Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, принципы, формы и методы контролирующей деятельности ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг ...стр.13
1. Понятие рынка эмиссионных ценных бумаг как сферы осуществления контрольных полномочий ФСФР России ...стр.13
2. Понятие контроля, осуществляемого ФСФР России и отличие от административного надзора ...стр.27
3. Принципы контроля, осуществляемого ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг...стр.46
4. Формы и методы контроля ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг...стр.64
Глава 2. Организация и нормативно-правовое регулирование контролирующей деятельности ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг стр.78
1. Становление единого уполномоченного контролирующего органа на рынке эмиссионных ценных бумаг ...стр.78
2. Правовой статус единого контролирующего органа на рынке эмиссионных ценных бумаг ...стр.92
3. Организационные проблемы контролирующей деятельности ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг...стр.110
4. Проблемы нормативной регламентации контролирующей деятельности ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг...стр.125
5. Основные направления совершенствования контролирующей деятельности ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг...стр.146
Заключение стр.168
Приложения стр.173
Список используемых источников стр.191
- Понятие рынка эмиссионных ценных бумаг как сферы осуществления контрольных полномочий ФСФР России
- Понятие контроля, осуществляемого ФСФР России и отличие от административного надзора
- Становление единого уполномоченного контролирующего органа на рынке эмиссионных ценных бумаг
- Правовой статус единого контролирующего органа на рынке эмиссионных ценных бумаг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из показателей уровня развития экономики в демократических государствах является состояние рыночных отношений страны. Известно, что рыночная экономика как система экономических отношений представляет собой совокупность различных рынков, включая и рынок ценных бумаг, деятельность на котором характеризуется высокой степенью экономического риска.
В настоящее время в российском государстве сложилась ситуация, характеризующаяся обострением различного рода экономических проблем, не в последнюю очередь связанных с отсутствием эффективных способов государственного управления на рынке ценных бумаг, обеспечивающих законность и правопорядок. Речь в данном случае идет прежде всего о сфере обращения эмиссионных ценных бумаг и недостатках в практике организации и функционирования системы государственного контроля в указанной области. В целях выхода из сложившегося положения требуется усовершенствование нормативного регулирования контролирующей деятельности ответственного органа исполнительной власти на рынке эмиссионных ценных бумаг, функции которого с 2004 г. выполняет Федеральная служба по финансовым рынкам (далее -ФСФР России).
Разумеется, конкретные предложения в данной области должны подкрепляться результатами научно-практических исследований, однако для имеющихся к настоящему моменту работ, посвященных вопросам регулирования рынка эмиссионных ценных бумаг, характерно практически полное отсутствие комплексного подхода к решению проблем, которые неизбежно возникают в практике организации и функционирования системы государственного контроля в указанной сфере. Гораздо чаще авторы ограничиваются изучением отдельных аспектов деятельности органов исполнительной власти по контролю за обращением эмиссионных ценных бумаг в рамках более общего вопроса регулирования рынка ценных бумаг.
Таким образом, актуальность заявленной темы обосновывается необходимостью оптимизации контрольной деятельности ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг, отсутствием комплексных исследований по данному вопросу в условиях, требующих разработки по возможности наиболее рациональных и действенных предложений по совершенствованию указанной деятельности уполномоченного органа.
Теоретическую основу исследования составили труды таких специали
стов в области административного права, как Ю.С.Адушкин, А.П.Алехин,
Д.Н.Бахрах, Р.И.Денисов, М.И.Еропкин, Т.К.Зарубицкая, Е.В.Зенькович,
А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов, КЕ.В.Котельникова, А.Е.Лунев,
И.В.Максимов, В.М.Манохин, Л.Л.Попов, Ф.С.Разаренов, Б.В.Российский,
И.С.Самощенко, И.А.Скляров, Ю.Н.Старилов, Е.Старосьцяк,
М.С.СтуДеникина, Я.Н.Уманский и др.
В связи со специфичностью, многогранностью и сложностью заявленной темы автором также уделено значительное внимание работам представителей иных правовых наук: С.С.Алексеева, В.Г.Афанасьева, З.С.Байниязовой, В.П.Беляева, В.М.Горшенева, Е.П.Губина, Т.Н.Добровольской, А.В.Ерицяна, Р.М.Исеева, Б.М.Лазарева, О.Э.Лейста, Р.З.Лившиц, Д.А.Липинского, М.Н.Марченко, К.В.Маркова, Е.А.Маштаковой, Н.И.Михайлова, В.И.Сергеева, Е.А.Суханова, А.М.Тарасова, В.Т.Томина, М.К.Треушникова, И.Б.Шахова, А.А.Ялбулганова, В.В.Яркова и др.
Наконец, учитывая определяющую связь рынка эмиссионных ценных бумаг с экономической теорией, нельзя также было обойти работы ученых-экономистов, так или иначе затрагивающие правовые вопросы рынка эмиссионных ценных бумаг. Речь в данном случае идет о таких ученых, как Е.Ф.Борисов, Д.А.Вавулин, Е.А.Кочерин, Н.И.Кротов, П.М.Лансков, Я.М.Миркин, О.В.Никулыпин, Б.А.Райзберг, Ю.С.Сизов.
Объект исследования может быть определен как общественные отношения, характеризующие правовой статус ФСФР России в качестве контролирующего органа на рынке эмиссионных ценных бумаг. В настоящей диссерта-
ционной работе осуществляется характеристика таких элементов, как цели, задачи, функции, принципы осуществляемого контроля, нормативное регулирование деятельности указанной федеральной службы, определение ее полномочий, прав и обязанностей при осуществлении контролирующей деятельности на рынке эмиссионных ценных бумаг.
Предметом исследования являются нормы административного и финансового права, регламентирующие контрольные функции федеральной службы по финансовым рынкам на рынке эмиссионных ценных бумаг
Цель исследования. Проводя настоящее исследование, автор стремился получить комплексное представление о правом статусе Федеральной службы по финансовым рынкам России как контролирующего органа на рынке эмиссионных ценных бумаг, о проблемах, связанных с ее контролирующей деятельностью, выработать наиболее эффективные решения поставленных проблем. При этом комплексный характер настоящего исследования обуславливается тремя направлениями: теоретическим, историческим и практическим, - в рамках которых и происходит раскрытие заявленной темы.
Теоретическое направление исследования связано с определением отдельных категорий соответствующих правовых отношений, таких как понятие рынка эмиссионных ценных бумаг, государственного контроля, его форм, принципов, функций, четкое усвоение которых имеет важное значение для характеристики контрольных полномочий ФСФР России.
Необходимость исторического направления исследования обуславливается стремлением раскрыть процесс становления и развития уполномоченного органа по контролю на рынке эмиссионных ценных бумаг (первоначально -ФКЦБФР при Правительстве РФ, потом - ФКЦБ России, сейчас - ФСФР России) с тем, чтобы, в свою очередь, попытаться отыскать корни некоторых современных проблем осуществления государственного контроля, определить роль, место и значение ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг.
И, наконец, практическое направление исследования характеризуется описанием современных контрольных полномочий специализированного орга-
на, указанием проблем, связанных с осуществлением контроля, и подходящих вариантов их решения, определением возможных путей дальнейшего совершенствования осуществляемого контроля.
Задачи исследования. Указанные направления обуславливают следующие задачи проводимого исследования:
сформулировать понятие рынка эмиссионных ценных бумаг, обозначить границы контроля, осуществляемого ФСФР России в данной области;
определить понятие и особенности, установить цели, задачи, функции, формы, методы, принципы контроля ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг;
описать становление и развитие уполномоченного органа по контролю на рынке эмиссионных ценных бумаг;
охарактеризовать современные контрольные полномочия ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг;
раскрыть проблемы, связанные с осуществлением контроля ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг;
обосновать предложенные варианты решения обозначенных проблем, пути совершенствования осуществляемого контроля.
Методологическая основа. При написании настоящей работы использовался широкий спектр методов научного познания, среди которых прежде всего необходимо отметить такие общенаучные методы, как абстрагирование, анализ, синтез, системный подход. Так, в частности, на основании метода научного анализа исследование контрольной деятельности ФСФР России осуществляется через раскрытие (описание) осуществляемых ею форм государственного контроля. Метод научного синтеза позволяет составить общее представление об осуществляемом ФСФР России контроле, сформулировать его понятие, определить границы и особенности. Использование частно-научных методов (сравнительно-правового, формально-юридического, правового моделирования) обусловлено необходимостью определения юридического понятия специальных терминов, обобщения правового опыта иных государств, применения
приемов толкования норм права, изучения тех факторов и условий, в которых действуют данные нормы и которые оказывают влияние на их содержание.
Эмпирическую основу исследования составили материалы судебной практики различных инстанций судов общей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного суда РФ, правовые нормы, регулирующие отношения в сфере осуществления форм государственного контроля, вопросы размещения и обращения эмиссионных ценных бумаг, практический опыт их применения, полученный во время работы в Региональном отделении Федеральной службы по финансовым рынкам в Приволжском федеральном округе.
Научная новизна исследования обуславливается как собственно заявленной темой, так и подходами к ее исследованию.
Принимая во внимание кризисные экономические явления в обществе, вызванные проблемами в области обращения эмиссионных ценных бумаг, диссертант излагает свой оригинальный взгляд на деятельность контролирующего органа в указанной области - ФСФР России.
По результатам исследования автором сформулированы предложения как теоретического, так и практического характера, направленные на повышение эффективности осуществления государственного контроля на рынке эмиссионных ценных бумаг. Так, в числе теоретических результатов исследования автором:
сформулированы понятия эмиссионной ценной бумаги, рынка эмиссионных ценных бумаг, государственного контроля, осуществляемого ФСФР России, формы, метода и принципов данного контроля;
разработана новая классификация форм государственного контроля;
предложена система принципов государственного контроля на рынке ценных бумаг.
Указанная система включает в себя как общие принципы, характерные для всех видов государственного контроля, так и специальные, учитывающие особенности контролирующей деятельности на рынке ценных бумаг.
В рамках результатов исследования, имеющих практическое значение, автором сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию действующего законодательства, посвященного вопросам государственного регулирования контролирующей деятельности ФСФР России на рынке ценных бумаг.
Положения, выносимые на защиту диссертации. На защиту автором выносятся следующие наиболее важные, самостоятельно сформулированные и обоснованные в настоящем исследовании выводы и предложения:
Рынок эмиссионных ценных бумаг можно охарактеризовать как систему экономических отношений, возникающих по поводу реализации эмиссионных ценных бумаг как совокупности имущественных и неимущественных прав, наличие которой подтверждается документом, оформленным в четком соответствии с требованиями законодательства, либо иным предусмотренным законодательством способом.
Государственный контроль, осуществляемый ФСФР России как на рынке ценных бумаг в целом, так и на рынке эмиссионных ценных бумаг в частности, можно определить как властное принудительное воздействие уполномоченного федерального органа исполнительной власти по контролю на рынке ценных бумаг на поведение участников рынка ценных бумаг, заключающееся в предупреждении, выявлении, пресечении нарушений в их деятельности и осуществляемое в строго определенных законодательством формах. Данное определение может быть положено в основу соответствующих изменений абзаца 1 статьи 40 Закона о рынке ценных бумаг.
3. Все существующие формы государственного контроля в целом можно
разделить на: а) формы государственного контроля, непосредственно связанные
с выдачей разрешений подконтрольному лицу (лицензирование, регистрация,
сертификация, аккредитация, аттестация, выдача иных разрешений); б) формы
государственного контроля, непосредственно не связанные с выдачей разреше
ний подконтрольному лицу (ревизия, инвентаризация, инспектирование, собст
венно проверочное мероприятие). Основным критерием, разграничивающим
указанные группы форм контроля, является предмет государственного воздействия - деятельность подконтрольных лиц, требующая (не требующая) получения специальных разрешений.
С целью восполнения существующего в действующем российском законодательстве пробела, связанного с нормативной незакрепленностью принципов контроля ФСФР России в области рынка ценных бумаг, автором впервые предложена система принципов государственного контроля на рынке ценных бумаг, включающая в себя общие принципы: а) принцип законности; б) принцип открытости деятельности органа государственного контроля на рынке ценных бумаг; в) принцип неотвратимости ответственности; г) презумпция добросовестности подконтрольного лица; д) принцип объективной независимости (беспристрастности), - а также специальные: а) принцип участия саморегулируемых организаций в осуществлении контрольных мероприятий; б) принцип приоритетной защиты прав миноритарных акционеров; в) принцип пруденциальное осуществляемого контроля; г) принцип соразмерности мер, применяемых по результатам контроля, выявленным нарушениям. Предложенная система может быть воспринята при подготовке предложений по совершенствованию федерального законодательства, касающегося государственного контроля на рынке ценных бумаг, в частности при подготовке изменений в Закон о рынке ценных бумаг.
В связи с практически полным отсутствием знаний в области рынка ценных бумаг у молодых специалистов, только что закончивших юридические учебные заведения, целесообразно дополнить государственные образовательные стандарты юридического образования самостоятельной дисциплиной «Рынок ценных бумаг», включающей изучение таких вопросов, как понятие рынка ценных бумаг, его структура, органы государственного регулирования и контроля, саморегулирование рынка.
Необходимо внести изменения в раздел 5 Федерального закона от 22.04.1996 №39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» путем добавления специальной главы «Порядок организации и проведения проверок эмитентов и профессио-
нальных участников рынка ценных бумаг», посвященной регламентации собственно проверочных мероприятий, осуществляемых ФСФР России. Текст законопроекта указан в приложении к диссертационному исследованию.
Проблему, связанную с государственной регистрацией выпусков акций, размещенных до вступления в силу федерального закона «О рынке ценных бумаг», возможно решить следующим способом: во-первых, признать утратившими силу отдельные положения Федерального закона от 10.12.2003 №174-ФЗ «О государственной регистрации выпусков акций, размещенных до вступления в силу федерального закона «О рынке ценных бумаг» без государственной регистрации», а именно норму пункта 1 статьи 1 Закона, касающуюся сроков предоставления документов для государственной регистрации, а также пункт 2 статьи 2 Закона, касающийся ликвидации эмитентов по искам уполномоченных органов; во-вторых - закрепить правило, в соответствии с которым в случае отказа в государственной регистрации выпуска эмитент подлежит преобразованию в иную организационно-правовую форму по иску органа, отказавшего в государственной регистрации выпуска ценных бумаг.
В настоящей работе была обозначена проблема, связанная с совмещением функции по принятию нормативно-правовых актов и функции по контролю и надзору в рамках одного контролирующего органа - ФСФР России. В связи с этим диссертантом обоснована необходимость передачи Министерству финансов РФ функции по принятию нормативных правовых актов в области рынка эмиссионных ценных бумаг.
Решением проблемы, связанной с двойной ответственностью профессионального участника рынка ценных бумаг (штраф и аннулирование (отзыв) лицензии), может быть дополнение статьи 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новым видом административного наказания - аннулирование (отзыв) лицензии, которое должно применятся исключительно на основании судебного решения, при повторном нарушении норм, закрепляющих состав административного правонарушения.
10. Для предоставления ФСФР России возможности осуществлять
проверочные мероприятия в отношении аккредитованных организаций, осуще
ствляющих аттестацию специалистов на рынке эмиссионных ценных бумаг, не
обходимо изложить п. 14 ст.42 Закона о рынке ценных бумаг в следующей ре
дакции: «(по тексту) ... выдачи квалификационных аттестатов, осуществляет
аккредитацию таких организаций, определяет типы и формы квалификацион
ных аттестатов и ведет реестр аттестованных лиц, осуществляет проверки дея
тельности аккредитованных организаций в части осуществления действий, свя
занных с процедурой аттестации».
11. Представляется целесообразным дополнить перечень решений, ко
торые могут быть приняты по результатам проведенной ФСФР России провер
ки, еще одним - «возбуждение дела об административном правонарушении».
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы уточняют понятие, содержание цели, задачи и место контролирующей деятельности Федеральной службы по финансовым рынкам на рынке эмиссионных ценных бумаг применительно к задачам модернизации современной финансовой системы.
Практическая значимость исследования. По результатам проведенного исследования автором сформулированы предложения по совершенствованию контрольной деятельности ФСФР России на рынке эмиссионных ценных бумаг. Так, например, автором обоснована необходимость ряда изменений в существующем российском законодательстве, предложены конкретные формулировки правовых норм, которые могут быть использованы в дальнейшем при нормативном регулировании на уровне федерального законодательства механизма осуществления государственного контроля рынка эмиссионных ценных бумаг.
Отдельно следует отметить прилагаемый к настоящему диссертационному исследованию законопроект о внесении изменений в Федеральный закон от 22.04.1996 г. №39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (далее - Закон о рынке ценных бумаг), касающийся регламентирования собственно проверочных мероприятий ФСФР России.
Апробация исследования. Выводы, полученные в результате настоящего исследования, внедрены учебный процесс на кафедре конституционного и административного права юридического факультета ННГУ им. Н.И.Лобачевского, и используются при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Административное право России» со студентами дневного, заочного отделений. Отдельные результаты исследования применялись на практике в рамках деятельности Арбитражного суда Нижегородской области. Результаты настоящего диссертационного исследования были представлены на двенадцатой, тринадцатой, четырнадцатой нижегородских сессиях молодых ученых (2007-2009 гг.), а также на двух международных научно-практических конференциях «Инновации в государстве и праве России» (Н.Новгород, 2008-2009 гг.).
Основное содержание диссертационного исследования нашло отражение в девяти опубликованных работах.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, заключения, двух глав, включающих 9 параграфов, приложения, списка использованных источников и литературы. В приложении к настоящей работе указаны схемы, а также текст предложенного законопроекта.
Понятие рынка эмиссионных ценных бумаг как сферы осуществления контрольных полномочий ФСФР России
Прежде чем приступить к характеристике механизма осуществления находящегося в ведении ФСФР России государственного контроля на рынке эмиссионных ценных бумаг, анализу принципов, форм, методов, используе-мых контролирующим органом в своей деятельности и их нормативного за-крепления, исследованию предпосылок формирования указанной службы в ее современном виде и проблем, с которыми сталкивается ФСФР России в рамках выполнения возложенных на нее функций, необходимо определить, какие именно процессы на рынке эмиссионных ценных бумаг составляют об-ласть властного принудительного воздействия уполномоченного контроли-рующего органа. Действующее законодательство не дает прямого указания на то, что следует включать в понятие рынка ценных бумаг в целом и рынка эмиссион-ных ценных бумаг в частности. Так, статья 143 Гражданского кодекса Рос-сийской Федерации от 30.11.1994 №51-ФЗ (далее – Гражданский кодекс РФ) дает только примерный перечень ценных бумаг, некоторые из которых Зако-ном о рынке ценных бумаг отнесены к категории эмиссионных, при этом предмет своего регулирования Закон о рынке ценных бумаг определяет как «отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента, при обращении иных ценных бумаг в случаях, предусмотренных федеральными законами, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бу-маг» (ст. 1 Закона). Если же обратиться к мнению ученых, то, например, в экономической теории встречаются следующие определения рынка ценных бумаг: рынок, обеспечивающий долгосрочные потребности в финансовых ресурсах путем обращения на нем акций, облигаций, депозитарных сертификатов, казна-чейских обязательств и других аналогичных документов ; часть рынка ссуд-ных капиталов, где осуществляется купля-продажа ценных бумаг ; составная часть финансового рынка, представляющая собой систему экономических отношений по поводу эмиссии, купли-продажи ценных бумаг и их производ-ных в целях аккумулирования и перераспределения свободных денежных ре-сурсов в соответствии с потребностями рынка , - и др.
В рамках юридической науки рынок ценных бумаг представляется как сложный комплекс общественных отношений, возникающих по поводу цен-ных бумаг и деятельности участников рынка ценных бумаг ; совокупность общественных отношений, возникающих между его участниками (уполномо-ченными государственными органами, профессиональными участниками, саморегулируемыми организациями, инвесторами и др.) по поводу перехода и учета прав на ценные бумаги, реализации прав, представляемых ими, а также информационных процессов на рынке ценных бумаг ; совокупность сделок, совершаемых участниками имущественного оборота по поводу цен-ных бумаг , - и др.
Таким образом, в связи с данной неопределенностью общего понятия рынка ценных бумаг столь же неоднозначно определение более узкого поня-тия «рынок эмиссионных ценных бумаг».
Для того, чтобы решить указанный вопрос, по нашему мнению, необ-ходимо формулировать понятие рынка эмиссионных ценных бумаг через оп-ределение составляющих его элементов: «рынок» и «эмиссионная ценная бумага».
В экономической теории выделяется несколько значений термина «рынок»: совокупность сделок купли и продажи товаров ; сложная сфера взаимодействия покупателей и продавцов, производителей и потребителей, осуществляемого через движение цен при регулирующем воздействии ин-ституциональных норм и правил ; институт или механизм, сводящий вместе покупателей и продавцов отдельных товаров и услуг .
Согласно словарю С.И.Ожегова, рынок представляет сферу товарного обращения, товарооборота . Единственное существующее на сегодняшний момент нормативное определение рынка характеризует его как имуществен-ный комплекс, действующий на постоянной основе в местах, определенных органами исполнительной власти (муниципальными органами), предназна-ченный для осуществления торговой деятельности по установленным прави-лам и нормам . Определение понятия «рынок» как имущественного комплекса с точки зрения экономической теории является довольно специфическим и не отра-жает в себе всех существенных его характеристик. В связи с этим данное оп-ределение не может быть использовано нами при конструировании научного определения понятия «рынок». Обобщая другие точки зрения, понятие рынок можно сформулировать как совокупность экономических отношений, осно-ванием заключения которых является реализация определенного товара. Следующим элементом понятия «рынок эмиссионных ценных бумаг» является «эмиссионная ценная бумага». В отличие от понятия «рынок» дей-ствующее законодательство намного полнее его характеризует. В ст.2 Феде-рального закона от 22 апреля 1996 г. №39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» эмиссионная ценная бумага – любая ценная бумага, в том числе бездокумен-тарная, которая характеризуется одновременно следующими признаками: а) закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением установленных настоящим Федеральным законом формы и по-рядка; б) размещается выпусками; в) имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного вы-пуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги.
Понятие контроля, осуществляемого ФСФР России и отличие от административного надзора
Составив представление о рынке эмиссионных ценных бумаг как сфере осуществления контрольных полномочий ФСФР России, далее необходимо перейти к проблеме определения понятия самого контроля, осуществляемого указанным федеральным органом исполнительной власти, ответить на ряд возникающих в связи с этим вопросов, касающихся определения его целей, задач и функций. Особо следует остановиться на соотношении понятий госу-дарственного контроля и административного надзора – вопросу, который до сих пор является одним из проблемных в теории контрольной деятельности в силу общей спорности, неоднозначности указанных понятий в современном российском законодательстве. Так, Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам, ут-вержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №317 (далее – Положение о ФСФР России) говорит о контроле и надзоре в сфере финан-совых рынков, не раскрывая при этом содержания названных понятий, в то время как Закон о рынке ценных бумаг, в свою очередь, в ст.40 подходит к понятию контроля через определение общего порядка работы уполномочен-ного федерального органа исполнительной власти по регулированию дея-тельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и определение стандартов эмиссии ценных бумаг.
Если же, к примеру, обратиться к Федеральному закону от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предприни-мателей при проведении государственного контроля (надзора) и муници-пального контроля» (далее – Закон о защите прав юридических лиц и инди-видуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля), ст.2 данного нормативно-правового акта определяет государственный контроль (надзор) как деятельность упол-номоченных органов исполнительной власти, направленную на предупреж-дение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных пра-вовыми актами, посредством организации и проведения проверок юридиче-ских лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за ис-полнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юри-дическими лицами, индивидуальными предпринимателями. При кажущейся развернутости приведенного определения необходимо отметить, что понятие «надзор» здесь употребляется в скобках, что свиде-тельствует о том, что законодатель не придает ему самостоятельного значе-ния. С другой стороны, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (да-лее – Указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной вла-сти) в части ст.2, где говорится о «функции контроля и надзора», данные по-нятия употребляются скорее как равноправные, автономные. В качестве до-полнительного аргумента можно привести положения Концепции админист-ративной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержден-ной Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 №1789-р , в разделе 3 которой указано, что контрольные полномочия - это исследования, обследо-вания, экспертиза, анализ первичной информации, надзорные полномочия - проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приоста-новление деятельности . Нельзя также обойти внесенные Постановлением Правительства РФ от 28.03.2008 №217 изменения в Положение о федераль-ной антимонопольной службе, суть которых заключается в изъятии надзор-ных полномочий у антимонопольного органа и сохранении за ним только контрольных. Изложенное свидетельствует о неоднозначности нормативно-правового определения понятия государственного контроля, в связи с чем необходимо обратиться к теоретическим концепциям.
Нельзя не согласиться с мнением А.А.Ялбулганова о том, что «совре-менные правовые реалии во многом определяются правовым прошлым» . Теоретическое исследование такого сложного явления, как государственный контроль, необходимо начинать с истоков формирования современных взглядов на данное понятие.
Фундамент современных научных представлений на понятие государ-ственного контроля был заложен ещё в 1922 году В.И.Лениным при обсуж-дении вопроса о соотношении полномочий Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции (далее – Рабкрин) и создаваемой в то время совет-ской прокуратурой. Выступая перед членами ВЦИК, он говорил, что за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом, должен отвечать прокурор, который только с точки зрения законности «обя-зан опротестовывать всякое незаконное решение». Причем прокурор обязан принять меры к тому, чтобы понимание законности установилось абсолютно одинаковое. Рабкрин же «судит не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности» . Таким образом было определено, что понятие «государственный кон-троль» представляет собой некое полномочие государственного органа - «су-дит не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразно-сти». Важно также заметить, что здесь же говорится о соотношении его с по-нятием «надзор», которое уже, так как не включает проверку целесообразно-сти осуществления поднадзорного действия.
Подобный подход в дальнейшем был воспринят многими учеными-юристами и на долгое время стал доминирующим в юридической науке. У исследователей существовало единодушное мнение в отношении государ-ственного контроля и надзора, которые понимались как два основных спосо-ба обеспечения социалистической законности . При этом, как отмечает А.Е.Лунев, «контроль – такая форма обеспечения законности, которая позво-ляет активно вмешиваться в сферу управления путем дачи обязательных к исполнению указаний о путях, способах и сроках устранения нарушений за-конности и обстоятельств, способствующих этим нарушениям. Надзор в от-личие от контроля не дает права вмешиваться в сферу управления, но при правильной его организации обеспечивает возможность своевременно реаги-ровать на нарушения законности» . Органы управления не обладают над-зорными функциями, которые принадлежат исключительно органам проку-ратуры. Деятельность органов управления проявляется лишь в различных формах контроля . Проблема теоретического обоснования надзора в системе управления и его соотношения с контролем вновь приобрела актуальность в начале 60-х гг. XX века с введением в научный оборот понятия «административный над-зор», что в свою очередь было вызвано общими изменениями в организации государственного управления, а именно расширением компетенции государ-ственных инспекций - основного элемента системы государственного кон-троля того времени, - которые стали наделяться не только контрольными, но и надзорными полномочиями .
Становление единого уполномоченного контролирующего органа на рынке эмиссионных ценных бумаг
Ответив на ряд теоретических вопросов, возникающих при характери-стике ФСФР России как контролирующего органа на рынке эмиссионных ценных бумаг, далее необходимо перейти к следующей важной части иссле-дования заявленной темы, а именно раскрыть вопрос, связанный со станов-лением единого уполномоченного контролирующего органа. Причинами его появления явились проблемы и недостатки системы государственного кон-троля, сложившиеся в первой половине 90-х годов прошлого столетия, а именно:
1) множественность органов, осуществляющих государственный кон-троль на рынке ценных бумаг (схематично вся система органов государст-венного контроля до создания единого уполномоченного контролирующего органа указана в Приложении №1 к настоящему диссертационному исследо-ванию);
2) несовершенство самой системы нормативного регулирования кон-трольной деятельности, обусловленное:
а) откровенной нереализуемостью некоторых положений нормативно-правовых актов, например, нереальностью исполнения сроков, обозначенных в Указе Президента РФ от 1 июля 1992 года №721 «Об организационных ме-рах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объе-динений государственных предприятий в акционерные общества» , при-ведшей к бесконтрольному обращению ценных бумаг приватизируемых предприятий (а, следовательно, бесконтрольному переходу права собствен-ности на них), что, естественно, крайне негативно сказалось на промышлен-ном производстве ;
б) наличием пробелов в системе осуществления государственного контроля (в частности, сложившимся законодательством не предусматрива-лась возможность контроля за монопольной скупкой акций стратегически и экономически значимых для России предприятий иностранным капиталом на вторичном рынке );
в) практически полным отсутствием правовых норм, регламентирую-щих юридическую ответственность за нарушения требований законодатель-ства в области рынка ценных бумаг (достаточно сказать, что первые составы преступлений, непосредственно отражающие специфику рынка ценных бу-маг, были закреплены в Уголовном кодексе РФ от 13.06.1996 №63-ФЗ , со-ставы административных правонарушений – лишь в Законе г.Москвы от 11 июня 1997 года №17 «Об административной ответственности за правонару-шения в сфере рынка ценных бумаг» (утратил силу);
3) низкая степень эффективности государственного контроля на рынке ценных бумаг, вызванная:
а) неиспользованием органами государственной власти своих кон-трольных полномочий в полной мере (так, в ходе проверки Счетной палаты РФ было установлено, что Государственный комитет РФ по управлению го-сударственным имуществом не занимался вопросами текущего государст-венного контроля, в том числе и контролем в рамках предоставленных ему полномочий на рынке ценных бумаг );
б) неэффективностью самой работы контролирующего органа (напри-мер, Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и под-держке новых экономических структур не осуществлял мониторинга вто-ричного фондового рынка, в частности отсутствовал механизм обязательного предварительного оповещения о слиянии компаний );
в) формальностью отдельных контрольных мероприятий (в частности, Положением о порядке регистрации выпуска акций акционерных обществ открытого типа, учрежденных в процессе приватизации, утвержденным По-становлением Правительства РФ от 4 августа 1992 года №547 (утратило си-лу) , не допускался отказ в регистрации выпуска акций, т.е. даже при выяв-лении существенных нарушений контролирующий орган обязан был зареги-стрировать выпуск ценных бумаг );
г) недостатками самой системы организации работы контролирующих органов на рынке ценных бумаг – отсутствием механизма взаимодействия между контролирующими органами, отсутствием контроля со стороны феде-ральных органов исполнительной власти за деятельностью своих территори-альных подразделений (последнее приводило к тому, что, в частности, при приватизации государственных и муниципальных предприятий нарушались процедуры передачи прав собственности при реализации акций членам тру-дового коллектива, в список участников закрытой подписки включались ли-ца, не имеющие права на льготное приобретение акций, допускалась продажа акций по несоответствующей цене, недобросовестному покупателю );
д) конфликтом полномочий между отдельными государственными кон-тролирующими органами.
Последнее из указанного хорошо иллюстрирует Распоряжение Госу-дарственного комитета РФ по управлению государственным имуществом от 23 декабря 1992 года №1211-р «Об организации подготовки кадров управ-ляющих и специалистов для инвестиционных фондов» (утратило силу) в целях исполнения Указа Президента РФ «О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 7 октября 1992 г. №1186 (утратил силу) , которым Коми-тет самостоятельно наделил себя правом производить аттестацию специали-стов чековых инвестиционных фондов . Указанное привело к конфликту между Комитетом и Министерством финансов РФ – основным аттестацион-ным органом на рынке ценных бумаг. В результате Министерством финансов было принято письмо РФ от 28.05.1993 №05-01-08 «О порядке лицензирова-ния инвестиционных институтов и аттестации специалистов инвестиционных институтов и фондовых бирж» (утратило силу) , согласно которому Мини-стерство финансов отказалось признавать наличие у Комитета права на осу-ществление такой формы государственного контроля, как аттестация. Кон-фликт был разрешен только после появления единого уполномоченного кон-тролирующего органа на рынке ценных бумаг и передачи ему полномочий по аттестации специалистов на рынке ценных бумаг. Таким образом, указанные недостатки, а также ярко выразившаяся еще в начале 1992 года потребность в координации деятельности государствен-ных органов на рынке ценных бумаг и обусловили необходимость создания единого уполномоченного контролирующего органа на рынке ценных бумаг с правоустановительными и правоприменительными полномочиями. Непосредственное начало становления единого органа государственно-го контроля на рынке ценных бумаг связано с Указом Президента РФ от 4 ноября 1994 года №2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в РФ» (далее – Указ Президента РФ о мерах по госу-дарственному регулированию), внесшим существенные корректировки в сис-тему регулирования (в том числе и в сфере контроля) на рынке ценных бумаг в целом . Указом образовывался единый уполномоченный контролирую-щий орган на рынке ценных бумаг – Федеральная комиссия по ценным бума-гам и фондовому рынку при Правительстве РФ (далее – ФКЦБФР при Пра-вительстве РФ) – и давались рекомендации органам исполнительной власти субъектов создавать на своих территориях специализированный орган по контролю на рынке ценных бумаг в целях практической реализации прини-маемых ФКЦБФР при Правительстве РФ решений.
Указом Президента РФ о мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг было также утверждено Положение о Федеральной ко-миссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ (ут-ратило силу; далее – Положение о ФКЦБФР при Правительстве РФ). ФКЦБФР при Правительстве РФ как контролирующий орган обладала пол-номочиями в области регистрации выпусков ценных бумаг, а также профес-сиональных участников рынка ценных бумаг, лицензирования, аттестации, проводила проверочные мероприятий.
Правовой статус единого контролирующего органа на рынке эмиссионных ценных бумаг
Современный этап развития единого контролирующего органа связан с процессами, происходившими в рамках административной реформы, а имен-но с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» .
Одной из основных причин принятия данного нормативного акта яви-лась сложившаяся система государственного контроля, характеризующаяся сочетанием в лице одного контролирующего органа одновременно управ-ленческих, регулирующих, контрольных полномочий, что создавало благо-приятную среду для злоупотреблений. С другой стороны, в работе контроли-рующих органов существовало много параллелизма и дублирования, отсут-ствовала четкая координация . Указанное справедливо также и в отношении ФКЦБ России, которая фактически к началу 2004 года являлась органом, заключающим в себе клю-чевые функции по управлению, регулированию и контролю в области рынка эмиссионных ценных бумаг. Данное доминирующее положение ФКЦБ Рос-сии создавало значительное количество проблем, а именно слабую разви-тость механизма взаимодействия ФКЦБ России с другими государственными органами, несовершенство нормативной базы, откровенное злоупотребление своими полномочиями . Указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной вла-сти был призван решить данную проблему путем закрепления трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти (федеральные мини-стерства – федеральные службы – федеральные агентства) с четким разгра-ничением полномочий .
Непосредственно осуществление функции по контролю и надзору пе-редано специально созданному для этого звену системы федеральных орга-нов исполнительной власти – федеральной службе . Другие государствен-ные органы (федеральные министерства, федеральные агентства) по общему правилу не вправе осуществлять функции по контролю и надзору (кроме контроля министерств за деятельностью подчиненных федеральных служб и федеральных агентств).
Пункт 4 Указа о системе и структуре федеральных органов исполни-тельной власти позволяет охарактеризовать федеральную службу как феде-ральный орган государственной власти, осуществляющий функцию по кон-тролю и надзору, действующий в рамках строго определенной сферы, имею-щий подчиненный характер по отношению к вышестоящему органу (феде-ральному министерству, Правительству РФ, Президенту РФ) и по общему правилу не занимающийся нормативно-правовым регулированием.
В соответствии с данным Указом Президента РФ Постановлением Пра-вительства РФ от 30.06.2004 №317 утверждено Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам, что определило новый этап в развитии кон-тролирующего органа на рынке эмиссионных ценных бумаг .
При сравнении ФКЦБ России и ФСФР России можно заметить, что к новому органу отошли все контрольные полномочия существовавшей ранее ФКЦБ России. Кроме того, ФСФР России был передан ряд функций и других государственных структур, ранее контролировавших различные аспекты функционирования рынка эмиссионных ценных бумаг и деятельности его участников. Так, от Министерства финансов РФ к ФСФР России перешел контроль за формированием и инвестированием пенсионных накоплений, от упраздненного Министерства по антимонопольной политике – контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда – надзор за негосударственными пенсионными фондами . Интересно также и то, что Указ о системе и структуре федеральных ор-ганов исполнительной власти и Постановление Правительства РФ от 9 апре-ля 2004 г. №206 «Вопросы федеральной службы по финансовым рынкам» наделили ФСФР России достаточно широким кругом контрольных полномочий в сфере рынка эмиссионных ценных бумаг. При этом в духе ад-министративной реформы ФСФР России, как и другие федеральные служ-бы в новой системе органов государственной власти, была лишена возмож-ности издания нормативных правовых актов, регулирующих отношения во вверенной ей сфере. Однако вскоре Указом Президента РФ от 20 мая 2004 года №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной вла-сти» право ФСФР России на принятие нормативных правовых актов в сфе-ре своей деятельности было восстановлено, в связи с чем ФСФР России была наделена одновременно и правоустанавливающими, и правоприменительны-ми функциями.
Таким образом, очевидно, что провозглашенный в рамках администра-тивной реформы принцип организационного разделения функций не был применен по отношению к ФСФР России. Созданный в результате реформы новый контрольно-регулирующий орган обладал гораздо большими полно-мочиями, чем существовавшая до него ФКЦБ России , что говорит о непо-следовательности действий реформаторов исполнительной власти России.
Появление нового контролирующего органа на рынке эмиссионных ценных бумаг, а также дальнейший ход административной реформы обусло-вили ряд изменений в части организации и осуществления контроля, связан-ных, прежде всего, с реорганизацией территориальных отделений ФКЦБ России и совершенствованием механизма нормативного регулирования кон-трольной функции. Так, Приказом ФСФР России от 02.09.2004 №04-445/пз-н «О терри-ториальных органах федеральной службы по финансовым рынкам» было создано 11 территориальных органов ФСФР России – региональные отделе-ния в Центральном федеральном округе, Северо-Западном федеральном ок-руге, Южном федеральном округе, Приволжском федеральном округе, Уральском федеральном округе, Сибирском федеральном округе, Дальнево-сточном федеральном округе, в Восточно-Сибирском регионе, Волго-Камском регионе, Юго-Западном и Юго-Восточном регионах.
Впоследствии Приказом ФСФР России от 22 июня 2006 № 06-69/пз-н «О территориальных органах Федеральной службы по финансовым рын-кам» были образованы еще два региональных отделения в Прикубанском и Центрально-Сибирском регионах. Указанным Приказом было также утвер-ждено Типовое положение о территориальном органе ФСФР России, в соот-ветствии с которым территориальные органы ФСФР России осуществляют следующие полномочия: а) регистрируют выпуски эмиссионных ценных бумаг и отчеты об ито-гах их выпусков ; б) рассматривают дела об административных правонарушениях, отне-сенные в соответствии с Кодексом Российской Федерации об администра-тивных правонарушениях к компетенции ФСФР России, а также применяют меры ответственности, установленные законодательством РФ; в) проводят проверки эмитентов эмиссионных ценных бумаг, профес-сиональных участников рынка ценных бумаг; г) выдают предписания, направляют запросы, обязательные для испол-нения.
