.), историко-правовой, социологический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др.
7 Эмпирическую базу исследования составляют: статистические данные,
результаты опроса руководящего состава и персонала ряда зарубежных миграционных служб, миграционного эксперимента по определению необходимости создания в России иммиграционной инспекции, изучения и обобщения опыта работы ФМС и ее подразделений в субъектах Российской Федерации и др.
Содержание и выводы диссертации основаны на анализе действующих законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и зарубежных стран.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований, в котором на эмпирическом, нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран. В работе обоснована необходимость изменения миграционного законодательства России, а также сформулированы конкретные предложения в области совершенствования структуры и деятельности Федеральной миграционной службы России.
Основные положения, выносимые на защиту:
В связи с глобализацией миграционных процессов национальная миграционная политика из регулятора трудовых отношений становится детерминирующим, векторным направлением государственной политики большинства зарубежных стран.
В результате анализа миграционного законодательства избранных для исследования зарубежных стран их можно разделить на две группы: а) страны, в законодательстве которых основным является понятие «иммигрант» и политика которых ориентирована на активное привлечение иммиграционных потоков (США, Канада); б) страны, в которых доминирует понятие «иностранный гражданин», что подтверждает направленность их политики главным образом на временную миграцию населения (ФРГ, Швеция).
Деятельности миграционных служб избранных зарубежных стран по правовому регулированию миграционных процессов присущи национальные особенности: наличие базового комплексного законодательного акта, регулирующего миграцию; четкое деление миграции на виды, по содержанию - на семейную, трудовую (экономическую) и гуманитарную; по времени пребывания -на постоянную и временную; выделение приоритетных направлений миграции: воссоединение семьи и трудовая миграция высококвалифицированных специалистов; закрепление на законодательном уровне четких механизмов борьбы с нелегальной миграцией.
Приоритетными направлениями деятельности миграционных служб зарубежных стран являются: обеспечение исполнения миграционного законодательства; выявление и пресечение нелегальной миграции; рассмотрение миграционных заявлений; а также вопросы предоставления миграционного статуса и рассмотрения апелляций на принятые решения; социальное обеспечение и адаптация мигрантов в стране.
С учетом опыта деятельности миграционных служб зарубежных стран в области правового регулирования миграционной сферы необходимо законодательно закрепить приоритеты миграционной политики России в области трудовой миграции. При этом следует разграничить принципы регулирования миграции по отношению к высоко- и низкоквалифицированным специалистам, для чего дополнить ст.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - 115-ФЗ) понятием «ключевой персонал», а в ст. 13 внести уточненное понятие «работодатель». Кроме того, целесообразно упростить порядок получения разрешений на работу гражданам, въезжающим на территорию Российской Федерации на сезонную и временную работу, установить квотирование численности привлекаемых иностранных работников в целом и по отдельным категориям профессий.
Автор предлагает отменить институт квотирования выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления
трудовой деятельности; расширить перечень иностранных работников, которым
для трудовой деятельности на территории Российской Федерации не требуется получать разрешение на работу; закрепить принцип приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда. Для этого потребуется внесение соответствующих изменений и дополнений в ст. 18 приведенного закона.
В области гуманитарной миграции предлагается: ужесточить требования и порядок предоставления статуса беженца; закрепить исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых лица не могут быть подвергнуты из гуманных побуждений административному выдворению или депортации; ограничить круг лиц, признаваемых вынужденными переселенцами, только гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, покинувшими место жительства в результате национальных, межконфессиональных и межрегиональных конфликтов.
Необходимо дальнейшее совершенствование механизма реализации депортации и отграничение этого института от института административного выдворения путем уточнения оснований для депортации (ст.31 115-ФЗ). Одновременно предполагается расширить полномочия миграционных чиновников по применению механизма депортации без решения суда. При этом возможно использование опыта США по «ускоренной депортации» иностранных граждан.
С целью повышения эффективности борьбы с нелегальной миграцией целесообразно создать в ФМС и ее территориальных органах иммиграционную инспекцию, ориентированную на выявление и пресечение правонарушений, посягающих на режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, восполняют пробелы в теоретической базе исследования проблемных вопросов деятельности миграционных служб зарубежных стран и России, представляют собой оп-
10 ределенныи вклад в развитие административного и конституционного права и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке исследуемой проблематики.
Теоретические выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе вузов МВД России по курсам «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.
Практическая значимость исследования состоит в прикладном характере целого ряда предложений по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации, конкретных рекомендациях, направленных на повышение эффективности деятельности ФМС России.
Достоверность и обоснованность результатов исследования базируются на общепризнанных принципах и нормах международного права, нормах действующего национального законодательства избранных стран, парадигмах и доктринах конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации.
Результаты исследования получены на основе обработки эмпирического материала за трехлетний период практической деятельности диссертанта в миграционной сфере, что позволило осуществить сравнительный анализ, выявить и осмыслить компоненты механизма и тенденции организации деятельности миграционных служб в зарубежных странах и Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации докладывались автором на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах: семинаре, организованном Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев в июле 2003 г. в г. Нальчике; международной конференции, проведенной Парламентским Собранием Союза Беларуси и России в ноябре 2003 г. в г. Минске; международном семинаре, организованном ОБСЕ и
Международной организацией миграции в г. Алматы в ноябре 2003 г.; международном семинаре, организованном MOM в г. Москве в марте 2004 г.; международном семинаре, проведенном Советом Европы и МГУ им. Ломоносова в г. Санкт-Петербурге в июле 2004 г.
Некоторые положения и выводы исследования внедрены в научно-исследовательскую деятельность ВНИИ МВД России, а также использовались при подготовке рабочих материалов к заседанию комиссий ФМС России и МВД России по миграционным вопросам.
Предложения диссертанта нашли применение при подготовке материалов к заседаниям межведомственной рабочей группы Администрации Президента Российской Федерации по совершенствованию миграционного законодательства в Российской Федерации (проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах») и заседаниям Правительственной комиссии по миграционной политике (постановления Правительства Российской Федерации, изданные с целью исполнения Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Некоторые результаты работы учтены при разработке законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих миграционные процессы, востребованы рабочими группами ФМС и МВД России при подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты, регулирующие процессы привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации».
По теме исследования опубликовано 5 авторских работ, общим объемом -2,5 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Генезис миграционного законодательства зарубежных стран
Современные исследователи часто называют XX век «веком миграции» и отмечают, что существование миграции напрямую связано с наличием суверенных государств с четко обозначенными государственными границами, которые создают препятствия для миграционных потоков1.
Вместе с тем до конца 50-х годов XX века миграционная политика большинства зарубежных стран не являлась приоритетным направлением их государственной политики, которые проводили достаточно либеральную миграционную политику, обусловленную потребностями рынка труда и экономическими интересами. В структуре миграционных потоков преобладала трудовая миграция и было минимальным количество вынужденных мигрантов. В то время миграция в основном рассматривалась экономистами, демографами и социологами. Как самостоятельный и отдельный предмет политики она не рассматривалась.
Ситуация стала меняться в начале 70-х годов. В результате многочисленных военных конфликтов (между Израилем и Палестиной, Индией и Пакистаном, во Вьетнаме, Камбодже, Лаосе) появляется огромный по численности контингент вынужденных мигрантов - беженцев.
Создавшаяся ситуация потребовала от принимающих беженцев государств существенной корректировки своей миграционной политики. С этого момента миграционная политика перестала быть простым регулятором трудовых отношений. Она становится детерминирующим, векторным направлением государственной политики большинства западных государств. Дальнейшее ис торическое развитие характеризуется глобализацией миграционных процессов, созданием безвизовых зон (например, Шенгенское соглашение 1992 г. в Европе), падением социалистического блока и «железного занавеса», что существенно облегчило свободу передвижения по всему миру.
В данном параграфе представляется необходимым проанализировать конкретные исторические предпосылки, повлиявшие на формирование миграционной политики некоторых зарубежных стран, процесс создания миграционных служб, и этапы их совершенствования и реформирования. Рассмотрим более детально процесс становления миграционной политики США, Канады, ФРГ и Швеции. Эти страны выбраны не случайно. Ими накоплен богатый опыт регулирования миграционных процессов. Некоторые элементы структуры организации миграционных служб данных государств могут быть использованы в процессе совершенствования организации Федеральной миграционной службы России (далее - ФМС).
Для начала разделим эти страны на две группы. К первой группе отнесем США и Канаду, миграционная политика которых развивалась параллельно и тесно взаимосвязана, начиная с периода становления государственности в Северной Америке. Эти страны были и остаются конкурентами по привлечению иммигрантов и вместе с тем являются партнерами в сфере борьбы с нелегальной миграцией. Зарождение миграционной политики в этих странах приходится на начало XIX века. В настоящее время США и Канада обладают большим опытом регулирования миграционных отношений, так как являются странами иммигрантов, в которых вопросы миграции всегда стояли на первом месте как для государства, так и для общества.
Ко второй группе относятся ФРГ и Швеция, развитие миграционной политики которых связано с окончанием Второй мировой войны. Эти страны сами долгое время являлись странами эмиграции, а в настоящее время ведут активную иммиграционную политику. Вместе с тем они ориентированы не на привлечение иммигрантов, а на привлечение высококвалифицированной рабочей силы на временной основе.
Рассмотрим более подробно характерные историко-правовые предпосылки деятельности миграционных служб зарубежных стран в США и Канаде. В начале XIX века иммиграция в США и Канаду практически не ограничивалась. Однако некоторые превентивные меры (карантинные посты и меры по недопущению в страну «нежелательных» элементов - преступников, бродяг, больных и обездоленных) все же принимались. Основной поток иммигрантов в Америку начался с середины XIX века и продолжался до 20-х годов XX века. Переломным моментом стал массовый поток в 1848 г. иммигрантов из Ирландии, охваченной голодом .
С середины XIX века обострилась борьба между США и Канадой за привлечение иммигрантов, необходимых для освоения новых земель и развития промышленности. В это время США создали льготные условия для иммиграции: свободный въезд, безвозмездное получение земли, сельскохозяйственных орудий и ссуды на обустройство, что способствовало росту эмиграции из Канады.
Рост иммиграции повлек за собой издание первых ограничительных законов, которые вводили качественные ограничительные параметры. В США первый ограничительный закон, не разрешающий въезжать в страну преступникам и проституткам, был издан в 1871 г. Затем это правило распространилось на китайских рабочих, а в первом общем законе об иммиграции эту группу дополнили умственно неполноценные люди, многоженцы
Сравнительный анализ источников миграционного законодательства зарубежных стран
Основным источником миграционного законодательства в рассматриваемых странах являются законы и подзаконные нормативные правовые акты. История развития миграционного законодательства свидетельствует о тенденции к консолидации норм в базовом законодательном акте. Это также следует из краткой характеристики основных нормативных правовых актов, регулирующих миграционные отношения в США, Канаде, ФРГ и Швеции (табл.1).
Миграционное законодательство дополняют двусторонние и многосторонние межгосударственные соглашения (в основном по вопросам трудовой миграции, о безвизовых поездках и др.), а также иные международные нормативные правовые акты. Все рассматриваемые страны присоединились к Женевской Конвенции 1951 г. о статусе беженца и Нью-Йоркскому Протоколу 1967 г. В Европе (ФРГ и Швеция) действуют нормы Шенгенских Соглашений и Дублинской Конвенции о праве убежища и обращения с беженцами 1990 г. Швеция является членом регионального Северного соглашения 1954 г.
В данном параграфе проводится осуществлен сравнительный анализ миграционного законодательства избранных стран по следующим критериям: 1) цели и приоритетные направления миграционной политики, закрепленные в национальном законодательстве; 2) базовые понятия миграционного законодательства «иностранец» и «иммигрант»; 3) основания нахождения иностранцев на территории страны пребывания (виза и вид на жительство); 4) основные каналы иммиграции: воссоединение семей, экономическая (трудовая) и гуманитарная иммиграция; 5) основные системы отбора кандидатов на иммиграцию.
Рассмотрим более подробно законодательно закрепленные цели миграционной политики избранных стран. Так, на законодательном уровне определены цели и приоритетные направления миграционной политики, что позволяет прогнозировать развитие миграционного законодательства, облегчает создание системы подзаконных нормативных правовых актов.
Приоритетами миграционной политики избранных стран являются: содействие экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию; выполнение международных обязательств по вопросам беженцев, предоставление убежища тем, кто в нем нуждается; отсутствие дискриминации, интеграция мигрантов в общество; международное сотрудничество; стимулирование привлечения высококвалифицированных специалистов; содействие воссоединению семей.
Наиболее подробно цели иммиграционной политики закреплены в законодательстве Канады. Так, в статье 3 Акта об иммиграции 2002 г. наряду с вышеперечисленными выделяются следующие цели иммиграционной политики: извлечение максимума социальных, культурных и экономических выгод из иммиграции, укрепление многокультурного характера канадского общества; распределение выгод от иммиграции между всеми регионами страны, сотрудничество с провинциями; предотвращение прибытия в Канаду лиц, создающих угрозу безопасности канадского общества;
Структурно-функциональный анализ миграционных служб зарубежных стран
Миграционные службы рассматриваемых стран либо являются составной частью различных министерств и ведомств (в США - Министерства внутренней безопасности, в ФРГ - Министерства внутренних дел, в Швеции - Министерства иностранных дел), либо являются самостоятельными органами исполнительной власти (в Канаде - Министерство по делам гражданства и иммиграции).
Деятельность миграционных служб США, Канады, ФРГ и Швеции регламентирована соответствующими нормативными правовыми актами (табл.2), при этом, автором установлено, что наиболее эффективная, обладающая самой широкой компетенцией миграционная служба создана в США.
Так, в 2002 г. в связи с событиями 11 сентября 2001 г. президент США Дж. Буш 25 ноября 2002 г. подписал Закон о внутренней безопасности, реформировавший государственный аппарат США в целом и систему органов иммиграционного контроля в частности. Закон о внутренней безопасности 2002 г. предусматривает реорганизацию Службы иммиграции и натурализации Министерства юстиции США. В соответствии с данным законом было создано Министерство внутренней безопасности (прил. 1).
В структуре этого министерства функционируют четыре управления: Управление по анализу информации и охране объектов инфраструктуры; Управление по противодействию актам химического, биологического и ядерного терроризма; Управление по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте; Управление по чрезвычайным ситуациям и ответным мерам.
В Управление по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте вошли Служба иммиграции и натурализации Министерства юстиции, Таможенная служба, Береговая охрана, Администрация транспортной безопасности Министерства транспорта, Инспекционная служба здоровья животных и растений, входившая в Министерство сельского хозяйства. В сферу служебной ответственности этого управления входят: обеспечение охраны и безопасности границ, территориальных вод, портов, водных и воздушных путей, контроль над границами США, визовый таможенный контроль, предотвращение проникновения на территорию страны террористов и орудий терроризма, управление законодательством по иммиграции и натурализации.
По Закону о внутренней безопасности в рамках Управления по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте предусмотрено учреждение двух бюро: Бюро гражданства и иммиграционной службы и Бюро по обеспечению безопасности границы.
Бюро гражданства и иммиграционной службы включает около 15 тыс. служащих и возглавляется Директором, непосредственно подчиненным заместителю секретаря Министерства внутренней безопасности.
С 1 марта 2003 г. от Службы иммиграции и натурализации к Бюро гражданства и иммиграционной службы перешли следующие функции: принятие решений по иммиграционным петициям всех категорий, по ходатайствам о натурализации, по заявлениям о предоставлении статуса беженца, а также по другим вопросам, связанным с процессами иммиграции и натурализации.
Для Бюро гражданства и иммиграционной службы при разработке долгосрочной стратегии предполагаются следующие объемы работы (прогноз основан на данных за 2002 г.): обработка и принятие решений более чем по 7 млн. различных заявлений; обслуживание более 13 млн. клиентов через Национальные центры обслуживания; обслуживание более 6 млн. клиентов через информационные местные офисы; обслуживание более 6 млн. клиентов по телефону через сервис-центры; рассмотрение около 70 тыс. дел о предоставлении убежища; осуществление интервьюирования приблизительно 100 тыс. лиц, заявляющих ходатайство о получении статуса беженца1.
30 января 2003 г. глава Министерства внутренней безопасности объявил о создании двух новых бюро в Управлении по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте. Бюро иммиграции и таможенного оформления (ранее Бюро по обеспечению безопасности границ) включает в себя часть подразделений таможенной службы и Службы иммиграции и натурализации, которые были призваны обеспечивать реализацию иммиграционного и таможенного законодательства в пределах территории США и защиту воздушного и морского пространства США. Бюро иммиграции и таможенного оформления насчитывает около 14 тыс. служащих, его руководитель непосредственно подчинен главе Управления по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте1. На должность руководителя Бюро был назначен бывший исполняющий обязанности Комиссара СИН.
Особенности организации деятельности миграционных служб зарубежных стран в сфере противодействия нелегальной миграции
С началом нового тысячелетия нелегальная миграция представляет собой актуальную проблему для многих стран мира. Решение этой глобальной проблемы невозможно без координации усилий стран выезда нелегальных мигрантов и стран их въезда. Дополнительные трудности создают следующие обстоятельства:
а) отсутствие единого понимания самого понятия «нелегальная миграция», критериев ее оценки. Действительно, каждый человек, независимо от своего положения и статуса, на основании которого он находится в стране пребывания, обладает базовыми правами, гарантированными ему Декларацией прав и свобод человека и конституциями большинства государств. Таким образом, ни один человек не может быть «нелегальным», то есть находиться вне рамок действия норм права. Во многих странах используются такие понятия, как «незарегистрированный иммигрант», «недокументированный иммигрант», «не имеющий разрешения на работу» и др. Несмотря на это, наиболее часто используются термины «нелегальная миграция» и «нелегальный мигрант»;
б) отсутствие четких критериев и методов определения численности не легальных мигрантов. В связи с этим показатели численности нелегальных ми грантов колеблются, например, в ФРГ - от 500 тыс. человек до 1,5 млн.1;
в) отрицательное отношение большинства постоянно проживающих в стране граждан к нелегальным мигрантам, отождествление их с криминалом и ростом преступности, уровня безработицы среди местного населения.
Большинство зарубежных стран прибегает к следующим мерам борьбы с нелегальной миграцией: предотвращение незаконной иммиграции, проведение информационных кампаний; укрепление границ, создание системы иммиграционного контроля, повышение технической оснащенности пограничной службы; работа с транспортными перевозчиками; ужесточение штрафных санкций за нелегальную иммиграцию, незаконную занятость и контрабандную переправку мигрантов; организация немедленной депортации нелегалов из числа иностранных граждан; регулирование статуса иммигрантов, осуществление программ легализации для незаконных иммигрантов. Анализируя практику принимаемых мер в области борьбы с нелегальной миграцией в зарубежных странах, можно выделить два основных метода: а) проведение информационных кампаний по предотвращению не законного въезда мигрантов; б) принятие мер по предотвращению превышения установленных сроков пребывания для иностранных граждан. Информационные кампании в зарубежных странах базируются на следующих основных элементах: фокусировании с помощью средств массовой информации внимания населения на легальных возможностях получения работы за рубежом; убедительной мотивации для неучастия в незаконной миграции и занятости и др.
Так, с 1995 г. правительство США организовало серию передач для стран Латинской Америки и Карибского бассейна о последствиях незаконного въезда для иностранных граждан на территорию США, предусматривающих среди прочего тюремное заключение. В этой акции приняли участие многочисленные радио- и телевизионные станции, включая радиостанцию «Голос Америки» и многие другие радиостанции с испаноязычным вещанием. Вместе с тем проводится информационно-разъяснительная работа на территории США, которая включает в себя использование средств массовой информации по фокусированию внимания населения и этнических меньшинств на негативном отношении к незаконным мигрантам1.
В 2000 г. Постоянный комитет по делам гражданства и иммиграции Канады опубликовал доклад "Защита беженцев и безопасность границ: достижение равновесия", в котором одной из важнейших задач названо использование средств массовой информации по доведению до общественного сознания населения стран происхождения нелегальной иммиграции о санкциях, которые применяются в Канаде в отношении незаконных мигрантов .
Контроль за въездом иностранцев в страну осуществляется следующими методами:
1) при помощи визовой политики. Для большинства стран, притягательных для нелегальных мигрантов, характерна жесткая визовая политика. Во многих странах существует перечень стран, поставляющих наибольший объем нелегальных мигрантов. Для них вводится более жесткий порядок въезда и усиливается иммиграционный контроль;
2) применением технических средств для обнаружения нелегальных мигрантов при попытке пересечения государственной границы. Особенное внимание мерам по укреплению границы и пограничной службы уделено в США. На мексиканском участке границы американскими патрульными службами используются две основные стратегии задержания нелегалов: а) «захват после входа», то есть задержание нарушителей после пересечения ими границы в транспортных узлах и местах их скопления; б) «оперативный контроль на линии», при котором накануне и после массового пересечения границы нелегальными иммигрантами территория скрытно, но надежно блокируется подразделениями пограничного контроля вдоль маршрутов нелегального перехода. На других участках границы введены системы раннего обнаружения кораблей с нелегальными иммигрантами на борту, прежде всего из КНР. Разработаны программы спутникового оповещения, позволяющие вычислить местонахождение плавучего средства, вести фотосъемку или ра-диоперехват. Используется морская авиация .
