Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг 14
1. Ценные бумаги как системообразующий фактор административно-правовых отношений на рынке ценных бумаг 14
2. Административно-правовые отношения на рынке ценных бумаг 38
3. Формы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг 59
4. Правовые средства регулирования рынка ценных бумаг 77
Глава 2. Организационно-правовой механизм регулирования рынка ценных бумаг 109
1. Содержание организационно-правового механизма регулирования рынка ценных бумаг 109
2. Соотношение государственного регулирования и саморегулирования на рынке ценных бумаг 138
3. Основные направления совершенствования административно-правового регулирования рынка ценных бумаг 152
Заключение 177
Библиография 183
Приложения 208
- Ценные бумаги как системообразующий фактор административно-правовых отношений на рынке ценных бумаг
- Административно-правовые отношения на рынке ценных бумаг
- Содержание организационно-правового механизма регулирования рынка ценных бумаг
- Соотношение государственного регулирования и саморегулирования на рынке ценных бумаг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность настоящего исследования определяется ролью рынка ценных бумаг в современной экономике как универсального механизма перемещения капитала, вложения инвестиций, роста экономики, для нормального функционирования которого необходимо создание государством благоприятной правовой среды. Качество регулирования рынка ценных бумаг оказывает определяющее влияние на состояние самого рынка и уровень доверия инвесторов к его институтам. В условиях вновь создающегося рынка ценных бумаг как никогда велика роль государства. Обладая властными полномочиями, государство должно применять их с учетом специфики финансового рынка, который не терпит прямого администрирования, но нуждается в осмысленном регулировании.
Государственное регулирование рассматривается через реализацию функций исполнительных органов власти, деятельность которых должна реформироваться. Начатая административная реформа вызвана как потребностями экономики, так и внутренне противоречивым характером сложившегося административно-правового регулирования в сфере экономики. Его неадекватность нуждам экономического развития особенно наглядно проявляется на примере рынка ценных бумаг, чувствительном к соотношению централизации и децентрализации в управлении, общественного интереса и частной инициативы в бизнесе и, в конечном счете, к способу и мере реализации принципов правового государства.
Функционирование рынка ценных бумаг как системы сложно взаимосвязанных субъектов и объектов экономической деятельности и складывающихся при этом правоотношений подтверждает потребность в его юридическом регулировании для того, чтобы:
1) создать благоприятные и справедливые условия для осуществления
предпринимательской деятельности;
2) обеспечить успешное функционирование органов исполнительной власти
в этой области.
Предпринимательская деятельность на рынке ценных бумаг связана с особым инструментарием мобилизации и перераспределения национального дохода в общественных интересах. Возникновение денежных излишков и формирование потребности в дополнительном финансировании создает поле деятельности для финансовых посредников. Рынок ценных бумаг является одним из важнейших сегментов рыночной экономической системы1, с помощью которого происходит движение капитала.
В сфере рынка ценных бумаг формируются основные финансовые источники экономического роста, концентрируются и распределяются необходимые экономике инвестиционные ресурсы, организуется финансирование социальных программ, повышается эффективность деятельности систем страхования и пенсионного обеспечения.
На наиболее развитых национальных рынках имеет место тенденция замещения банковских кредитов эмиссиями ценных бумаг. Это связано с тем, что рынок ценных бумаг становится более эффективным способом привлечения инвестиций в сравнении с традиционным банковским кредитованием, во многом исключает монопольные тенденции, которые присутствуют в банковском секторе (например, исключительное положение Сбербанка). Однако надо иметь в виду чувствительность рынка ценных бумаг к механизму его регулирования, в том числе административно-правовым его аспектам.
Очевидно, что рыночная экономика нуждается в рациональном использовании обоих конкурирующих механизмов перераспределения инвестиционных ресурсов - рынков ценных бумаг и банковского кредита. В среднесрочной перспективе рынок ценных бумаг должен стать основным источником инвестиций в целях обновления основного капитала и расширения
См.: Палеес И.И. Сущность и организационная структура вторичного рынка ценных бумаг. - М.: Диалог-МГУ, 1998. С. 3-6.
производства, а банковский кредит - вспомогательным механизмом стабилизации денежных потоков. Для повышения эффективности рынка ценных бумаг необходимы крупные инвестиции, заинтересованность населения во вложении сбережений в ценные бумаги и высокая национальная норма накопления. Этой работой на профессиональной основе занимаются финансовые институты, включая участников рынка ценных бумаг. Одновременно их профессиональное сообщество порождает объективно присущий рынку ценных бумаг новый уровень регулирования -саморегулирование, целенаправленное развитие которого представляется актуальным в условиях административной реформы.
Четкие определения, позволяющие различать финансовый рынок, фондовый рынок и рынок ценных бумаг, еще не выработаны. Поэтому важно исследовать роль ценных бумаг во всей системе правоотношений, складывающихся между государственными регулирующими органами, участниками рынка и их объединениями, и выработать предложения по совершенствованию механизма административно-правового регулирования рынка ценных бумаг.
Изучение проблематики административно-правового регулирования рынка ценных бумаг предполагает сопоставление теоретических и нормативных положений с практикой их применения.
Состояние научной разработанности темы. Для настоящего времени характерно отсутствие комплексных исследований по проблемам административно-правового регулирования рынка ценных бумаг. Различные аспекты изучения его проблем проводятся преимущественно представителями экономической, гражданско-правовой и финансово-правовой отраслей науки.
Большое значение в вопросах гражданско-правовой теории ценных бумаг имеют современные научные исследования В.А. Белова, Д.В. Мурзина, Д.И. Степанова, Е.А. Суханова, Л.Р. Юлдашбаевой.
В рамках исследования вопросов регулирования инвестиций в работах Н.Г. Дорониной, Н.Г. Семилютиной затрагивались проблемы регулирования рынка ценных бумаг, отмечались способы государственного воздействия, но без учета общетеоретических положений административной науки.
Проблемы установления юридической ответственности за нарушение законодательства о рынке ценных бумаг стали предметом внимания ряда исследователей преимущественно с точки зрения уголовного права (см. диссертации на соискание степени к.ю.н. М.М. Ветошкиной «Ценные бумаги как предмет хищения», Е.И. Кадовик «Ценные бумаги как предмет уголовно-правовой охраны»).
О механизмах защиты прав неопределенного круга инвесторов на рынке ценных бумаг в Российской Федерации говорится в работе Г.О. Аболонина «Групповые риски», где, в частности, обосновываются судебные механизмы защиты права, опирающиеся на адекватную нормативно-правовую базу, и в этой связи рассматриваются полномочия саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг.
В то же время остаются неизученными принципиально важные вопросы саморегулирования рынка ценных бумаг.
В диссертационном исследовании предпринята попытка комплексного подхода к регулированию рынка ценных бумаг, в том числе с позиции его саморегулирования.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие между участниками рынка ценных бумаг, их саморегулируемыми организациями и государственными органами регулирования рынка ценных бумаг.
Государственная политика в отношении рынка ценных бумаг как комплексного объекта управления выражается через регулирование как функции управления, в основе которого, в свою очередь, лежит правовое регулирование. Предметом настоящего исследования является механизм
административно-правового . регулирования на рынке ценных бумаг, проявляющийся через деятельность государственных органов посредством устанавливаемых ими норм права и других правовых средств.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе теоретических положений и действующего законодательства исследовать механизм административно-правового регулирования рынка ценных бумаг и с учетом анализа и обобщения правоприменительной практики разработать предложения и рекомендации по его совершенствованию.
Для достижения этой цели в процессе исследования решались следующие задачи.
Анализ роли регулирующих рынок ценных бумаг государственных институтов в международной и российской практике и на этой основе определение тенденций и пределов его административно-правового регулирования.
Выявление юридической сущности административно-правового регулирования рынка ценных бумаг.
Классификация форм и методов административно-правового регулирования рынка ценных бумаг.
Раскрытие административно-правового статуса и функций государственных органов на рынке ценных бумаг (управленческих, контрольных, надзорных).
Определение правовых основ деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Исследование организационно-правового механизма регулирования рынка ценных бумаг и распределения полномочий в сфере управления им.
Изучение эффективности взаимодействия органов, регулирующих рынок ценных бумаг, с саморегулируемыми организациями и профессиональными участниками этого рынка.
Исследование административно-правовых проблем государственного регулирования и саморегулирования рынка ценных бумаг.
Разработка предложений по оптимизации роли государства на рынке ценных бумаг и совершенствованию его административно-правового регулирования.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования использовались общие и частные методы научного познания, применяемые в юридической науке, в том числе исторический, формально-логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, статистический.
Теоретико-правовая основа исследования. Содержание и результаты исследования базируются на учении о ценных бумагах, концептуальных положениях фундаментальных и прикладных исследований отечественных и зарубежных ученых в области права.
Общетеоретической основой исследования послужили работы М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, О.С. Иоффе, И.Т. Тарасова, P.O. Халфиной, М.Д. Шаргородского и других ученых.
В качестве теоретической основы использованы положения административного права, закрепленные в трудах российских ученых А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Р.Ф. Васильева, В.А. Власова, И.И. Евтихиева, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова и других ученых.
По отдельным проблемам методов воздействия права на общественные отношения (централизованного и децентрализованного) изучались труды российских ученых - административистов конца XIX - начала XX веков -И.Е. Андреевского, Н.Н. Белявского, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова, М.М. Шпилевского.
Использовалась научная и учебная литература по гражданскому, финансовому и предпринимательскому праву, в частности работы Н.М. Артемова, В.А. Белова, О.Н. Горбуновой, М.В. Карасевой, О.М. Олейник, Е.А. Суханова.
Кроме того, в качестве теоретической основы исследования рассматривались документы международных организаций, объединяющих регуляторов финансового рынка, а также стандарты саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг (ПАРТАД, НАУФОР).
Информационной базой исследования послужили монографические исследования, программы, доклады, материалы конференций.
В работе использовались эмпирические данные, отражающие состояние рынка ценных бумаг и деятельность его участников.
Нормативно-правовая база исследования. В диссертации был проведен анализ действующего административного, финансового и гражданского законодательства, в том числе: федеральных законов «О рынке ценных бумаг», «Об инвестиционных фондах», «О негосударственных пенсионных фондах», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; подзаконных актов, издаваемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, а также актов, издаваемых Центральным банком Российской Федерации, и некоторых судебных решений Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертации определяется актуальностью реформирования системы органов, осуществляющих административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг, и состоит в том, что она является первым комплексным исследованием, посвященным проблемам в этой области. В настоящей работе проведен комплексный углубленный анализ административно-правовых отношений в избранной сфере, правового статуса их субъектов, участников рынка ценных бумаг и их саморегулируемых организаций. Дано теоретическое обоснование содержания объекта административно-правового регулирования на рынке ценных бумаг. В диссертации предлагается усовершенствовать действующее законодательство о рынке ценных бумаг путем изменения соотношения между правоустанавливающими и правоприменительными полномочиями федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг и развития саморегулирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг.
В результате проведенного исследования в диссертации сформулированы следующие основные положения, выводы и рекомендации, выносимые на защиту:
Двойственный характер ценной бумаги и ее виды предопределяют потребность в административно-правовом регулировании рынка ценных бумаг, специфику и пределы этого регулирования.
В качестве объекта административно-правового регулирования на рынке ценных бумаг рассматривается деятельность по совершению операций с ценными бумагами и их организационному обеспечению, выделение которого обусловливает основные направления государственного воздействия на рынок ценных бумаг.
Предложение о повышении роли законов и постановлений Правительства Российской Федерации в регулировании отношений, возникающих в сфере рынка ценных бумаг, и исключении некоторых правовых норм из ведомственной нормативной базы.
Рекомендации по совершенствованию системы органов, осуществляющих управленческую деятельность на рынке ценных бумаг, а также устранению дублирующего воздействия различных ведомств на одни и те же его сегменты.
Предложение об усилении значения в сфере рынка ценных бумаг мер административно-предупредительного характера. Это связано с преобладанием в правоприменении, как правило, административно-наказательных мер в ущерб остальным, что не дает положительного результата.
На основе изучения международного опыта регулирования на рынке ценных бумаг, в качестве оптимального подхода к организации надзора на финансовом рынке в целом предлагается его сосредоточение в рамках специализированного органа исполнительной власти, который обеспечивал бы единое решение вопроса, касающегося ряда смежных отраслей управления, а также обладал бы возможностью применения административно-наказательных и административно-пресекательных мер (кроме аннулирования лицензий) при четком ограничении их применения соответствующими правовыми нормами.
Обоснование необходимости унификации требований и процедур осуществления контроля на рынке ценных бумаг.
Вывод о необходимости повышения роли саморегулирования рынка ценных бумаг как нового уровня регулирования. В связи с этим предлагается:
перенести вопросы, по которым ведомственная нормативная база затрагивает технологию профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, на уровень стандартов саморегулируемых организаций;
разграничить сферы контроля и надзора на рынке ценных бумаг с учетом участия в них саморегулируемых организаций;
передать в компетенцию саморегулируемых организаций применение органами исполнительной власти административно-предупредительных и частично административно-пресекательных мер, в том числе в отношении приостановления недобросовестной рекламы своих членов, аннулирования квалификационных аттестатов специалистов, отказа в выдаче ходатайств на
получение лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.
В настоящее время отсутствует единая правовая основа для деятельности саморегулируемых организаций как объективной потребности экономической жизни вообще, и рынка ценных бумаг в частности. Главным ее звеном должно стать скорейшее принятие закона о саморегулируемых организациях.
9. Вывод о том, что главным методом регулирования в такой
специфической и чувствительной к регулятивным воздействиям сфере
правоотношений, как рынок ценных бумаг, служит убеждение, например, в
необходимости соответствовать стандартам профессиональной деятельности
саморегулируемых организаций. Это является следствием той роли, которую на
рынке ценных бумаг играет самоорганизация деятельности его участников,
естественным образом перерастающая в её саморегулирование.
10. Предложение о создании эффективной системы координации
государственного управления и саморегулирования, которая может выражаться
как в предварительном согласовании принимаемых на каждом уровне
регулирования решений, так и в совместном рассмотрении вопросов, имеющих
стратегическое или прецедентное значение.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Разработанные автором теоретические положения и выводы могут быть реализованы при совершенствовании механизма административно-правового регулирования рынка ценных бумаг, в целях повышения его эффективности, путем законодательного уточнения полномочий федерального органа исполнительной власти в сфере рынка ценных бумаг и создания законодательных предпосылок для развития саморегулирования деятельности профессиональных участников этого рынка.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в качестве методических разработок, программ по проблемам административно-правового регулирования рынка ценных бумаг.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии.
Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных автором работах.
Апробация результатов исследования проводилась в различных формах, в том числе в выступлениях на научно-практических конференциях, посвященных вопросам административного права, семинарах для участников рынка ценных бумаг в Профессиональной ассоциации регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) и других организациях.
Результаты исследования использовались при подготовке Фондом рыночных исследований предложений для Минэкономразвития России по совершенствованию законодательства в области развития финансового рынка в рамках работ по соответствующему государственному контракту; при разработке проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области инвестирования средств пенсионных накоплений (в рамках проекта SPIL Всемирного банка).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Ценные бумаги как системообразующий фактор административно-правовых отношений на рынке ценных бумаг
Сущностные признаки ценных бумаг. Изучение проблематики административно-правового регулирования рынка ценных бумаг предполагает исследование, прежде всего, вопросов теории рынка ценных бумаг.
В экономической теории существуют различные подходы к пониманию рынка ценных бумаг.
Одни авторы считают, что понятие «ценная бумага» более широкое, чем понятие «фондовая ценность», поэтому понятие «рынок ценных бумаг» шире понятия «фондовый рынок»1, другие - используют термин «фондовый рынок» как синоним «рынка ценных бумаг» . Одни авторы определяют финансовый рынок как состоящий из рынка ссудных капиталов и валютного рынка3, другие - по виду отношений, возникающих между его участниками, и типу объектов сделок - как включающий рынок банковских капиталов (рынок коммерческих кредитов и рынок межбанковских кредитов) и рынок ценных бумаг.
По мнению автора настоящего исследования, очевидно одно - благодаря наличию рынка ценных бумаг происходит известное «раздвоение» капитала по форме его существования. С одной стороны, существует денежный капитал, привлекаемый посредством выпуска ценных бумаг, с другой стороны -фиктивный капитал в виде ценных бумаг.
Ценная бумага как экономическая категория представляет собой особую форму существования капитала, к определению которой в международной практике выделяются два подхода: метод простого перечисления видов ценных бумаг или выделение свойств, им присущих. В рамках настоящего исследования использованы оба этих метода.
В целях защиты интересов государства и общества правовое регулирование рынка ценных бумаг, сравнимого со сферой деятельности повышенного риска, должно основываться на таком понимании ценной бумаги, которое раскрывает ее существо, т.е. опираться на анализ не столько формы явления, сколько содержания. В юридической литературе термин «ценные бумаги» получил довольно широкое употребление со второй половины XIX века1. Но у юристов до сих пор нет единого мнения в вопросе о понятии ценной бумаги .
В соответствии со статьей 142 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ)3 ценной бумагой признается документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении.
Ценная бумага представляет собой своеобразное и присущее только ей соединение вещных и обязательственных элементов. Пункт 2 статьи 130 ГК РФ относит ценные бумаги к имуществу, вещам, исходя из классического понимания ценной бумаги как документа, выполненного в бумажной форме.
Однако, этому противоречит правовое понятие «ценная бумага», вытекающее из Федерального закона от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ (в редакции от 27 декабря 2005 года) «О рынке ценных бумаг»1, статья 2 которого определяет эмиссионную ценную бумагу как совокупность имущественных и неимущественных прав. Из последнего следует невозможность полноценного обеспечения прав на бездокументарные ценные бумаги с помощью только классических вещных способов их защиты.
Исторически присущая ценной бумаге документарная форма позволяла придать ценной бумаге внешние признаки вещи и таким образом разрешить логический парадокс существования права на право2. В настоящее время согласно статье 16 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» произошла практически полная дематериализация ценных бумаг, при которой выпуск ценных бумаг в бездокументарной форме стал общим правилом, установленным законом. В соответствии с частью 2 статьи 28 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» при бездокументарной форме эмиссионных ценных бумаг владелец устанавливается на основании записи в системе ведения реестра владельцев ценных бумаг или на основании записи по счету депо. В связи с этим осуществление правильного учета прав на ценные бумаги приобрело важнейшее значение для обеспечения прав владельцев данных ценных бумаг.
По утверждению В.А. Белова3 акции перестают вообще быть ценными бумагами в силу запрета существования «классических» (документарных) именных эмиссионных ценных бумаг. По мнению автора настоящего исследования, документарные и бездокументарные ценные бумаги, действительно, имеют различный правовой режим и являются различными объектами гражданских правоотношений. Природа «ценности» ценной бумаги заключается не в естественных свойствах документов, а в удостоверяемых ими субъективных гражданских правах. Если права воплощены в публичный достоверный документ, с принадлежностью которого как вещи связывается и принадлежность прав, то объектом гражданских прав становится сам документ, классическая ценная бумага, т.е. вещь1. Если права не имеют материального воплощения, а учитываются в виде записей в реестре (или на счете депо), - то они остаются лишь имущественными правами. Таким образом, под бездокументарными ценными бумагами следует понимать сами имущественные права.
Административно-правовые отношения на рынке ценных бумаг
Для понимания существа административно-правового регулирования на рынке ценных бумаг значение имеет характеристика правоотношений, возникающих в этой сфере.
Представляется важным определить их роль и место в административно-правовом регулировании рынка ценных бумаг, основной целью которого должно являться создание упорядоченной системы правоотношений, обеспечивающей эффективность государственного управления. При этом диссертант исходит также из того, что сущность государственного управления обнаруживается не столько через «деятельность» его органов, сколько через «воздействие» управляющего субъекта на управляемый объект в соответствии с поставленными целями и задачами.
Как известно, управленческие отношения составляют особую разновидность общественных отношений и определяются экономическим строем государства.
Сложность управления экономикой вообще и рынком ценных бумаг в частности, состоит в необходимости одновременного достижения двух диалектически противоречивых целей: поддержания макроэкономического равновесия и стимулирования экономической активности. Экономическая активность предполагает нарушение равновесия, а равновесие предполагает неизменность условий, что противоречит экономической активности. Поэтому здесь можно говорить о проблеме поддержании динамического равновесия. В экономике вообще, и на рынке ценных бумаг, в особенности, ее нельзя решить только с помощью традиционных методов государственного регулирования, так как в рыночной экономике главную роль играют сами участники хозяйственных отношений1.
В то же время, «подводя всякого рода юридические отношения под определенные юридические принципы, - отмечал В.В. Ивановский, -государство обязано вносить в эти отношения: порядок, справедливость, взаимное уважение прав и обязанностей управляемых и властвующих» . При этом наука, анализируя юридические нормы, стремится обосновать их с использованием юридических понятий.
Эффективность административного права в области экономики должна проявляться в повышении качества государственного управления, оптимизации использования властных полномочий государства, выявлении и решении возникающих при этом правовых проблем.
Отношения правового характера на основе соответствующих административно-правовых норм формируются в особой сфере общественной жизни3.
Выяснение правовой природы общественных отношений, которые регулируются нормами административного права, представляется возможным при правильном избрании различных критериев классификации норм права: по предмету и методу регулирования, способам защиты, юридической силе, характеру диспозиции4.
Согласно теории государства и права, предметом правового регулирования служат волевые отношения, которые находятся под контролем сознания и воли субъектов, отличаются устойчивостью и повторяемостью, поддаются внешнему правовому контролю, являются социально значимыми, оказывают влияние на интересы других субъектов отношений.
Административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников и, к тому же, один из них подчинен другому. Даже в тех случаях, когда возникают отношения между двумя или несколькими органами государственного управления, в них присутствует элемент властности.
Административно-правовые отношения по типу «власть - подчинение» (вертикальные отношения) возникают на основе государственно-властных полномочий. Предпосылкой этих отношений могут служить административно-процедурные, административно-процессуальные отношения (временное проявление горизонтальности правоотношений).
Суть властности административного правоотношения состоит в том, что его возникновение осуществляется волей одной стороны. Иначе говоря, управляющая сторона обладает юридически-властными полномочиями, которых нет у управляемой стороны, и между сторонами нет взаимного (договорного) волеизъявления управляющих и управляемых.
Следует отметить, что государственное управление экономикой, предопределяя особенности регулирования рынка ценных бумаг, проявляется в различных видах правоотношений.
Содержание организационно-правового механизма регулирования рынка ценных бумаг
Механизм правового регулирования представляет собой совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения, его эффективность и внутреннее строение механизма, отдельной его части, взятые в соотношении. С.С. Алексеев подчеркивал, что понятие механизма правового регулирования позволяет собрать все явления правовой действительности (нормы, правоотношения, юридические акты и др.) и обрисовать их как целостность, а также представить их в работающем, системно - воздействующем виде, выявить функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, показать их связь между собой, их взаимодействие. Механизм осуществления регулирования включает нормативное регулирование путем установления общих правил, контроль за исполнением правовых норм, защиту прав и интересов участников правоотношения, координацию и общее направление их деятельности, определение приоритетов в структурной политике, регистрацию и лицензирование. Элементами организационного механизма осуществления функций являются: органы регулирования; нормы административного права, устанавливающие статус всех звеньев системы управления, параметры их отношений, правовую ответственность . Для понимания содержания механизма правового регулирования большое значение имеет анализ правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственного управления. Если подходить к вопросу о механизме правового регулирования рынка ценных бумаг с точки зрения деятельности органов управления, то предметом анализа здесь становятся правовые формы деятельности органов, осуществляющих правовое регулирование рынка ценных бумаг. С другой стороны, одним из признаков деятельности органа исполнительной власти является то, что она носит организующий, исполнительно-распорядительный характер, представляет собой повседневную работу этих органов. Поэтому организационный механизм регулирования в сфере рынка ценных бумаг также содержит различные организационные действия, направленные на непосредственную реализацию управленческих функций, и формируется как действующая структура органов регулирования. Вместе с тем, комплексный организационно-правовой механизм регулирования проявляется в том, какими средствами достигаются цели и в каких правовых рамках действуют органы управления. При этом конечной целью является не деятельность органа управления как таковая, а организация и обеспечение определенного состояния объекта управления1. Проводя различия между видами ценных бумаг, выделяют разное значение механизма их регулирования. Так, функционирование рынка государственных ценных бумаг и рынка корпоративных ценных бумаг существенно различается. Считается, что государственные ценные бумаги являются наиболее надежным объектом инвестирования средств, так как их эмитентом является государство. Поэтому деятельность регулирующих органов применительно к государственным ценным бумагам заключается, в основном, в определении полномочий органов, действия которых ведут к возникновению, изменению или прекращению обязательств государства. Иными словами, формы и способы проявления деятельности органов исполнительной власти дифференцируются в зависимости от сферы управления, места органа, осуществляющего полномочия, и реализуются применительно к конкретному предмету и объему их деятельности1. Одной из проблем в исследовании путей организации исполнительной власти, по мнению В.А. Юсупова, является изучение соотношения функций, компетенции и структуры органов управления. Поиск решения этой проблемы должен проводиться в двух направлениях: - посредством выяснения и эффективного закрепления необходимых для данной управленческой ситуации функций управления; - путем изучения вопросов рационализации структуры системы и отдельных органов управления в зависимости от диалектики развития функций . И.Л. Бачило, выделяя системный подход к управленческой деятельности, фиксирует внимание на организационно-структурных формах, в которых протекает управленческая деятельность в системе органов управления, и их внутренней структуре. Системный подход тесно связан с функциональным подходом, который сосредоточен на специфике содержания управленческой деятельности . Так как функции конкретизируются с учетом объекта и субъекта управления, И.Л. Бачило уточняет, что чем ниже уровень системы управления, тем определеннее объект и субъект и функции последнего. Не всякое действие органов управления является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект либо совершается в интересах объекта управления4. Если функции указывают на то, что делает орган, то его правомочия выражают, каким способом, какими правовыми мерами и путями обеспечивается выполнение функций. Компетенция органа складывается из установленных для него задач, функций, полномочий и, в целом, может быть достаточно полно определена путем ответов на следующие вопросы: 1) какое место в системе управления занимает орган; 2) какие задачи на него возложены; 3) какой территорией, сферой общественных отношений (или объектами) ведает орган, какие из этих объектов находятся в его непосредственном подчинении, что ему подведомственно и что подконтрольно; 4) что вправе и должен делать орган в пределах своей сферы; 5) какими юридическими правами и обязанностями орган располагает; 6) за что и каким образом отвечает субъект управления.
Соотношение государственного регулирования и саморегулирования на рынке ценных бумаг
Давно известно качественное различие сочетания правовых средств при централизованном и децентрализованном методах воздействия права на общественные отношения. Централизованное, императивное правовое регулирование (метод субординации) осуществляется на властно-императивных началах. Механизм правового регулирования здесь прост: его начальное звено - обязывающие юридические нормы, затем относительные правоотношения, и, наконец, реализация юридических обязанностей, когда субъективное право сводится к требованию исполнения обязанности. Децентрализованное, диспозитивное правовое регулирование (метод координации) определяется активностью участников регулируемых общественных отношений. При децентрализованном методе регулирования вступают в действие не только запреты, но и дозволения, их многообразные сочетания. Особенность механизма правового регулирования заключается здесь в том, что центральным звеном в сложных комплексах применяемых юридических средств становится субъективное право, не сводимое к одному лишь праву требования, а имеющее свое положительное содержание, которое и должно реализоваться на завершающей стадии механизма правового регулирования1. Исторические предпосылки саморегулирования на российском рынке ценных бумаг. Большинство российских ученых - административистов конца XIX - начала XX веков отмечали , что без участия общественных организаций органы государственной власти не в состоянии выполнить все взятые на себя задачи, особенно в сфере управления хозяйством. А.И. Елистратов подчеркивал, что централизация ведет к образованию бюрократии как «классу профессиональных чиновников, оторванных от жизни с ее нарастающими на местах потребностями и запросами... и заинтересованными не столько в доверии со стороны населения, сколько в расположении начальства». Лишь децентрализация как профессиональное самоуправление открывает действительную возможность к достижению соответствия между мероприятиями этой власти и потребностями населения. При децентрализации власть перемещается в общественные организации . По этому поводу И.Т. Тарасов отмечал, что нужно избегать чрезмерного расширения сферы непосредственного действия центральной власти. «Общественные органы могут служить неоцененным оплотом против опасности, возникающей вследствие каприза, нетерпения, неспособности или недобросовестности органов правительства. Расширение сферы вмешательства должно идти параллельно с децентрализацией»2. И.Т. Тарасов также утверждал, что условием правильной организации управления является правильное сочетание правительственных органов и органов соединства. Соединство он рассматривал как свободное соединение лиц для достижения совокупными средствами свободного определения цели. «Соединство обнимает собою только некоторые законом определенные формы общения, за которыми признано значение органов управления, т.е. не частных учреждений, преследующих частные цели, а учреждений общественных, преследующих цели общественные» . Выделялись три основные формы соединства: политическое, общественное и частное4. Следует отметить, что русский термин «соединство» не получил общего признания. Фактически вместо него использовался целый комплекс понятий: союз, ассоциация, товарищество, корпорация. По мнению М.М. Шпилевского1, корпорации или учреждения не включают в себя всех элементов соединства и они составляют как бы переходную ступень от органов правительственных к органам общественным (промышленным и торговым палатам). Задача законодательства в отношении всех этих форм соединства заключалась, как отмечал И.Т. Тарасов, в нормировании их согласно: 1) Основному или преобладающему характеру каждой из этих форм. Законодательство не должно допускать смешение элементов форм; при определении характерных черт указанных форм не следует допускать ситуации, когда невозможно определить, к какой из форм относится данное соединство. 2) Преследуемой цели. Задача законодательства заключается в том, чтобы снабдить соединства соответствующей их цели властью, чтобы поставленная цель могла быть достигнута дозволенными средствами. 3) Степени соприкосновения их бытия с интересами третьих лиц. Законодательство должно защитить соединство от посягательств на него извне, а также должно защитить и третьих лиц от зла, которое им может причинить соединство. Соблюдение этих условий должно было обеспечить правильное развитие всех форм соединств и плодотворность их деятельности . Первый указ об обществах и союзах (соединениях двух или нескольких обществ) в России был издан 4 марта 1906 года.
