Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Понятие административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг
1. Соотношение и признаки административного процесса и административно процедурной деятельности 14
2. Ценные бумаги как предмет административно-правового отношения 42
3. Формы и методы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг 61
Глава 2. Виды административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг
1. Государственная регистрация выпуска (дополнительного выпуска) и отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг 91
2. Лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг 124
3. Административная ответственность за нарушения установленных административных процедур на рынке ценных бумаг 147
Заключение 160
Библиография 166
- Ценные бумаги как предмет административно-правового отношения
- Формы и методы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг
- Лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг
- Административная ответственность за нарушения установленных административных процедур на рынке ценных бумаг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход России к рыночной экономике и становление демократического политического режима привело к возникновению новых и бурному развитию существующих в зачаточном состоянии общественных отношений, требующих активного государственного участия. Возникающие проблемы требовалось решать в том числе посредством создания новых, не имевших аналогов в предыдущем периоде развития страны, рычагов управленческого воздействия.
На сегодняшний день трудно представить экономику современной страны без развитого рынка ценных бумаг. Роль его невозможно переоценить: он обеспечивает аккумуляцию, движение и распределение временно свободных денежных средств, через ценные бумаги осуществляется инвестиционный процесс в промышленное производство, торговлю и сферу услуг. Финансирование посредством совершения сделок с ценными бумагами порой вытесняет традиционное банковское финансирование. Подтверждением существующей тесной связи между рынком ценных бумаг и экономикой является также последний мировой экономический кризис, который отразился в той или иной мере на социальной сфере и жизни граждан каждой страны. Сложность складывающихся в этом сегменте финансового рынка отношений, вовлеченность в них огромного числа участников, необходимость обеспечения их интересов и предотвращения нарушения их прав, имманентно присущая стихийность и высокая степень риска, тесная связь со сферой личного потребления – все это и многое другое обусловливает важное значение государственного, в том числе административно-правового, регулирования рынка ценных бумаг, особенно в период его становления и в критические моменты развития.
Необходимость административно-правового регулирования рынка ценных бумаг предопределена также объемами. В качестве примера приведем данные открытого акционерного общества «Московская Биржа», согласно которым объем торгов ценными бумагами на фондовом рынке из года в год растет (в 2009 году составил 21,3 трлн. рублей, в 2010 году – 27,6 трлн. рублей, в 2011 году – 30,6 трлн. рублей), и лишь в 2012 году снизился до 24,1 трлн. рублей. В целом же, если говорить об отдельных видах ценных бумаг, то стоит отметить, что объем сделок на рынке облигаций в 2012 году вырос на 13,4% по сравнению с 2011 годом и составил 12,5 трлн. рублей, объем торгов ценными бумагами в секторе рынка инвестиций превысил показатель предыдущего года на 77% и равнялся 12,45 млрд. рублей. В среднем ежедневный торговый оборот акциями на ОАО «Московская биржа» в августе 2013 года составил 26 млрд. рублей.
Ключевой проблемой административно-правового регулирования рынка ценных бумаг является то, что действующее законодательство не успевает за его развитием и отстает от его потребностей. Необходимость постоянного внесения изменений в нормативные правовые акты приводит к возникновению противоречий между ними, несогласованности употребляемых в них терминов. А именно нормативные правовые акты являются базовой основой всего государственного регулирования, поскольку посредством них создаются правила поведения, устанавливаются требования, ограничения и негативные последствия их несоблюдения.
Рынок ценных бумаг представляет собой сложное экономическое и правовое явление, требующее регулирования самых различных его аспектов. Важнейшим рычагом в этом выступают административные процедуры. Они играют роль некоего фильтра, очищающего рынок ценных бумаг от недобросовестных участников, тем самым предупреждая возникновение возможных правовых конфликтов.
На рынке ценных бумаг осуществляются разнообразные виды административно-процедурной деятельности: подготовка правовых актов управления, государственная регистрация, лицензирование, предварительное рассмотрение уведомлений, выдача разрешений, аккредитация, аттестация и другие. В представленном исследовании комплексно анализируются лишь два из них, являющихся основными: государственная регистрация выпусков (дополнительных выпусков) ценных бумаг и эмиссионных документов и лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Выбор именно этих административных процедур не случаен и обусловлен их широкой распространенностью, особой значимостью для развития рынка ценных бумаг и наличием в их правовом регулировании проблем и коллизий.
О значимости рассматриваемых видов административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг свидетельствуют следующие показатели: в 2011 и 2012 году ФСФР России зарегистрировано соответственно 8 023 и 7 109 выпусков ценных бумаг, в том числе 205 и 182 проспекта ценных бумаг; 7 917 и 6 898 отчетов об итогах выпуска ценных бумаг. Банком России в 2012 году зарегистрировано 224 выпуска ценных бумаг кредитных организаций, из которых 170 выпусков акций общей номинальной стоимостью 113 млрд. рублей. Что касается лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, то количество организаций, имеющих соответствующие лицензии по состоянию на 16.08.2013, составляет: 914 брокеров, 919 дилеров, 819 доверительных управляющих, 625 депозитариев, 39 реестродержателей и 6 клиринговых организаций.
Актуальность темы данного исследования прослеживается как в теоретическом, так и практическом плане, учитывая отсутствие исследований по проблемам правового регулирования именно административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг. Проведение административной реформы, развитие концепции создания мегарегулятора финансового рынка, а также стремление государства устранить излишние административные барьеры (в том числе посредством упрощения процедуры эмиссии ценных бумаг на этапах государственной регистрации) требуют комплексного изучения организации деятельности в данной сфере государственных органов и роли саморегулируемых организаций, а также анализа действующего массива законодательства в данной сфере.
Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая основа исследования. В процессе написания настоящей диссертации были использованы труды таких российских ученых в области теории государства и права, как С.С. Алексеева, Л.А. Морозовой, Т.Н. Радько.
Вопросам по избранной теме в рамках административного права и административного процесса посвящены работы ученых-административистов советского и современного периодов А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, А.А. Демина, А.С. Дугенца, А.Ф. Евтихиева, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.А. Лории, А.Е. Лунева, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской.
Поскольку тема настоящего диссертационного исследования имеет межотраслевой характер, поэтому при ее подготовке были также использованы работы ученых в области финансового права, гражданского и предпринимательского права, в которых рассматриваются вопросы института ценных бумаг и комплексно исследуются отношения, возникающие на рынке ценных бумаг: М.М. Агаркова, Е.М. Ашмариной, В.А. Белова, А.В. Габова, И.В. Ершовой, О.С. Иоффе, Д.В. Мурзина, Н.О. Нерсесова, А.Ю. Синенко, И.Т. Тарасова, Ю.К. Толстого, Г.Ф. Шершеневича, Л.Р. Юлдашбаевой и других. Кроме того, автором использованы труды представителей экономической науки (Т.А. Батяевой, Я.М. Миркина).
Различные аспекты правового регулирования отдельных видов административно-процедурной деятельности освещались в исследованиях М.А. Агаповой, Т.Д. Аппака, А.А. Багандова, А.В. Воронова, А.В. Волынцевой, А.В. Гущина, А.Р. Кирсанова, В.В. Кудашкина, Г.В. Мельничука, Д.В. Осинцева, О.М. Олейник, С.В. Пыхтина, М.В. Савчука, Е.И. Спектор, И.В. Субановой, Ю.А. Тихомирова, Б.Л. Хаскельберга, Р.Б. Хуторецкого, Л.Б. Шейнина.
Рынку ценных бумаг в науке административного права посвящены единичные работы, объектами которых является государственное регулирование в целом данной сферы (кандидатская диссертация Е.В. Зенькович «Административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг» М., 2006 и монография «Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование» М., 2007) либо административные правонарушения (кандидатская диссертация А.В. Сладковой «Административные правонарушения в области рынка ценных бумаг» М., 2012).
Нормативную базу работы составило российское федеральное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты, посвященные государственному регулированию рынка ценных бумаг в целом и отдельным видам административно-процедурной деятельности, в частности. В целях сравнения российского и зарубежного опыта построения моделей регулирования финансового рынка исследуется также законодательство Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии, Франции и ряда других стран.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное системное исследование административно-правового регулирования процедурной деятельности на рынке ценных бумаг, в частности, государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) ценных бумаг и связанных с ними эмиссионных документов и лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, выявление проблем, закономерностей и основных тенденций развития.
Исходя из этой цели, возникают задачи:
- уяснить сущность и содержание административно-процессуальной деятельности;
- определить виды административно-процессуальной деятельности и отграничить их друг от друга;
- определить основы административно-правового регулирования процедурной деятельности на рынке ценных бумаг;
- выявить систему и содержание деятельности органов, осуществляющих государственное регулирование в области рынка ценных бумаг;
- определить формы и методы административно-правового регулирования в данной сфере;
- провести сравнительно-правовой анализ рассматриваемых в представленном исследовании видов административных процедур на рынке ценных бумаг с аналогичными процедурами в других сферах;
- выявить правовые теоретические и практические проблемы, возникающие при осуществлении государственными органами административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг, предложить пути их разрешения, в том числе посредством внесения необходимых, по мнению автора, изменений и дополнений в действующее законодательство.
Научная новизна. Настоящая диссертация является одним из первых комплексных исследований материально-правовых и процессуальных проблем административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг. В диссертации определена сущность и содержание административно-правового регулирования рынка ценных бумаг, дана классификация его методов, установлено место процедуры государственной регистрации и лицензирования в юридической науке. На основе анализа теории административного процесса, обобщении и систематизации материальных и процессуальных правовых норм, выявлены пробелы и коллизии действующих законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, посвященных административно-правовому регулированию процедурной деятельности на рынке ценных бумаг, сформулированы предложения по его совершенствованию и повышению эффективности применения.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются публичные общественные отношения, возникающие между государственными органами (федеральными органами исполнительной власти и Центральным банком Российской Федерации), их должностными лицами, с одной стороны, и юридическими лицами (в частности эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг), с другой стороны, на всех этапах осуществления административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг России. Предметом исследования выступают законодательные и иные нормативные акты, регламентирующие общие и специальные вопросы государственного регулирования рынка ценных бумаг. Особое внимание в работе уделяется вопросам государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) ценных бумаг и лицензированию профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг как мерам административно-предупредительного характера.
Методология исследования. Методологическую основу исследования составила совокупность общенаучных способов и приемов, используемых в целом юридической наукой: теоретических принципов, логических приемов, философских методов познания, а также частно-научных методов познания.
Метод диалектического познания позволяет выявить природу и сущность административно-правового регулирования процедурной деятельности в рассматриваемой сфере.
Важную роль играет исторический метод познания, позволяющий проследить историю развития государственного регулирования отношений, возникающих на рынке ценных бумаг, установить причины происхождения тех или иных норм, выявить тенденции, дать оценку эффективности и предположить будущее развитие отношений.
Широко используется сравнительно-правовой метод, который основывается на сопоставлении сходных явлений. Современная модель регулирования российского финансового рынка требует рассмотрения моделей регулирования, сложившихся в других странах. Особую актуальность это приобретает в связи с происходящими в России изменениями в системе государственного регулирования финансового рынка, в том числе путем создания его мегарегулятора.
При проведения анализа существующих норм законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, и соотношении их между собой используется формально-логический (догматический) метод.
В целом же в ходе проведенного исследования были использованы многие методы познания, однако при рассмотрении отдельных вопросов в зависимости от поставленных задач тот или иной метод приобретал приоритетное значение.
Эмпирическая база исследования основана на обобщенных данных правоприменительной практики, решениях контрольно-надзорных органов и судебных решениях по вопросам привлечения к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения, связанные с рассматриваемыми видами процедурной деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Авторское определение лицензирования как урегулированных совокупностью правовых норм особых общественных отношений, возникающих между государством и субъектами предпринимательства в связи с осуществлением последними прямо предусмотренных в законе отдельных видов деятельности путем выдачи специального документа (в том числе в электронной форме) – лицензии и последующего контроля за соблюдением установленных нормативными правовыми актами в данной сфере требований. Из такого определения делается вывод, что лицензирование является не государственной услугой, а представляет собой функцию государственного управления контрольно-надзорного содержания.
-
Тезис о самостоятельности лицензирования и разрешительного производства как видов административно-процедурной деятельности, базирующийся на различии в понятиях «лицензия» и «разрешение».
-
Предложение о классификации методов административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в зависимости от цели, содержания и момента их применения на две группы: устанавливающие требования к субъектам и объектам для их допуска на рынок ценных бумаг и применяемые в процессе осуществления деятельности на рынке ценных бумаг.
-
Обоснована целесообразность унификации процедуры государственной регистрации выпусков корпоративных ценных бумаг и ценных бумаг кредитных организаций в том числе в связи с созданием мегарегулятора финансового рынка в лице Центрального банка Российской Федерации.
-
Тезис о необходимости пересмотра концепции эмиссионных ценных бумаг как объектов административно-процедурной деятельности на рынке ценных бумаг. Такая целесообразность обусловлена появлением новых видов ценных бумаг (ипотечный сертификат участия и инвестиционный пай), правовой режим которых очень близок к правовому режиму эмиссионных ценных бумаг и размывает некогда бывшие универсальные признаки таких ценных бумаг.
-
Предложение о внесении в статью 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» дополнения, касающегося представления в налоговый орган для государственной регистрации увеличения размера уставного капитала копии зарегистрированного в установленном порядке отчета об итогах дополнительного выпуска акций. Реализация данного положения направлена на исполнение обязанности прохождения административно-процедурной деятельности на этапах эмиссии ценных бумаг, предупреждение и сокращение количества соответствующих административных правонарушений.
-
Дополнение подпункта 53 пункта 1 статьи 33333 Налогового кодекса Российской Федерации (часть вторая) нормой, устанавливающей государственную пошлину за регистрацию изменений в решение о дополнительном выпуске ценных бумаг, связанных с увеличением количества размещаемых ценных бумаг, в размере 0,2% от общей номинальной стоимости ценных бумаг, на которое происходит увеличение. Реализация этого положения позволит решить выявленную автором проблему, связанную с существующей возможностью эмитента увеличить количество размещаемых ценных бумаг, первоначально уплатив при этом минимальный размер государственной пошлины.
-
Предложение об исключении из пункта 6 статьи 39 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и пункта 1.3 Положения о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденного приказом ФСФР России от 20.07.2010 № 10-49/пз-н, деления лицензий, выдаваемых в рассматриваемой сфере деятельности, на лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг и лицензию на осуществление деятельности по ведению реестра владельцев ценных бумаг.
-
Рекомендация установления на законодательном уровне сроков представления эмиссионных документов, оснований для отказа в государственной регистрации отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг, срока действия лицензии, сроков рассмотрения лицензионных документов, сроков проведения проверки, оснований для отказа в выдаче лицензии, приостановления ее действия и аннулирования.
-
Обоснование необходимости и целесообразности установления срока действия решения, принятого по итогам предварительного рассмотрения документов для государственной регистрации выпуска ценных бумаг, сопровождающейся регистрацией их проспекта, в пределах одного отчетного (квартального) периода.
-
Вывод о необходимости дифференцирования состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и размера административного штрафа в зависимости от характера и общественной вредности противоправного деяния, что позволит реализовать принцип соразмерности административного наказания совершенному правонарушению.
Теоретическая и научно-практическая значимость исследования. Теоретические выводы и сформулированные предложения, содержащиеся в настоящей работе, направлены на развитие и углубление теоретических положений института административно-процедурной деятельности как вида административного процесса, и могут пополнить ряд теоретических исследований государственного регулирования рынка ценных бумаг.
Научно-практическая значимость работы заключается в полученных результатах, направленных на:
- совершенствование теоретических основ административно-процедурной деятельности в целом и отдельных его видов, таких как государственная регистрация и лицензирование, что нашло свое отражение в исследовании сущности данных процедур и особенностей их осуществления на рынке ценных бумаг;
- развитие законодательства в данной сфере;
- повышение эффективности правоприменительной практики.
Полученные результаты могут быть использованы для совершенствования нормативно-правового регулирования рынка ценных бумаг, при проведении дальнейших научных исследований рассматриваемой проблемы, в учебном процессе в ходе преподавания курса «Административное право» в юридических учебных заведениях, а также могут лечь в основу разработки специального курса «Административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, изложенные в работе, нашли свое отражение в публикациях научных статей, выступлениях на различных научно-практических конференциях и семинарах, посвященных проблемам административного права, а также в учебном процессе.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами исследования, актуальностью, новизной, теоретической и практической значимостью данной проблематики и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы, приложений.
Ценные бумаги как предмет административно-правового отношения
Дискуссия о понятии и содержании такой правовой категории, как «административный процесс» в отечественной науке административного права продолжается не одно десятилетие.
Административный процесс, несомненно, является одним из видов юридического процесса. Поэтому разработка его концепции строилась на основе представления его как разновидности юридического процесса.
Сам термин «процесс» в словаре иностранных языков определяется следующим образом: ход какого-либо явления, последовательная смена стадий развития; совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата; судебное дело, порядок осуществления деятельности следственных, административных и судебных органов7.
Ученые по-разному определяют понятие «юридический процесс». Б.М. Лазарев считает, что это «система действий, реально совершаемых в соответствии с процедурой теми или иными гражданами, организациями, органами и должностными лицами и система правоотношений, складывающихся в результате и посредством этих действий»8. По мнению И.В. Пановой, «юридический процесс - это нормативно властная юридическая деятельность, осуществляемая в процессуальной форме, включающая в себя судебные и иные процессы в публичных интересах» Е.Г. Лукьянова понимает юридический процесс как особую форму государственной деятельности, направленной на устранение аномальных проявлений общественных отношений10. Обобщая различные взгляды на юридический процесс, можно выделить следующие его основные характеристики: Во-первых, это способ выражения государственно-властной деятельности, что свидетельствует о его неразрывной связи с государством. Во-вторых, это исключительно юридическая деятельность, содержанием которой является последовательное совершение действий, направленных на практическое претворение в жизнь норм материального права. В-третьих, конечная цель юридического процесса есть разрешение различных юридических дел. В-четвертых, участниками юридического процесса являются индивидуально-определенные субъекты: с одной стороны, государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, а с другой -физические и юридические лица. В-пятых, содержание и объем прав и обязанностей участников юридического процесса устанавливается нормативными правовыми актами и зависит от вида юридического процесса и существа индивидуального дела. В-шестых, юридический процесс - это динамическое понятие, означающее продолжительную во времени деятельность, состоящую из последовательно совершаемых действий. В-седьмых, перечень юридически значимых действий и порядок их совершения определяются нормами процессуального права и воплощены в юридической процедуре. В-восьмых, юридический процесс как активная деятельность состоит из определенных стадий.
Под юридическим процессом мы понимаем урегулированную процессуальными нормами юридически результативную властную деятельность компетентных государственных органов и их должностных лиц, состоящую в разрешении юридических дел общего или индивидуального характера.
Исторически сложилось, что юридический процесс ассоциировался только как гражданский и уголовный, поскольку «юридический процесс - это судебный процесс, судопроизводство»". Административный процесс не выделялся в виду того, что сфера применения административно-процессуальных норм была узкой, что было недостаточно для констатации существования административно-процессуального права12.
Широкое же толкование юридического процесса, включающего административный процесс, основывалось на том, что он присутствует при любой правоприменительной деятельности13.
Деление юридического процесса на административный, гражданский и уголовный основано на процессуальном подходе. П.П. Серков предлагает в качестве критерия классификации юридического процесса статью 10 Конституции Российской Федерации14. Поскольку деление юридического процесса на законодательный и судопроизводственный происходит за счет специфики функции и достигаемого результата, то такой подход должен распространиться и на органы исполнительной власти15.
Теперь обратимся к термину «административный процесс», о сущности и широте употребления которого в науке административного права не утихает спор. По данному вопросу в науке административного права существует две основные концепции: юрисдикционная и управленческая (процедурная).
Сущность юрисдикционной концепции заключается в том, что административный процесс понимается как деятельность органов исполнительной власти и (или) судов по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений, и по применению мер административного принуждения.
Появление и существование данной концепции объясняется тем, что до середины 60-х годов XX века формирование научных представлений о понятии и сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило на основе реально существовавших для того времени гражданского и уголовного процессов16.
Первоначально Н.Г. Салищева считала, что административный процесс как форма государственного управления ограничивается рассмотрением лишь отдельных категорий дел, а именно: дел об административных спорах и административных правонарушениях . Но со временем она поменяла свою точку зрения и стала придерживаться широкого толкования административного процесса: «ныне представляется, что понятие «административный процесс» охватывает совокупность самостоятельных видов процессуальной деятельности, обусловленных спецификой административно-правовых отношений»1 .
Вместе с тем некоторые ученые предлагали рассматривать административный процесс еще уже: только как порядок применения отдельных мер принуждения19. Данная позиция весьма удобна с точки зрения кодификации, однако при таком слишком узком понимании административного процесса умаляется его сущность, административный процесс сводится только к разрешению индивидуально-конкретных дел, при этом отбрасывается такая его составляющая, как деятельность по принятию нормативных правовых актов.
Формы и методы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг
В тоже время в марте 2013 года Центральный Банк Российской Федерации внес в рабочую группу по созданию Международного финансового центра законопроект, направленный на создание саморегулируемых организаций тех участников финансового рынка, которые их ранее не имели (например, брокеры). Кроме того, предусматривается обязательное членство финансовых организаций в саморегулируемых организациях. При этом они будут укрупнены, поскольку должны будут объединить не менее 30 процентов участников определенного сегмента финансового рынка110.
Необходимость административно-правового регулирования рынка ценных бумаг вызвана тем, что любой рынок тесно связан со сферой личного потребления и может влиять на степень социальной стабильности. Рынок издавна имеет негативные стороны, такие как стихийность и повышенная степень риска. Кроме того, необходимость регулирования возрастает в период становления рынка ценных бумаг, а также в критические моменты его существования.
Поскольку рынок ценных бумаг не отдельно существующая реальность, а часть финансового рынка и экономики в целом, то цели и задачи административно-правового регулирования рынка ценных бумаг вытекают из глобальных целей государственной политики в сфере экономики, а в частности -на рынке ценных бумаг. Так, Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 01.07.1996 № 1008111 (далее - Концепция), в качестве одного из национальных интересов в данной сфере определяет укрепление экономического суверенитета страны, что означает формирование в России самостоятельного финансового центра мирового значения. Указанная цель не может быть достигнута без формирования соответствующей мировым требованиям инфраструктуры рынка ценных бумаг и развития института защиты прав инвесторов.
В качестве самой общей цели административно-правового регулирования рынка ценных бумаг можно назвать создание условий функционирования рынка URL: httpV/lenta ru/news/2013/03/19/samo/ (лата последнего посещения - 01.04.2013) 111 Российская газета. 1996. № 12. ценных бумаг, обеспечивающих его конкурентоспособность и устойчивое применение рыночных механизмов. Достижение указанной цели невозможно без решения следующих задач: 1) формирование нормативно-правовой базы; 2) создание, обеспечение функционирования и совершенствование инфраструктуры рынка ценных бумаг; 3) обеспечение максимальной защиты прав и законных интересов инвесторов и иных участников рынка ценных бумаг; 4) организация компенсационных механизмов; 5) информационное обеспечение участников финансового рынка; 6) борьба с мошенничеством и предотвращение нарушений на рынке ценных бумаг, и другие. Следует отметить, что комплекс задач административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг разнообразен и предопределен конкретными историческими условиями и экономической ситуацией как в стране, так и на мировых финансовых рынках.
Государственное воздействие на деятельность в любой сфере проявляется в его конкретных формах и методах. О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский писали, что форма права «вместе с его особым содержанием делает право тем, чем оно и является в действительности, т.е. именно правом, а не каким-либо социальным явлением» "2.
Административно-правовое регулирование осуществляется по следующим основным направлениям: создание нормативно-правовой базы, определение системы и структуры органов управления, осуществление контроля за соблюдением действующих нормативно-правовых актов и установление ответственности за их нарушение. Отсюда видно, что основной формой государственного регулирования, его базовым звеном являются нормативные правовые акты, без которых невозможно было бы осуществление любой другой деятельности государственных органов.
Существует множество федеральных законов, регулирующих тот или иной аспект рынка ценных бумаг, устанавливающих особенности правового статуса конкретного вида ценных бумаг. Основополагающим законодательным актом в данной сфере является Закон о рынке ценных бумаг, однако, несмотря на свое название, сфера его регулирования распространяется лишь на эмиссионные ценные бумаги. Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг также не подпадает под действие Закона о рынке ценных бумаг и регулируется Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Как уже отмечалось, одним из недостатков Закона о рынке ценных бумаг является наличие в нем множества исключений и отсылочных норм, что усложняет процесс его применения.
Среди других немаловажных законодательных актов можно назвать Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» 1П (далее - Закон об акционерных обществах), Федеральный закон от 11.11.2003 № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»114, Федеральный закон от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»115 и другие.
Нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации ранее утверждалось положение о находившемся в его подчинении федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг (постановление Правительства Российской Федерации от 29.08.2011 № 717 «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации» ), а в настоящий момент регулируются отдельные вопросы в сфере рынка ценных бумаг (постановление Правительства Российской Федерации от 15.05.1995 № 458 «О Генеральных условиях эмиссии и обращения облигаций федеральных займов»"9, постановление Правительства Российской Федерации от 22.01.2004 № 30 «Об утверждении Правил расчета показателей в целях осуществления специализированным депозитарием контроля за соблюдением требований к структуре инвестиционного портфеля негосударственного пенсионного фонда»120).
Лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг
Поскольку основной метод лицензирования - императивный, то отнесение его к гражданскому праву исключается. Что касается хозяйственного (предпринимательского) права, то оно представляет собой конгломерат императивных и диспозитивных норм (комбинацию норм гражданского и административного права), и его самостоятельность как отрасли права признается не всеми. В ходе лицензирования возникают вертикальные отношения, где одной из сторон выступает всегда государственный орган. Поэтому лицензирование является институтом административного права204.
Несмотря на то, что Закон о лицензировании отдельных видов деятельности определяет лицензию как «специальное разрешение», в науке до сих пор не разрешен вопрос о соотношении понятий «лицензирование» и «разрешительный порядок», «разрешительная система». Можно выделить следующие точки зрения: 1) лицензирование является одной из составляющих разрешительной системы205;
Д.Ы. Бахрах определяет разрешительную систему как урегулированную правом совокупность общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности. При этом в разрешительную систему он включает лицензирование, аккредитацию, систему выдачи прав на управление транспортными средствами, организацию допуска к государственной тайне и другое206. разрешением, государственной регистрацией и паспортизацией относится к системе разрешительных методов государственной (полицейской) деятельности207. 2) ряд авторов употребляют понятие «лицензионно-разрешительная система», причем рассматривают его как в узком, так и в широком смысле.
По мнению Н.И. Буденко, в широком смысле лицензионно-разрешительная система представляет собой закрепленный в правовых нормах порядок, предусматривающий обязательность получения от уполномоченных государственных органов разрешений (лицензий) на совершение определенных действий или получения определенных правомочий предприятиями, учреждениями, организациями либо отдельными гражданами208. Д.В. Осинцев же пишет, что лицензионно-разрешительная система в широком смысле - это «особый вид административной деятельности, направленной на государственное подтверждение квалификации и профессиональных качеств отдельных субъектов, предоставления им специальных правовых статусов (специальной правоспособности или отдельных прав), позволяющих заниматься деятельностью (совершать действия), которая требует высокого профессионализма и квалификации субъекта исполнителя или является исключительной в сравнении с общими требованиями административно-правовых режимов»209.
В узком смысле лицензионно-разрешительная система включает в себя лишь совокупность общественных отношений, складывающихся в конкретной сфере деятельности.
Для того чтобы разобраться в соотношении указанных категорий, необходимо для начала рассмотреть, что собой представляет лицензия и почему законодатель определяет ее как специальное разрешение, а не как вид разрешения.
В толковом словаре СИ. Ожегова предлагается два варианта толкования термина «разрешение»: это либо право на совершение чего-нибудь, либо
В силу того, что разрешение - это право на совершение чего-либо, то возникает еще один вопрос: чем же все-таки является лицензия: разрешением или правом? С одной стороны, получив лицензию, субъект приобретает право на осуществление определенного вида деятельности. С другой стороны, это право ограничено требованиями и условиями, установленными лицензионным законодательством. В пользу разрешения говорят и такие факты, как властный характер лицензионных правоотношений, поскольку выдача лицензии осуществляется специально уполномоченным государственным органом, срок действия лицензии, по истечении которого право осуществления определенного вида деятельности прекращается, возможность приостановления и аннулирования лицензии211.
Чтобы разобраться в этом для начала выявим признаки лицензии: Во-первых, лицензия выдается на осуществление конкретного вида деятельности. Иными словами, каждому виду деятельности соответствует отдельная лицензия, и осуществление другого вида деятельности, не указанного в уже имеющейся лицензии, не допускается и влечет за собой негативные последствия в виде привлечения к ответственности. Так, Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа 14.08.2008 рассматривалось дело № А26-711/2008 о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)» ООО «АТП» по фактам оказания сторонним организациям услуг по предреисовому медицинскому осмотру водителей при отсутствии лицензии на осуществление медицинской деятельности. Необходимость лицензирования работ и услуг по медицинским осмотрам (предрейсовым, послерейсовым) была установлена пунктом 4 действовавшего тогда Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 № ЗО2 2. Руководствуясь положениями названного нормативного акта, суд признал, что действия ООО «АТП» по оказанию медицинских услуг без соответствующей лицензии правомерно квалифицированы по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.
Во-вторых, осуществление лицензионного вида деятельности становится возможным, если лицензия выдана именно специально уполномоченным на это лицензирующим органом и только индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу.
В-третьих, наличие особых лицензионных требований, которые должен соблюдать лицензиат. Действующий Закон о лицензировании отдельных видов деятельности исключил данную характеристику из определения лицензии. Однако, по нашему мнению, указанная характеристика является одной из основных и раскрывает сущность самого лицензирования, поскольку именно с ней связаны основания для отказа в выдаче лицензии, приостановления и аннулирования лицензии, поэтому ее исключение считаем ошибочным.
Рассмотрев признаки лицензии, можно сделать вывод о различиях лицензии и разрешения по следующим позициям: 1) лицензия выдается индивидуальному предпринимателю либо юридическому лицу на осуществление, как правило, коммерческой деятельности (за исключением, например, образовательной деятельности), а разрешение может быть выдано и физическому лицу для удовлетворения своих собственных потребностей, не связанных с целью извлечения прибыли (социальных, культурных, политических), например, разрешение на хранение или хранение и ношение оружия, разрешение на временное проживание на территории Российской Федерации;
Административная ответственность за нарушения установленных административных процедур на рынке ценных бумаг
Стадия развития любого явления характеризуется происходящими в ней изменениями, поиском оптимального варианта существования, в том числе путем проб и ошибок. Однако это не должно быть применимо для такого сложного экономического и правового явления как рынок ценных бумаг, характеризующегося особой значимостью для экономики страны и развития общества, стихийностью, трудно предсказуемостью внезапно возникающих на нем критических процессов. Каждая ошибка, недостаток государственного регулирования в случае возникновения кризисных явлений может привести к огромным потерям финансовых ресурсов и трудно поправимым последствиям. Поэтому государственное, в том числе административно-правовое, регулирование отношений, возникающих на рынке ценных бумаг, должно осуществляться с особой тщательностью и продуманностью проводимых реформ, оценки возможных рисков и учетом как положительного, так и отрицательного опыта зарубежных стран.
Государственное регулирование отношений, возникающих на рынке ценных бумаг, осуществляется по многочисленным направлениям. В соответствии с предложенной автором классификацией методов административно-правового регулирования рынка ценных бумаг рассмотренные в данном исследовании административно-процедурные производства (государственная регистрация и лицензирование) являются методами, устанавливающими требования при допуске лиц и объектов на рынок ценных бумаг. На стадиях их осуществления выявляются как совершенные правонарушения, так и потенциально возможные. Поэтому особенно важна строгость, продуманность и всесторонность их правового регулирования.
В настоящем исследовании анализируются различные точки зрения на место в юридической науке лицензирования и государственной регистрации. Несмотря на то, что указанные административные процедуры в рассматриваемой сфере осуществляются в отношении объектов гражданско-правового регулирования, автор считает, что возникающие при их осуществлении отношения носят публичный характер и являются объектом именно административного права.
Автором сформулировано определение лицензирования как урегулированных совокупностью правовых норм особых общественных отношений, возникающих между государством и субъектами предпринимательства в связи с осуществлением последними прямо предусмотренных в законе отдельных видов деятельности путем выдачи специального документа (в том числе в электронной форме) - лицензии и последующего контроля за соблюдением установленных нормативными правовыми актами в данной сфере требований.
Уделяется внимание и соотношению лицензионного и разрешительного производства. Несмотря на то, что данные административные процедуры преследуют общие цели и даже аналогичны по алгоритму их осуществления, нельзя говорить о том, что лицензия является видом разрешения, хоть и специальным (как утверждает Закон о лицензировании отдельных видов деятельности). По нашему мнению, в легальном определении лицензирования под разрешением следует понимать не документ (итог осуществления разрешительного производства), а предоставленное государством право осуществления чего-то, то есть общее, а не узкоспециальное понимание термина «разрешение». Поэтому, правильнее говорить о наличии двух самостоятельных видах административно-процедурной деятельности.
Сравнительно-правовой анализ процедуры лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг с аналогичной процедурой, предусмотренной Законом о лицензировании отдельных видов деятельности, позволил выявить ряд существенных отличий и подтвердил, что неслучайно осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг исключено из сферы действия указанного закона. Изучение классификации ценных бумаг приводит автора к выводу, что с появлением новых видов ценных бумаг (инвестиционный пай, ипотечный сертификат участия) некогда бывшие универсальные признаки эмиссионных ценных бумаг перестают быть таковыми, и деление ценных бумаг на эмиссионные и неэмиссионные утрачивает свое значение. В этой связи назревает необходимость пересмотра концепции эмиссионных ценных бумаг.
Сравнительно-правовой анализ норм, регулирующих процедуру государственной регистрации выпусков и отчетов об итогах выпуска корпоративных ценных бумаг и ценных бумаг кредитных организаций, показал немногочисленные различия в осуществлении указанных административных процедур, что не мешает законодателю объединить регулирование указанных процедур в одном нормативно-правовом акте. К тому же, теперь полномочия по выполнению данной государственной функции сосредоточены в одном органе управления - Банке России.
Проведенный анализ совокупности нормативных правовых актов позволил выявить определенные проблемы и пробелы законодательства. Автором предложено унифицировать в законодательстве употребление ряда терминов: «государственная регистрация» и «регистрация» в отношении проспекта ценных бумаг и изменений в решение о выпуске (дополнительном выпуске) ценных бумаг и/или проспект ценных бумаг; «лицензионные требования и условия» применительно к профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и «лицензионные требования» по Закону о лицензировании отдельных видов деятельности; «нарушение требований законодательства» и «нарушение требований Закона о рынке ценных бумаг и нормативных актов Банка России» как основания для отказа в государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) и отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска), а также исчисление сроков рассмотрения уполномоченным органом представленных документов (либо в рабочих, либо в календарных днях).
Пункт 6 статьи 39 Закона о рынке ценных бумаг и пункт 1.3 Положения о лицензионных требованиях и условиях устанавливает два вида лицензий в исследуемой сфере: лицензия профессионального участника рынка ценных бумаг и лицензия на осуществление деятельности по ведению реестра. С одной стороны, выделение лицензии на осуществление деятельности по ведению реестра объясняется несовместимостью данного вида деятельности с другими. Однако, во-первых, подав документы на получение лицензии на осуществление брокерской деятельности, соискатель лицензии не получит лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг, позволяющую ему заниматься также другими видами деятельности, объединенными данным понятием. На каждый вид профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг необходима отдельная лицензия. Во-вторых, такое разграничение может привести к ложному выводу, что регистраторы, а также организаторы торговли не являются профессиональными участниками рынка ценных бумаг, что противоречит действующему законодательству. В силу этого считаем целесообразным исключить указанное выше деление лицензий.
Говоря о нормативно-правовом регулировании лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, стоит обратить внимание на то, что в Законе о рынке ценных бумаг данной административной процедуре посвящена лишь одна статья, регулирующая самые общие моменты. Положение о лицензировании, главным образом, касается лицензионных требований и условий, предусматривает лишь процедуры приостановления действия лицензии и ее аннулирования. Основное детальное регулирование сосредоточено в Административном регламенте. В этой связи автор предлагает дополнить статью 39 Закона о рынке ценных бумаг такими ключевыми моментами, затрагивающими права юридических лиц, как срок действия лицензии, сроки рассмотрения документов, сроки и порядок проведения проверки, основания для отказа в выдачи лицензии, основания для приостановления действия лицензии, основания для аннулирования лицензии. Регулирование же более частных вопросов, касающихся установления лицензионных требований к специалистам рынка ценных бумаг, к размеру собственных средств профессиональных участников, к внутреннему контролю и учету и другое, допускается на уровне нормативных актов Банка России.
