Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственные внебюджетные фонды как звено финансовой системы государства
1. Понятие и классификация государственных внебюджетных фондов 20
2. Генезис системы социального пенсионного обеспечения в России (история ее развития в дореволюционное и советское время) 57
3. Государство и государственные внебюджетные фонды: форма и порядок взаимоотношений 74
Глава II. Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации
1. Правовой режим государственного Пенсионного фонда Российской Федерации 87
2. Объект и предмет регулирования деятельности Пенсионного Фонда Российской Федерации 108
3. Методы и порядок осуществления финансовой деятельности
Пенсионного фонда Российской Федерации 115
Глава III. Основные направления развития и совершенствования деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации
1. Контроль за деятельностью Пенсионного фонда РФ, органы контроля и их полномочия 140
2. Необходимость совершенствования федерального законодательства в сфере деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации 156
Заключение 176
Библиография 184
- Понятие и классификация государственных внебюджетных фондов
- Генезис системы социального пенсионного обеспечения в России (история ее развития в дореволюционное и советское время)
- Правовой режим государственного Пенсионного фонда Российской Федерации
- Контроль за деятельностью Пенсионного фонда РФ, органы контроля и их полномочия
Введение к работе
Актуальность научного исследования.
Деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР), как самостоятельного кредитно-финансового учреждения и одного из звеньев финансовой системы государства является важнейшим элементом, осуществляемых в современной России структурных преобразований в экономике и социальной политике. На протяжении всего периода реформ Фонд, представляющий собой самый крупный из государственных централизованных внебюджетных фондов, размеры которого достигают (по бюджетным параметрам 2005 года) более 50 % федерального бюджета,1 находится в эпицентре всех социально-экономических противоречий. Как крупнейший резерв денежных средств, способных служить мощным инвестиционным ресурсом экономики, Фонд в последние годы служит источником столкновения финансовых интересов различных субъектов общественных отношений: государства, которое неоднократно использовало предназначенные Фонду деньги для покрытия текущих бюджетных расходов и рефинансирования внешнего долга; кредитно-финансовых структур, стремящихся получить доступ к оперативному управлению средствами Фонда; населения, связывавшего с деятельностью Фонда свои надежды на увеличение пенсионного обеспечения.
Сказанное подтверждает высокую социальную и экономическую значимость финансовой деятельности ПФР, которая обусловливает необходимость "тщательного правового регулирования всей совокупности отношений, возникающих в процессе взаимодействия Пенсионного фонда с властными структурами, налоговыми органами, управляющими компаниями, населением и т.д.. Наиболее эффективно процесс достижения вышеуказанного взаимодействия происходит в форме прямых и обратных связей.
Между тем в столь сложной области правового регулирования, как управление финансовыми средствами системы пенсионного обеспечения, к настоящему времени накопилось немало проблем и противоречий, которые обусловлены целым набором объективных факторов2 — в частности, перманентным реформированием правовой основы системы пенсионного обеспечения и сопутствующей ему нескоординированностью действующего пенсионного законодательства, изменением организационной структуры органов исполнительной власти и т.п.. Свидетельство тому — существующая неопределенность правового статуса ПФР, бесконечное обсуждение необходимости перераспределения прав и обязанностей по сбору, аккумуляции и выплате пенсионных средств между различными ведомствами, обсуждение темы консолидации государственных внебюджетных фондов и т.п..
Необходимость совершенствования правового регулирования финансовой деятельности Пенсионного фонда России стала особенно актуальна в условиях запуска в 2001 году механизма реализации в рамках пенсионной системы накопления страховой части трудовой пенсии, предполагающего, в частности: 1) что определенная часть пенсионных накоплений (как посредством ПФР, так и посредством негосударственных пенсионных фондов (НПФ)) перейдет в руки частных управляющих компаний; 2) что уровень накопительной части будущих пенсионных выплат будет напрямую зависеть от эффективности их инвестирования. Уже в ближайшие несколько лет, по экспертным оценкам, суммарная накопительная часть пенсий, оставшихся в управлении ПФР, составит (с нарастающим итогом) от 5 до 8 млрд. долларов в год.3 Общий же объем инвестиционного ресурса пенсионных накоплений к 2010 году, по прогнозам экспертов, составит 1 трлн руб.4
Введение в финансирование пенсий накопительной составляющей неизбежно влечет за собой появление на российском фондовом рынке крупных монополистов в лице ПФР и управляющих компаний (каковым, например, фактически уже является Внешэкономбанк, назначенный осуществлять доверительное управление средствами пенсионных накоплений ПФР), либо нескольких кредитно-финансовых компаний, объемы операций которых будут существенно превышать возможности всех прочих участников рынка ценных бумаг. Процесс взаимодействия ПФР с такими компаниями, как показывает опыт многих стран,5 также нуждается в жестком государственном регулировании, в том числе — финансово-правовом.
Учитывая сказанное, исследование проблем финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ в настоящее время крайне актуально как в теоретическом, так и в практическом плане: оно обусловлено необходимостью теоретического осмысления и комплексного обобщения правовых основ деятельности государственных централизованных внебюджетных фондов вообще и ПФР в частности, а также — поиска путей, форм и методов совершенствования управления финансами системы пенсионного обеспечения в современной России.
Степень научной разработанности проблемы
Проблемам развития пенсионного законодательства Российской Федерации и, в частности, регулированию финансовой деятельности Пенсионного фонда РФ в настоящее время уделяется большое внимание как в научной литературе, так и на страницах массовых периодических изданий. При этом теоретическую и научную основу исследований в области пенсионного обеспечения на данный момент образуют труды отечественных авторов, посвященные преимущественно общим проблемам развития системы социального обеспечения России. Соответственно преобладающую их часть составляют исследования не по финансовому праву, а по экономике и праву социального обеспечения. Это, в частности, труды, посвященные вопросам развития страхования и системы социальной защиты, финансово-экономическим проблемам проведения пенсионной реформы в Российской Федерации, комментарии российского законодательства в сфере социального обеспечения. Среди работ этого направления следует выделить труды ведущих ученых и политиков, занимающихся проблемами социальной защиты — В.Д.Роика, Э.Г.Тучковой, М.Н.Захарова, А.К.Соловьева, А.П.Починка, В.Н.Баскакова, М.Е.Баскаковой, М.Ю.Зурабова, В.Дольновой, В. Ершовой и др.6
В совокупности работ по финансовому праву, в том числе — посвященных вопросам организации и правового обеспечения деятельности внебюджетных фондов, хотелось бы выделить прежде всего труды О.Н.Горбуновой, Н.М.Артемова, Е.М.Ашмариной, Е.Ю.Грачевой, М.В.Карасевой, Н.И.Химичевой, А.М.Бирмана, Е.Н.Шутяк, Н.З.Капкаевой, М.Э.Дмитриева, А.П.Колесник, М.И.Кучмы, Е.Г.Галич, ЛАЛадановой, И.И.Кучеровой,7 которые позволяют составить представление о деятельности различных институтов финансового права и государственных внебюджетных фондов в 90-е годы, выявить наиболее актуальные и дискуссионные проблемы их развития в настоящее время.
Что же касается непосредственно финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ, то в российской финансово-правовой науке в настоящее время нет монографических работ, которые комплексно рассматривали бы проблемы развития ПФР в условиях создания накопительной пенсионной системы. Однако, существенным подспорьем при решении текущих задач финансово-правового регулирования Пенсионного фонда могут служить труды таких авторов, как А.А.Нещадин, В.И.Самаруха, Д.Ю.Федотов, Л.П.Древаль, Т.Малева, А.К.Соловьев, Ю.Полонский, Е.Бобылева и др.8
Актуальные материалы по отдельным аспектам деятельности Пенсионного фонда РФ, в частности, обсуждение темы использования рыночных механизмов при инвестировании средств пенсионных накоплений, можно обнаружить также в специализированных периодических изданиях, а равно в других СМИ.9
В целом же, как показал анализ имеющейся литературы, проблемы финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ на текущем этапе его развития остаются не достаточно исследованными. В общем объеме литературы преобладают публикации учебного характера или комментарии законодательства, которые не содержат единообразной общей концепции.
Объект, предмет, цели и задачи исследования.
Объектом представленного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу реализации основных функций Пенсионного фонда Российской Федерации по управлению финансами пенсионного обеспечения, и система правового обеспечения деятельности государственных федеральных внебюджетных фондов вообще и Пенсионного фонда РФ в частности.
Предметом исследования являются правовые нормы федерального законодательства, имеющие непосредственное отношение к деятельности ПФР в сфере пенсионного обеспечения граждан — мобилизации доходов Фонда, капитализации накопительной части страховой трудовой пенсии, финансирования, назначения и выплаты пенсий, персонифицированного учета субъектов пенсионного страхования и т.п., а также в сфере построения отношений Фонда с органами государственной власти, прежде всего — Правительством РФ, контроля и надзора за деятельностью ПФР.
Целью исследования является анализ правовых основ деятельности крупнейшего в России государственного внебюджетного фонда — Пенсионного фонда Российской Федерации в условиях вывода на финансовый рынок накопительной составляющей страховой части трудовой пенсии, а также — выработка конкретных предложений по совершенствованию финансово-правового регулирования деятельности ПФР.
Основными задачами исследования, обеспечивающими достижение поставленной цели, являются:
теоретическое осмысление понятия «государственный федеральный централизованный внебюджетный фонд»; выявление юридической и экономической сущности дефиниции «государственный внебюджетный социальный фонд» в соответствии с бюджетным законодательством РФ;
определение критериев классификации государственных внебюджетных фондов и их места в бюджетной системе РФ;
— выявление юридической сущности и уточнение содержания отдельных правовых категорий, действующих в сфере пенсионного обеспечения — таких, как «социальное обеспечение», «социальное страхование», «система пенсионного обеспечения»;
— анализ становления и развития системы социального пенсионного обеспечения в России в дореволюционное и советское время;
— установление основных форм и порядка взаимоотношений между органами государственной власти и действующими в настоящее время государственными внебюджетными фондами: Пенсионным фондом Российской Федерации; Фондом социального страхования Российской Федерации; Федеральным фондом обязательного медицинского страхования;
— анализ особенностей текущего и перспективного государственно-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации как самостоятельного финансово- кредитного учреждения; определение целей, задач и основных функций Фонда; теоретическое осмысление места, роли и значения Фонда в финансовой системе Российской Федерации;
определение содержания категорий «объект» и «предмет» финансово-правового регулирования; уточнение объекта и предмета финансово-правового регулирования деятельности ПФР;
выявление особенностей методов и порядка осуществления финансовой деятельности Пенсионного фонда РФ, а именно: порядка формирования средств ПФР (мобилизации доходов); установления тарифов на пенсионное страхование; порядка финансирования пенсионных выплат и ведения персонифицированного учета застрахованных;
исследование особенностей установленной законодательством РФ системы финансового контроля и надзора за деятельностью Пенсионного фонда РФ; анализ проблемы привлечения к публично-правовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;
— обоснование необходимости совершенствования федерального законодательства в сфере деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации;
— выработка основных предложений по реформированию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и основ ее правового регулирования.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является системный подход к анализу объекта исследования — отношениям, возникающим в деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с осуществлением им управления финансами пенсионного обеспечения, в том числе — мобилизации доходов Фонда, капитализации накопительной части страховой трудовой пенсии, финансирования, назначения и выплаты пенсий, персонифицированного учета субъектов пенсионного страхования.
При подготовке, изучении и обработке теоретических и практических материалов применялись такие методы, используемые в гуманитарных науках, как исторический, логический, технико-юридический и обобщения собранных данных. Проведенное исследование базируется на принципах диалектики, взаимосвязанности и взаимообусловленности социальных процессов.
Эмпирическую базу исследования составляют нормативные акты, документы и материалы, позволяющие составить представление об уровне и особенностях правового регулирования рассматриваемых отношений. Довольно обширный массив источников, на основании которых проводилось исследование, условно можно разделить на четыре группы: 1) законодательные акты и другие нормативные документы общефедерального значения, в числе которых прежде всего следует назвать Конституцию России 1993 г., Бюджетный кодекс 1998 г. (далее — БК РФ) ,0 и Налоговый кодекс РФ (далее — НК РФ), ежегодные законы о федеральном бюджете" и бюджете Пенсионного фонда РФ12 на отдельный год, федеральные законы, регулирующие отношения по пенсионному обеспечению в РФ (в том числе Федеральные законы от: 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования», 16 июля 1999 г. 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» в Российской Федерации», 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»))13, Указы Президента РФ14 и постановления Правительства РФ,15 посвященные утверждению конкретных условий и порядка реализации отдельных мероприятий в сфере пенсионного обеспечения; 2) нормативно-правовые акты Пенсионного фонда РФ, способные отразить особенности реализации полномочий Фонда по управлению пенсионными накоплениями,16 и практика их применения в России.
Научная новизна проведенного исследования заключается, прежде всего, в теоретическом осмыслении и комплексной оценке состояния правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ в период его существования (1990-2005 гг.), в частности, на первом этапе реализации инвестиционного потенциала пенсионных накоплений; а равно — в выработке конкретных предложений по преодолению имеющихся пробелов и противоречий в федеральном законодательстве, регулирующем деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации в современных условиях.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые іти содержащие элементы новизны положения:
Автором проводится сущностный и поэлементный анализ правового регулирования деятельности федеральных централизованных внебюджетных фондов, в результате которого выявляется отсутствие единой правовой базы создания и функционирования таких фондов, недостаточная разработка правового статуса и правового режима деятельности этих фондов и их взаимоотношений с органами власти и органами социального обеспечения.
В рамках финансового права выработана единая правовая категория «государственные внебюджетные фонды» и определено соотношение данной категории с дефиницией «государственные внебюджетные социальные фонды». В связи с этим автором предлагается внести следующие изменения в Бюджетный кодекс РФ:
скорректировать в статье 6 БК РФ определение категории «государственный внебюджетный фонд»; в частности, в статье 6 БК РФ слова «форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации», необходимо дополнить фразой «действующих в качестве самостоятельных финансово-кредитных учреждений и предназначенных для финансирования важнейших государственных расходов, не включенных в государственный бюджет»;
статью 143 БК РФ назвать «Общие принципы и правовой статус государственных социальных внебюджетных фондов»;
в статье 144 БК РФ слова «Государственными-внебюджетными фондами Российской Федерации» заменить словами «Государственными социальными внебюджетными фондами Российской Федерации».
По мнению автора, для достижения единообразия в определении сущности самого понятия государственного внебюджетного фонда, а также — в определении правого статуса внебюджетных фондов, должен быть принят законодательный акт общефедерального значения, регламентирующий способы образования и функционирования в России государственных внебюджетных фондов. В законе должны найти отражение условия, порядок и форма образования государственных внебюджетных фондов, их место в бюджетной системе Российской Федерации, полномочия и обязательства фондов, система управления фондами и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной и законодательной власти, общие принципы учета застрахованных и сбора обязательных платежей, порядок расходования средств фондов, меры юридической ответственности за нарушение законодательства о социальном страховании и порядок их применения и т.д..
Выявляются функции Пенсионного фонда Российской Федерации, не свойственные некоммерческим организациям, действующим в форме учреждений. Не относятся к Пенсионному фонду РФ и не могут использоваться для регулирования его деятельности и изложенные в Гражданском кодексе РФ и Законе о некоммерческих организациях правовые основы деятельности некоммерческой организации в форме фонда.
5. На основе анализа делаются выводы о том, что преобразование Пенсионного фонда Российской Федерации из самостоятельного финансово-кредитного учреждения в некоммерческую организацию, предусмотренное проектом обсуждаемого в настоящее время закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации», не имеет юридического смысла; оно не устраняет неясностей, существующих в правовом положении ПФР (например, Пенсионный фонд Российской Федерации в правоотношениях по пенсионному обеспечению граждан выступает как уполномоченное учреждение, не входящее в структуру органов исполнительной власти, но осуществляющее особые государственные функции по частичной аккумуляции, распределению и использованию денежных средств, предназначенных для выплат государственных трудовых и социальных пенсий. В этой роли ПФР опосредует публично-правовые финансовые обязательства государства и, соответственно, мог бы быть признан юридическим лицом, предназначенным для осуществления строго определенных целей).
6. Устанавливается необходимость разработки для Пенсионного фонда Российской Федерации специальных правовых источников, регулирующих его статус и полномочия в бюджетно-финансовой сфере, и принятие специального федерального закона, определяющего правовое положение ПФР и его место в финансовой системе государства. В законе, по мнению автора, должен быть четко определен правовой статус ПФР, разграничены его правомочия и обязательства в гражданских, административных правоотношениях, в отношениях по пенсионному обеспечению, а также в финансовых правоотношениях.
7. Анализ проблем, существующих в современном российском финансовом (и бюджетном) праве, выявляет тот факт, что в рамках названных отраслей права не выработаны четкие формулировки составов правонарушений в бюджетно-финансовой сфере, что существенно усложняет как процесс выявления правонарушения, так и привлечения к ответственности за него. До недавних пор (а именно — до введения в Уголовный кодекс РФ в декабре 2003 года статей 285/1 и 285/2, предусматривающих ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов) не было предусмотрено и реальных форм ответственности, к которой могут быть привлечены представители органов государственной власти (например, Правительства РФ) за нарушение бюджетного законодательства. По нашему мнению, исчерпывающего перечня мер такой ответственности (в частности -публично-правовой) не существует до сих пор и, как следствие, Правительство РФ не считает себя связанным нормами действующего бюджетного законодательства и демонстрирует потребительское отношение к государственным финансам, в том числе — к финансам ПФР, а это не допустимо.
8. На основе анализа и обобщения нормативной базы делаются выводы о том, что Пенсионный фонд РФ должен сохранить свою самостоятельность как финансово-кредитное учреждение, наделенное правом управления (в том числе инвестирования) накопительной частью страховой трудовой пенсии, назначения и выплаты пенсий. В то же время функции по сбору пенсионных платежей могут быть переданы органу исполнительной власти, отличному от ПФР — с тем, чтобы обеспечить возможность четкого контроля за поступающими средствами и расходами ПФР.
9. Одной из важнейших задач настоящего периода развития Пенсионного Фонда Российской Федерации является усиление контроля за внутренними расчетными операциями Фонда и обеспечение полноценного функционирования системы общественного контроля за его деятельностью.
Практическая значимость работы заключается в том, что полученные выводы и результаты и предложенный анализ особенностей правового регулирования деятельности ПФР могут быть использованы при формировании государственной политики России в сфере пенсионного обеспечения, при выработке унифицированных правил создания и функционирования государственных внебюджетных фондов, в процессе разработки стратегии управления финансовыми средствами системы пенсионного обеспечения в РФ, а также законодателем как при совершенствовании действующих нормативных правовых актов, так и при разработке новых.
Материалы исследования могут быть использованы при подготовке спецкурсов, в практической работе ПФР России, а также в дальнейшей научно-исследовательской и преподавательской деятельности в области финансового права.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии. Результаты исследования нашли свое отражение в статьях, опубликованных в журналах «Финансовое право» и «Финансовый эксперт». Отдельные положения и выводы были применены при проведении семинарских занятий по курсу «Финансовое право», «Правовые основы бухгалтерского учета» и посредством участия в научно-практических конференциях, посвященных совершенствованию финансово-правового регулирования деятельности ПФР.
Правовые и методические наработки диссертации используются автором в ходе его преподавательской деятельности в Московской государственной юридической академии.
Основные положения представленного диссертационного исследования изложены в следующих научных публикациях:
1. Абхазава (Карандаева) И.Г. Счетная палата Российской Федерации в системе бюджетного контроля // Сборник по результатам межвузовской конференции «Актуальные проблемы современного российского права и перспективы его интеграции в систему мирового права». 2003. 0,3 п.л.
2. Абхазава (Карандаева) И.Г. Анализ деятельности государственных внебюджетных фондов в историческом аспекте // Сборник по результатам международной межвузовской конференции аспирантов «Формирование российской правовой культуры в период становления рыночной экономики». 2004. 0,4 п.л.
3. Абхазава (Карандаева) И.Г. Анализ финансово-правовых аспектов деятельности государственных внебюджетных фондов // Финансовое право. 2004. № Юбилейный. 0,6 п.л.
4. Абхазава (Карандаева) И.Г. Правовой режим государственного Пенсионного фонда Российской Федерации // Финансовый эксперт. 2004. № 3.0,8 п.л.
Структура работы подчинена ее содержанию и логике исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и классификация государственных внебюджетных фондов
Государственные внебюджетные фонды, которые наряду со специализированными фондами, аккумулированными в государственном бюджете (консолидированными целевыми бюджетными фондами), и децентрализованными фондами образуют систему целевых денежных фондов, являются отдельным элементом финансовой системы государства.
Изначально целевые внебюджетные фонды стали создаваться на федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровнях как в силу законов Российской Федерации и постановлений Правительства РФ, так и в соответствии с законами РФ, Указами Президента РФ, но по решению компетентных органов. По целевому назначению они подразделялись преимущественно на социальные и экономические,19 хотя на первых этапах создания фондов предполагалось, что они могут иметь также научную, экологическую, политическую направленность.
До 2000 г., года введения в действие БК РФ, в подавляющем большинстве российских регионов возможности внебюджетных фондов использовались весьма активно. За их счет финансировались самые разнообразные расходы, начиная от строительства жилых домов и шефской помощи воинским частям и заканчивая погребением одиноких граждан и частичным содержанием бюджетных учреждений. В большинстве случаев в структуре расходов внебюджетных фондов доля фонда оплаты труда превышала 50%.
Как отмечает М.И.Яндиев, органы власти федерального, регионального и субрегионального уровней могли иметь разное количество внебюджетных фондов: от одного (г. Краснодар, г. Алексин Тульской области) или нескольких (г. Петрозаводск, Балашихинский район Московской области, Санкт-Петербург, Иркутская область) до 150 (Москва).21 Размеры внебюджетных фондов также разнились: от 0,2% в сравнении с расходами бюджета (гг. Алексин, Петрозаводск, Краснодар) до 50-60% (Москва).
В 90-е годы в России на федеральном уровне были созданы и действовали, в частности: внебюджетный Российский фонд технологического развития, образованный в соответствии с Указом Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 426; внебюджетный общереспубликанский (РСФСР) фонд стабилизации экономики, Положение о котором было утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 22 марта 1991 г. № 164; внебюджетный фонд научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и освоения наукоемкой продукции в строительстве Госстроя России, созданный в соответствии с Указом Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации» и «Порядком формирования и использования внебюджетных фондов финансирования общеотраслевых и межотраслевых научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ и мероприятий по освоению новых видов продукции», утвержденным Министерством науки, высшей школы и технической политики РФ, Министерством экономики и финансов РФ и Государственной налоговой службой РФ (№ 1/8 от 29 января 1992 г.); внебюджетный фонд развития таможенной системы Российской Федерации, Фонд стабилизации и развития РАО «Газпром» и др.. В 1994 г. в стране в общей сложности насчитывалось порядка 30 внебюджетных фондов. Наибольшее распространение получили территориальные фонды социальной поддержки населения и фонды развития жилищного строительства.
К настоящему времени многие внебюджетные фонды экономического и иного характера уже прекратили свое существование. Так, в частности, с 1 января 2000 г. в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год»23 упразднен Фонд развития таможенной системы РФ.
Генезис системы социального пенсионного обеспечения в России (история ее развития в дореволюционное и советское время)
Рассматривая вопрос о появлении и развитии внебюджетных фондов в финансовой системе России, необходимо еще раз напомнить, что в соответствии с Бюджетным кодексом РФ внебюджетными фондами являются только государственные внебюджетные социальные фонды. Следовательно, история развития внебюджетных фондов (которые имеют социально ориентированный характер) есть ничто иное, как история развития системы государственного социального страхования (обеспечения).
В мировой истории государственные внебюджетные фонды в качестве источника финансирования социальных расходов, не включенных в бюджет, как сообщает Е.Н.Шутяк,61 впервые появились в Германии в конце XIX века — в период бурного развития капиталистических отношений и сопутствующего этому процессу обострения социально-политических противоречий. В сложившихся условиях специализированные государственные фонды, формировавшиеся и расходовавшиеся в соответствии с социальным законодательством, стали одним из способов, с помощью которого правительство Германии попыталось уладить ситуацию и не допустить социального конфликта. Политика по созданию фондов была провозглашена императором Германии в 1881 г., а воплощена в жизнь — рейхсканцлером О. фон Бисмарком. Как следствие, в Германии в 1883 г. появились страховые больничные кассы, в 1884 г. — фонды страхования от несчастных случаев, в 1889 г. — фонды страхования по инвалидности и по старости.
Реформы Бисмарка, таким образом, впервые в мировой истории учредили систему компенсаций потери заработка вследствие болезни, трудового увечья, инвалидности, достижения преклонного возраста.
Что же касается генезиса системы социального обеспечения России, то ее зачатки исследователи усматривают еще в XVI-XVII веках, когда царскими властями были предприняты первые попытки организовать действующие за счет казны и церкви «шпитальни» и «богадельни» для нищих и беспомощных. Именно в тот период российское государство впервые взяло на себя определенные обязанности по оказанию помощи нуждающимся, прежде всего отставным солдатам и голодающим, а также детям, больным и одряхлевшим старикам.
Первое законоположение, касающееся пенсионного обеспечения, появилось в царствование Петра Великого. Оно было помещено в Морском Уставе и относилось преимущественно к морским чинам. Закон предполагал материальное обеспечение служащих, оставлявших службу по преклонным летам, болезням или увечьям. В случае смерти забота распространялась на оставшееся после них семейство.
В 1775 г. Екатерина II учредила специальные «приказы общественного призрения» (прототип современного министерства социальной защиты), в функции которых среди прочего входило «установление и надзирание богаделен для мужского и женского пола убогих, увечных и престарелых, кои проживания не имеют».
С 1827 г. пенсии государственным служащим стали выплачивать в соответствии с Пенсионным Уставом. Пенсии выплачивались за счет средств государственного казначейства в соответствии с занимаемой должностью чиновника и его стажем. Полная пенсия назначалась за 35 лет службы, половинная за 25 лет.
Однако вплоть до конца XIX в. отечественное пенсионное обеспечение выражалось лишь в предоставлении отставным чинам или их семьям части содержания, получаемого ими по службе. Если же содержание определялось владением поместья, то после смерти заслуженного чиновника часть или все поместье передавалось во временное или вечное владение наследникам, не имевшим достаточных средств к существованию. При этом общих правил пенсионного обеспечения не существовало; оно полностью зависело от царской милости. В связи с этим социальная защита в России XVI—XVIII вв. может быть охарактеризована как процесс стихийный, нерегулярный, касающийся незначительной части населения — особо заслуженных государственных и военных чиновников, а также в определенной степени — убогих и нищих.
Правовой режим государственного Пенсионного фонда Российской Федерации
Пенсионный фонд Российской Федерации был образован в соответствии с Законом РСФСР от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в РСФСР», введенным в действие с 1 марта 1991 г. и положившим начало проведению в стране пенсионной реформы. Статья 8 названного Закона предусматривала, что выплата пенсий осуществляется за счет Пенсионного фонда РСФСР, создаваемого в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.100 Временное положение о Пенсионном фонде было утверждено 15 января 1991 г. постановлением Президиума ВС РСФСР. В окончательной редакции действующее до настоящего времени Положение «О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)» было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-I.101
Анализ социально-экономических причин, обусловивших на рубеже 90-х годов XX в. объективную необходимость принятия нового пенсионного законодательства и формирования его самостоятельной кредитно-финансовой основы, был проведен многими авторами,102 поэтому ограничимся лишь их краткой констатацией. М.Н. Захаров и Э.Г. Тучкова выделяют, в частности, следующие причины создания ПФР:103 1) выявление объективной потребности пересмотреть укоренившуюся в обществе идеологию самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся; возродить и, главное, реализовать на практике истинную его сущность; 2) необходимость существенно повысить доходы основной массы населения — пенсионеров, живущих, как правило, на строго фиксированную выплату — пенсию; 3) желание не допустить утечки пенсионных страховых средств и использования их на иные цели, отличные от пенсионного обеспечения застрахованных и их семей.
Таковы были объективные причины создания Пенсионного фонда РФ в конце 1990 г.
В настоящее время деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации, как уже говорилось, регулируется Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденном постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г..104 Ныне этот документ действует в редакции Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288 и Федерального закона от 5 мая 1997 г. № 77-ФЗ.
Однако, Положение — далеко не единственный нормативный акт, определяющий правовое положение ПФР, т.к. правовую основу деятельности Фонда образуют также: Конституция Российской Федерации; Бюджетный кодекс РФ (в части регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов, составления, утверждения и исполнения их бюджетов); законодательство Российской Федерации о налогах и сборах (Налоговый кодекс РФ и др.); Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»105; Федеральный закон от 16 июля 1999 г. 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»106; Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»107; Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»108; Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111 -ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»109; Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»110; другие федеральные законы, Указы Президента РФ и принимаемые в соответствии с ними иные подзаконные нормативные акты Российской Федерации: постановления и распоряжения Правительства РФ, инструкции и письма Министерства финансов РФ, иных органов исполнительной власти.
Контроль за деятельностью Пенсионного фонда РФ, органы контроля и их полномочия
Основные направления развития и совершенствования деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации 1. Контроль за деятельностью Пенсионного фонда РФ, органы контроля и их полномочия Возложенные на Пенсионный фонд Российской Федерации функции по сбору страховых сумм, распределению, назначению и своевременной выплате пенсий, учитывая их большую социальную и экономическую значимость, всегда были объектом особого внимания со стороны контролирующих органов государства.144 Нарушение же ПФР финансовой дисциплины в сфере финансирования и выплаты пенсий влечет за собой привлечение к установленной федеральным законодательством ответственности.
Прежде чем говорить о проблемах контроля и ответственности в сфере бюджетно-финансовых отношений, необходимо развести данные понятия и определить юридическую сущность каждого из них, т.к. в конечном итоге привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в сфере пенсионного обеспечения есть следствие неправомерного поведения субъектов данных отношений, установленного в процессе осуществления финансового контроля.
Финансовый контроль, который является составным элементом государственного контроля в системе управления социально-экономическим развитием общества и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности , состоит в отслеживании законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований и в юридической литературе оценивается как обязательное условие эффективного функционирования экономики и финансовой системы страны.147
Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности. В соответствии с этим основными его задачами в сфере контроля за результатами финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов, Пенсионного фонда РФ в том числе, являются:
организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств внебюджетных фондов, или влияющих на формирование и исполнение бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджетов государственных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за законностью и своевременностью движения средств государственных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; обеспечение поступления в доходную часть бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части внебюджетного фонда; оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию внебюджетных средств; контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности, улучшение бюджетной и налоговой дисциплины; выявление резервов роста доходной базы бюджетов и снижения расходной части бюджета; контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений; пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам; и т.д.. Правовое основы осуществления контроля в сфере деятельности Пенсионного фонда изложены в Бюджетном кодексе РФ: финансовые операции ПФР не выделяются в нем в качестве самостоятельного объекта контроля, но к нему имеют отношение все нормы, касающиеся контроля за соблюдением распорядителями и получателями бюджетных средств (в том числе средств внебюджетных фондов) условий их поступления, распределения и целевого использования (глава 26 БК РФ).
