Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика административной деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения 18
1. Становление, развитие и современное состояние правового механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения 18
2. Понятие и характерные черты административной деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения 42
3. Гарантии прав физических и юридических лиц в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения .69
Глава 2. Организационно-правовые основы деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения 88
1. Формы и методы контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения 88
2. Компетенция полиции по реализации мер административного принуждения, применяемых в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения 125
3. Организация взаимодействия полиции с иными субъектами контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения 144
Заключение 168
Библиографический список 175
Приложение 1 196
Приложение 2 197
Приложение 3 230
Приложение 4 233
Приложение 5 239
- Становление, развитие и современное состояние правового механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения
- Гарантии прав физических и юридических лиц в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения
- Формы и методы контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения
- Организация взаимодействия полиции с иными субъектами контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью поиска действенных средств и методов обеспечения безопасного оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.
В России на фоне роста объемов потребления взрывчатых материалов промышленного назначения нарушения в сфере их оборота являются одним из факторов, способствующих ухудшению криминогенной обстановки, создают предпосылки роста организованной преступности, терроризма и представляют реальную угрозу государственной, общественной и личной безопасности. Так, свыше 60% террористических актов, фактов преступного использования взрывчатых материалов совершается с применением самодельных взрывных устройств, изготовленных из похищенных взрывчатых материалов, применяемых в промышленности. При этом количество утрат и хищений взрывчатых веществ промышленного назначения, зарегистрированных на объектах их хранения, остается стабильно высоким.
Соответственно вопросы обеспечения общественной безопасности при обращении взрывчатых материалов промышленного назначения требуют от государства создания действенного механизма правового регулирования складывающихся при этом общественных отношений, и принятия обеспечительных мер, адекватных характеру угрозы.
Для защиты интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с незаконным оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, в полиции функционируют подразделения лицензионно-разрешительной работы. Несмотря на то, что ныне утративший силу Закон Российской Федерации «О милиции» и принятый 07 февраля 2011 г. Федеральный закон «О полиции» относят вопросы контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения к компетенции полиции, достаточной правовой регламентации рассматриваемое направление деятельности полиции на сегодняшний день не получило.
В этой связи особую актуальность приобретает научное осмысление вопросов совершенствования административно-правового регулирования деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
Актуальность темы исследования также обусловлена необходимостью должного обеспечения прав всех участников лицензионно-разрешительной деятельности, укрепления законности и дисциплины в государственном управлении, создания оптимальной системы органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения и определения их компетенции.
Наличие перечисленных проблем и необходимость их скорейшего решения, прежде всего, определяют актуальность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы административно-правового регулирования различных направлений лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел анализировались в работах многих ученых-юристов. Однако проблемы, касающиеся контроля органов внутренних дел за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, глубокому теоретическому исследованию до настоящего времени практически не подвергались.
Исследование содержания и сущности лицензионно-разрешительной системы, вопросов правого статуса милиции при осуществлении лицензионно-разрешительных функций получило известное отражение в трудах таких ученых-административистов и специалистов-практиков, как М.А. Агапова,
А.П. Алехин, Н.Н. Анисимов, А.Б. Багандов, Д.Н. Бахрах, А.В. Гущин,
А.А. Долгополов, С.М. Зырянов, И.Ш. Килясханов, А.П. Коренев,
К.И. Костылева, В.М. Манохин, А.Н. Орлов, Д.В. Осинцев, С.С. Студеникин, В.И. Шалашов, В.А. Юсупов и других.
Теоретические проблемы осуществления контрольно-надзорной деятельности органов государства, в том числе милиции, рассматривались в трудах Ю.Е. Аврутина, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко,
В.М. Горшенева, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, С.И. Котюргина,
Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова,
М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Черникова и других ученых.
Административно-правовое регулирование отдельных направлений лицензионно-разрешительной деятельности стало объектом исследования Д.К. Брагера, А.И. Грищенко, А.А. Долгополова, Н.Ф. Казоры,
А.В. Константинова, А.В. Куяновой, А.Е. Маслова, Г.В. Мельничука,
Д.В. Новохатского, В.И. Сургутскова, С.А. Тарасова, Д.В. Чермянинова,
Е.Е. Фроловой и других авторов.
Вместе с тем, теоретико-правовые основы организации административной деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, проблемы правового статуса участников разрешительных отношений, а также практические вопросы организации повседневной деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы в сфере обеспечения общественной безопасности при обращении взрывчатых материалов промышленного назначения представляются недостаточно изученными и требуют дальнейшей разработки.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления полицией контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
Предмет исследования составили нормативные правовые акты, регулирующие отношения, складывающиеся в сфере деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, соответствующая правоприменительная практика, а также научные труды отечественных и зарубежных авторов по административному праву и другим отраслевым юридическим наукам.
Цель исследования заключается в разработке концептуальных положений теоретических основ административно-правового регулирования деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения и обоснование выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения в рассматриваемой сфере.
Достижению поставленной цели служит решение следующих задач:
– провести историческое и сравнительно-правовое исследование правового механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения;
– определить содержание административной деятельности полиции
в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, проанализировать ее правовые и организационные основы;
– проанализировать гарантии прав физических и юридических лиц
в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, оценить их потенциальную способность обеспечить законные интересы всех участников правоотношений;
– исследовать формы и методы контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, разработать предложения, направленные на восполнение пробелов правового регулирования деятельности полиции в рассматриваемой сфере;
– рассмотреть компетенцию подразделений полиции, осуществляющих контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения. Выделить критерии, позволяющие разграничить компетенцию полиции и иных государственных органов, осуществляющих контроль в рассматриваемой сфере, в том числе по вопросам осуществления административно-юрисдикционной деятельности;
– опираясь на материалы исследования и правоприменительную практику, разработать предложения по совершенствованию правовой и организационной составляющей взаимодействия полиции и других компетентных органов при осуществлении контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
Нормативную и эмпирическую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, действующее федеральное законодательство, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
Формулируя теоретические выводы и положения, диссертант опирался на: результаты анкетирования сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел и должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, осуществляющих контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения (100 человек); опыт работы образовательных учреждений по подготовке инспекторов подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; результаты изучения процессуально оформленных материалов контрольно-наблюдательных дел на объекты хранения взрывчатых материалов промышленного назначения (32 дела); трехлетние личные наблюдения в период работы в отделе по исполнению федерального законодательства об оружии, взрывчатых веществах и взрывчатых материалах Центра лицензионно-разрешительной работы ГУ МВД России по Челябинской области; материалы обзоров, справок и отчетов органов внутренних дел Российской Федерации, материалы судебной практики.
Методологическую основу составили современные общенаучные и специальные методы познания: анализ, синтез, системный, историко-юридический, сравнительно-правовой, формально-юридический и др. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической мысли позволило выявить и проанализировать особенности административно-правового регулирования деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения в условиях административно-правовой реформы.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем разработана авторская концепция организации и непосредственного осуществления контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения как одного из направлений лицензионно-разрешительной деятельности государства, определены особенности административной деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, проанализированы ее формы и методы, дана оценка эффективности механизма правового регулирования в рассматриваемой сфере, выявлены проблемы организации контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, намечены возможные пути их решения.
Предложены оригинальные суждения о разграничении компетенции полиции и иных органов государства, в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, которое должно выстраиваться в соответствии с особенностями регулируемых и охраняемых общественных отношений; о многоступенчатом административном производстве по выдаче юридическому лицу, претендующему на осуществление деятельности в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, соответствующих разрешительных документов.
Доказана перспективность идеи наделения полиции правом осуществлять выдачу лицензий на хранение, а также разрешений приобретение и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения, на основании чего диссертантом обоснованы и выдвинуты соответствующие предложения и рекомендации.
В рамках диссертационного исследования автором исследованы понятия «контроль» и «надзор», «правовое регулирование» и «механизм административно-правового регулирования», «гарантии прав физических и юридических лиц в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения», «лицензия» и «разрешение», «лишение лицензии (разрешения)», на основании чего в научный оборот введены новые понятия «механизм контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения», «административная деятельность полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения» и сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию и развитию законодательства в области надзора и контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Механизм контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения представляет собой основанную на правовых нормах систему последовательно осуществляемых полицией действий, направленных на установление соответствия условий функционирования субъектов, осуществляющих оборот взрывчатых материалов, заданным параметрам, повышение их исполнительской дисциплины, правовую оценку их работы, предотвращение нежелательных последствий их противоправных действий (бездействия), оперативное регулирование процессов производства, распространения, хранения и использования взрывчатых материалов промышленного назначения.
2. Обеспечение реализации законных прав участников оборота взрывчатых материалов промышленного назначения предполагает: обязательное наличие законодательной конкретизации гарантий обеспечения и защиты прав участников оборота взрывчатых материалов; определение юридических фактов, с которыми связывается их реализация; определение процессуально-процедурных форм реализации прав; надзор и контроль за правомерностью поведения должностных лиц уполномоченных органов; установление мер правовой защиты, юридической ответственности и процессуального порядка их реализации; организационную деятельность органов государства и их должностных лиц, направленную на реализацию всех видов гарантий и устранение препятствий, которые возникают в процессе их осуществления, а также закрепление обязанности уполномоченных лиц восстановить нарушенные права и возместить причиненный неправомерными действиями ущерб в полном объеме.
3. Вопросы государственного контроля (надзора) за оборотом взрывчатых материалов должны быть урегулированы специальным законодательным актом, комплексно регламентирующим указанные отношения, что обусловлено спецификой отношений по обороту взрывчатых материалов промышленного назначения и несовершенством правового инструментария государственной разрешительной политики. Соответственно, часть 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» должна быть дополнена положением об исключении из сферы действия названного закона отношений по контролю (надзору) за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
4. К основным формам административной деятельности полиции в рассматриваемой сфере предлагается отнести следующие: оценку технической укрепленности мест хранения взрывчатых материалов промышленного назначения; проверку соблюдения условий хранения и обеспечения их сохранности; допуск лиц к работе с взрывчатыми материалами промышленного назначения; выдачу лицензий (разрешений) на приобретение, перевозку и хранение взрывчатых материалов промышленного назначения; проведение документальных и фактических проверок на объектах, где осуществляется хранение и использование взрывчатых материалов промышленного назначения; проведение проверок исполнения Баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения; учет и контроль объектов, где осуществляется хранение и использование взрывчатых материалов промышленного назначения; организационно-методическое обеспечение контрольно-проверочных мероприятий.
5. Для совершенствования правового механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, учитывая придание МВД России статуса лицензирующего органа в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, предлагается наделить полицию правом осуществлять выдачу лицензий (разрешений) на хранение, приобретение и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения.
6. Лишение лицензии, по существу означает полное прекращение деятельности предприятий по данной лицензии и должно рассматриваться как административное наказание. В целях совершенствования мер административно-правового воздействия в механизме контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов предлагается внести следующие изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях:
-
часть 1 статьи 3.2 дополнить пунктом 10, закрепив в качестве меры административного наказания такой его вид, как «Лишение разрешения (лицензии)»;
-
дополнить главу 3 статьей 3.13 «Лишение разрешения (лицензии)»;
-
внести соответствующие изменения в главы 23, 27 и 32 КоАП РФ;
-
установить административную ответственность, в том числе в виде лишения разрешения (лицензии), дополнив главу 20 КоАП РФ статьями: 20.31 «Нарушение установленных правил составления и ведения Баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения», 20.32 «Нарушение правил хранения и учета взрывчатых материалов промышленного назначения», 20.33 «Осуществление работ с взрывчатыми материалами промышленного назначения без допуска органов внутренних дел (полиции)» – следующего содержания:
Статья 20.31. Нарушение установленных правил составления и ведения баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения
Нарушение установленных правил составления и ведения Баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц
в размере от трех до пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от двадцати до тридцати тысяч рублей.
Статья 20.32. Нарушение правил учета, хранения, транспортирования или использования взрывчатых материалов промышленного назначения
1. Нарушение правил учета, хранения, транспортирования или использования взрывчатых материалов в отраслях промышленности или на объектах, подконтрольных органам, уполномоченным в сфере безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
2. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью первой настоящей статьи, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати до пятидесяти тысяч рублей или лишение разрешения (лицензии).
Статья 20.33. Осуществление работ с взрывчатыми материалами промышленного назначения без допуска органов внутренних дел (полиции)
Осуществление работ с взрывчатыми материалами промышленного назначения без допуска органов внутренних дел (полиции) -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
7. Изучение и анализ опыта правового и организационного обеспечения механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения позволили автору разработать соответствующие предложения по совершенствованию российского законодательства и организационных основ деятельности полиции по следующим двум основным направлениям.
-
Профилактика нарушений в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения. Для обеспечения единой системы профилактики в рассматриваемой сфере следует принять федеральный закон «О взрывчатых материалах», где необходимо чётко зафиксировать основные понятия и определения, в том числе: взрывчатые материалы промышленного назначения, оборот взрывчатых материалов, безопасность при обороте взрывчатых материалов промышленного назначения; определить порядок лицензирования деятельности, связанной с оборотом взрывчатых материалов; порядок осуществления контроля; обязанности должностных лиц и граждан; основания и порядок изъятия взрывчатых материалов. Соответственно будет сформирована и действенная правовая база профилактики нарушений установленного порядка оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.
-
Совершенствование подзаконных нормативных правовых актов.
С учетом принятия предложенного закона необходимо продолжить детальную регламентацию правовой основы деятельности полиции в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, а также порядок и формы ее взаимодействия с полномочными органами.
Для этого необходимо разработать и принять постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил учета и хранения взрывчатых материалов, осуществления режимно-охранных мероприятий по физической и технической защите используемых помещений (сооружений) и складских объектов и организации их вооруженной охраны». Необходимо также разработать и принять приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации «Об утверждении Правил допуска лиц к работам, связанным с приобретением, хранением, учетом, использованием, охраной и перевозкой взрывчатых материалов промышленного назначения».
С той же целью следует пересмотреть ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию деятельности различных служб и подразделений полиции. Качественная разработка указанных документов и их принятие будут способствовать повышению эффективности деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
8. Критическое переосмысление теоретических и прикладных проблем в сфере организации контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения позволили предложить авторский проект Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, определяющего порядок производства административных процедур, связанных с реализацией указанной государственной функции сотрудниками полиции.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется комплексным исследованием широкого круга проблемных вопросов, раскрывающих социально-правовую природу, цели, задачи, формы и методы контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения. Материалы диссертации обобщают и дополняют научные знания об особенностях организации полицией контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
Результаты проведённого исследования могут иметь значение для восполнения пробелов правового регулирования деятельности полиции в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, повышения эффективности работы подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью МВД России. В этой связи разработаны и представлены проекты постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о лицензировании хранения взрывчатых материалов промышленного назначения» и приказа МВД России «Об утверждении Административного а МВД России исполнения государственной функции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения и Правил допуска лиц к работам, связанным с приобретением, хранением, учетом, использованием, охраной и перевозкой взрывчатых материалов промышленного назначения».
Основные положения диссертации также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право России», «Административно-процессуальное право» и «Административная деятельность ОВД».
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе в Тюменском институте повышения квалификации сотрудников МВД России, Центре профессиональной подготовки ГУ МВД России по Челябинской области, практической деятельности органов внутренних дел Челябинской области.
Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные соискателем в результате проведенного исследования, нашли свое отражение в двадцати публикациях, в числе которых одна монография, четыре учебных пособия, научные статьи, в т.ч. числе две в изданиях, рекомендованных ВАК России, а также докладывались автором в его выступлениях на международных, всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях и семинарах: региональной научно-методологической конференции «Теоретико-методологические основы гармонизации мироотношения (образовательный аспект)» (Челябинск: Челябинский гуманитарный институт, 2007 г.); научно-практическом семинаре «Правовые, организационные и социально-экономические аспекты противодействия экстремизму» (Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 27 ноября 2008 г.); IV Всероссийской с международным участием научно-практической конференции, посвященной 65-летию ЮУрГУ, 15-летию специальности «Юриспруденция» в ЮУрГУ и 5-летию Юридического факультета «Современные проблемы юридической науки» (Челябинск: Южно-Уральский государственный университет, 24-25 апреля 2008 г.); ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права»
(Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет МВД России,
15 марта 2011 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка, а также приложений, содержащих проекты федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о лицензировании хранения взрывчатых материалов промышленного назначения», приказа МВД России «Об утверждении Административного а МВД России исполнения государственной функции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения и Правил допуска лиц к работам, связанным с приобретением, хранением, учетом, использованием, охраной и перевозкой взрывчатых материалов промышленного назначения».
Становление, развитие и современное состояние правового механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения
В юридической литературе не сложилось единого подхода к пониманию «правовое регулирование», что во многом объясняется сложностью и исторической динамикой содержания данного правового явления . Категория «механизм государственно-правового регулирования» является емкой и многогранной, допускающей разные подходы и позволяющей рассматривать ее в различных аспектах2.
Контроль как правовая категория также представляет собой сложное правовое явление, в определении сущности которого во взглядах ученых нет единства.
Контроль определяют по-разному; как средство, форму, фактор, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т. п. В словаре СИ. Ожегова контроль определяется как «проверка, а также наблюдение с целью проверки» .
Вместе с тем в еовременной юридической литературе сформировалось определенное представление о содержании контроля.
Обобщенно контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров1. Верна точка зрения Г.А. Туманова, что «контроль не может заключаться только в наблюдении с целью фиксации результатов, в той или иной мере он всегда пополняется управляющими воздействиями со стороны субъекта, осуществляющего контроль»2. «Органы контроля - указывала М.С. Студеникина - интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия» .
По мнению Д.Н. Бахраха, содержание контроля включает в себя:
-наблюдение за функционированием подконтрольных объектов, получение объективной информации о выполнении ими правил и поручений;
-анализ собранной информации, выявление тенденций, причин, разработка прогнозов;
-принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов и в том числе пресечение противоправной деятельности в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений;
- учет конкретных нарушений, определение их причин и условий;
- выявление виновных, привлечение их к ответственности4.
Таким образом, можно сделать вывод, что контроль представляет собой систему последовательно осуществляемых действий, используемых для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования социальных процессов.
Анализ содержания деятельности государственных органов по контролю за оборотом взрывчатых материалов позволяет сделать вывод, что в этой деятельности одной из важнейших составляющих является надзор.
В юридической литературе часто контроль определяют через надзор и наоборот. Думается, что в этом нет ничего страшного, так как по существу надзор - это суженный контроль. Давая определение административного надзора, Д.Н. Бахрах пишет: «Административный надзор - подведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм»1.
Во многих случаях, ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки, контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, предоставляя им возможность осуществлять только надзор2.
Некоторые авторы, говоря о соотношении контроля и надзора, приходят к выводу, что контроль это явление по большей части внутриведомственного характера, так как контроль предусматривает возможность вмешательства во внутрихозяйственную, оперативную деятельность, а надзор является надведомственным явлением.
Следует согласиться с мнением СВ. Пузырева, который отмечает, что понятием контрольно-надзорной деятельности охватываются различные направления деятельности органов внутренних дел (полиции) .
Контрольно-надзорная деятельность является основным видом деятельности органов внутренних дел, заключающейся в проведении мероприятий по проверке объектов и применении юрисдикционных полномочий в случаях возникновения административно-деликтных отношений . Следует также заметить, что реализуя контрольные функции в отношении участников легального оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, полиция фактически осуществляет надзор за законностью этой деятельности.
Д.Н. Бахрах справедливо указывает, что в условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения контроля . Однако этот процесс не должен заключаться в простой отмене контрольных функций и полномочий государственных органов в определенных сферах, а подлежит четкой правовой регламентации надзорной деятельности и планомерной замене контрольных функций надзорными.
Говоря о механизме контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, определимся, что понимается под правовым механизмом вообще.
В теории права под механизмом принято понимать совокупность (последовательность) состояний, процессов, определяющих собой какое-нибудь действие, явление, а также систему, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности .
Под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается юридическое воздействие на общественные отношения. Система юридических средств включает в себя юридические нормы, правовые отношения, акты реализации субъективных прав и обязанностей, акты применения норм права, акты официального толкования законов, правотворчество4.
Отраслевое определение механизма правового регулирования основывается на указанных положениях, с учетом специфики предмета регулирования. В административно-правовой науке традиционно считается, что «механизм административно-правового регулирования представляет собой взятую в единстве совокупность правовых средств, с помощью которых обеспечивается упорядочение общественных отношений, а именно: нормы права, нормативные и индивидуальные акты, правоотношения, правосознание и правовую культуру»\.
Н.М. Конин, уточняя такую точку зрения, пишет: «Механизм административно-правового регулирования общественных отношений во всех четырех областях, составляющих предмет административного права (реализация исполнительной власти - государственное управление, внутриорганизационная деятельность, общегосударственная контрольная деятельность и административно-юстиционная деятельность государства), включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; административно-правовые отношения и их защиту в случаях отклоняющегося поведения субъектов административно-правовых отношений, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, или вовсе отсутствует» .
Гарантии прав физических и юридических лиц в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения
В условиях рыночной экономики оборот взрывчатых материалов промышленного назначения представляет собой один из видов деятельности юридических лиц, направленный на извлечение прибыли. Взрывчатые материалы в правовом смысле представляют собой объект вещных прав, ограниченный в гражданском обороте (ч. 2 ст. 129 Гражданского кодекса РФ, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Установление специального административно-правового режима их обращения обосновывается опасностью их бесконтрольного оборота. Полагаем, что установление в административном порядке требований и условий к их обороту существенно стесняет свободу предпринимательской деятельности в этой сфере.
В то же время на объектах промышленности, осуществляющих оборот взрывчатых материалов промышленного назначения, занято значительное число работников. По данным МВД России в обороте взрывчатых материалов задействовано 40 тыс. человек, в том числе 10 тыс. взрывников. При этом общее количество работников организаций (лиц надзора и рабочих), имеющих допуск к взрывчатым материалам, растет2.
Указанные лица проходят специальную подготовку и допуск к работам, связанным с оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения. Допуск лиц к работам с взрывчатыми материалами предусматривает ряд процедур, затрагивающих права граждан, а также реализацию соответствующих гарантий их прав.
К гарантиям относятся различные по своему содержанию нормативно-правовые средства .
СИ. Ожегов определяет гарантии как «ручательство, поруку в чем-нибудь, обеспечение»2. М.Ю. Тихомиров указывает, что «гарантия - один из способов обеспечения исполнения обязательств, применяемых в отношениях между хозяйствующими субъектами»л. Р.И. Иванова гарантиями называет «закрепленные в Конституции, законах и иных правовых актах условия и средства, обеспечивающие реальные возможности охраны и беспрепятственного осуществления, включая восстановление, прав и свобод человека и гражданина и надлежащего исполнения обязанностей»4.
Действительно, основным и универсальным гарантом является закон. А.В. Помошин отмечает, что «любая свобода, любое право, провозглашенные в Конституции, могут считаться гарантированными и фактически осуществляемыми лишь при условии, если в текущем законодательстве закреплены правовые средства для их реализации, и если их нарушение дает гражданину право на судебный иск или иные предусмотренные законом пути восстановления нарушенного права» .
Вместе с тем правовое закрепление гарантий не является единственным условием обеспечения исполнения прав физических и юридических лиц. Для достижения необходимого результата важную роль играет функционирование специально уполномоченных органов, деятельность которых направлена на защиту прав физических и юридических лиц от деликтов и неправомерных действий других граждан, а также защиту от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов государственной власти.
Таким образом, под гарантиями следует понимать комплексный правовой институт, состоящий из двух элементов: во-первых, системы нормативно закрепленных средств обеспечения правового статуса участников общественных отношений; и во-вторых, деятельности государственных органов и общественных организаций, направленной на соблюдение законности.
Представляется необходимым рассмотреть каждый из элементов.
Основополагающим источником, закрепляющим гарантии прав физических и юридических лиц, является Конституция Российской Федерации.
В Конституции РФ термин «гарантии» используется более чем в 20 статьях. Так, например, ст. 8 гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности; статья 45 гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и т. д.
Тема защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении проверочных мероприятий становится весьма актуальной и востребованной .
Среди законодательных актов, направленных на обеспечение гарантий прав юридических лиц, особое место до 1 мая 2009 г. занимал Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» . Указанный закон был направлен на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля (надзора).
Статья 1 названного Закона определяла сферу его применения. Пункт 1 данной статьи определял сферу действия Закона в общем - как отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора); в п.п. 2 и 3 ст. 1 были установлены изъятия из сферы действия Закона. При этом в п. 2 были установлены изъятия в зависимости от характера проводимых мероприятий государственного контроля (надзора), а в п. 3 -в зависимости от вида государственного контроля (надзора), т.е. по отраслевому признаку. Вместе с тем вопрос о сфере применения законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) не разрешен в полном объеме и сейчас.
Пункт 3 ст. 1 Закона исключал из его сферы действия контроль в отношении объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.
Опасными производственными объектами в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к этому Закону. К категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых получаются, исполъзуются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются взрывчатые вещества - вещества, которые при определенных видах внешнего воздействия способны на быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов; ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.
Положение ст. 1 Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» об исключении из сферы действия Закона контроля особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством РФ, порождало правовую неопределенность.
Пункт 3 ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» наряду с видами регламентируемого им контроля содержал положение, касающееся не видов контроля, а особых объектов контроля. Однако перечень особо важных и режимных объектов Правительством РФ не утвержден, и, соответственно, контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения из сферы регулирования рассматриваемого Закона не выводился.
С принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ситуация с правовой регламентацией контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения ухудшилась. Так, ч. 1 ст. 1 Закона, определяя сферу его применения, устанавливает общее правило, согласно которому рассматриваемый Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Формы и методы контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения
Государственный контроль осуществляется различными органами и различается с точки зрения особенностей их деятельности, но в то же время он имеет единый функциональный характер. Это совокупная, кумулятивная деятельность, осуществляемая с помощью различных методов при выполнении единой специфической функции по государственному управлению .
Контроль представляет собой одну из традиционных функций управления. В последние годы появилось немало работ, посвященных осуществлению контрольной деятельности, приняты важные нормативные основы. Особое место среди правовых источников занимает Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»3. Вместе с тем вопросы правового регулирования контрольной деятельности органов государственной власти, в том числе полиции, в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения во многом не имеют надлежащей правовой основы.
С развитием и совершенствованием государственного управления соответственно претерпевают трансформацию его формы и методы.
Эффективность контроля обеспечивается многими факторами: уровнем научной обоснованности и степенью методического обеспечения форм и методов его осуществления, систематичностью контрольно-проверочных мероприятий, объемом контроля, степенью правовой регламентации и т. д. Наиболее сложной представляется разработка научно обоснованных предложений о формах и методах контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.
В формально-юридическом смысле форма в праве есть, прежде всего, способ существования, выражения и систематизации правовой информации, зависимый от конкретных условий и задач оформленной юридической воли1.
В правовой литературе дается достаточно много определений форм деятельности органов государственного управления, но все авторы выделяют два сущностных признака форм управленческих действий.
Во-первых, форма управления - это внешнее выражение практической реализации государственно-управленческой деятельности.
Во-вторых, форма всегда составляет содержание государственно-управленческой деятельности.
Так, например, Ю.М. Козлов отмечал, что в общенаучном толковании под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, то есть всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. Таким образом, под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия .
В.М. Манохин справедливо отмечает, что функции и формы не тождественны, и форма выступает как средство реализации управленческих функций .
Значение формы управления заключается в том, что «метод управления находит свое отражение в форме управления. Иначе говоря, если бы не существовало формы управления, методы управления, ... потеряли бы всякий смысл, ибо управляющее воздействие оставалось бы только идеей, желанием, но было бы лишено формального содержания» .
Практическое значение форм деятельности полиции заключается в том, что посредством использования их в управленческой практике реализуется компетенция полиции, устанавливается порядок управления, обеспечиваются законность, а также права и свободы граждан.
Под формой деятельности полиции по осуществлению контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения следует понимать внешне выраженные действия либо их результат, содержание которых охватывает осуществление контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, обеспечивает законность в деятельности субъектов и объектов контроля, реализацию прав, свобод и обязанностей участников общественных отношений, складывающихся в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.
Многообразие задач и функций лицензионно-разрешительной деятельности полиции обусловливает существование различных форм этой деятельности, предусмотренных правовыми нормами. Формы закреплены в законодательстве, которое определяет правовой статус полиции, а также подзаконных актах, регламентирующих лицензионно-разрешительную деятельность ее субъектов. При этом для осуществления функций лицензионно-разрешительной деятельности ее субъекты должны использовать те формы, которые предусмотрены соответствующими правовыми актами .
По своим юридическим свойствам формы реализации исполнительной деятельности классифицируются следующим образом: 1) издание нормативных актов управления; 2) применение права; 3) оперативно-организационная работа; 4) материально-технические действия .
В зависимости от юридических последствий формы административной деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения можно подразделить на правовые и неправовые.
К числу правовых форм относят издание органами государственного управления нормативных и индивидуальных правовых актов и совершение иных юридически значимых действий, не связанных с изданием индивидуальных правовых актов. При этом совершение государственными органами юридически значимых действий не следует отождествлять с изданием ими индивидуальных актов управления3. Профессор Ю.М. Козлов совершенно справедливо отмечал, что было бы неверным сводить применение права в процессе государственного управления только к изданию индивидуальных юридических актов. По его мнению, «не менее важное значение имеет и совершение иных юридически значимых действий за рамками издания индивидуальных актов, содержанием которых также является применение норм права к конкретным обстоятельствам. Под такими юридически значимыми действиями Ю.М. Козлов понимал действия, которые осуществляются соответствующим органом управления (должностным лицом) при наступлении определенных условий, указанных в правовой норме, но без принятия индивидуальных юридических актов (применение мер пресечения, регистрация фактов, составление и выдача юридических документов и т. п.)4.
К неправовым относятся оперативно-организационная работа и материально-технические действия.
Для уяснения сущности форм деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения целесообразно рассматривать их применительно к предложенной классификации.
I. Правовые формы
Издание нормативных актов. Для органов исполнительной власти характерно лишь участие в разработке нормативных актов, издаваемых органами законодательной власти. Вместе с тем вклад органов исполнительной власти в правовое регулирование соответствующих общественных отношений достаточно значим. Являясь главными субъектами правоприменительной деятельности в закрепленных за ними сферах общественных отношений, эти органы аккумулируют весь опыт их правового регулирования, поэтому они располагают информацией как о положительных факторах правового регулирования, так и о его проблемах.
Именно они выступают наиболее компетентными звеньями государственного аппарата по определенному кругу вопросов, в частности по проблемам правового регулирования отдельных социальных процессов (групп общественных отношений), происходящих в жизни общества и государства1.
Правовое регулирование общественных отношений в сфере контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения осуществляется со стороны федерального законодателя. Правительства Российской Федерации и МВД России. При этом главенствующее значение занимают акты Правительства РФ.
Организация взаимодействия полиции с иными субъектами контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения
Проблема государственного контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения - комплексная, требующая координации и взаимодействия всех государственных органов, призванных решать эту задачу. Однако несовершенная правовая регламентация взаимоотношений органов внутренних дел, в том числе полиции и ее служб и подразделений, с иными субъектами государственного контроля в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, пробелы в законодательных и ведомственных нормативных актах, отсутствие должной координации деятельности компетентных государственных органов значительно снижают эффективность их работы и выступают причинами. способствующими совершению нарушений в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.
Под взаимодействием традиционно понимается совместная и согласованная деятельность, направленная на достижение определенного результата.
Взаимодействие в рассматриваемой сфере различными авторами определяется по-разному. По мнению А.А. Долгополова, А.А. Алексеева, взаимодействие подразделений лицензионно-разрешительной работы с другими органами и общественностью представляет собой совместную деятельность по обеспечению общественной безопасности, проведению профилактических мероприятий и пресечению правонарушений\. Организация взаимодействия занимает важное значение в любой управленческой деятельности. Именно взаимодействие обеспечивает эффективность работы управленческого аппарата, наиболее целесообразное использование сил и средств. А.А. Максуров справедливо отмечает: «Повышение эффективности деятельности государственного аппарата может быть достигнуто прежде всего за счет скрытых, внутренних резервов системы, в частности за счет упорядочения деятельности соответствующих государственных органов через научно обоснованную взаимосвязь и обеспечение их взаимодействия» .
Вместе с тем взаимодействие является достаточно сложным многогранным явлением. Для исследования проблемы взаимодействия полиции с иными субъектами контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения представляется необходимым рассмотреть некоторые правовые и организационные вопросы, касающиеся взаимодействия.
Прежде всего, необходимо определить нормативную основу, субъектов взаимодействия и их компетенцию.
Нормативным основанием взаимодействия полиции с иными субъектами контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения является ст. 10 Федерального закона «О полиции», которая содержит положение, закрепляющее правовую основу осуществляемого полицией взаимодействия с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.
Права и обязанности полиции в сфере контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения входят в компетенцию подразделений лицензионно-разрешительной работы, которые они реализуют во взаимодействии с подразделениями вневедомственной охраны, уголовного розыска, подразделениями по экономической безопасности и противодействия коррупции и с другими службами и подразделениями полиции.
В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» органам Федеральной службы безопасности предоставлены широкие полномочия по осуществлению оперативных, контрольно-проверочных и иных мероприятий.
В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор России) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере и, кроме того, в соответствии с п. 5.3.3.8 Положения - выдает разрешения: на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами.
В соответствии с Правилами составления и ведения Баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России) проводит мероприятия по составлению и ведению Баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения.
В соответствии с п. 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий2, Министерство осуществляет надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности (за исключением пожарного надзора на подземных объектах и при ведении взрывных работ), а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий.
Взаимодействие указанных субъектов является приоритетным направлением контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения. Вместе с тем в практике взаимодействия осуществляется согласованная деятельность полиции с иными органами исполнительной власти, органами законодательной власти, органами местного самоуправления и общественностью. Однако необходимо отметить, что «согласованность не всегда влечет совместность»1.
В практике сотрудников полиции сложились следующие модели взаимодействия полиции с иными субъектами контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения:
1. Каждый субъект системы взаимодействия осуществляет свою деятельность независимо друг от друга в рамках своей компетенции (совместно-индивидуальная деятельность).
2. Общие задачи выполняются последовательно каждым субъектом системы взаимодействия (совместно-взаимодействующая деятельность).
3. Общие задачи выполняются одновременно каждым субъектом системы взаимодействия (совместно-взаимодействующая деятельность).
Вместе с тем все указанные модели взаимодействия имеют ряд общих признаков, к которым можно отнести следующие:
-осуществление субъектами взаимодействия своих обычных, повседневных обязанностей в процессе взаимодействия;
- согласованность действий субъектов взаимодействия;
-участие не менее двух субъектов взаимодействия в согласованных действиях;
- взаимность интересов субъектов взаимодействия;
-осуществляется в определенных формах с использованием нормативно определенных методов, сил и средств;
-при решении комплексных вопросов сочетаются разные виды деятельности.
Анализ практики организации взаимодействия полиции с иными субъектами контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения позволяет сделать вывод, что эффект взаимодействия возникает если взаимодействующие субъекты для решения общей задачи используют различные приемы, способы, средства и методы индивидуальной работы.
