Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы реализации финансово- правовых норм, регулирующих надзор на рынке ценных бумаг на современном этапе с. 17- 74
1. Юридическое содержание финансового надзора, его понятие и виды с. 17-36
2. Источники финансово-правового регулирования на рынке ценных бумаг с.37-57
3.Основные механизмы государственного регулирования финансового надзора на рынке ценных бумаг с.58-74
Глава 2. Финансово-правовое регулирование видов финансового надзора за деятельностью участников рынка ценных бумаг с.75-130
1. Регулирование, контроль и надзор за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг с.75-88
2.3ащита прав и законных интересов участников рынка ценных бумаг с.89-111
3.Финансовый надзор за манипулятивной и инсайдерской деятельностью на рынке ценных бумаг с.Ш-130
Глава 3. Анализ зарубежного опыта правового регулирования организации финансового надзора на рынке ценных бумаг с.131-158
1. Иностранный опыт финансово-правового регулирования деятельности участников рынка ценных бумаг с.131-154
2.Предложения по совершенствованию норм российского законодательства в области организации финансового надзора за рынком ценных бумаг с.154-158
Заключение с. 159-160
Список использованной литературы с. 161-172
- Юридическое содержание финансового надзора, его понятие и виды
- Источники финансово-правового регулирования на рынке ценных бумаг
- Регулирование, контроль и надзор за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг
- Иностранный опыт финансово-правового регулирования деятельности участников рынка ценных бумаг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из важнейших задач становления рыночной экономики в России является проблема государственного регулирования, контроля и надзора аз рынком ценных бумаг, поскольку возникает необходимость развития новых организационно-правовых формы обеспечения правопорядка и законности в финансовой сфере. В соответствии с мировой практикой рынок ценных бумаг является одним из основных источников финансирования крупных инвестиционных проектов, в том числе по техническому перевооружению предприятий. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию 2006 года сказано, что рынок ценных бумаг требует организации финансового надзора со стороны государства.
Сегодня в экономически развитых странах неуклонно идет процесс увеличения массива публично-правовых норм, регулирующих правоотношения с ценными бумагами за счет снижения доли норм частных. Необходимо отметить, что публично-правовое регулирование включает систему государственных мер регулирования отношений на рынке ценных бумаг, поскольку частные интересы участников рынка ценных бумаг не преследуют общие цели стабилизации денежного оборота. В государственном регулировании рынка ценных бумаг необходимо соблюдение известной меры, поскольку оно может быть как положительным фактором, так и отрицательным, замедляющим процесс развития международного обмена капиталами, подавляющим интерес участников рынка к высокоэффективной деятельности.
Финансовый надзор за рынком ценных бумаг вызван необходимостью формирования цивилизованных организационно-правовых форм финансовой системы либеральной экономики. В постоянно совершенствующейся модели российского рынка ценных бумаг важную роль играют надзорные финансово-правовые нормы. Государственное финансово-надзорное регулирование представляет собой систему мер, осуществляемых уполномоченным
государственным органом по рынку ценных бумаг и направленных на стабилизацию финансового оборота фондовых ценностей, "уравновешивание" баланса интересов участников, предотвращение правонарушений и обеспечение устойчивого развития рынка ценных бумаг.
Рынок ценных бумаг, как правило, это высоко конкурентный рынок, в результате функционирования которого создаются предпосылки для объективной оценки эффективности тех или иных вложений капиталов. При этом большое внимание уделяется не только доходности той или иной ценной бумаги, но и её надежности и ликвидности. В свою очередь, на ликвидность существенное влияние оказывают исторически сложившиеся традиции и определенные стереотипы в оценке тех или иных сегментов рынка ценных бумаг. Субъектами рынка ценных бумаг преследуются различные цели, что обуславливает его сегментацию, способствуя аккумулированию средств инвесторов, как в высокодоходные секторы экономики, так и в государственные и местные бюджеты. Посредством рынка ценных бумаг могут решаться и социальные проблемы путем организации их финансирования, а также повышается эффективность функционирования систем социального страхования и пенсионного обеспечения.
Роль ценных бумаг этим не ограничивается. Их значение велико в платежном обороте каждого государства. Через ценные бумаги осуществляется инвестиционный процесс, при котором инвестиции автоматически направляются в самые эффективные сферы народного хозяйства, их получают наиболее жизнеспособные рыночные структуры.
Недостаточное развитие нормативно-правовой базы и системы государственного регулирования на начальном этапе развития рынка привело массовым конфликтам и злоупотреблениям. Только в 1995-1999 годах жертвами финансовых «пирамид» и других общественно-опасных деяний па рынке ценных бумаг стали миллионы россиян.
Угроза экономической безопасности явилась одной из предпосылок для активизации государственного регулирования механизма рынка ценных бумаг
-i
и повышения роли административного права в организации и упорядочении отношений в данной сфере. Вместе с тем, многие проблемы государственного регулирования фондового рынка остаются не решенными до настоящего времени.
Актуальность реформирования структуры финансово-правовых норм, регулирующих правоотношения на рынке ценных бумаг, заключается в том, что действующие в настоящее время механизмы государственного регулирования фондового рынка, до конца не сформированы, а нормативно-правовая база по ряду положений не соответствует общепринятым нормам, препятствует развитию рынка капиталов в России и является наследием переходного периода, когда регулирование строилось по принципу приоритета борьбы с правонарушениями.
Все это происходит на фоне растущей потребности российских компаний в привлечении финансовых ресурсов для развития и повышения конкурентоспособности, а также при активном формировании обязательных накопительных систем, требующих эффективного инструментария и сферы инвестирования для обеспечения сохранности накапливаемых средств.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Основы финансово-правового регулирования финансово-надзорных отношений в общем контексте вопросов финансового права исследованы в работах Андреева В.К., Бесчеревных В.В., Вельского К.С., Вороновой Л.К., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Гурвича A.M., Запольского СВ., Конюховой Т.В., Куфаковой Н.А., Пискотина М.И., Ровинского Е.А., Родионовой В.М., Соколовой Э.Д., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д. и других.
В последние годы изучению проблем финансового контроля и надзора были посвящены работы Ашмариной Е.М., Артемова Н.М., Вельского К.С., Винницкого Д.В., Гаджиева Г.А., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Гуреева В.И., Захаровой Р.Ф,, Ивлиевой М.Ф., Карасевой М.В., Конюховой Т.В., Крохиной Ю.А., Козырина А.Н., Кучерова И.И., Кучерявенко Н.П., Куфаковой Н.А., Орлова М.Ю., Пепеляева С.Г., Петровой Г.В.,
Толстопятенко Г.П., Тосуняна Г.А., Химичевой Н.И., Цыганкова Э.М. и других.
Необходимо отметить, что в науке финансового, административного, гражданского права были сформулированы некоторые предпосылки правового регулирования надзорных отношений в области мониторинга и сетевых связей. Однако многие актуальные правовые проблемы финансово-надзорных отношений в сфере регулирования рынка ценных бумаг остаются малоисследованными и требуют научного анализа.
В целом анализ российской и зарубежной научной литературы позволяет утверждать, что финансовые и управленческие аспекты рынка ценных бумаг имеют многоотраслевую теоретическую базу. Что же касается их финансово-правового регулирования, то исследований на эту тему в российской науке финансового права практически нет.
В советский период теоретические аспекты правового регулирования исполнения государственных денежных обязательств в общем контексте финансового права исследованы в работах Андреева В.К., Бесчеревных В.В., Вельского К.С., Вороновой Л.К., Горбуновой О.Н., Гурвича A.M., Запольского СВ., Пискотина М.И., Ровинского Е.А., Родионовой В.М., Соколовой Э.Д., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д. и других.
В последние годы изучению обязательственных аспектов финансового права были посвящены работы Вельского К.С., Брызгалина А.В., Винницкого Д.В., Вороновой Л.К, Гаджиева Г.А., Грачевой Е.Ю., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Гуреева В.И., Захаровой Р.Ф., Ивлиевой М.Ф., Ильина В.В., Карасевой М.В., Конюховой Т.В., Крохиной Ю.А., Козырина АЛ., Кучерова И.И., Крохиной Ю.А. Кучерявенко Н.П., Куфаковой Н.А., Орлова М.Ю., Пепеляева С.Г., Петровой Г.В. Симонова В.М., Соколовой Э.Д., Толстопятенко Г.П., Тосуняна Г.А., Федулова А.А., Химичевой Н.И., Цыганкова Э.М. и других.
В процессе данного исследования использованы нормативные акты и другие источники отечественных и зарубежных правовых норм,
регулирующих выпуск и обращение ценных бумаг, официальные проекты нормативных актов, регулирующих российский фондовый рынок, профессиональные стандарты участников рынка ценных бумаг, саморегулируемых организаций, одобренные регулирующими органами, документы SEC (Комиссии по фондовым биржам и ценных бумагам США) по проблемам регулирования выпуска и обращения ценных бумаг, зарубежные национальные и международные стандарты деятельности на рынке ценных бумаг.
Степень разработанности темы исследования. Поставленная проблема является неисследованной в отечественной науке финансового права, хотя отдельные ее аспекты обсуждались в научной литературе. Правовая наука в последнее время активизировала внимание к вопросам правового регулирования финансового надзора на рынке ценных бумаг.
Ученые различных направлений правовой науки всегда уделяли значительное внимание сущности юридической конструкции ценных бумаг. В развитой экономике объектом товарного (имущественного) оборота становятся не только вещи, но и имущественные права, в том числе выраженные в специальных документах - ценных бумагах. Наука советского гражданского и финансового права исследовала как институт ценных бумаг с точки зрения частноправового аспекта, так и проблематику государственного воздействия в обращении ценных бумаг (публично-правовое регулирование), а также проблемы возмещения ущерба, убытков и гарантии исполнения обязательств по ценным бумагам с разных позиций. Надо сказать, что и современная наука и финансового, и гражданского права также отрывочно касается теоретических аспектов этой проблемы. Данное исследование в рамках юридической науки направлено на развитие, для целей финансово-правового регулирования, законодательства о новых видах ценных бумаг, правах и обязанностях участников фондового рынка, рынка долгов и депозитарных услуг. Нарушенное в исследуемой сфере процессуальное право успешно освобождается от спорности при условии развития теоретических
основ финансового права о контроле за рынком ценных бумаг и основ гражданского права об их имущественном обороте. Однако стоит отметить работу Андриянова К.В. «Финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг в России», в которой автор исследовал некоторые теоретические и практические проблемы правового регулирования фондового рынка и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. В последние годы появились специальные теоретические исследования по проблемам финансово-правового и административно-правового регулирования деятельности на рынке ценных бумаг следующих авторов: Грищенко А.Н. «Механизм административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации». М., 2002 г.); Быля А.Б. «Финансово-правовое регулирование выпуска и обращения ценных бумаг. Облигация, вексель». М. 2002 г.; Филачева О.А. «Особенности правовой природы ценных бумаг как формы долговых обязательств Российской Федерации». М. 2003 г. Однако, многие вопросы финансово-правового регулирования, связанные с организацией новых форм финансово-надзорной деятельности государства на рынке ценных бумаг, остаются пока неисследованными.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации федеральными органами исполнительной власти и иными субъектами в сфере финансовой деятельности надзорных функций по обеспечению правопорядка и защите законных прав и интересов участников рынка ценных бумаг.
Предметом диссертационного исследования являлось финансово-правовое регулирование надзора на рынке ценных бумаг со стороны федеральных органов исполнительной власти; входящие в него финансово-правовые понятия и категории, влияющие на права и обязанности субъектов (участников) правоотношений на рынке ценных бумаг; правовые нормы финансового и других отраслей законодательства, регулирующие функции надзора в деятельности федеральных органов исполнительной власти; правоприменительная практика.
Гипотеза исследования состоит в том, что финансово-правовое регулирование надзора на рынке ценных бумаг со стороны федеральных органов исполнительной власти имеет свои особенности, выражение которых должно отразиться в дальнейшем совершенствовании норм финансового, налогового, бюджетного права об организации различными организационно-правовыми способами сбора, распространения и обмена информацией между различными федеральными органами исполнительной власти в целях обеспечения правопорядка и защиты законных прав и интересов участников рынка ценных бумаг.
Цели и задачи настоящего исследования состоят в комплексном изучении и анализе особенностей финансово-правового регулирования отношений надзора за ценными бумагами с точки зрения публично-правового регулирования системы государственных мер организации финансового надзора за оборотом ценных бумаг.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих основных задач:
определить понятие и основные направления финансово-правового регулирования финансового надзора за ценными бумагами в деятельности федеральных органов исполнительной власти;
исследовать финансово-правовые нормы как устойчивую совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих публичные финансово-надзорные отношения фондового рынка и проанализировать о особую роль государственного финансового надзора в упорядочении деятельности частных субъектов финансовых отношений на рынке ценных бумаг;
охарактеризовать основные виды финансового надзора на рынке ценных бумаг и финансовых услуг;
исследовать финансово-правовые проблемы установления прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти, их взаимодействие с другими государственными и муниципальными органами
власти по предоставлению информации об участниках рынка ценных бумаг;
исследовать правовой статус пользователей информационных сетей финансовой, в том числе налоговой, информации;
осуществить анализ контрольных и надзорных функций федеральных органов исполнительной власти за представлением и использованием финансовой информации в бюджетных правоотношениях;
определить порядок представления и использования финансовой информации субъектами (участниками) налоговых правоотношений; 8)проанализировать основы финансового мониторинга федеральных органов исполнительной власти за представлением и использованием финансовой информации в расчетных, кредитных и иных правоотношениях с участием кредитных организаций;
определить особенности финансово-правового регулирования представления и использования финансовой информации участниками рынка ценных бумаг и финансовых услуг;
определить значение финансового надзора для предотвращения негативных последствий манипулятивнои и инсайдерской деятельностью на рынке ценных бумаг.
Новизна диссертационного исследования. Научная новизна данного исследования заключается в выработке рекомендаций по определению основных направлений совершенствования норм законодательства о надзоре за рынком ценных бумаги и функциях государственных органов в этой сфере. К ним относятся следующие предложения, выработанные в процессе исследования.
Проведен комплексный анализ финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг и иных финансовых услуг, определена эффективность правовых норм об обращении ценных бумаги и деятельности профессиональных участников с точки зрения публичных, договорных, обязательственных и процессуальных отношений субъектов, обоснована
возможность использования категорий и понятийного аппарата смежных
отраслей права при исследовании частных и публичных аспектов института
ценных бумаг, определены направления и формы согласования норм
административного, финансового, гражданского, арбитражно-
процессуального законодательства; предложены направления развития норм об участии финансовых органов и финансовом контроле, повышении ответственности уполномоченных органов за действия на фондовом рынке в интересах государства, определено место правового регулирования оценки отдельных видов ценных бумаг среди специальных гражданско-правовых, административно-правовых, финансово-правовых и уголовно-правовых норм (гарантии правомерности оценочных методов, индекса ликвидности ценных бумаг, рынок долгов, предотвращение незаконной эмиссии и других нарушений имущественных прав, выявлены недостатки и коллизии законодательства в сфере ценных бумаг, препятствующие защите прав и законных интересов инвесторов, выявлены возможность совершенствования норм о правах, регулирующих защиту имущественных прав через гарантии обеспечения материально-ценных и стоимостных категорий на рынке основного капитала, оценочной деятельности, депозитарной деятельности, договоров в сфере реализации имущественных прав, предложены пути расширения контроля финансовых органов государства и арбитражных судов за исполнением решений, изучен зарубежный опыт правового регулирования ценных бумаг.
Методологическая база и методы исследования. При решении поставленных общетеоретических задач использовались положения общенаучного диалектического метода познания. Теория и практика правового регулирования имущественных и финансовых отношений в сфере обращения ценных бумаг исследуются на основе частных научных методов познания: сравнительно-правового, исторического, системно-структурного, метода документального анализа, теоретико-прогностического анализа, метода абстрагирования и обобщения. При этом автор исходил из
многовариантности, разнонаправленности, и противоречивости концептуальных подходов к построению как отдельных норм, понятий, принципов финансового, гражданского законодательства, законодательства о рынке ценных бумаг, финансовых услуг, бухгалтерском учете, ценообразовании. При этом автор рассматривает нормы названных отраслей законодательства во взаимосвязи, как отражающие переплетение публичного и частного интересов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1.Проанализированы особенности механизма правового регулирования финансового надзора во взаимосвязи с контролем, учетом, оценкой, мониторингом ценных бумаг в процессе их обращения на различных финансовых рынках. Роль надзора повышается в связи с появлением рынка долгов, рынка оценочных услуг, рынок депозитарных услуг и др.
Предложено дополнить Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 858 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений», которое касается надзорной деятельности Федеральная служба по финансовым рынкам, более полной формулировкой юридического содержания «финансового надзора». Предлагается следующая редакция дополнительной статьи 5: «надзор (мониторинг) за соблюдением субъектами отношений по инвестированию средств пенсионных накоплений в ценные бумаги осуществляется Федеральной службой по финансовым рынкам на основе стандартов международного мониторинга предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг»
2.Доказано, что укрепление законодательной базы защиты прав инвесторов и
снижение инвестиционного риска на рынке ценных бумаг предполагает
реализацию комплекса законодательных мероприятий. Во-первых,
требуется повышение эффективности системы правовых оснований раскрытию информации на рынке ценных бумаг для целей надзора. Во-
1?
вторых, необходимо правовое решение проблемы использования инсайдерской информации и инсайдерской торговли. В-третьих, защита прав акционеров на рынке слияний и поглощений и при реорганизации компаний требует новые виды финансового надзора со стороны государства за корпоративными отношениями и корпоративными ценными бумагами.
З.Дано авторское определение основных полномочий финансовых органов и видов их участия в надзоре за участниками рынка ценных бумаг. Показано, что решение некоторых актуальных теоретических и практических вопросов, обусловленных особенностями определения взаимосвязи отношений, возникающих при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг, при обращении иных ценных бумаг в случаях, предусмотренных федеральными законами, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг возможно только в рамках публично-правового регулирования.
4.Проведен анализ функций Федеральной службы по финансовым рынкам по организации мероприятий в сфере финансового надзора за рынком ценных бумаг, определение правовых оснований деятельности государственных финансовых органов, уполномоченных регулировать отношения субъектов на финансовых рынках, рассмотрение характера коллизий норм российского законодательства с целью выявления факторов, влияющих на определение понятий и категорий законодательства о реализации функций надзора.
Постановление Правительства РФ об утверждении «Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» от 14.12. 2006 № 767 следует дополнить пунктом 6. 8 следующего содержания: «Федеральная служба по финансовым рынкам с целью организации надзора в установленной сфере деятельности имеет право создавать финансово- информационные системы сбора данных, анализов и оценок по вопросам осуществления надзора на рынке ценных бумаг».
1"
5.Установлено, что правовое регулирование условий сбора финансовой информации федеральными органами исполнительной власти о рынке ценных бумаг направлено на защиту законных прав и интересов акционеров, инвесторов и иных участников финансовых правоотношений. Однако представляется целесообразным ввести право надзорных органов унифицировать формы сбора аналитической информации для целей надзора за рынком ценных бумаг. Поэтому пункт 3 статьи 31 ФЗ «О рынке ценных бумаг» можно дополнить словами: «финансовые органы создают информационные системы мониторинга за выполнением их требований по устранению и предотвращению правонарушений, выявленных в процессе надзора за инсайдерской деятельности»
6.Проанализированы особенности механизма правового регулирования финансового надзора во взаимосвязи с контролем, учетом, оценкой, мониторингом ценных бумаг в процессе их обращения на различных финансовых рынках. Роль надзора повышается в связи с появлением рынка долгов, рынка оценочных услуг, рынок депозитарных услуг и др.
7.0боснованы законодательные меры, направленные на регулирования деятельности центрального депозитария, системы учета прав на ценные бумаги и системы расчетов на рынке ценных бумаг. К ним относятся: согласование стандартов деятельности центрального депозитария (в том числе единых стандартов электронного документооборота между центральным депозитарием и регистраторами и депозитариями). Предложена концепция закона о деятельности центрального депозитария на рынке ценных бумаг.
8.Автором отмечается необходимость разграничения объемов функций и компетенции в сфере финансового надзора. Принцип функционального регулирования состоит в четком разделении полномочий между разными органами управления в зависимости от отношений, которые они регулируют. При институциональном регулировании компетенция государственных
органов определяется по видам организаций (например, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые организации).
9. На основе зарубежного опыта предлагается комплекс мер по организации надзора за оборотом корпоративных облигаций и их размещением. Они включают разработку ФСФР методических рекомендаций, стандартов информационного меморандума, требований б обязательном раскрытии профессиональными участниками рынка ценных бумаг информации о стоимости их услуг.
Ю.Предложено использовать зарубежную практику законодательного регулирования защиты прав инвесторов путем осуществления государственными органами пруденциального надзора, то есть процедуры надзора за соблюдением нормативов профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Автор на основе изучения иностранного опыта показывает, что часто по формальным признакам финансовая организация, оказывающая услуги на рынке ценных бумаг, может казаться стабильной и состоятельной, но на самом деле двигаться к несостоятельности, поэтому требуются особые приемы надзора. Предлагаемая концепция пруденциального надзора предполагает взаимодействие Федеральной службы по финансовым рынкам, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу и саморегулируемых организаций, которые должны принимать меры по обеспечению финансовой стабильности на рынке ценных бумаг.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой основных направлений, касающихся осуществления организации финансового надзора на всех ее стадиях и ориентированных на выработку правовых и организационных форм и
(5
методов деятельности финансовых органов по минимизации негативных тенденций развития правонарушений на рынке ценных бумаг, осуществляемой специфическим субъектов, государственных органов по финансовому надзору за участниками рынка ценных бумаг в лице Федеральной службы по финансовым рынкам, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу. Практическая значимость исследования заключается в разработке комплексных мероприятий по совершенствованию деятельности этих органов.
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы; при разработке предложений по совершенствованию ведомственного правового регулирования деятельности налоговых органов на всех уровнях системы ФСФР, ФНС России; в учебном процессе и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования прошли апробацию в практической деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, в докладах соискателя на научно-практических семинарах, совещаниях и конференциях, проводившихся на юридическом факультете, на факультете повышения квалификации ВГНА Минфина России, при чтении лекций на кафедре финансового и административного права ВГНА Минфина России, при подготовке методических материалов для студентов 4-5 курсов ВГНА Минфина России, а также в опубликованных по теме диссертации статьях.
1Г-.
Юридическое содержание финансового надзора, его понятие и виды
Юридическое содержание надзора за деятельностью участников рынка ценных бумаг как часть организационно-финансовой деятельности государства включает самостоятельную группу финансовых правоотношений, касающихся наблюдения за правомерностью совершения сделок с ценными бумагами, законностью «перелива» капиталов и «перекрестного» владения акциями и долями предприятий транснационального характера на рынке ценных бумаг. Автономность и специфика надзора обусловлены приемами и методами его проведения, которые заключаются в обеспечении сбора финансовых показателей, оценке стоимости ценных бумаг, анализе финансовой отчетности о деятельности инвестиционных, пенсионных фондов, кредитных организаций и фондовых бирж. Финансовый надзор, как правило, упоминается в текстах нормативных актах о деятельности государственных органов исполнительной власти вместе с контролем и регулированием. Научные школы советского и российского периодов развития административного и финансового законодательства много внимания уделяли общим и отличительным особенностям этих форм государственного управления.1 Однако до сих пор четкие юридические границы государственных функций контроля и надзора не обозначены в российском праве. Тем не менее, мировая практика показывает, что именно финансовый надзор становится «непрерывным» и «систематическим» контролем за финансовой дисциплиной на финансовых рынках. Правовая сущность финансового надзора проявляется в полномочиях и функциях органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций. Финансовый надзор на рынке ценных бумаг осуществляется государственными органами и организациями, уполномоченными на осуществление надзорных функций, в связи с чем различаются: государственный надзор со стороны государственных финансовых органов; надзор за рынком ценных бумаг профессиональными участниками (или саморегулирование) рынка процесс, который в России развивается двояко: государство передает часть своих полномочий по надзору определенным организациям профессиональных участников рынка, однако они и сами могут договориться о предоставлении созданной организации некоторых прав регулирования и надзора; общественный надзор, осуществляется Общественной палатой России, политическими партиями, общественными движениями, когда в результате именно реакция широких слоев населения является причиной проведения государством или профессиональными участниками рынка регулирующих мероприятий. Основные цели общественного надзора: поддерживать порядок на рынке и создавать нормальные условия работы всех его участников; защищать участников от мошенничества и недобросовестности юридических и физических лиц; обеспечивать свободный процесс ценообразования в зависимости от спроса и предложения; создать эффективный рынок со стимулами для предпринимательской деятельности и адекватным вознаграждением; создавать новые и поддерживать необходимые для общества рынки и рыночные структуры и нововведения и прочие цели, Процесс финансово-правового обеспечения надзора на фондовом рынке включает: создание законодательной базы функционирования рынка - разработку законодательных и подзаконных актов, которые закладывают основу нормального оперирования на рынке; отбор профессиональных участников рынка, потому что современный фондовый рынок не может нормально функционировать без наличия профессиональных посредников, которыми не могут стать любое лицо или организация. Для этого необходимо соответствовать определенным требованиям, устанавливаемым уполномоченными организациями; контроль со стороны соответствующего органа за соблюдением выполнения всеми участниками рынка правил; систему санкций за нарушения норм и правил (начиная от устных и письменных предупреждений и штрафов и кончая уголовными наказаниями и исключением из рядов участников рынка). Регулятивная структура российского рынка ценных бумаг отличается смешанным характером, слишком активным вмешательством государства, слабым надзором, практически отсутствием традиций и обычаев в связи с длительным перерывом в работе рынка, отсутствием "добросовестной конкуренции". В целях реализации функций государственных органов в сфере регулирования зашиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных правовыми основами рынка ценных бумаг закреплены некоторые базовые экономико-организационные правовые институты, представляющие совокупность правовых мер по управлению финансовым рынком и защите имущественных прав граждан. По мнению Голанова А.В. к ним относятся следующие : 1)экономико-финансовые критерии определения отечественных индексов ликвидности ценных бумаг; 2)функции организационных структур финансового рынка, пределы формирования активов банков ценными бумагами, правовые ограничения на оперирование государственными ценными бумагами в деятельности финансовых корпораций, инвестиционных фондов, депозитариев, сберегательных и ипотечных банков, фондовых бирж, страховых компаний, лизинговых компаний. 3)различные виды контроля за рынком ценных бумаг и финансовых услуг. Государство на российском рынке ценных бумаг выступает в качестве: инвестора при управлении крупными портфелями акций промышленных предприятий; эмитента при выпуске государственных ценных бумаг; профессионального участника при торговле акциями в ходе приватизационных аукционов; регулятора при организации органов финансового надзора, подготовке законов и подзаконных актов; публичного субъекта в спорах между участниками рынка через систему судебных органов. Государственный финансовый надзор за рынком ценных бумаг, представляя собой комплексное явление, имеет следующие формы: административное управление; экономическое механизмы воздействия международный и национальный мониторинг, финансовая отчетность, налоговые проверки, банковский надзор, страховой надзор. Эта точка зрения все чаще имеет место в финансово-правовой литературе.
Источники финансово-правового регулирования на рынке ценных бумаг
Традиционное рассмотрение норм различной отраслевой принадлежности, а также специальных норм в сфере регулирования финансово-правовых отношений на рынке ценных бумаг само по себе еще не дает четкого представления об их взаимосвязи и реальном воздействии на конкретные общественные отношения. Выявление взаимосвязи и взаимодействия различных форм регулирования (публично-правовых и частно-правовых) предполагает применение адекватных методов исследования и использования соответствующих правовых категорий. Российская правовая наука имеет глубокие традиции в исследовании комплекса актуальных проблем отечественного и зарубежного регулирования обращения ценных бумаг, также анализа сущности юридической конструкции. Источниками материального права, устанавливающими финансово-правовые и гражданско-правовые основания регулирования рынка ценных бумаг являются: Налоговый кодекс Российской Федерации (Глава 25); Бюджетный кодекс Российской Федерации (статьи о внутреннем и внешнем долге Российской Федерации); Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая, часть вторая)11; Федеральный закон от 22 апреля.1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (в редакции федеральных законов от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 7 августа 2001 г., 28 декабря 2002 г., 29 июня, 28 июля 2004 г., 7 марта, 18 июня 2005 г.)12; Федеральный закон от 26.12.1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (в редакции федеральных законов от 13 июня 1996 г., 24 мая 1999 г., 7 августа 2001 г., 21 марта, 31 октября 2002 г., 27 февраля 2003 г., 24 февраля, 6 апреля, 2,29 декабря 2004 г., 27 июля 2006г. ))13; Федеральный закон от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (в редакции федеральных законов от 2 января 2000 г., 22 августа 2004 г.)14; Федеральный закон от 9 июля 1999 года № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (в редакции федеральных законов от 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 22 июля 2005 г)15; Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 декабря 2006г. Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»18 Федеральный закон «О бухгалтерском учете» Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» (с изменениями от 10 августа 2005 г.) Постановление Правительства РФ об утверждении «Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» от 14.12. 2006 № 767 Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 858 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений». Данный перечень не носит исчерпывающего характера, иные федеральные законы и нормативно-правовые акты также могут содержать нормы, касающееся регулирования выпуска и оборота эмиссионных ценных бумаг, составляющих основу рынка (например, Уголовный Кодекс в части уголовной ответственности должностных лиц и граждан за уголовные преступления в данной сфере). ФЗ "О рынке ценных бумаг" должен был создать основу регулирования, способную к усовершенствованию параллельно с развитием рыночных отношений. Необходимость достаточно комплексной и развитой регулирующей системы, объясняется тем, что отечественный рынок капитала находится всё ещё в начале своего развития, и интернационализация хозяйственной жизни приносит с собой и риск импорта утонченных манипуляций, жертвы которых не будут располагать средствами защиты, оговоренными законами РФ. Закон «О рынке ценных бумаг, подобно другим отраслевым нормативным актам, имеет целью обеспечить эффективное действие на рынке при минимальных расходах и максимальной безопасности его участников. Поэтому он должен избегать излишней регламентации, приводящей к уменьшению эффективности рынка, а также в целях активизации функций судов по применению правовых норм и институтов законодательства в Российской Федерации должен закреплять базовые экономико-организационные правовые институты, представляющие совокупность правовых мер по управлению финансовым рынком и защите имущественных прав граждан. К ним относятся следующие: 1) закрепление в законе экономико-финансовых критериев определения отечественных индексов ликвидности ценных бумаг; 2) определение статуса и функций организационных структур финансового рынка, пределы формирования активов банков ценными бумагами, правовые ограничения на оперирование государственными ценными бумагами в деятельности финансовых корпораций, инвестиционных фондов, депозитариев, сберегательных и ипотечных банков, фондовых бирж, страховых компаний, лизинговых компаний.
Регулирование, контроль и надзор за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг
Если возможность допуска к обращению на бирже "иных финансовых инструментов" соотнести с нормами Закона о РЦБ, определяющими то, кто именно управомочен участвовать в этом обращении (см. ч. 3 ст. 11 Закона о РЦБ), то есть нормами о членах биржи (которыми, кстати говоря, могут быть любые профессиональные участники рынка ценных бумаг - ч, 1 ст. 12 Закона о РЦБ), то можно обнаружить, что в соответствии с Законом о РЦБ, любое лицо, обладающее правом осуществлять деятельность, указанную в главе 2 Закона о РЦБ, может участвовать в организованных на бирже гражданско-правовых сделках с неэмиссионными ценными бумагами ("иными финансовыми инструментами"). Однако для некоторых видов профессиональной деятельности (доверительное управление ценными бумагами) существуют ограничения, устанавливаемые Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР.), подчиненной Правительству Российской Федерации. В настоящее время фактически уже сложился неэмиссионный сектор рынка ценных бумаг и ФСФР должна осуществить в отношении лиц, практикующих безлицензионную деятельность, следующие действия: - принять меры к приостановлению безлицензионной деятельности; - опубликовать в средствах массовой информации сведения о факте безлицензионной деятельности участника рынка ценных бумаг; - письменно известить о необходимости получения лицензии, а также установить для этого сроки; - направить материалы проверки по фактам безлицензионной деятельности в суд для применения мер административной ответственности к должностным лицам участника рынка ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации; - обратиться с иском в арбитражный суд о взыскании в доход государства доходов, полученных в результате безлицензионной деятельности на рынке ценных бумаг; - обратиться с иском в арбитражный суд о принудительной ликвидации участника рынка ценных бумаг в случае неполучения им лицензии в установленные сроки. ФСФР в рамках правового регулирования отдельных видов деятельности имеет полномочия на исключение неэмиссионных ценных бумаг из круга объектов, по поводу которых может осуществляться тот или иной вид профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Закон о РЦБ указывает на возможность осуществления на рынке ценных бумаг следующих видов профессиональной деятельности: брокерская (ст. 3 Закона о РЦБ)дилерская (ст. 4 Закона о РЦБ);деятельность по управлению ценными бумагами (ст. 5 Закона о РЦБ); клиринг (ст. 6 Закона о РЦБ);депозитарная деятельность (ст. 7 Закона о РЦБ)деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг (ст. 8 Закона о РЦБ) деятельностью по организации торговли на рынке ценных бумаг (ст. 9 Закона о РЦБ). Такой обширный перечень видов профессиональной деятельности объективно ставит вопрос о правовом режиме защиты интересов как инвестора, так и профессиональных участников фондового рынка при обращении взыскания на ценные бумаги собственника - должника. Поэтому особенно важно рассмотреть это применительно к отдельным видам профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, поскольку правовой режим этих видов деятельности имеет много пробелов. Тем более что в данном случае переплетаются несколько правовых режимов, влияющих на правомерность оборота ценных бумаг, законность их приобретения, юридические основания перехода прав собственности по этим бумагам. Депозитарная деятельность на рынке ценных бумаг регулируется ст. 7 Закона о РЦБ, однако из содержания этой статьи нельзя сделать однозначного вывода о возможности осуществления этого вида профессиональной деятельности по поводу неэмиссионных ценных бумаг. Осуществляя правовую регламентацию депозитарной деятельности и, в частности, определяя условия осуществления депозитарной деятельности, устанавливая требования к ее осуществлению и регламентируя общие правила ведения депозитарного учета, законодательство не выделяет каких-либо особых норм только для эмиссионных или только для неэмиссионных ценных бумаг, то есть депозитарная деятельность носит унифицированный характер для этих двух разновидностей ценных бумаг. И что не менее важно, в анализируемом нормативном акте нет никакого упоминания о необходимости получения специальной лицензии для осуществления этой деятельности, например, с неэмиссионными ценными бумагами. Таким образом, правовое регулирование ФСФР депозитарной деятельности, подтверждает точку зрения о возможности осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг с неэмиссионными ценными бумагами, но и предоставляет возможность ее осуществления на основании единой лицензии на осуществление депозитарной деятельности на рынке ценных бумаг. Однако представляется целесообразным отметить тот факт, что отсутствие необходимости получения специальной лицензии на осуществление данного вида профессиональной деятельности с неэмиссионными ценными бумагами, не свидетельствует вообще об отсутствии необходимости получения лицензии в случае, если данное лицо осуществляет депозит лишь только неэмиссионных ценных бумаг, так как последнее не является основанием для вывода этих отношений из сферы правового регулирования Закона о РЦБ.
Иностранный опыт финансово-правового регулирования деятельности участников рынка ценных бумаг
С учетом множества концептуальных подходов к финансово-правовому регулированию рынка ценных бумаг (в том числе идея создания «народного рынка ценных бумаг86», несомненно, представляет большой интерес зарубежный опыт государственного регулирования финансовых рынков. Представляется целесообразным использовать нормы зарубежного законодательства об организации механизма реализации функций финансовых органов, связанных с регулированием фондового рынка. Главным органом, осуществляющим функции надзора и регулирования американского рынка ценных бумаг, является Комиссия по ценным бумагам и биржам США (Securities and Exchange Commission, SEC). Комиссия была создана в 1934 г. при президенте Франклине Делано Рузвельте (Franklin Delano Roosevelt) в ответ на резкое падение доверия инвесторов к фондовому рынку в период Великой депрессии. Согласно документам, основная миссия SEC заключается в том, чтобы "защищать инвесторов и поддерживать целостность рынка ценных бумаг". Комиссия контролирует деятельность ключевых участников рынка, в том числе фондовые биржи, брокеров и дилеров, консультантов по вопросам инвестиций, взаимные фонды. Законы и правила, регулирующие американскую индустрию ценных бумаг, основываются на идее о том, что все инвесторы - как крупные институты, так и частные лица - должны иметь доступ к основной информации, касающейся того или иного объекта капиталовложений, прежде чем они инвестируют в него свои средства. Соответственно, одна из главных обязанностей SEC состоит в том, чтобы обеспечивать предоставление компаниями честной, точной и своевременной информации относительно проводимых ими деловых операциях. SEC ежегодно осуществляет от 400 до 500 правоприменительных акций, направленных против частных лиц и компаний, нарушивших законы о ценных бумагах. Эти нарушения обычно включают трейдинг инсайдеров (нарушение доверительных отношений путем извлечения прибыли из торговли ценными бумагами, осуществляемой на базе информации, неизвестной широкой публике); манипуляции рынком (участие в транзакциях, которые не имеют другого экономического оправдания, помимо стремления стимулировать движение рынка в направлении, выгодном нарушителю); бухгалтерские злоупотребления (намеренное исключение из финансовых отчетов существенной информации или прямое искажение представляемых данных); предоставление ложной или вводящей в заблуждение информации относительно ценных бумаг и компаний, которые их эмитируют. Во всех этих случаях SEC обладает только полномочиями гражданского правоприменительного органа, т.е. сама по себе она не имеет права налагать уголовные санкции на частных или юридических лиц, а значит, не может отправить кого-либо в тюрьму за нарушение законов о ценных бумагах. SEC обладает властью определять размеры штрафов, изымать прибыль, полученную нелегальным путем, запрещать частным лицам и компаниям проводить операции с ценными бумагами и налагать запрет на незаконные действия. В случаях, когда встает вопрос об уголовном преследовании, SEC объединяет усилия с министерством юстиции США, Федеральным бюро расследований или с прокуратурами штатов. Действующее в США федеральное законодательство о ценных бумагах и фондовых биржах сформировалось в ЗО-е годы XX в. в ответ на финансовый кризис 1929 г., именуемый «Великой депрессией». Тогда были приняты; Закон США 1933 г. «О ценных бумагах» (Закон 1933 г.), Закон США 1934 г. «О ценных бумагах и фондовых биржах» (Закон 1934 г.), Закон 1939 г. «Об оформлении трастовых сделок» и Законы 1940 г. «Об инвестиционных консультантах» и «Об инвестиционных компаниях»87. Важными источниками права США о ценных бумагах являются правила и комментарии к федеральным законам, которые, начиная с 1934 г., принимает Комиссия США по ценным бумагам и фондовым биржам (правила Комиссии, в частности, регулируют выпуск ценных бумаг иностранными компаниями на территории Соединенных Штатов), а также судебные прецеденты - решения федеральных судов и судов штатов, принятые в развитие законодательства о ценных бумагах США и штатов, в которых комментируются отдельные нормы законодательства о ценных бумагах. Кроме того, каждый из 50 штатов имеет свое законодательство о ценных бумагах, применяемое к эмиссиям ценных бумаг наравне с федеральным правом. Для его обозначения на практике используется термин «законы голубого неба» («blue sky laws»)88. До Великой депрессии 1929-33 гг. американский рынок ценных бумаг характеризовался минимальным вмешательством государства в его деятельность. На фоне стремительного роста инвестиционной активности, наблюдавшегося после первой мировой войны, поступавшие изредка предложения о необходимости раскрытия компаниями финансовой информации в целях предупреждения мошенничества с ценными бумагами серьезно не рассматривались. По некоторым оценкам, в 1920-е годы в обращение было выпущено ценных бумаг на сумму около $50 млрд., половина из которых в последующие годы обесценилась. Крах фондового рынка в октябре 1929 г. и последующая экономическая депрессия существенно подорвали интерес инвесторов к операциям с ценными бумагами. В этот период среди экспертов сформировалось устойчивое мнение о том, что для восстановления экономики необходимо вернуть доверие граждан к фондовому рынку. Эта проблема широко обсуждалась на специальных слушаниях в Конгрессе, который в 1933 г. и 1934 г. последовательно утвердил два закона, призванных укрепить доверие инвесторов к рынку ценных бумаг путем введения контроля над этим рынком со стороны государства.
