Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические вопросы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и административной деятельности органов внутренних дел 22-108
1. Понятие административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и административной деятельности органов внутренних дел 22-45
2. Элементы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в рамках административной реформы 45-68
3. Вопросы соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности 66-80
4. Проблемы совершенствования форм и методов административной деятельности органов внутренних дел в сфере предпринимательской деятельности 80-108
Глава 2. Компетенция, функции и взаимодействие органов внутренних дел с другими государственными органами по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность 109-169
1. Компетенция органов внутренних дел по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность 108-122
2. Функции органов внутренних дел по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность 123-139
3. Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с другими государственными органами по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность 139-169
Заключение 170-178
Список используемой литературы 179-213
Приложения 214-231
- Понятие административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и административной деятельности органов внутренних дел
- Вопросы соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности
- Компетенция органов внутренних дел по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность
- Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с другими государственными органами по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимая в последнее время в России административная реформа определяет следующие задачи административно-правового регулирования предпринимательской деятельности: создание условий для реализации гражданами своих прав и законных интересов, возложенных на них обязанностей для нормальной работы организаций; контроль и надзор за соблюдением порядка лицензирования; соблюдение общественного порядка; профилактика и пресечение различных правонарушений; выдача разрешений (лицензий) на осуществление частной охранной и детективной деятельности и контроль за ней; выдача лицензий на продажу или приобретение и хранение оружия; осуществление административного надзора; охрана собственности; контроль за соблюдением правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и т.д. Выполнение данных задач связано, прежде всего, со сложной криминогенной обстановкой в сфере экономической деятельности. Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечает: «...Наш приоритет - защита рынка от незаконного вторжения, как чиновного, так и криминального»1.
Успех осуществляемых в Российской Федерации преобразований в значительной степени зависит от того, насколько они будут восприняты в общественном сознании, что в первую очередь связано с состоянием экономики и, особенно с состоянием предпринимательских отношений. Так, Высший арбитражный суд России отмечает, что количество административных споров в 2003 г. по сравнению с 2002 г. выросло на 36,5%. Подавляющая часть этих дел удовлетворяется, так как носят бесспорный характер. В 2003 г. арбитражными судами рассмотрена 31 тысяча дел, связанных с применением норм Кодекса РФ об административных правонарушениях2 (далее КоАП), то
1 Путин В.В. Свой среди чужих // Экономика и жизнь. 2000. № 16. С. 2.
2 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (в
ред. Федеральных законов РФ от 25.04.2002 № 41-ФЗ, от 25.07.2002 № 112-ФЗ, от
30.10.2002 № 130-ФЗ, от 31.10.2002 № 133-ФЗ, от 31.12.2002 № 187-ФЗ, от 30.06.2003 №
есть об административной ответственности . Следует отметить также, что в Челябинской области службами милиции общественной безопасности (далее - МОБ) выявлено в 2000 г. -973 преступления в сфере потребительского рынка, в 2001 г. -1235, в 2002 г. - 1368, в 2003 г. -1418 преступлений. В период с 2000 по 2003 годы количество выявленных сотрудниками управлений (отделов) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства (далее - УБППР и ИАЗ, ОБППР и ИАЗ) административных правонарушений в сфере потребительского рынка увеличилось на 37,7% (в 2000 г. -8997, 2001 г. - 12139, 2002 г. -12256, 2003 г. -12389)4.
В современных условиях органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления предпринимают попытки создания эффективного механизма правового регулирования сферы предпринимательской деятельности путем изменения и совершенствования законодательства, и существенного реформирования структуры соответствующих органов5. Процесс постоянного обновления и совершенствования законодательства, относящегося к исследуемым вопросам административного права, действие свыше двух лет нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принятие Приказа МВД России от 22 июня 1999 г. № 456 «О мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка товаров и услуг» положило основу для создания подразделений БППР и ИАЗ, определило его функции, задачи и
86-ФЗ, от 04.07.2003 № 94-ФЗ, от 04.07.2003 № 103-ФЗ, от 11.11.2003 № 138-ФЗ, от 11.11.2003 № 144-ФЗ, от 08.12.2003 № 161-ФЗ, от 08.12.2003 № 169-ФЗ, от 23.12.2003 № 185-ФЗ, от 09.05.2004 № 37-ФЗ, от 26.07.2004 № 77-ФЗ) от 25.02.2004 № 4-П): См.: Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ Ред. коллегия: Веремеенко И.И., Салищева Н.Г., Сидоренко Е.Н., Якимов А.Ю. М, 2002. 944 с. Об итогах работы арбитражных судов в 2003 году // Вестник ВАС РФ. 2004. № 4. С. 7.
4 Текущий архив УБППР и ИАЗ ГУВД Челябинской области 1999-2004. г. Челябинск,
2004.
5 Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 года № 1167 «О неотложных мерах по повы
шению эффективности борьбы с терроризмом» // Российская газета. 2004. 16 сентября.
5 полномочия. К примеру, проведенное диссертантом социологическое исследование среди респондентов6 определило отношение последних к сложностям сбора доказательств по административным правонарушениям 1,7% видят их при реализации ст. 14.1 КоАП, 2,3% - ст. 14.4 КоАП, 14,1% - ст. 14.5 КоАП, 15,8% - ст. 14.7 КоАП, 33,7 - ст. 14.10 КоАП, 7,6% - ст. 14.15 КоАП, 14,3% -ст. 14.16 КоАП, 10,5% - ст. 14.18 КоАП. Как видно, наибольшие трудности вызывает ст. 14.10 незаконное использование товарного знака. Сложности, как правило, вызывает субъективная сторона правонарушения. Практика обращает внимание сотрудников подразделений БППР и ИАЗ на более внимательное и последовательное расследование и активное сотрудничество с общественными организациями по защите интеллектуальной собственности. На второй вопрос: считаете ли Вы, что КоАП позволяет эффективно бороться с правонарушениями в сфере предпринимательской деятельности - 59,4% респондентов ответили «нет, так как сбор необходимых документов требует значительных затрат времени и сил», 15,9% - «да считаю, что позволяет в полной мере». Как следует из ответов, сотрудники ОВД сталкиваются с проблемами фиксации доказательств по административным правонарушениям. В этой связи возникает необходимость разработки методических рекомендаций (для подразделений БППР и ИАЗ и УБЭП) для сотрудников райотделов, постоянного проведения семинаров и переподготовки.
Именно эти, и другие существующие теоретические вопросы соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и проблемы совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД, их компетенции, функций и взаимо-
6Опрошено 170 сотрудников подразделений БППР и ИАЗ, БЭП г. Челябинска и Челябинской области, среди них: 17,5% инспекторов, 7,5% старших инспекторов, 5,2% начальников отделения ОБППР и ИАЗ, 49,5% оперуполномоченных, 15,1% старших оперуполномоченных, 5,2 % начальников отделения ОБЭП. Возраст опрошенных 20-25 лет - 46,1%; 25-30 лет - 32,2%; 30-35 лет - 14,1%; 35-40 лет - 7,6%. Образование среднее - специальное - 20%; высшее - 64,8%; высшее юридическое -41,1%; два высших образования - 15,2%. Стаж на занимаемой должности 1 год - 10%; 2 года -12,3%; 3 года - 49,4 %; 5 лет- 15,8%; 10 лет - 7,3%, 15 лет -5,2%.
действия с другими государственными органами повышают актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в целом широко освещены в юридической литературе. Исследованию этих проблем посвящены работы Е.А. Агеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова, В.И. Рохлина, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, A.M. Худякова, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и других ученых. Указанный круг проблем затрагивался в исследованиях Ю.Е Аврутина, В.М. Берекета, В.М. Безденежных, В.А. Зенковича, В.В. Зуй, И.И. Евтихеева, В.Ю. Пантелеева, В.В. Покозия, А.В. Рогожина, Н.Н. Таскаева, В.В. Теплухина, Д.В. Уткина. Последние два автора освещали отдельные проблемы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, которые, в частности, анализируются в свете законодательства, действовавшего до принятия нового КоАП РФ. Что же касается исследований института административной деятельности органов внутренних дел (далее ОВД), то чаще это работы другого (локального) характера, проводимые сотрудниками самих правоохранительных и контролирующих органов в данной сфере. К примеру, в диссертационной работе Д.В. Уткина «Административно-правовое регулирование предпринимательской деятель-ности» - целью являлось обобщение представления об административно-правовом регулировании предпринимательской деятельности (с позиций института предпринимательства), в исследовании В.В. Теплухина «Административно-правовое регулирование торговли и функции ОВД (милиции) по
обеспечению соблюдения правил торговли» целью являлось системное исследование нормативно-правовой базы, регламентирующей отношения в
Уткин Д.В. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 5.
Теплухин В.В. Административно-правовое регулирование торговли и функции ОВД (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли. Дисс. ... канд. юрид. наук. М, 1999. С. 4.
7 сфере торговли, но дать комплексный правовой анализ вопросам соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и проблемам совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД (в частности, подразделений БППР и ИАЗ), их компетенции, функций и взаимодействия с другими государственными органами по обеспечению правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность в них было невозможно9.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с вопросами соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и проблемами совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД, их компетенции, функций и взаимодействия с другими государственными органами.
Предмет диссертационного исследования составляют законодательство и практика его применения, теоретические вопросы соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и проблемы совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД, а также вопросы компетенции, функций и взаимодействия ОВД с другими государственными органами.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный правовой анализ вопросов соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности; проблем совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД; механизма (некоторых элементов) административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в рамках административной реформы и действующего законодательства; перспектив взаимодействия ОВД с другими государственными органами по обеспечению соблюдения
9 Также эти проблемы остались за рамками исследования в трудах Таскаева Н.Н. «Организационно-правовые вопросы деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с административными правонарушениями на потребительском рынке». Автореф. ... канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 1999. С. 4 - 5; Пантелеева В.Ю. Потребительский рынок в Российской Федерации: административно-правовое регулирование. Санкт-Петербург, 1999. С. 4-5.
8 правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность, компетенцию и функции ОВД.
На реализацию указанной цели направлены следующие задачи:
- дать определение категориям в виде дефиниций «правовое регулиро
вание предпринимательской деятельности», «сфера внутренних дел», «пра
воохранительные органы», «предпринимательская деятельность», «полицей
ская деятельность» и «административная деятельность ОВД»; разграничение
понятиям «милиция» и «органы внутренних дел».
проанализировать некоторые элементы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в рамках административной реформы и действующего законодательства;
исследовать вопросы соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности;
рассмотреть проблемы совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД в сфере предпринимательской деятельности;
раскрыть компетенцию ОВД по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность;
показать функции ОВД по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность.
осветить проблемы и перспективы взаимодействия ОВД с другими государственными органами по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность;
внести предложения по совершенствованию действующего законодательства и практики ОВД (в частности, ОБППР и ИАЗ Челябинской области и др. субъектов РФ) по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой одну из первых работ монографического характера, выполненную на основе действующего законодательства и материалах практики ОВД в РФ (в частности, ОБППР и ИАЗ Челябин-
9 ской области и дригих субъектов РФ) последних лет, в которой исследованы вопросы соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и проблемы совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД (в частности, ОБППР и ИАЗ Челябинской области и др. субъектов РФ). Новизну диссертации определяют:
определение категорий в виде дефиниций «правовое регулирование предпринимательской деятельности», «сфера внутренних дел», «правоохранительные органы», «предпринимательская деятельность», «полицейская деятельность» и «административная деятельность ОВД»; разграничение понятий «милиция» и «органы внутренних дел»;
анализ некоторых элементов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в свете реализации административной реформы и действующего законодательства;
рассмотрение вопросов соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности;
выявление проблем совершенствования форм и методов административной деятельности ОВД в сфере предпринимательской деятельности;
разработка на основе системного анализа компетенции, функций ОВД по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность рекомендаций по дальнейшему совершенствованию правового регулирования и практики работы ОВД (в частности, ОБППР и ИАЗ Челябинской области и др. субъектов РФ);
предложения по проблемам взаимодействия ОВД с другими государственными органами по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность.
Рассмотренный выше круг вопросов, подвергшихся исследованию, предопределил основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Обобщены различные точки зрения ученых-юристов и сформулированы понятия «правовое регулирование предпринимательской деятельно-
10 сти», «сфера внутренних дел». Правовое регулирование предпринимательской деятельности представляет собой «упорядочивание общественных отношений, складывающихся между государством в лице государственных органов, органов местного самоуправления с одной стороны, и индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами с другой стороны, в процессе осуществления (возникновения, изменения и прекращения) предпринимательской деятельности, путем государственно-властных предписаний». «Сфера внутренних дел» многоструктурная, включает в себя ряд сложных групп общественных отношений, связанных с защитой прав, свобод и интересов личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств; предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений; осуществлением оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия; обеспечением безопасности дорожного движения и противопожарной безопасности; осуществлением лицензионно-разрешительной деятельности (выдача лицензий на частную детективную и охранную деятельность, на приобретение, хранение оружия и др.); проведением в жизнь правил паспортной системы, регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту жительства; обеспечением соблюдения правил пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства; охраной собственности по договорам; осуществлением уголовно-исполнительной деятельности и др.
2. Рассмотрены проблемы разграничения понятий «милиция» и «органы внутренних дел». Поддерживается мнение ученых о том, что для экстренного количественного наращивания милицейских сил, когда это необходимо, например, при возникновении стихийных бедствий, массовых беспорядков, совершении особо тяжких преступлений и т.д. К выполнению задач милиции могут привлекаться лица рядового и начальствующего состава ОВД, не являющиеся сотрудниками милиции. Сотрудники милиции - это граждане РФ, состоящие на должностях рядового и начальствующего состава ОВД, которым в установленном порядке присвоены специальные звания рядового или
начальствующего состава милиции Лица рядового и начальствующего состава милиции считаются сотрудниками милиции и тогда, когда проходят службу не на должностях рядового и начальствующего состава ОВД (в случаях нахождения в распоряжении ОВД, за штатом или прикомандирования к органам государственной власти, иным организациям). С учетом ст. 17 Закона «О милиции» (далее ФЗ «О милиции»), ст. 1 и 6 Положения о службе в ОВД Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. (далее Положение о службе) следует сделать вывод, что к лицам рядового и начальствующего состава ОВД, не являющимся сотрудниками милиции, необходимо относить всех остальных сотрудников ОВД, которым, в отличие от сотрудников милиции, присвоены специальные звания не «милиции», а «внутренней службы» или «юстиции». По смыслу статьи 6, 17 ФЗ «О милиции», а также ст. 1 и 6 Положения о службе в ОВД РФ не имеет значения, находится ли лицо рядового и начальствующего состава внутренней службы, юстиции в распоряжении ОВД, за штатом или прикомандировано в установленном порядке к органам государственной власти, иным организациям. Вместе с тем правовой статус лиц рядового и начальствующего состава ОВД, не являющихся сотрудниками милиции, и без привлечения к выполнению задач милиции во многом совпадает с правовым статусом последних. Сам факт привлечения к выполнению задач милиции сотрудников других служб ОВД, но не наоборот, свидетельствует о приоритетном значении указанных задач среди всех тех, которые призваны решать ОВД. Если анализировать эту проблему с точки зрения законодателя то, к сожалению, следует констатировать отсутствие единой терминологии в нормативно-правовых актах. Так ст. 6 ФЗ «О милиции» посвящена привлечению к выполнению задач милиции других сотрудников ОВД. Соответственно по логике эти понятия не равнозначны и требуют уточнения. Вместе с тем, ст. 23.3 КоАП называется «Органы внутренних дел (милиция)». Вследствие этого можно сделать вывод о том, что КоАП эти термины использует как синонимы. Все вышесказанное отрицательным об-
12 разом сказывается на правоприменительной практике и теории науки административного права. Поэтому предлагается заменить термин «милиция» на «полиция», тем более, что большинство исследователей говорят о «полицейском праве». К ОВД (в широком смысле) следует отнести все службы, которые связаны с осуществлением задач, возложенных на правоохранительные органы. Термин «полиция» и «полицейский» должен распространяться только на сотрудников, которые непосредственно связаны с практической деятельностью, но не на вспомогательные службы (например, преподаватели вузов МВД России, сотрудники органов материально-технического снабжения и т. д.).
3. Дано понятие термина «правоохранительные органы». Понятие «правоохранительные органы», в отечественном законодательстве не определено, что вызывало и продолжает вызывать немало споров среди ученых -правоведов и управленцев. «Правоохранительные органы» представляют собой обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи, наделенных властными полномочиями и осуществляющих правоохранительную деятельность в пределах своей компетенции. Предлагается понятие категории в виде дефиниции «предпринимательская деятельность» (отличное от понятия ее в гражданском праве - ст. 2 ГК РФ) - «предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая профессионально на свой риск экономическая деятельность лица, контролируемая государственными органами и направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке, под собственную ответственность».
4. Диссертантом на основе анализа нормативно-правовых актов обосновывается положение о том, что МВД России осуществляет административно-правовое регулирование предпринимательской деятельностью в рамках административной реформы в РФ. Так, в соответствии с Указом Прези-
13 дента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»10 определено, что федеральное министерство осуществляет функции, во-первых, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. И, во-вторых, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. В результате этого административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности осуществляет именно Министерство внутренних дел России (далее МВД России)11. Вместе с тем автор ставит проблемы: нормотворче-ская деятельность МВД России должна быть поставлена в определенные правовые рамки с тем, чтобы не допускать принятия бессистемных, незаконных, неэффективных решений. Четко определить круг вопросов, по которым МВД России может издавать решения нормативно-правового характера, практически невозможно. Ограничение сферы правового регулирования МВД России в связи с принятием нового КоАП 2002 г. ставит вопрос о сохранении юридической силы за нормативными актами МВД, принятыми на основе утратившего силу КоАП РСФСР 1984 г. В этой связи предлагается отследить с точки зрения соответствия новому КоАП обязательных правил, из-
Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023; Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; СЗ РФ. 2004. №21. Ст. 2023.
1' Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» //Российская газета. 2004. 21 июля.
14 данных МВД России, за нарушение которых предусматривалась административная ответственность с 1984 по 2002 гг. При этом отмечаются дискуссионные точки зрения ученых о том, что не прямо, но косвенно ОВД осуществляют административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности .
5. Поддерживается классификация, включающая 3 группы форм деятельности: принятие индивидуальных решений; контрольно-надзорная деятельность; организационно-технические и стимулирующие действия. В юридической литературе эти формы рассматривались учеными-юристами неоднозначно. К примеру, по мнению В.Е. Чиркина, «контрольно-надзорная деятельность» как форма включает и контрольную деятельность, и надзорную, сущность которой состоит в «инспектировании, проверке соответствия деятельности должностных лиц законам, актам вышестоящих органов путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, правил противопожарной, противоэпидемической и т.д. безопасности». Несмотря на фундаментальность этой дефиниции, рекомендуется ее расширить. Если В.Е. Чиркин в качестве объекта указал «деятельность должностных лиц», исследователем предлагается «деятельность органов, должностных лиц, граждан, так как именно граждане каждодневно сталкиваются с потребительским рынком и именно они в большей степени заинтересованы в выявлении недобросовестных предпринимателей. В таком варианте рассмотренное определение может являться базой для изучения контрольно-надзорной деятельности. Планирование работы, учет и отчетность - это слагаемые, существенно помогающие служебной деятельности по контролю и надзору. В ежедневный план работы сотрудников ОБППР и ИАЗ, исходя из личной практики работы диссертанта, предлагается включать работу по борьбе с административными правонарушениями и престу-
2 Уткин Д.В. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 114 - 147; Теплухин В.В. Административно-правовое регулирование торговли и функции ОВД (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли. Дисс. ... канд. юрид. наук. М, 1999. С. 147 - 171.
15 плениями в сфере предпринимательской деятельности, проведение профилактических бесед с потенциальными нарушителями, а также ежедневных встреч с гражданами для получения информации о нарушениях на объектах предпринимательской деятельности.
6. Рассмотрено соотношение форм административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, которые подразделяются по степени юридического выражения на правотворческую и правоприменительную. Правотворческая форма административно-правового регулирования заключается в издании нормативных и индивидуальных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность. Она включает в себя выработку правовых норм, их совершенствование, а также изменение и отмену устаревших норм. Все перечисленные действия сопровождаются обязательным подзаконным характером. Наиболее чаще правотворческая форма регулирования используется при управлении государственными и муниципальными предприятиями. Такие мероприятия, как образование и организация предприятия носят правотворческий характер. Государственное или муниципальное предприятие создаются на основании индивидуального акта, содержащего такое волеизъявление. Чаще всего результат административно-правового регулирования предпринимательской деятельности заключается в наступлении определённых правовых последствий. Не следует относить к правовым формам регулирования только нормотворческую деятельность, так как существуют определённые правовые действия, не связанные с изданием административно-правовых актов. К ним относится государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензионно-разрешительная деятельность. В результате таких действий наступают определённые правовые последствия, которые могут выражаться в официальном признании за субъектом предпринимательства его прав и возникновении установленных законодательством обязанностей, например, после регистрации обязанность постановки индивидуального предпринимателя или предприятия на учёт в налоговых органах, Пенсионном фонде, Фонде социального страхо-
вания и др. Такая обязанность контролируется государством и устанавливается нормативными актами.
Правоприменительная форма административно-правового регулирования предпринимательской деятельности заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права в целях разрешения конкретного дела (вопроса). К примеру, налоговые органы, осуществляющие регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, могут отказать им в регистрации, руководствуясь нормой права, регламентирующей порядок регистрации, (в случае несоответствия состава представленных документов и содержащихся в них сведений).
7. Показано соотношение методов административной деятельности ОВД. По характеру воздействия каждого метода на общественные отношения все методы административной деятельности классифицируются на три группы: надзорно-принудительные; методы разрешительного воздействия; информационные. Предложенные критерии условны, так как при практическом применении имеют место тесное взаимодействие методов административной деятельности, их переплетение, переходы друг в друга. Тем не менее, эти критерии помогают системному построению методов и характеристике каждого из них в определенной последовательности. Показаны общие признаки методов при всем их функциональном разнообразии. Во-первых, все они являются способами охраны объектов, имеющих важное значение для общества и государства. Если, к примеру, посредством административного надзора и прямого принуждения государство осуществляет защиту прав и интересов граждан от недобросовестных предпринимателей. Подразделения БППР и ИАЗ постоянно осуществляют контроль за лицензированием, сертификации, стандартизацией, так как эти методы административного регулирования устанавливаются только в случаях защиты прав граждан. Для общества очень важно, чтобы класс собственников формировался не криминальным путем, а в процессе законной и честной предприниматель-
17 ской деятельности. Во-вторых, все методы полицейской деятельности, в конечном счете, принудительны. Соответственно граждане и организации должны выполнять требование правоохранительных органов, а в случае оспаривания законности их применения, обжаловать действия таких органов в судебном порядке. В-третьих, государство доверяет использование методов полицейской деятельности не всем органам исполнительной власти, а только четко указанным в законе. Так, метод полицейского сыска в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» могут применять только те органы, которые названы в ст. 13. Если говорить об эффективности тех или иных методов подразделений БППР и МАЗ, отмечается, что среди первой группы методов наиболее эффективен административный надзор, так он выполняет функцию предупреждения правонарушений. Административное принуждение и административная юрисдикция применяется только в случаях совершения правонарушений. Вторая группа методов достаточно редко используется сотрудниками подразделений БППР и МАЗ. Третья группа методов, несомненно, играет важную роль в деятельности органов по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка, причем упор следует делать на получение точной и достоверной информации, так как сыск отнимает много времени и сил.
8. Рассмотрены проблемы: каким образом сотрудник на законных основаниях может выполнять функции контроля в сфере предпринимательства, если он даже не может проверить документы или войти в помещение, принадлежащее предпринимателю при отсутствии оснований, перечисленных в п. 25. ст. 11 Закона «О милиции», в соответствии с которой «сотрудник милиции не имеет права беспрепятственно входить в жилые и иные помещения предпринимателя, на принадлежащие ему земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями, организациями, и осматривать их, если он не преследует лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо у него нет достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошёл несчастный случай, возник-
18 ло стихийное бедствие, катастрофа, авария, эпидемия, эпизоотия и массовые беспорядки»? Отмечена некоторая специфика в проведении милицией мероприятий в сфере контроля за деятельностью предпринимателей, в зависимости от вида их деятельности. Деятельность предпринимателей следует подразделять на производственную, торговую, финансовую, посредническую, страховую, охранную и сыскную, и др. Для того, чтобы контролировать эти виды деятельности, нужно обладать достаточным уровнем знаний в конкретной области, иначе выявлять правонарушения будет невозможно, так как
1 предприниматель всячески старается скрыть их. В соответствии со статисти-
ческими данными личный состав ОБППР и ИАЗ ГУВД Челябинской области высшее образование имеют 37 (69,8%) сотрудников, из них юридическое 21 (39,6%), со средне-техническим 11 (30,2Уо) сотрудников, в том числе юридическим 8 (15,9%). Проверяя предпринимателей, занимающихся производственной деятельностью, необходимо обладать знаниями в области авторского и патентного права, знать технологию производства, уметь сличить подлинность сертификатов, акцизных марок и многое другое. Так, без наличия у со-
* трудников милиции навыков работы с бухгалтерскими документами невоз-
можно было бы обнаружить факт незаконного предпринимательства. Соответственно, предлагается внести изменения в Постановление Верховного Совета РСФСФ от 23 дек. 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» указав, что на офицерские должности может быть назначен только специалист с высшим юридическим образованием.
Методология и источники исследования. Базовой основой методоло-гии исследования является материалистическая диалектика со свойственными ей принципами, приемами и законами научного познания. Наряду с ней в работе использованы другие общие и частные научные методы: формальнологический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, структурно-
19 функциональный, системного анализа, конкретно-социологический, статистический и другие.
Нормативную основу исследования составляют положения Конституции РФ, КоАП РФ, другие законодательные и подзаконные акты Парламента, Президента, Правительства РФ и зарубежных стран, связанные с темой исследования, нормативные и инструктивные положения МВД России, приказы ОВД.
Теоретической основой диссертации выступают труды ведущих российских и зарубежных ученых по проблемам науки теории государства и права, конституционного права, административного права, хозяйственному праву: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.А. Кар-молицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Ц.А. Ямпольской и других ученых.
Эмпирическая база исследования - материалы практики административной деятельности ГУВД Челябинской области и УВД г. Челябинска за период с 1999 по 2004 годы, полученные при личном изучении автором их работы, беседах с должностными лицами и сотрудниками, а также взятые из периодической печати. Кроме того, проводился опрос офицерского состава по обозначенным проблемам диссертационного исследования.
Теоретическая и практическая ценность работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что она дополняет имеющиеся в отечественной науке работы по вопросам совершенствования административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и анализа практики административной деятельности ОВД с учетом новых экономических и политических условий. Ее выводы могут быть использованы при изучении и дальнейшей разработке проблем в науке административного права.
Практическая ценность диссертации состоит в возможности применения ее результатов и рекомендаций при совершенствовании законодательства
20 о милиции, при подготовке внесения изменений и дополнений в КоАП, в организации и деятельности правоохранительных и контролирующих органов, а также в целях повышения теоретической подготовки их должностных лиц, работников и сотрудников.
Основные рекомендации и предложения, сделанные на основе результатов исследования, могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов и юридических факультетов университетов при изучении таких дисциплин, как теория государства и права, конституционное право, административное право и спецкурсов по ним.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты проведенного исследования и основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, использовались при подготовке научных и методических публикаций. Основные положения результатов исследования прошли экспериментальную проверку и оценку в условиях работы правоохранительных органов, о чем свидетельствуют акты о внедрении в практику.
Основные теоретические положения отражены в материалах 5-ти конференций: 1) Материалы научно-практической конференции «Подготовка кадров государственной и муниципальной службы в условиях формирования гражданского общества и рыночной экономики: опыт, проблемы, перспективы» (г. Челябинск, октябрь 2003 года); 2) Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы реформирования экономики и законодательства России и стран СНГ» (г. Челябинск, апрель 2001 года); 3) Материалы общероссийской межвузовской научно-практической конференции «Правовая защита частных и публичных интересов» (г. Челябинск, январь 2003 года); 4) Материалы межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования правоохранительной деятельности в современных условиях» (г. Челябинск, декабрь 2000 года).
21 Результаты выполненных исследований опубликованы в пяти научных статьях.
При написании диссертационного исследования использовался личный опыт автора при организации работы УВД и РУВД г. Челябинска по борьбе с экономическими преступлениями, в районных отделениях по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства г. Челябинска (с 1999 по 2004 г.г.).
Представленные задачи определили структуру диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, 7 параграфов, заключения, 12 приложений и списка использованной литературы.
Понятие административно-правового регулирования предпринимательской деятельности и административной деятельности органов внутренних дел
К числу новелл КоАП РФ следует отнести задачи защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, а также общества, государства от административных правонарушений. В современных условиях формирования новых рыночных отношений, становления и развития нового гражданского законодательства, определившего, и, в основном, закрепившего экономико-правовой механизм перехода к рынку в России, возникла острая необходимость в комплексном экономическом и правовом регулировании всего хозяйственного механизма, всей рыночной экономики с опорой на экономические, рыночные методы, а не только и не столько на административно-карательные санкции. По мнению В.Е. Севрюгина, цель этих новелл состоит в том, чтобы «включить экономический механизм защиты общественных отношений в сфере исполнительной власти, материально заинтересовать физических и юридических лиц в соблюдении административно-правовых норм, сделать законопослушную деятельность составной частью хозяйствующих субъектов рынка, непременным атрибутом прибыльности и рентабельности отечественного бизнеса»1.
Под административно-правовым регулированием2 В.Д. Сорокин понимает «преобладание предписаний, распространяющихся на различные связи и явления социально-правовой среды, находящихся в сфере действия нескольких материальных отраслей, в том числе, административного права»1. Административно-правовое регулирование он рассматривает в качестве второго типа правового регулирования, в основе которого лежат предписания. Сущность правового предписания он видит «в государственно-властном установлении параметров должного поведения субъектов права и субъектов правоотношений. В силу этой особенности воздействия предписание широко применяется в сфере государственного управления. Вместе с тем необходимо учитывать, что, во-первых, предписание как способ воздействия на поведение людей в сфере социально-правовой среды применяется не только в процессе государственного управления. При помощи предписания социальные управленческие системы воздействуют и на многие другие разновидности социальных связей, складывающихся за пределами государственного управления, например, в сфере действия конституционного права и т. д. Во-вторых, если рассматривать государственное управление как область действия материального административного права, то в ней, разумеется, наряду с предписаниями и для обеспечения их используются также дозволения и запреты. Порядок реализации предписаний как определенного способа воздействия на поведение людей в социально-правовой среде и как определенного типа правового регулирования»2. Г.В. Атаманчук рассматривает административно-правовое регулирование с позиции «сочетания свободы и порядка, творчества и законности, субъективности и объективности, целесообразности и эффективности. Оно необходимо по отношению ко всем проявлениям государственного управления и исполнительной власти. Но в каждом из них должна быть своя мера и ее жесткость. Если управляющее воздействие включает в себя три элемента - целеполагание, организацию и регулирование, - то каждый элемент требует своего подхода. В этом отношении очень важно различать материальные и процессуальные административные прави 24 ла (нормы). В самом государственном управлении как функциональном явлении в качестве регулятивного момента на первом месте стоят, естественно, процессуальные правила (нормы) осуществления управленческих дел. Ведь средством конституционного и законодательного регулирования, выраженного в форме правил (норм) материального права, моделируется в целом актуальная и желаемая система общественных отношений и правомерного поведения человека. Но такая система возникает через добровольное соблюдение гражданами и их общественными структурами законов. Еще большее значение имеет постоянная и всеохватывающая активность органов государственного управления по исполнению и применению законов. Эта-то активность и нуждается прежде всего в упорядочении, которое не только вело бы к законной реализации власти, но и обеспечивало рациональность и эффективность управляющих воздействий»1.
Рассматривая административно-правовое регулирование, Б.Н. Габри-чидзе и А.Л. Чернявский предполагают односторонность волеизъявлений одного из участников отношения. Они выделяют такие моменты административно-правового регулирования: «1) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренных данной административно-правовой нормой; 2) несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридических последствий, на достижение которых ориентирует норма; 3) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия, например, дисциплинарной или административной ответственности; 4) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нор-мой» . В этом контексте особую значимость приобретают идеи Ю.А. Тихомирова об обновлении концепции административного права, поскольку в условиях политической, экономической, криминологической нестабильности в стране спасение необходимо искать не в частном или публичном праве, а «в мирном сосуществовании публичного и частного права как парных катего рий, как двух опор правового здания» , одной из несущих конструкций кото рого и является административное право . Дело в том, что упрочение право вого порядка невозможно без четкого нормативного регулирования взаимо отношений и связей в системе «общество - государство - личность». По скольку основу нормативной урегулированности образует право, все рассуж дения о размывании его нормативности под эгидой «нового правопонима 1 ния» чреваты серьезными изъянами в правоохранительной практике.
Вопросы соотношения форм и методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определено, что федеральное министерство осуществляет функции, во-первых, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулирова нию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере дея тельности. И, во-вторых, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Прези дента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регу лирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, феде ральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно феде ральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. В результате этого административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности осуществляет именно МВД России1. Так, в частности МВД России является федеральным органом исполни тельной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации госу дарственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции. Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации. Основными задачами МВД России являются: разработка общей стратегии государствен ной политики в установленной сфере деятельности; совершенствование нор мативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; обеспе чение охраны общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движения; организация и осуществление государственного контроля за обо ротом оружия; организация в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества и организаций; управление ОВД и внутренними войсками, организация их деятельности.4. МВД России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и настоящим Положением. МВД России осуществляет следующие полномочия: формирует на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов основные направления государственной политики в установленной сфере деятельности; разрабатывает и осуществляет меры по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности
МВД России; самостоятельно принимает нормативные правовые акты по во просам, относящимся к установленной сфере деятельности, определяет ос новные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск и руководит их деятельностью; обобщает практику применения зако нодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государ ственной политики в установленной сфере деятельности, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности органов внутренних дел, внутренних войск и ФМС России; участвует в формировании федераль ных целевых программ в установленной сфере деятельности; подготавливает по поручению Президента Российской Федерации и Правительства Россий ской Федерации проекты отзывов и заключений на проекты законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации: оперативно-разыскную деятельность; производство дознания и предвари тельного следствия по уголовным делам; экспертно-криминалистическую деятельность; розыск лиц и похищенного имущества; контроль за оборотом гражданского и служебного оружия, за сохранностью и техническим состоя нием боевого ручного стрелкового оружия, находящегося во временном пользовании у юридических лиц с особыми уставными задачами, а также за соблюдением указанными юридическими лицами законодательства Россий ской Федерации об оружии; выдачу гражданам и организациям лицензий на приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и использование оружия, патронов и боеприпасов к нему, а также на их транспортирование, перевозку, ввоз на территорию и вывоз с территории Российской Федерации; лицензирование отдельных видов деятельности; выдачу разрешений на приобретение, хранение, перевозку автомобильным, морским и речным транспортом взрывчатых материалов промышленного назначения, а также на их транзит в случае перевозки указанными видами транспорта; контроль частной детективной и охранной деятельности на территории Российской Федерации, а также деятельности ведомственной охра 1 ны; участвует в формировании и реализации основных направлений обеспе чения безопасности дорожного движения; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения; обеспечивает охрану особо важных и режимных объектов, важных государственных объектов и специальных грузов, объектов на коммуникациях, объектов, подлежащих обязательной охране органами внут ренних дел, а также охрану имущества физических и юридических лиц по договорам; обеспечивает совместно с ФСБ России охрану дипломатических представительств и консульских учреждений на территории.
Компетенция органов внутренних дел по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность
Большую работу с предпринимателями проводят сотрудники подразделений БППР и ИАЗ. Они непосредственно занимаются предупреждением и пресечением административных правонарушений в финансово-экономической, торговой, производственной деятельности и иных сферах предпринимательства. Деятельность субъекта управления регламентируется законодательством. Правовые нормы определяют границы должного поведения субъектов, формулируют их права и обязанности в сфере государственного управления. В свою очередь, права и обязанности объединяются в понятие «полномочия»1. Вместе с тем, обязанности рассматриваемых субъектов в законодательстве не формулируются. Это позволяет сделать вывод о том, что они либо совпадают с их правами, либо отражены в функциях органа. Следует отметить, что совпадение прав и обязанностей не может иметь место в силу того, что государственный орган несет обязанности по выполнению возложенных на него задач перед государством, а наделен правами в отношении отдельных хозяйствующих субъ-ектов и физических лиц". Следовательно, обязанности органа вытекают из его функций. На практике эти два понятия, наряду с задачами органа, часто смешиваются, что ведет к весьма вольному их применению, дублированию и путанице3. Так, в Положении о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам4 сформулированы задачи, функции и права Министерства и отдельным разделом - задачи и функции Министра Российской Федерации по налогам и сборам.
Не вдаваясь глубоко в характеристику составляющих понятие «полномо чие», отметим в целом лишь то обстоятельство, что нормативно-правовые акты, определяющие правовое положение исследуемых субъектов, требуют сущест венной переработки. Важным фактором будет являться единый подход к сущ ностной трактовке задач, функций, прав и обязанностей субъектов, а отсюда и их полномочий. В этой связи интересны данные социологического опроса1: На вопрос: считаете ли Вы, что Закон «О милиции» позволяет эффективно бороть ся с административными правонарушениями, 81,3% респондентов ответил «нет, в Законе РФ «О милиции» недостаточно полномочий у сотрудников ми лиции», а 1 8,7% - «да». Изменения в Законе РФ «О милиции» значительно и не обоснованно сократили полномочия сотрудников ОВД. Поэтому нами предла гается разрешить инспекторам подразделений БППР и ИАЗ проводить опе ративно-розыскные мероприятия. На другой вопрос: считаете ли Вы, что ад министративные правонарушения должны рассматривать мировые судьи или же следует расширить компетенцию иных органов государственной власти: 74,7% опрошенных ответили «да, так как мировые судьи более компетентны при рассмотрении административных правонарушений» и 25,3% - «нет, так как рассмотрение административных правонарушений иными органами государственной власти позволяет ускорить рассмотрение дел и акцентирует внимание на профилактике правонарушений в данной области». Следует обратить внимание на то, что уже созданная система мировых судей эффективно функционирует, а расширение компетенции органов государственной власти по рассмотрению административных правонарушений может привести к увеличению коррупции и нарушению прав и законных интересов граждан. Полномочия органов государственного управления, обеспечивающих ад министративно-правовую охрану общественных отношений в сфере предпри нимательской деятельности, по целевому назначению можно представить в ви де двух направлений: полномочия по нормотворчеству и координации; полно мочия по применению мер государственного принуждения. К первому направ лению следует отнести полномочия по разработке и совершенствованию пра вовых норм в области предпринимательской деятельности. Целью реализации этой группы полномочий является оптимизация правового регулирования от ношений в сфере предпринимательской деятельности, создание надлежащих условий для выполнения государственных программ в данной области, торго вого обслуживания населения, разработка форм и методов деятельности орга нов в области защиты прав потребителей . В зависимости от правового поло жения органа эти полномочия проявляются по-разному. Центральные органы государственного управления, такие как Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии, Министерство экономического развития и тор говли Российской Федерации и т.п., осуществляют функции по разработке нормативных требований. К формам и методам организации производства и оборота продукции, к решениям в области контроля за полным и регулярным поступлением в федеральный бюджет доходов, в том числе акцизных сборов, охране прав потребителей и здоровья населения страны; обладают правом вно сить в установленном порядке на рассмотрение правительства Российской Фе т дерации проекты нормативных актов по вопросам их компетенции. Субъекты, являющиеся структурными подразделениями центральных органов, такими правами не обладают. Наиболее обширную группу полномочий подразделений БППР и ИАЗ составляют полномочия по применению мер административного принуждения. К ним можно отнести следующие подгруппы полномочий: полномочия по предупреждению административных правонарушений, полномочия по их пресечению, процессуально-обеспечительные полномочия1 и полномочия по применению административных взысканий (юрисдикционные).
Наиболее разнообразно в законодательстве представлены полномочия по применению административно-предупредительных мер. Как известно, эти меры преследует две цели: предупреждение правонарушений со стороны конкретного субъекта, а также предотвращение наступления возможных негатив-ных последствий, опасных для личности и общества . Они не связаны с совер-шением правонарушений и применяются до их совершения . К числу наиболее часто используемых административно-предупредительных мер относится проведение различных проверок. Объекты проверок в сфере предпринимательской деятельности весьма разнообразны. Это может быть производственное оборудование, документы (сертификаты соответствия, товарно-транспортные накладные, лицензии, журналы и др.), товары, их внешний вид, качество, ценники, контрольно-кассовые машины и т.п.
Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с другими государственными органами по обеспечению соблюдения правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность
Проблемы пресечения и предупреждения правонарушений в сфере пред-пршг. мательскип деятельности, пополнения доходной части бюджетов невозможно репіаіь сколько-нибудь эффективно без тесного взаимодействия государственных органов". Так, в Указе Президента РФ от 3 марта 1998 года №224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с право-наруыепиьми в сфере экономики»1, в частности, говорится, что органы исполнительной власти Федерации и её субъекты, а также Центробанк РФ должны незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры о выявленных правонарушениях, Минфину и МНС РФ предписано выделять специалиста для участия в проверках и ревизиях по материалам и уголовным делам о правонарушениях в сфере экономики. Так, в процессе совместных действий, по и І огам первого квартала 1998 г. ОВД и налоговыми инспекциями, совместно с налоговой полицией и другими контролирующими органами, организовано и проведено 1433 совместных рейда и проверки. Ими охвачено 4469 физических и юридических лиц. Выявлено 168 юридических и физических лиц, уклоняющихся от постановки на учет в налоговых органах. К ним применены штрн !шыс санкции и доначисления на 141 тыс. рублей. Еще более внушительные результаты дали совместные проверки по применению контрольно-кассовых машин. Здесь финансовые санкции уже составили 1892 тыс. рублей. На іг степной основе, совместно с ОВД, проводится комплекс мер в отношении предприятий, которые не сдают отчеты в налоговые органы либо представляют «нулевые балансы». Установлено местонахождение 124 таких организаций .
Изучение специальной литературы по вопросам взаимодействия ОВД указь..іаеі на соответствующую разработанность этого направления . Вместе с тем, анкетирование сої рудников подразделений БППР и ИАЗ выявило некото рые проблемы взаимодействия, не изучавшиеся в специальной литературе. Кромг энил о, предоставляется возможным рассмотрение этого направления деяііі. ./6//(..--nut сотрудников подразделений БППР и ИАЗ на основе собственно го опыта работы автора в службе ОБЭП и ОБППР и ИАЗ. Под взаимодейст вием в iiitnijjjccyioutcii нас сфере обычно понимается согласованная или совме стна:: деятельность ОВД между собой и другими государственными органами елась.п. Специалисты в сфере полицейского права обоснованно указывают: «Взаимодействие может выражаться в обмене информацией, совместном пла нировапип каких-либо мероприятий, совместном их осуществлении и в иных Отмени,;, что понятие взаимодействия не расшифровывается в нор 141 мативных актах . По мнению А.Н. Сагиндыковой и А.Б. Южакова , сущностью взаимодействия ОВД является совместная, согласованная деятельность субъектов в целях борьбы с правонарушениями. Л.М. Розин под взаимодействием понимает «согласованных по целям, времени и месту усилиях и во взаимной помощи всех служб и подразделений милиции, а также других органов государства и общественных организаций при выполнении стоящих перед ними задач по охране общественного порядка» . Необходимость взаимодействия подразделений МОБ, ведущих борьбу с административными правонарушениями в сфере предпринимательской деятельности, с другими службами и подразделениями ОВД, государственными и общественными структурами, наделенными правом, предопределяется прежде всего тем, что для выполнения своих функций они обладают различными полномочиями, используют различные средства и методы. Необходимость взаимодействия обусловлена и тем, что они друг другу не подчинены. Поэтому требуется согласовать их действия, урегулировать отношения. Объединение усилий позволяет повысить эффективность деятельности, способствует достижению задач по борьбе с административными правонарушениями на потребительском рынке. По мнению Н.Н. Таскаева условиями взаимодействия, применительно к рассматриваемому вопросу являются: строгое соблюдение законности; разграничение компетенции субъектов; самостоятельность в выборе средств и методов для осуществления мероприятий4. А.В. Загорный выделяет следующие признаки взаимодействия: наличие маневров совместных силами и средствами; равноправие субъектов; наличие плана организационных мероприятий; наличие правовой основы5. Эти признаки уже поднизационных мероприятий; наличие правовой основы1. Эти признаки уже подвергались справедливой критике в юридической литературе". Взаимодействие подразделений БППР и ИАЗ с другими органами государственной власти осуществляется по различным направлениям деятельности. Условно их можно разделить следующим образом.
Первым направлением является контроль за соблюдением законодательства о применении контрольно-кассовых машин. Правовой основой этого взаимодействия является Приказ Госналогслужбы России от 11 ноября 1997 г. № БЕ-6-16/780, МВД России от 3 ноября 1997 г. № 1/13929, ФСНП России от 4 ноября 1997 г. № НК-3551 «Об утверждении порядка совместных действий органов Госналогслужбы России, ФСНП России, МВД России при проведении проверок соблюдения закона РФ «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» субъектами предпринимательства при реализации товара на рынках, ярмарках, в выставочных комплексах и других отведенных для торговли местах». В соответствии с ним создаются районные, межрайонные или общегородские ведомственные группы, создаваемые на основе приказов руководителей подразделений Госналогслужбы России, ФСНП России и МВД России по субъектам Российской Федерации; районные, межрайонные или общегородские координационные группы, в состав которых совместными приказами руководителей территориальных подразделений органов Госналогслужбы России, ФСНП России и МВД России назначаются представители от данных органов; районные, межрайонные или общегородские межведомственные бригады, формируемые из состава соответствующих ведомственных групп.
