Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и механизм административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг в Российской Федерации 18
1. Регистраторская деятельность как объект административно-правового регулирования 18
2. Понятие механизма административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг 30
3. Нормативно-правовые основы государственного регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг: становление и проблемы современного развития 48
Глава II. Административно-правовое регулирование регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как управленческий процесс 61
1. Публичные субъекты административно-правового регулирования регистраторской деятельности: правовой статус и проблемы их взаимодействия 61
2.Административные процедуры и административно-правовые формы государственного управления регистраторской деятельностью 107
Глава III. Правовые конфликты в сфере административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг и порядок их разрешения 130
1. Административно-правовые конфликты в области регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг: понятие и виды 130
2. Правонарушения в сфере регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг и проблемы совершенствования административного законодательства 142
3. Административно-правовые споры в сфере управления регистраторской деятельностью на рынке ценных бумаг: понятие, виды, порядок разрешения 164
Заключение 184
Библиография 188
- Регистраторская деятельность как объект административно-правового регулирования
- Понятие механизма административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг
- Публичные субъекты административно-правового регулирования регистраторской деятельности: правовой статус и проблемы их взаимодействия
- Административно-правовые конфликты в области регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг: понятие и виды
Введение к работе
развития российского законодательства о рынке ценных бумаг, являющемся
частью финансового рынка, насчитывает чуть более десяти лет. Большая часть
правовых норм была введена разными по уровню принятия правовыми актами
и не имела комплексного подхода. Развивающийся рынок ценных бумаг
требует развития учетной системы, которое невозможно без повышения
надежности учета прав и совершенствования его инфраструктуры. Система
учета прав собственности на ценные бумаги и является одной из важнейших
частей такой инфраструктуры, а регистраторы (реестродержатели) составляют
основу учетной системы рынка ценных бумаг и обеспечивают защиту прав
владельцев ценных бумаг. Деятельность регистратора по учету прав, затрагивая
интересы значительного числа инвесторов, в том числе граждан, получивших
ценные бумаги в процессе массовой приватизации, требует публичного
регулирования.
В этом плане исследование механизма административно-правового
регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как
необходимого элемента государственного управления не может ограничиться
только анализом его свойств, а требует концептуального осмысления статуса
органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций,
осуществляющих такое регулирование в публичных интересах.
Соответственно, возникает настоятельная потребность активной научной
разработки понятий и теоретических конструкций, касающихся механизма
административно-правового регулирования публичными субъектами,
осуществляющими свои публичные обязанности и права, в целях
результативного управленческого воздействия на общественные отношения.
Решение этих вопросов, несомненно, будет способствовать установлению
большей ясности в границах публично-правового воздействия в сфере
регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг и теоретическому
обоснованию института публичных субъектов управления в российском
административном праве.
Определение правового статуса публичных субъектов административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг (органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций) позволит выявить проблемы их взаимодействия и сформулировать предложения, направленные на эффективную реализацию ими своих полномочий и функций в данной сфере.
Процесс государственного регулирования регистраторской деятельности, а также множество ведомственных нормативных актов, на которых основывается деятельность реестродержателей, порождает разнообразные административно-правовые конфликты на рынке ценных бумаг. Это в свою очередь вызывает многочисленные споры с участием регистраторов и органов исполнительной власти, особенно по вопросам неисполнения и/или ненадлежащего исполнения регистраторами своих обязанностей или нарушения прав регистраторов со стороны органов власти. А отсутствие единства в практике их разрешения указывает на неурегулированность в рамках действующего законодательства отношений регулирующего органа, эмитентов, саморегулируемых организаций, регистраторов и владельцев ценных бумаг, права на которые он учитывает.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена нерешенностью ряда научных проблем и необходимостью восполнения пробелов в действующем законодательстве по вопросам административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг.
Степень научной разработанности темы. В последние годы в правовой литературе вопросам административно-правового регулирования различных сфер общественной жизни уделяется повышенное внимание. Однако, исследования, имеющие своим специальном предметом проблемы административно-правового регулирования регистраторской деятельности на
рынке ценных бумаг, практически отсутствуют.
Проблемы рынка ценных бумаг привлекали и привлекают внимание значительного числа исследователей. Среди них много работ, которые носят характер экономических исследований, либо посвящены рассмотрению его отдельных аспектов преимущественно представителями гражданско-правовой и финансово-правовой отраслей юридической науки.
Административно-правовые исследования посвящены общим вопросам правового регулирования рынка ценных бумаг. А.Н. Грищенко показал историю формирования и развитие механизма административно-правового регулирования отношений в области рынка ценных бумаг в России и за рубежом и отметил исполнительные органы государственной власти, осуществляющие механизм такого регулирования рынка ценных бумаг на 2001г.1. Но он не рассматривал саморегулируемые организации и не отметил их публичный характер. Е.В. Зенькович в своей работе исследовала ценные бумаги как системообразующий фактор административно-правовых отношений на рынке ценных бумаг и соотношение государственного регулирования и саморегулирования на рынке ценных бумаг, также не коснувшись проблем публичного характера отношений саморегулируемых организаций с участниками рынка ценных бумаг . Е.В.Котельниковой разобраны составы административных правонарушений в области рынка ценных бумаг РФ и отмечены особенности производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг РФ3.
Специализированный регистратор на рынке ценных бумаг стал объектом работы гражданско-правовой направленности Т.А. Лазаревой. Она рассмотрела проблемы соотношения интересов регистратора как предпринимателя и интересов государства, эмитентов и владельцев ценных бумаг, специфические
1 Грищенко А.Н. Механизм административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в Российской
Федерации. Дис.... канд. юрид. наук. 12.00.14. - М., 2002.-200с.
2 Зенькович Е.В. Административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг. Дис.... канд. юрид. наук.
12.00.14.-М., 2006.-214с.
3 Котельникова Е.В. Административно-правовая ответственность за правонарушения в области рынка ценных
бумаг. Дис.... канд. юрид. наук. 12.00.14. - Екатеринбург, 2005. -232с.
риски регистраторской деятельности и правовые средства управления ими . Однако вопросам об элементах организационного механизма осуществления функций, обеспечивающих процесс управления регистраторской деятельности, в ее работе не отводится места. Публичность отношений саморегулируемых организаций с регистраторами также не стали предметом рассмотрения данного исследования. В работе в первую очередь отмечается цель создания таких саморегулируемых организаций только для защиты интересов самих регистраторов, а не публичных интересов инвесторов. Выразителем этих публичных интересов как раз и должны стать саморегулируемые организации и членство в них должно стать обязательным элементом участия регистраторов в деятельности на рынке ценных бумаг.
Это дает основание полагать, что не все проблемы административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг в Российской Федерации на сегодняшный день теоретически исследованы.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ механизма административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг и его отдельных элементов, выявление проблем нормативно-правового регулирования, разработка и теоретическое обоснование публичного регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как управленческого процесса, выявление специфики и причин публично-правовых конфликтов в сфере регистраторской деятельности, а также разработка рекомендаций по их разрешению и предложений по совершенствованию законодательства.
В соответствии с поставленной целью исследования выдвигаются следующие задачи:
- выявить специфику регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как объекта административно-правового регулирования;
4 Лазарева Т.А. Правовой механизм обеспечения предпринимательской деятельности специализированного регистратора на рынке ценных бумаг. Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2009. -239с.
раскрыть механизм административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, внести предложения по совершенствованию его отдельных элементов;
проанализировать нормативно-правовые основы государственного регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, особенности их становления и проблемы современного развития;
определить правовой статус публичных субъектов (органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций) административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, выявить проблемы их взаимодействия; сформулировать предложения, направленные на эффективную реализацию федеральными органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями своих полномочий и функций в сфере регистраторской деятельности;
показать роль и значение административных процедур и раскрыть административно-правовые формы управления регистраторской деятельностью на рынке ценных бумаг;
выявить специфику конфликтов, связанных с нарушением административного законодательства в сфере регистраторской деятельности, и исследовать их виды;
определить проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях в сфере регистраторской деятельности и предложить пути их решения;
проанализировать специфику правовых споров, возникающих в сфере административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, дать их классификацию, выявить проблемы, связанные с порядком их разрешения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг.
Предметом исследования выступают теоретические и нормативно-правовые основы механизма административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, обеспечивающие управленческий процесс, а также судебная практика, связанная с разрешением административно-правовых конфликтов в сфере регистраторской деятельности.
Методологическая основа диссертации. В основе диссертационной работы лежит диалектический метод познания, позволивший изучить вопросы административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг в развитии, в конкретно-исторических условиях и во взаимосвязи с другими явлениями. В работе использовались как общенаучные методы и приемы (анализ, синтез, системно-структурный и функциональный подходы), так и специальные, применяемые в правоведении: исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и иные методы научного познания.
Сочетание указанных методов позволило осуществить наиболее полный научный анализ исследуемого явления, определить его сущность, выявить недостатки правового регулирования и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность специализированного регистратора на рынке ценных бумаг.
Теоретическую основу работы составили труды видных отечественных представителей науки теории государства и права: С.С. Алексеева, В.Н.Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной и других.
При написании диссертации автор использовал труды известных ученых в области науки управления, конституционного и административного права: А.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.А. Демина, А.С. Дугенца, А.Б.Зеленцова, Е.В. Зенькович, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, Э.Н. Ренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.В. Степаненко, М.С. Студеникиной, Т.Я. Хабриевой,
Н.Ю.Хаманевой, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина, А.П. Шергина, М.А. Штатиной, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и других.
Определенное место в работе занимают специальные исследования современных ученых - представителей отдельных отраслевых наук и практиков рынка регистраторских услуг: Е.М. Ашмариной, Т.Е. Бурлаковой, А.Ю.Жинкина, М.Н. Калинина, П.М. Ланскова, Н.Р. Миллер, Л.М. Мироновой, В.В.Москальчука, М.В. Мурашова, B.C. Плескачевского, А.С. Семенова и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти в сфере регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг.
Автором использовались судебная практика (постановления Конституционного Суда РФ, решения Верховного Суда РФ, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, постановлении федеральных арбитражных судов округов), внутренние документы Профессиональной ассоциации регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) и специализированных регистраторов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проведено комплексное исследование административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как управленческого процесса и обоснована авторская концепция механизма административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг и выявлена специфика его основных элементов. Впервые автором введено понятие саморегулируемой организации как публичного субъекта регулирования регистраторской деятельности. Комплексному анализу подвергнуто правовое положение всех органов исполнительной власти в сфере регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг и саморегулируемых организаций как публичных субъектов административно-правового
регулирования и предложено предусмотреть замену института лицензирования деятельности регистраторов обязательным участием их в саморегулируемой организации. Обоснованы новые теоретические подходы к определению понятий на рынке ценных бумаг: административно-правовые конфликты и споры в сфере регистраторской деятельности, государственное регулирование и саморегулирование и др., а также показана специфика административно-правовых форм государственного управления и саморегулирования регистраторской деятельности. Выявлены особенности административно-правовых конфликтов, возникающих в процессе управления регистраторской деятельностью на рынке ценных бумаг, выражающихся в форме административных правонарушений и административно-правовых споров в данной области.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие, полученные в результате исследования, теоретические положения, которые являются новыми или содержат элементы научной новизны, и которые следует рассматривать в качестве составных элементов проведенной диссертантом единой комплексной научной работы:
1. Административно-правовое регулирование регистраторской
деятельности на рынке ценных бумаг определено автором как
регламентированная нормами права деятельность наделенных властными
полномочиями государственных органов и должностных лиц, а также
саморегулируемых организаций по организации регистраторской деятельности.
В данное определение впервые автором введено понятие саморегулируемой
организации как публичного субъекта регулирования регистраторской
деятельности.
2. Под механизмом административно-правового регулирования
регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг предлагается понимать
предусмотренную действующим законодательством совокупность правовых
средств, применяемых федеральным органом исполнительной власти и
11 саморегулируемой организацией в целях результативного управленческого воздействия на общественные отношения по поводу сбора, фиксации, обработки, хранения и предоставления данных, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг. В содержательном плане функционирование этого механизма в значительной мере обусловлено особенностями применения форм государственного управления, таких как учет, лицензирование и контроль, и саморегулирования.
3. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» определяет, что
государственное управление отношениями по регулированию рынка ценных
бумаг осуществляется Правительством РФ и федеральным органом
исполнительной власти по рынку ценных бумаг5. Соответственно в структуре
управления отсутствуют другие органы исполнительной власти, отмеченные в
федеральных законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства
РФ. Отсюда следует необходимость внесения изменений и дополнений в Закон
о РЦБ в части включения в него положений о таких органах власти, о сущности
государственного регулирования рынка ценных бумаг (управление,
лицензирование, учет и контроль), а также в части названия разделов, глав и
статей, посвященных регулированию.
При этом необходимо отметить, что государственное управление рынком ценных бумаг осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, а также другими федеральными органами исполнительной власти.
4. Требуется законодательное определение статуса федерального органа
исполнительной власти по рынку ценных бумаг как публичного субъекта. Его
основные функции и полномочия по выработке и реализации государственной
политики в области рынка ценных бумаг, по принятию нормативных правовых
актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков как федерального
органа исполнительной власти должны определяться федеральным законом, а
5 Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» // СЗ РФ, № 17,22.04.1996, ст. 1918.
положение о нем утверждаться Правительством РФ. При этом постоянные изменения всей структуры и системы федеральных органов исполнительной власти вызывают, необходимость принятия Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти».
5. Саморегулирование регистраторской деятельности на рынке ценных
бумаг как деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг,
добровольно объединившихся в саморегулируемую организацию для оказания
услуг, является правовым средством публичного регулирования данной
деятельности путем установления правил и стандартов профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг и контроля за их соблюдением. Защиту
публичных интересов инвесторов должны осуществлять саморегулируемые
организации, членство регистраторов в которых должно стать обязательным.
Основное назначение саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг - создание принципиально иной структуры управления конкретной сферой. При этом непосредственное регулирование осуществляется наиболее осведомленными лицами, способными более оперативно, чем государственные органы, реагировать на изменения в профессиональной среде. А государство контролирует деятельность уже не непосредственных участников рынка, а более крупных их образований, что намного упрощает выполнение соответствующей публичной функции.
Необходимо на законодательном уровне предусмотреть замену института лицензирования деятельности регистраторов обязательным участием их в саморегулируемой организации, а также передачу ряда функций по контролю деятельности регистраторов от ФСФР России, как органа исполнительной власти, другому публичному субъекту административно-правового регулирования - саморегулируемой организации, например ПАРТАД или другой, если такая будет создана.
6. Органы государственного регулирования имеют возможность
применять всю систему административно-предупредительных,
административно-пресекательных и административно-наказательных мер. Властность их полномочий приводит к явному доминированию в применении в первую очередь административно-наказательных мер в ущерб остальным, независимо от реальной тяжести проступков.
Предлагается передать в компетенцию саморегулируемых организаций
применение административно-предупредительных и частично
административно-пресекательных мер, которые в этом случае становятся по своей природе мерами общественного воздействия, что не умаляет их эффективности. При этом меры общественного воздействия, уже сейчас применяемые саморегулируемыми организациями, имеют принудительный характер для их членов, так как влияние и значение СРО для организации деятельности участников рынка ценных бумаг признаются последними.
7. Саморегулируемая организация регистраторов, в случае отмены лицензирования регистраторской деятельности, наряду с правами, установленными Федеральным законом «О саморегулируемых организациях», должна иметь право устанавливать в отношении регистраторских организаций, которые являются ее членами, дополнительные требования, обеспечивающие их ответственность при осуществлении своей деятельности, и дополнительные меры дисциплинарного воздействия на ее членов за нарушение ими требований закона и стандартов профессиональной деятельности.
В отношении члена саморегулируемой организации, допустившего нарушение требований закона, стандартов профессиональной деятельности, она должна иметь возможность применять следующие меры дисциплинарного воздействия: вынесение предписания об устранения нарушения; вынесение предупреждения в письменной форме о недопустимости нарушения; наложение штрафа; принятие решения о приостановлении членства в саморегулируемой организации; принятие решения об исключении из нее.
Оставить в ведении уполномоченного федерального органа определенные меры дисциплинарного воздействия: вынесение предписаний об устранении и
предупреждений о недопустимости нарушений законодательства
регистраторами; направление обязательных для исполнения
саморегулируемыми организациями предписаний о приостановлении деятельности и об исключении регистратора из саморегулируемой организации.
8. В процессе государственного регулирования в сфере регистраторской
деятельности на рынке ценных бумаг возникают разнообразные
административно-правовые конфликты, под которыми предлагается понимать
противоборство субъектов административного права, один из которых обладает
властными полномочиями, связанное с толкованием, реализацией или
нарушением норм законодательства о рынке ценных бумаг, имеющее в
качестве предмета юридические права, обязанности и ответственность
субъектов и проявляющееся в административно-правовом споре или
административном правонарушении. Исследованы две основные формы
административно-правовых конфликтов в сфере регистраторской деятельности
на рынке ценных бумаг: административно-правовые споры, специфика которых
определена особенностями субъектного состава, предмета и оснований
возникновения и административные правонарушения, юридическая
конструкция которых закреплена в КоАП РФ.
9. Необходимо привести в соответствие законодательство о рынке
ценных бумаг и законодательство об административных правонарушениях в
части уточнения и конкретизации полномочий различных органов надзора и
контроля, их должностных лиц по проведению соответствующего контроля и
рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере
регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг ( в частности, ст. 15.19-
15.22, 15.24.1 и 15.27, ст. 23.47 КоАП РФ).
Для административно-правового регулирования регистраторской деятельности в сфере рынка ценных бумаг характерно наделение полномочиями по применению административно-пресекательных мер различных органов, не всегда корректно применяющих те или иные свои
полномочия. Например, Росфинмониторинг требует представления информации о противодействии отмыванию денежных средств от регистраторов и депозитариев, хотя существо деятельности учетных институтов не позволяет им определять источники средств для приобретения ценных бумаг, учет прав на которые они осуществляют.
Предлагается внести изменения в КоАП РФ в части, касающейся самостоятельного выявления участником финансового рынка нарушений законодательства, о сообщении в федеральный орган исполнительной власти в сфере финансовых рынков о них и добровольного представления информация о принятых мерах по устранению нарушения (снижение штрафов).
Дела об административных правонарушениях от имени ФСФР России уполномочены рассматривать руководители федерального и территориальных органов надзора и контроля, указанные в статье 23.47 КоАП РФ в качестве субъектов административной юрисдикции. В этой связи предлагается внести в положение о ФСФР России, утвержденное Правительством РФ, нормы об административно-юрисдикционных полномочиях этого органа, его должностных лиц.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы определяется актуальностью и новизной поставленных и решенных в исследовании правовых проблем. Диссертационное исследование направлено на решение приоритетных задач в сфере административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как управленческого процесса. Материалы диссертации направлены на решение вопросов, актуальных для административно-правовой науки и практики управления регистраторской деятельностью на рынке ценных бумаг, и имеют методологическое значение для исследуемой проблематики.
Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в работе по совершенствованию российского законодательства, регулирующего организационные основы деятельности органов исполнительной власти, при
16 разработке нормативных правовых актов, повышении эффективности государственного управления и правоприменительной деятельности в области регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг.
Основные положения исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе . и учебном процессе по дисциплинам: «Административное право» и «Правовые основы рынка ценных бумаг», «Правовое регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором статьях и научных работах. Автор неоднократно выступал на научных конференциях, круглых столах, семинарах и совещаниях, организованных ФСФР России, по вопросам совершенствования законодательства о рынке ценных бумаг, в том числе и регистраторской деятельности, и повышения квалификации работников органов исполнительной власти и членов саморегулируемой организации ПАРТАД («Инфраструктура рынка ценных бумаг 2009», «Защита персональных данных на финансовых рынках: вопросы государственного регулирования и гармонизации законодательства» и др.).
Практические рекомендации, приведенные в диссертационном исследовании, использованы в работе федерального органа исполнительной власти (ФСФР России) и саморегулируемой организации ПАРТАД в целях наиболее эффективного административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг в Российской Федерации и обеспечения деятельности регистраторов. Автор имеет сертификат о повышении профессиональной квалификации по рынку ценных бумаг (2007г.).
Материалы исследования использованы автором при чтении курсов лекций «Административное право», «Правовые основы рынка ценных бумаг»
«Правовое регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг» студентам Российского университета дружбы народов.
Структура диссертации обусловлена изложенными целями и поставленными задачами настоящего исследования. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Регистраторская деятельность как объект административно-правового регулирования
В качестве основной категории фондового рынка выступает ценная бумага, в классическом понимании представляющая собой документ, который отражает связанные с ним имущественные права на ресурсы, и может самостоятельно обращаться на рынке, быть объектом купли-продажи и иных сделок, служит источником получения регулярного или разового дохода, выступает разновидностью денежного капитала6. Другими словами, ценная бумага - это право на воплощенную в различных вещественных формах стоимость, обособившееся от своей основы и даже имеющее собственную материальную форму дубликата права (например, в виде бумажного сертификата, записи по счетам и т.п.).
Появившаяся бездокументарная ценная бумага, как новая ступень эволюции финансового рынка позволила отказаться от письменно зафиксированных обязательств эмитента перед инвесторами и перейти на более соответствующие потребностям рынка способы — систему записей у регистраторов и депозитариев, которые являются элементами учетной системы рынка ценных бумаг.
Проблемы рынка ценных бумаг привлекали и привлекают внимание значительного числа исследователей. Предметом исследований стали вопросы теории ценных бумаг, понятие, виды, оборот ценных бумаг, проблемы осуществления и защиты прав владельцев ценных бумаг. Среди них много работ, которые носят характер экономических исследований, либо посвящены рассмотрению его отдельных аспектов преимущественно представителями гражданско-правовой и финансово-правовой отраслей юридической науки. Так Бессарабов Д.В., Каширин А.А., Семенов А.В. обращались к вопросам правового статуса профессиональных участников рынка ценных бумаг — эмитентов, инвесторов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг, не затрагивая при этом их отношений с регулирующим органом7. Рассмотрению отдельных , проблем рынка ценных бумаг, в частности конкуренции на рынке ценных бумаг в России и ответственности профессиональных участников рынка ценных бумаг как разновидности предпринимательской (хозяйственной) ответственности юридических лиц посвящены работы А.Ю. Алимова и Т.В.Кувакиной . К.В. Адриянов рассмотрел финансово-правовое регулирование выпуска и размещения государственных и муниципальных ценных бумаг . Э.Э.Эмирсултанова дала характеристику и оценку современного финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг и исследовала современное налоговое . -регулирование операций с ценными бумагами и его совершенствование10. Правовому регулированию финансового надзора за деятельностью участников рынка ценных бумаг посвящена работа Е.В.Левкина11.
Среди административно-правовых исследований можно выделить работы по общим вопросам правового регулирования рынка ценных бумаг. А.Н.Грищенко рассмотрел исполнительные органы государственной власти, осуществляющие механизм административно-правового регулирования рынка ценных бумаг на 2001г., показал историю формирования и развитие механизма такого регулирования отношений в области рынка ценных бумаг в России и за рубежом, но он не рассматривал саморегулируемые организации и не отметил их публичный характер .
Е.В. Зенькович в своей работе исследовала ценные бумаги как системообразующий фактор административно-правовых отношений на рынке ценных бумаг и соотношение государственного регулирования и саморегулирования на рынке ценных бумаг, также не коснувшись проблем публичного характера отношений саморегулируемых организаций с инвесторами13.
Составы административных правонарушений в области рынка ценных бумаг РФ разобраны Е.В. Котел ьниковой. Ей отмечены особенности производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг РФ14.
Учитывая интенсивное развитие и реформирование рынка ценных бумаг в последнее время активизировалась работа по исследованию отдельных институтов инфраструктуры рынка ценных бумаг, в частности клиринговой, брокерской, депозитарной деятельности и деятельности по доверительному управлению ценными бумагами15.
Вместе с тем, такой важный элемент инфраструктуры рынка ценных бумаг как регистратор, стал объектом научных работ в основном только экономистов. Можно отметить работы Гуртового А.В. и Кадырова И.В., которые рассматривали регистратора как важный элемент инфраструктуры рынка ценных бумаг16.
Специализированный регистратор на рынке ценных бумаг стал объектом работы гражданско-правовой направленности Т.А. Лазаревой . Она рассмотрела проблемы соотношения интересов регистратора как предпринимателя и интересов государства, эмитентов и владельцев ценных бумаг, специфические риски регистраторской деятельности и правовые средства управления ими. Однако вопросам об элементах организационного механизма осуществления функций, обеспечивающих процесс управления регистраторской деятельности, в ее работе не отводится места. Публичность отношений саморегулируемых организаций с инвесторами также не стали предметом рассмотрения данного исследования. Она отмечает в первую очередь цель создания таких саморегулируемых организаций только в защите интересов самих регистраторов, а не инвесторов.
Становление рынка учетных услуг (регистраторы и депозитарии) в России проходило параллельно процессам приватизации и акционирования предприятий. Как только появилась возможность владеть долей собственности, возникла необходимость учета прав на нее. Под учетной системой рынка ценных бумаг понимается совокупность институтов рынка ценных бумаг, непосредственно осуществляющих учет прав собственности на ценные бумаги.
Общая схема современной учетной системы, функционирующей в Российской Федерации, в ее взаимодействии с другими участками рынка была предложена Н.Р. Миллер18. Однако, эта схема трудна для восприятия и не отображает всех связей, которые возникают в процессе взаимодействия участников рынка ценных бумаг. Она же не включает в себя органы исполнительной власти и саморегулируемые организации на рынке ценных бумаг.
Понятие механизма административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг
Правовое регулирование в процессе своего осуществления складывается из определенных этапов и соответствующих элементов, обеспечивающих удовлетворение интересов субъектов. Под термином «механизм правового регулирования», который был введен в оборот в середине 60-х годов XX в. С.С.Алексеевым, он понимал взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения. Составляющими механизма правового регулирования являются правовые нормы, правоотношения, акты применения норм права, правовая культура и правосознание25.
В теории права механизмом правового регулирования одни ученые называют систему юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование . Другие авторы под ним понимают также систему юридических средств, но организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права . С.С.Алексеев в настоящее время определяет механизм правового регулирования как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения . Аналогичное определение дается и другими исследователями29.
А.П. Шергин в результате обобщения различных точек зрения относительно категории механизма правового регулирования, отмечает, что одна группа ученых придерживается точки зрения, согласно которой основной набор составляющих механизма правового регулирования является единым для всех отраслей права30. По-другому и не может быть, поскольку отдельные отрасли являются составными частями единой системы соответствующего типа права. Но каждая самостоятельная отрасль права имеет свой спектр общественных отношений, на которые оказывается регулирующее воздействие, используются специфические средства для этих целей. Поэтому единый набор средств, составляющих механизм правового регулирования, получает отраслевую окраску, наполняется предметным содержанием31. Не является исключением и механизм административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг. Такой механизм и каждый его элемент выполняют свои регулятивные функции. Он воздействует на поведение людей и общественные отношения своим определенным способом.
Механизм административно-правового регулирования регистраторской деятельности в Российской Федерации на сегодняшний день в литературе не определен и требует своего разрешения. Отсутствие этого объясняется только тем, что исследователи лишь констатируют его наличие, но без должной теоретической проработки . Е.В. Зенькович, исследуя административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг раскрывает отдельные элементы этого механизмы, в частности она отмечает методы регулирования, субъекты и правоотношения33.
Механизм правового регулирования регистраторской деятельности -организационное воздействие правовых средств, позволяющее в той или иной степени достигать поставленных целей, т.е. результативности, эффективности в сфере учета прав на ценные бумаги. Прямая и непосредственная цель механизма правового регулирования - регулировать общественные отношения, поведение людей и деятельность коллективов. И уже в процессе этого регулирования опосредуются (защищаются, охраняются, достигаются) разнообразные цели, интересы, потребности, которые присутствуют везде, во всех правовых явлениях. Механизм правового регулирования показывает, как работает то, или иное звено при достижении его целей, позволяет выделить основные, ключевые, опорные юридические инструменты, занимающие определенное иерархическое положение среди всех иных. Следовательно, механизм правового регулирования - система различных по своей природе и функциям юридических средств, позволяющих достигать его целей. Названный механизм - комплекс правовых элементов, с одной стороны, различных по своей природе и функциям, а с другой - все же взаимосвязанных общей целью в единую систему.
Понятие механизма правового регулирования регистраторской деятельности позволяет собрать и систематизировать юридические средства правового воздействия на общественные отношения в сфере учета прав на ценные бумаги, обозначить место и роль того или иного юридического средства. Можно выделить следующие элементы механизма правового регулирования регистраторской деятельности: нормы права, нормативные правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности. Каждый элемент механизма правового регулирования выполняет свои регулятивные функции, воздействует на поведение людей и общественные отношения своим способом.
Во-первых, формулируется общее правило поведения (модель), которое направлено на удовлетворение тех или иных интересов, находящихся в сфере права и требующих их справедливого упорядочения (нормы права).
Во-вторых, важным элементом является юридический факт или система юридических фактов (фактический состав). Один факт из этой системы должен быть обязательно решающим и им выступает правоприменительный акт органа управления учетной системой на рынке ценных бумаг, требующийся в самый последний момент. Акт применения скрепляет их в единый состав, придает им достоверность и влечет возникновение персональных субъективных прав и юридических обязанностей, создавая возможность для удовлетворения интересов регистраторов и эмитентов. Это является лишь функцией специальных компетентных органов, субъектов управления, о которых во второй главе исследования, а не регистраторов, которые не обладают полномочиями применять нормы права, не выступают правоприменителями, а, следовательно, в данной ситуации не смогут собственными силами обеспечить удовлетворение своих интересов. Подобный вид правоприменения называют оперативно-исполнительным, ибо он основан на позитивном регулировании и призван развивать социальные связи. Именно в нем в наибольшей мере воплощаются правостимулирующие факторы, что характерно для актов о выдаче разрешительных документов и т.п.
Публичные субъекты административно-правового регулирования регистраторской деятельности: правовой статус и проблемы их взаимодействия
Рассматривая административно-правовое регулирование регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как управленческий процесс необходимо раскрыть содержание механизма правового регулирования регистраторской деятельности. Он, как уже отмечалось во втором параграфе первой главы исследования, представляет собой совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения в данной сфере деятельности регистраторов на рынке ценных бумаг.
Элементами организационного механизма осуществления функций, обеспечивающих процесс управления регистраторской деятельности, являются: органы исполнительной власти и саморегулируемые организации как публичные субъекты административно-правового регулирования, их правовой статус, проблемы взаимодействия между ними, административные процедуры и административно-правовые формы. Органы исполнительной власти и саморегулируемые организации как властные субъекты административно-правового регулирования будут являться юридическими лицами публичного права .
О.А. Ястребов подробно исследует статус публичного и частного субъектов административного права. Он отмечает, что «понятие «частные лица» в российском административном праве практически не используется» . Между тем в дореволюционном русском правоведении эта категория применялась весьма широко. В понятие частного лица, как носителя частных прав и интересов, включались физические и юридические лица . Также и зарубежные авторы используют эти понятия. У современных отечественных авторов термин «частные лица» относится лишь к гражданам. Так, Д.М.Овсянко видит главную особенность, характеризующую граждан как участников административно-правовых отношений, в том, что они выступают в качестве частных лиц, т.е. реализуют свои личные права и обязанности в сфере исполнительной власти, а не права государственных или негосударственных организаций или их должностных лиц73. Подход, используемый у дореволюционных русских авторов, представляется более оправданным.
О.А.Ястребов отмечает, что «частное лицо - это субъект административно-правового или иного публично-правового отношения (физическое или юридическое лицо), реализующий в этом отношении свои частные интересы, права и обязанности, а не публичные интересы, либо официальные полномочия и обязанности публичной власти. Данное лицо находится с органами публичной власти не в официальных отношениях службы, а во внеслужебных отношениях как лицо, не входящее в структуру публичной администрации, т.е. как «третье лицо» (отношения ad extra)»74. Должностное лицо также не частное лицо, а противостоящий частному лицу в управленческом правоотношении публичный субъект, реализующий официальные полномочия.
Таким образом, публичный субъект или публичное лицо является антиподом частного лица в сфере отношений публичного управления. Такой субъект наделен официальными полномочиями и обязан использовать их для обеспечения публичного интереса. А частные лица в публично-правовых отношениях с субъектами публичной власти могут выступать в правовой роли либо физического лица, либо организации.
Такое деление субъектов права объективно отражает столкновение частных и публичных интересов, взаимодействие частных и публичных начал в правовом регулировании. Удачная попытка в этом направлении была предпринята применительно к субъектам налоговых правоотношений Д.В .Винницким. Субъектов налогового права он подразделяет на «частных правосубъектов» и «публичных правосубъектов», используя в качестве главного критерия наличие (или отсутствие) публичной власти у правосубъекта75.
Наличие (или отсутствие) публичной власти как основной критерий деления на публичные субъекты административного права (публичные органы и должностные лица) и частные субъекты административного права (частные лица) может быть дополнен рядом других признаков. Публичные лица представляют общий, государственный и общественный интерес, а частные лица - свой частный интерес; публичные субъекты выражают волю определенной социальной общности (общества в целом, муниципального образования), а частные субъекты - свою (как правило); правосубъектность публичных субъектов характеризуется компетенцией, а частных лиц -правоспособностью и дееспособностью.
Сущность публичного субъекта состоит в том, что он действует как орган публичной власти, наделенный для осуществления публичных функций соответствующими административными полномочиями. Следовательно, в качестве основополагающего, характеризующего саму его сущность признака должно выступать указание на обладание им административными (публичными) властными полномочиями. При этом в качестве дополнительного приема при законодательном определении публичной стороны может быть использован метод перечисления субъектов, которые не относятся к административным. Вариант такого решения проблемы дает Общий акт административного права Голландии 1992 г. Он обозначает публичного субъекта, определяя прежде всего его административные полномочия и их носителей.
В Молдове законодатель использует иной подход. В качестве обобщающего для обозначения публичного субъекта он употребляет понятие «орган публичной власти». Легально орган публичной власти определяется как «любая организационная структура или орган, учрежденные законом или нормативным административным актом и действующие как публичная власть в целях реализации общественных интересов». При этом на законодательном уровне «к органам публичной власти приравниваются субъекты частного права, исполняющие функции публичной власти или использующие общественное владение, уполномоченные законом оказывать общественно-полезные услуги, в том числе лица, представляющие нотариальные услуги». Подход, включающий в понятие органа публичной администрации частных лиц, наделенных публичными полномочиями, характерен для Европейской доктрины административного права. Он включает в понятие органа публичной администрации и частных лиц, наделенных публичными полномочиями. Так, в Приложении к Рекомендации № R (84)15 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам относительно ответственности публичной администрации, в случае причинения ею вреда путём издания актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы частных лиц к органам публичной администрации, наряду с государственными и муниципальными органами, относится «любое частное лицо (private person), осуществляющее прерогативы официальной власти»78.
И в российской правотворческой практике возникают проблемы с определением публичного субъекта. Так, в АПК РФ закрепляется термин «административный орган», но не раскрывается его содержание, хотя и очевидно, что такими органами являются субъекты, определенные в главе 23 КоАП РФ (за исключением ст. 23.1). В значительной мере это обусловлено тем, что в теории права понятие «административный орган» четко не определено.
В российской литературе неоднократно ставился вопрос об определении более широких категорий «орган публичной власти» и «публичный орган» . Орган публичной власти трактуется как любая организация, действующая от лица соответствующих публично-правовых образований (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) и наделенная соответствующими властными полномочиями.
Административно-правовые конфликты в области регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг: понятие и виды
Перед тем как рассматривать конфликты в сфере административно правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг необходимо уяснить смысл конфликтов вообще, показать его признаки и дать определение. Конфликты рассматриваются большинством авторов как специфические социальные взаимодействия, характеризующиеся преимущественно противостоянием, а не сотрудничеством, привязанные с большой степенью неопределенности к некоторому кругу субъектов, сторон, каждая из которых имеет некоторые самостоятельные интересы, за признание которых эта сторона борется195. При этом конфликт выступает как нерешенная еще борьба за выбор действий, за признание права.
Одновременно с появлением первых человеческих сообществ зародилось такое социальное явление как конфликт. Видные философы античной эпохи в своих научных исследованиях рассматривали конфликт. В трудах Ж.Ж.Руссо, И. Канта, Г. Гегеля и других ученых были сделаны первые попытки определения причин возникновения конфликтов и способов их урегулирования. Дальнейшее развитие вопросов конфликтов нашло отражение в работах Г.Спенсера, М. Вебера, Г. Зиммеля, В.Парето и др. Современные конфликтологические теории являлись объектами исследований Р.Дарендорфа196, К. Боулдинга197, В.Н. Кудрявцева и др.
Общественные изменения происходят всегда и везде, поэтому любое общество наполнено несогласием и конфликтами, которые необходимо исследовать, контролировать и разрешать. Конфликт, согласно концепциям этих авторов, является мотивационной основой общественной жизни, нормой, а не патологией общественного развития . Любой конфликт имеет социальную природу, и соответственно его первопричиной является противоположность, несовместимость, несоответствие интересов противоборствующих сторон.
В литературе можно найти множество определений термина «конфликт». Наиболее общий подход к определению конфликта состоит в определении его через противоречие как более общее понятие, и, прежде всего - через социальное противоречие. Между тем противоречия и конфликт, с одной стороны, не могут рассматриваться как синонимы, а с другой -противопоставляться друг другу. Противоречия, противоположности, различия, - это необходимые, но недостаточные условия конфликта. Противоположности и противоречия превращаются в конфликт тогда, когда начинают взаимодействовать силы, являющиеся их носителями.
Одни авторы, например, В.Н.Кудрявцев определяет конфликт как проявление объективных или субъективных противоречий, выражающееся в противоборстве сторон199. Конфликт - это всегда противоборство сторон с противоречивыми интересами. Именно противоборство сторон, т.е. совершение сторонами определенных действий, направленных друг против друга, следует понимать как конфликт. Применение юридических норм и процедур является одним из способов разрешения противоборства интересов, а несоответствие или несовместимость материальных и процессуальных норм может лишь привести к осложнению возможности разрешения конфликта, но не к его урегулированию.
В.М.Баранов и Т.В. Худойкина полагают, что юридическим конфликтом следует признавать любой конфликт, в котором спор, так или иначе, связан с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями) и, следовательно, субъекты, либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а конфликт влечет юридические последствия200. А.В.Дмитриев утверждает, что юридическим конфликтом выступает такое противоборство сторон, при котором хотя бы один из его элементов (субъект, объект, субъективная сторона, объективная сторона) обладает юридическим характером, причем завершение данного противоборства должно иметь возможность его предотвращения, приостановления, прекращения, а еще лучше - разрешения юридическими средствами и с помощью юридических процедур201.
По мнению Ю.В. Надольской, административно-правовой конфликт является предметом административного судопроизводства. При этом она подтверждает ранее высказанное А.Б. Зеленцовым предложение о двух разновидностях административно-правового конфликта: административный спор и административное правонарушение202.
Заметим, соглашаясь с последним утверждением, что сказанное целиком можно отнести и к конфликтам в сфере деятельности регистраторских обществ на рынке ценных бумаг, поскольку не может быть такого конфликта, который объективно нельзя разрешить с помощью юридической процедуры. Тогда можно было бы предложить следующее определение конфликта в сфере деятельности регистраторов.
Конфликты, связанные с нарушением административного законодательства в области деятельности регистраторских обществ на рынке ценных бумаг, - это противоборство субъектов права, связанное с толкованием, реализацией или нарушением норм права.
Для уяснения природы конфликта в деятельности регистраторов и его отличия от смежных явлений, необходимо определить границы конфликта, т.е. показать его внешние пределы во времени и в пространстве.
Пространственные границы конфликта в деятельности регистраторских обществ на рынке ценных бумаг определяются территорией, на которой происходит конфликт. Временные границы - это продолжительность конфликта, его начало и конец. От того, считать ли конфликт начавшимся, продолжающимся или уже закончившимся, зависит, в частности, юридическая оценка действий его участников в тот или иной момент времени. Особенно это важно для того, чтобы правильно оценить роль вновь присоединившихся к конфликту лиц. Начало конфликта определяется объективными (внешними) актами поведения одного участника конфликта, направленными против другого (конфликтующей стороны). При этом должно соблюдаться условие об осознании последним того, что эти акты направлены против него, и он им противодействует. Это означает, что для признания конфликта начавшимся требуется, по крайней мере, три совпадающих условия. Один участник сознательно и активно действует в ущерб другому участнику (т.е. своему противнику). Под действиями понимаются как физические движения, так и передача информации (устное слово, печать, телевидение и т.д.). Второй участник (противник) осознает, что указанные действия направлены против его интересов. В связи с этим противник и сам предпринимает ответные активные действия, направленные против первого участника. С этого момента можно считать, что конфликт начался. Окончанием конфликта нужно считать прекращение действий всех противоборствующих сторон, независимо от причины, по которой это имеет место. Определение внутрисистемных границ конфликта тесно связано с четким выделением конфликтующих сторон из всего круга его участников.
