Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственные инвестиционно-накопительные фонды
1 Понятие и нормативные источники деятельности государственных инвестиционно-накопительных фондов в Российской Федерации, США и Норвегии 16 - 43
2. Правовой статус и механизмы управления государственных инвестиционно-накопительных фондов в Российской Федерации, США и Норвегии 43 - 79
Глава II. Финансово-правовая характеристика управления средствами государственных инвестиционно-накопительных фондов
1 Общая характеристика изъятия природной ренты и источников формирования капитала государственных инвестиционно-накопительных фондов 80-117
2 Механизмы инвестирования средств государственных инвестиционно-накопительных фондов 118-155
3. Контроль и обеспечение публичности деятельности государственных инвестиционно-накопительных фондов 155 - 167
Заключение 168 - 175
Списки нормативно-правовых актов, литературы и Интернет источников
- Понятие и нормативные источники деятельности государственных инвестиционно-накопительных фондов в Российской Федерации, США и Норвегии
- Правовой статус и механизмы управления государственных инвестиционно-накопительных фондов в Российской Федерации, США и Норвегии
- Общая характеристика изъятия природной ренты и источников формирования капитала государственных инвестиционно-накопительных фондов
- Механизмы инвестирования средств государственных инвестиционно-накопительных фондов
Введение к работе
Актуальность темы данного диссертационного исследования обусловлена необходимостью создания в Российской Федерации эффективной системы изъятия и распределения природной ренты на основе анализа и частичного использования положительного опыта зарубежных стран в данной сфере. Следует признать, что для Российской Федерации задача максимально эффективного использования национальных природно-ресурсных богатств является исключительно важной, особенно в условиях сравнительно молодого российского законодательства, регулирующего вопросы недропользования, изъятия природной ренты и ее последующего распределения.
Актуальность темы, выбранной для исследования, не исчерпывается ее важностью. Очень большое значение имеет и ряд других факторов среди которых можно выделить нижеследующие.
В 2003 - 2005 гг. в Российской Федерации были созданы государственные фонды, аккумулирующие природную ренту от эксплуатации углеводородных ресурсов для целей ее последующего распределения1. Речь идет о создании в 2003 году «Стабилизационного фонда Российской Федерации» и последующего его разделения на «Фонд будущих поколений» (переименованный позже в «Фонд национального благосостояния») и «Резервный фонд». Возникновение этих абсолютно новых для российского права институтов, привело к тому, что на текущий момент времени - по прошествии всего 3-5 лет - данные фонды уже претерпели целый ряд серьезных организационных изменений. Кроме этого их правовой статус до сих пор носит довольно расплывчатый и нечеткий характер, а законодательство, регулирующее деятельность подобных структур, не разработано в должной мере и допускает не только нечеткое толкование ряда своих норм и положений, но и иногда прямо игнорирует регулирование ряда критически важных аспектов функционирования указанных фондов.
В этом контексте дополнительно можно констатировать недостаточное использование мирового опыта создания и функционирования подобных фондов. Анализ правового статуса аналогичных фондов в зарубежных странах («Постоянный Фонд Аляски» (США) и «Государственный пенсионный фонд — Глобал» (Норвегия)) показывает, что российский законодатель не в полной мере воспользовался положительными сторонами практики создания специальных государственных фондов распределения природной ренты.
Кроме этого, применительно к вопросу регулирования изъятия природной ренты в российском законодательстве наличествует ряд пробелов сугубо теоретического характера. Так, например, в законодательстве не определено понятие «природной ренты», отсутствует родовое определение фондов, аккумулирующих природную ренту, не разработана теория связи между инструментарием различных платежей, сборов и налогов рентного характера и природой наполнения государственных фондов, аккумулирующих природную ренту.
Перечисленные факторы обуславливают актуальность диссертационной тематики и необходимость ее комплексно исследовать и проанализировать.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом данного диссертационного исследования являются отношения, связанные с изъятием и- распределением природной ренты по праву РФ, США и Норвегии, а также отношения, возникающие при функционировании государственных инвестиционно-накопительных фондов, служащих инструментами рентного распределения.
Предметом диссертационного исследования являются нормы российского законодательства, а также нормы законодательства США и Норвегии, регулирующие процедуры изъятия природной ренты и оформляющие деятельность механизмов рентного распределения.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель данной работы - осуществление анализа теоретических вопросов изъятия и распределения природной ренты, изучение и проведение комплексного сравнительного исследования механизмов изъятия и распределения природной ренты в РФ, США и Норвегии, рассмотрение практики создания и функционирования государственных инвестиционно-накопительных фондов в Российской Федерации и за рубежом.
В качестве второстепенной, но не менее важной цели, можно выделить изучение влияния международной практики юридического оформления рентных отношений па развитие аналогичного законодательства России.
Для достижения поставленных целей, в рамках диссертационного исследования были поставлены и решены задачи по:
• рассмотрению теоретических вопросов изъятия природной ренты путем анализа официальных нормативно-правовых актов, комментариев к ним, аналитических материалов и других источников информации на предмет темы диссертационного исследования;
анализу норм и положений российского законодательства и законодательства США и Норвегии, регулирующих вопросы изъятия природной ренты;
• анализу норм и положений российского законодательства и законодательства США и Норвегии, регулирующих вопросы создания и функционирования государственных инвестиционно-накопительных фондов; в сравнительному исследованию механизмов изъятия и распределения природной ренты по праву РФ, США и Норвегии;
• выявлению пробелов в российском законодательстве, мешающих формированию целостной совокупности норм, регулирующих вопросы изъятия и распределения природной ренты;
• формулированию предложений по совершенствованию отечественного законодательства в области распределения природной ренты.
Методологическими основаниями проведения диссертационного исследования являются следующие основные методы:
Исторический метод. Данный метод научного исследования будет положен в основу анализа исторического развития законодательства России, США и Норвегии в сфере рентных отношений.
Описательный метод. Использование данного метода предполагает отражение в работе основных положений современного законодательства России, США и Норвегии в данной области. Компаративистский метод. На данном методе будет основан, с одной стороны, анализ влияния международной практики оформления отношений по изъятию и распределению природной ренты, влияния отдельных норм и групп норм на российское законодательство, а с другой - возможные новаторские решения по российскому праву, которые могли бы самостоятельно проявиться в международном правовом поле, а также в национальных правовых системах зарубежных стран.
При составлении выводов на основании проведенного исследования будет использован Гипотетический метод для описания возможных перспектив дальнейшего развития российского законодательства и законодательства США и Норвегии в сфере рентных отношений.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе впервые осуществлен комплексный анализ правовых основ регулирования рентных отношений и распределения доходов, поступающих от изъятия природной ренты, в РФ, США и Норвегии на современном этапе.
К настоящему времени ряд отдельных вопросов по профильной тематике был рассмотрен в публикациях некоторых авторов в России и за рубежом6. Многие проблемы анализировались в ходе подготовки к созданию в РФ института государственных инвестиционно-накопительных фондов . Однако именно комплексного анализа с учетом новейшего зарубежного опыта не проводилось.
Кроме этого будет сделана попытка дать юридически четкое определение государственным инвестиционно-накопительным фондам и проанализировать связь между рентным характером платежей, сборов и налогов, оформляющих изъятие природной ренты и формированием капитала государственных инвестиционно-накопительных фондов.
1. В условиях становления в Российской Федерации нового института фондов, аккумулирующих и использующих природную ренту предлагается ввести новый термин «государственный инвестиционно-накопительный фонд». Введение данного термина представляется целесообразным, логичным и необходимым, вследствие фактического отсутствия на текущий момент времени общего «родового» определения для уже сформировавшейся в российском правовом поле группы структур, реализующих инвестиционно-накопительные функции, как основной вид своей деятельности. «Резервный фонд» и «Фонд национального благосостояния» выполняют близкие задачи, имеют во многом сходное правовое регулирование и являются перспективной формой решения целого ряда стратегических задач Российской Федерации, следовательно, юридически они могут и должны быть сведены в одну типологическую группу.
По отношению к описываемой реальности предлагаемый термин содержательно полноценен и корректен, так как содержит в себе указание на все ключевые параметры рассматриваемых фондов: форму собственности и природу денежных средств (государственный), цели и задачи существования структуры (накопление бюджетных средств и их последующее инвестирование), мировую и отечественную практику (фонд денежных средств - в материальном понимании термина фонд) и юрисдикцию (Российская Федерация).
Кроме этого, в условиях фактического отсутствия приемлемого нормативного определения для структур, подобных «Резервному фонду» и «Фонду национального благосостояния», представляется возможным предложить, наряду с собственно термином «государственный инвестиционно-накопительный фонд», и нормативное определение, более подробно раскрывающее его сущность.
Государственный инвестиционно-накопительный фонд - обособленная совокупность денежных средств (фонд), образуемая в рамках федерального бюджета, для целей содействия реализации основополагающих конституционных прав граждан Российской Федерации , финансирования дефицита федерального бюджета, реализации социально значимых, наукоемких и экономически эффективных инвестиционных проектов.
2. Отечественное законодательство не содержит специального нормативного документа или отдельной статьи в нормативном акте, посвященной подробному определению компетенции Министерства финансов РФ в области управления средствами российских государственных инвестиционно-накопительных фондов. В результате, установление реального содержания компетенции Министерства финансов РФ, выходящего за пределы общих дефиниций правомочий управления фондами, требует довольно громоздкой по объему работы по выявлению отдельных несистематизированных положений различных нормативных актов. Данное обстоятельство со всей очевидностью говорит о возможности определенной модернизации отечественного законодательства и введения в него (например, в ст. 96.11 Бюджетного Кодекса РФ и одновременно в Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда» и Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния») специального регулирования (в виде отдельной статьи, пункта или абзаца), комплексно определяющего компетенцию Министерства финансов РФ в сфере управления средствами государственных инвестиционно-накопительных фондов. При этом нововведение должно содержать указание на конкретные полномочия Министерства финансов РФ по управлению денежными средствами фондов, регламентации валютной структуры их средств, определению требований к объектам инвестиций и правил принятия инвестиционных решений. Кроме этого должны быть указаны министерские правомочия по контролю за использованием средств фондов, зафиксирована обязанность Министерства обеспечивать публичность инвестиционно-накопительной деятельности фондов, а также установлен общий порядок взаимодействия Министерства с
В том числе н в сфере пенсионного обеспечения. Центральным банком РФ и Федеральным Казначейством по вопросам, связанным с управлением «Резервным фондом» и «Фондом национального благосостояния».
3. Для целей предотвращения избыточных финансовых рисков и эффективной поддержки национальной экономики, представляется возможным ввести в российское законодательство нормы, разрешающие инвестировать средства российских инвестиционно-накопительных фондов (в частности средства «Фонда национального благосостояния») в ценные бумаги и финансовые инструменты только определенных отечественных компаний - государственных корпораций, естественных монополий, компаний, имеющих в капитале преимущественно государственное участие или компаний, в которых за государством оставлен контрольный пакет акций. Посредством установления соответствующими нормативно-правовыми актами комплекса прямых инвестиционных ограничений (в виде определенных типов и видов финансовых инструментов и протекционных «оговорок»), могут быть существенно снижены инвестиционные риски при осуществлении вложений средств российских инвестиционно-накопительных фондов и повышена степень государственной поддержки национальной экономики. Кроме этого предлагаемые инвестиции в активы, эмитируемые указанными компаниями, будут способствовать в первую очередь осуществлению тех фундаментальных научных исследований и высокотехнологичных проектов, которые, как правило, вследствие значительно отложенной во времени и неочевидной окупаемости, обладают низкой инвестиционной привлекательностью. Именно государство, компании государственного сектора и, за крайне редким исключением, частные коммерческие компании, реализуют действительно инновационные программы развития национальной мысли, науки и техники.
Одновременно по причине отсутствия в российском законодательстве регулирования, посвященного проблемам конфиденциальности информации, находящейся в распоряжении российских инвестиционно-накопительных фондов, представляется возможным сделать попытку предложить органам государственной власти, Правительству РФ или российскому Министерству финансов разработать нормативно-правовой акт, устанавливающий правовой режим конфиденциальной информации, которой обладают российские государственные инвестиционно-накопительные фонды в связи с осуществлением ими своей профильной деятельности. Альтернативным вариантом является внесение органами государственной власти соответствующих изменений в действующие нормативно-правовые акты, например, в федеральный закон «О коммерческой тайне» от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ9, Указ Президента Российской Федерации от 06.03.97 № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» °, Постановление Правительства РФ от 03.11.1994 N 1233 «Об утверждении положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» , Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда» или Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния». В последнем случае изменения должны быть сведены, как минимум, к определению правового статуса такой информации и присвоения ей соответствующих характеристик, в частности, режима коммерческой или служебной тайны (гриф «для служебного пользования»).
4. В целом правовые характеристики полного изъятия природной ренты по российскому праву существенным образом зависят от режима недропользования, в рамках которого действует плательщик ренты. Данные отличия сводятся в основном к тому, что, во-первых, режим соглашений о разделе продукции предоставляет инвестору фактически возможность выбрать существенно облегченный налоговый режим (согласно ч. 2 ст. 8 федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» №225-ФЗ), и, во-вторых, принцип «свободы договора» применительно к соглашениям о разделе продукции играет слишком большую роль, в том числе и в вопросах, связанных с наложением на инвестора обязательств по уплате в должном размере отдельных платежей и сборов, институализирующих природную ренту.
Проведенный анализ показал, что из общего объема средств, изымаемых государством в качестве платы за пользование углеводородными ресурсами, на формирование капитала государственных инвестиционно-накопительных фондов используется только часть средств. При этом в формировании капитала российских инвестиционно-накопительных фондов фактически участвуют, разумеется, косвенно, только недропользователи, являющиеся плательщиками налога на добычу полезных ископаемых, и недропользователи, чья деятельность связана с экспортом углеводородов.
5. Вследствие того, что возможности ограничительного регулирования инвестиционной деятельности государственных инвестиционно-накопительных фондов не исчерпываются инструментарием прямых запретов на вложения средств данных фондов в ценные бумаги и финансовые инструменты на основе критерия «страиовой» принадлежности данных инструментов или уровнем инвестиционной привлекательности конкретных ценных бумаг и финансовых инструментов, а также основываясь на анализе норвежского опыта, предлагается ввести в корпус отечественных нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных инвестиционно-накопительных фондов, группу норм, устанавливающую правила проведения комплексной этико-моральной оценки объектов инвестиционной деятельности российских инвестиционно-накопительных фондов.
Использование этико-моральных критериев при оценке объектов инвестиционной деятельности фондов - явление уникальное для международного опыта управления государственными инвестиционно-накопительными фондами. Опыт введения прямого запрета па инвестирование средств норвежского «Государственного пенсионного фонда - Глобал» в ценные бумаги и финансовые инструменты, связанные с активами табачного и военно-промышленного сектора мировой экономики, а также использование ограничений на инвестиции в любые другие активы, которые признаются Советом по этике «Государственного пенсионного фонда - Глобал» не соответствующими Рекомендациям по этике, следует признать положительным.
Нормативное регулирование «Постоянного Фонда Аляски», «Резервного фонда» и «Фонда национального благосостояния» не содержит ничего подобного. Данная новация по настоящему обогащает международный опыт регулирования деятельности государственных инвестиционно-накопительных фондов и может служить делу улучшения качества управления российскими инвестиционно-накопительными фондами. По этой причине, представляется возможным позитивно оценить норвежский опыт и на &го основе разработать подробное нормативное регулирование и инкорпорировать данные «этические положения» в корпус норм, регулирующих деятельность российских инвестиционно-накопительных фондов.
6. Исходя из проведенного анализа нормативного регулирования использования средств российских инвестиционно-накопительных фондов, необходимо признать не в полной мере соответствующим целям и задачам российских инвестиционно-накопительных фондов практику использования средств фондов на индивидуальные выплаты гражданам. При однозначной и безусловной важности задачи обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного Фонда РФ, тем не менее, следует установить верхнюю планку (в процентах от общего объема средств «Фонда национального благосостояния») финансирования пенсионного дефицита. Цель данного нововведения - предупредить негативный опыт «Постоянного Фонда Аляски», одним из главных способов использования средств которого является не инвестирование в активы и связанное с этим получение прибыли, а выплата дивидендов населению штата. Данное обстоятельство приводит к размыванию сущности фонда и стратегического характера его деятельности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в работе впервые дано определение государственного фонда, аккумулирующего природную ренту, именно как государственного инвестиционно-накопительного фонда, систематизированы требования российского законодательства к функционированию государственно-инвестиционных фондов, исследована практика зарубежных стран по регламентированию деятельности государственных инвестиционно-накопительных фондов, выявлены недостатки в законодательном регулировании российских «Резервного фонда» и «Фонда национального благосостояния» (с внесением предложений по их исправлению), сделаны предложения по совершенствованию профильного отечественного законодательства.
Результаты диссертационного исследования и выводы, содержащиеся в нем, могут быть востребованы в практике органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, обеспечивающих деятельность государственных инвестиционно-накопительных фондов в РФ. Кроме этого, итоги данного диссертационного исследования могут быть также интересны для лиц, занимающихся научно-преподавательской деятельностью по профильной тематике.
Апробация результатов исследования была проведена в двух статьях автора, посвященных проблемам создания и функционирования российских государственных инвестиционно-накопительных фондов, опубликованных в журнале «Бизнес в законе» № 2 и №3 за 2008 год .
Содержательное наполнение и структура диссертационного исследования выстроена, исходя из необходимой логики и порядка освещения общих и частных вопросов анализируемой тематики, и имеет следующую общую содержательно-логическую структуру: введение, 2 главы, заключение и список литературы.
Понятие и нормативные источники деятельности государственных инвестиционно-накопительных фондов в Российской Федерации, США и Норвегии
На протяжении длительного времени распределение рентного дохода между собственником ресурса и его пользователем не носило институализированный характер. Однако в процессе постепенного юридического оформления рентных отношений, особенно после разработки и закреплении в нормативно-правовых актах различных стран концепции права частной и государственной собственности на недра и ресурсы, к середине XX века были выработаны механизмы распределения рентного дохода, заключавшиеся, как правило, в тех или иных стандартизированных бюджетных подходах (субсидирование, бюджетные адресные социальные выплаты и др.).
Определенную новизну в систему распределения рентного дохода, получаемого государством от эксплуатации природных ресурсов, находящихся в государственной собственности, внесли государственные инвестиционно-накопительные фонды, практика создания которых широко распространилась в мире во второй половине XX века. Основное новшество данного института заключается не только и не столько в пассивном накоплении и сохранении изъятого рентного дохода, сколько в возможности постоянно инвестировать денежные средства в различные активы с целью наращения основного капитала такого фонда. Главной задачей государственных инвестиционно-накопительных фондов при этом становится обеспечение в достаточном объеме финансовыми средствами, изъятыми в настоящее время, будущих поколений граждан страны (на тот период, когда иссякнет основной эксплуатируемый природный ресурс или произойдут крупные финансовые и иные катаклизмы).
На практике на текущий момент времени государственные инвестиционно-накопительные фонды существуют более чем- в 30 странах мира. Это США, Норвегия, Российская Федерация, Объединенные Арабские Эмираты, Кувейт, Алжир, Чили, и др. За счет рентных доходов, изъятых при помощи инструментария государственных инвестиционно-накопительных фондов обеспечивается высокий уровень жизни населения, реализуются программы бесплатного образования и бесплатного медицинского обслуживания, осуществляются отдельные ежегодные выплаты, обеспечиваются пособия на случай рождения, смерти, свадьбы и др.
Государственные инвестиционно-накопительные фонды, впервые появившись в 1953 году , быстро стали значимым явлением в экономической жизни своих стран. Это стало прямым следствием того, что с течением времени государственные инвестиционно-накопительные институты сконцентрировали серьезные финансовые ресурсы, измеряемые сотнями млрд. долл. США. Они (фонды) настолько глубоко вплелись в структуры крупного частного акционерного капитала и превратились в настолько мощных и заметных игроков на финансовых рынках, что стали оказывать существенное нескоординированное влияние на экономическую, а иногда, и политическую жизнь отдельных стран и регионов.
Данные обстоятельства потребовали от национальных законодателей особого внимания к вопросам разработки максимально четкого нормативного регулирования деятельности государственных инвестиционно накопительных фондов, хотя к настоящему времени проблема влиятельности фондов вышла на первый план уже и на международном уровне. В течение всего 2008 года (и некоторое время до этого) Международным Валютным Фондом совместно с делегациями 22 стран-учредителей ведущих государственных инвестиционно-накопительных фондов мира, был проведен ряд рабочих встреч в ходе подготовки очередной сессии МВФ, на которой должны быть выработаны единые для всех стран мира универсальные правила функционирования государственных инвестиционно-накопительных структур. Как предполагается, документ будет носить рекомендательный характер, содержать положения о правовых основах деятельности фондов, о целях их создания и функционирования, информацию об организационной структуре, координации действий фондов с макроэкономической политикой в мире, а также рекомендации по раскрытию и опубликованию полной финансовой отчетности и сведений об осуществляемых фондами инвестиционных стратегиях14.
В итоге можно констатировать, что на текущий момент времени государственные инвестиционно-накопительные фонды являются важным элементом мировой экономики и их правовой статус закономерно вызывает к себе повышенное внимание.
В этом контексте в рамках данного диссертационного исследования следует обратить особое внимание на государственные инвестиционно-накопительные фонды таких стран как Российская Федерация («Резервный фонд» и «Фонд национального благосостояния»), США («Постоянный Фонд Аляски») и Норвегия («Государственный пенсионный фонд - Глобал»), и на их примере рассмотреть юридические аспекты создания и функционирования института государственных инвестиционно-накопительных фондов. Причины такого внимания к инвестиционно-накопительным инструментам именно этих стран состоят в следующем. Во-первых, Российская Федерация совсем недавно (в 2003 - 2004 гг.) включилась в процесс создания собственной системы государственных инвестиционно-накопительных фондов. Сейчас в 2008 году данные институты еще только проходят достаточно сложный этап своего становления, что, разумеется, не может не вызывать повышенный интерес исследователя, в целом - к зарубежному опыту создания и функционирования подобных структур. Во-вторых, государственные инвестиционно-накопительные фонды США и Норвегии интересны в первую очередь как примеры передового опыта (признанного во всем мире успешным) решения проблем, связанных с созданием и длительным функционированием инвестиционно-накопительных институтов. Результаты анализа их практики в области общего управления фондами, в сфере выстраивания конкретной организационной структуры использования накопленных денежных средств, усилия по совершенствованию нормативного регулирования и меры по контролю и обеспечению публичности деятельности инвестиционно-накопительных фондов могут быть востребованы и в российской действительности. И, наконец, в третьих, - сравнительный анализ правового статуса государственных инвестиционно-накопительных фондов упомянутых стран поможет выявить и решить проблемы, возникающие в связи с нормативным регулированием правового статуса государственных инвестиционно-накопительных фондов в Российской Федерации.
Правовой статус и механизмы управления государственных инвестиционно-накопительных фондов в Российской Федерации, США и Норвегии
В рассматриваемых юрисдикциях общей практикой является оставление всего спектра полномочий управления инвестиционно-накопительными структурами за государством. В первую очередь речь идет о нормотворческих функциях общего характера по управлению фондами (издание профильных законов, общее регулирование правового режима денежных средств, определение целей и механизмов управления фондами и др.), нормативно-регулятивных функциях частного характера (установление типов и видов финансовых инструментов, в которые разрешено инвестирование средств фондов, определение форм отчетности, валютной структуры средств фондов, определение конкретной инвестиционной политики и др.) и функциях административно-технического управления (назначение основной массы должностных лиц, заключение договоров о найме, оказание услуг по инвестиционному управлению, обеспечение аренды офиса, ведение деловой переписки и архивов, организация отчетности и др.). Последний тип функций, как правило, возложен на отдельные структуры или подразделения, специально созданные для управления фондами и одновременно осуществляющие еще и полномочия частного нормативного регулирования деятельности фондов.
Как правило, общие нормотворческие функции отправляются органом законодательной власти, в то время как частные нормативно-регулятивные и административно-технические полномочия принадлежат органам исполнительной власти, специальным подразделениям или структурным единицам органов исполнительной власти, созданным для административно-технического управления фондами. К последним относятся также и полномочия любых внешних негосударственных управляющих структур, привлеченных (или - как в Российской Федерации - планируемых к привлечению) к административно-техническому управлению фондами.
Последовательно применив данную классификацию при анализе механизмов управления государственными инвестиционно-накопительными фондами, станет возможным выявить некоторые особенности управления фондами в топ или иной юрисдикции.
Выше уже указывалось, что на текущий момент времени правовой статус «Резервного фонда» и «Фонда национального благосостояния» разработан в нормах главы 13.2 БК РФ «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета». Согласно терминологии этой главы оба фонда подлежат обособленному управлению (п. 1 ст. 96.9 и п. 1 ст. 96.10 БК РФ), которое призвано обеспечить сохранность средств фондов, а в долгосрочной перспективе стабильный уровень доходов от размещения их средств (п.2 ст. 96.11 БК РФ).
Реализацией механизма обособленного управления законодательство считает положения, закрепленные в п. 1 ст. 96.11 БК РФ, согласно которому, функции по управлению «Резервным фондом» и «Фондом национального благосостояния» возложены на Министерство финансов РФ, а право разработки порядка обособленного управления средствами обоих фондов закреплено за Правительством РФ. Различия в управлении «Резервным фондом» и «Фондом национального благосостояния» состоят в том, что первый фонд управляется Министерством финансов с возможностью передачи части управленческих функций только ЦБ РФ (например, открытие для средств «Резервного фонда» отдельных казначейских счетов в ЦБ РФ), а второй фонд - подлежит управлению также со стороны Министерства финансов РФ, однако с .потенциальной возможностью передачи части не конкретизируемых законом управленческих полномочий не только ЦБ РФ, но и специализированным финансовым организациям (п.1 ст. 96.11 БК РФ).
Таким образом, в рамках предложенного немногим ранее деления полномочий по управлению фондами, а также на основе обзора нормативно-правовых актов и анализа профильных норм БК РФ, можно сделать вывод о том, что общие нормотворческие правомочия по управлению государственными инвестиционно-накопительными фондами Российской Федерации реализуются только высшим законодательным органом страны Федеральным Собранием (через принятие федеральных законов, регламентирующих самые общие и основополагающие вопросы управления средствами фондов). Нормотворческие правомочия более частного характера отнесены к ведению Правительства РФ и Министерства финансов РФ и реализуются посредством постановлений Правительства РФ и приказов Министерства финансов РФ, регламентирующих важные детали осуществления фондами своей деятельности. К компетенции Министерства финансов отнесены также и права по административно-техническому управлению фондами, осуществляемые аналогично через издание Министерством (или его подразделениями) нормативно-правовых актов, регламентирующих только оперативные вопросы управления фондами и не влекущих изменений правового статуса фондов.
Необходимо подчеркнуть, что окончательно структура управления российскими инвестиционно-накопительными фондами еще не сформирована. Министерство финансов РФ в настоящий момент времени рассматривает вариант создания в Министерстве специального подразделения (или создания/привлечения внешнего, в том числе частного, финансового агентства)61 для управления фондами.
В то время как формирование структуры управления российскими государственными инвестиционно-накопительными фондами еще очевидным образом не завершено, система управления «Постоянным Фондом Аляски» функционирует уже более 25 лет.
Общие нормотворческие функции по выработке основных параметров и принципов управления фондом возложены на Легислатуру штата Аляска в лице Сената и Палаты представителей. Именно Легислатурой был одобрен значительный по объему массив норм, находящихся в структуре нескольких основных нормативно-правовых актов штата Аляска (Административный Кодекс штата Аляска, нормы Свода законов штата Аляска и др.).
Общая характеристика изъятия природной ренты и источников формирования капитала государственных инвестиционно-накопительных фондов
Правовую характеристику управления средствами государственных инвестиционно-накопительных фондов необходимо начать с рассмотрения теоретических аспектов природной ренты, связанных с процедурами формирования капиталов фондов. В этой связи надо выявить конкретные механизмы, посредством которых денежные средства, изъятые государством в виде природной ренты, трансформируются затем в капитал государственных инвестиционно-накопительных фондов, а также установить связь между изъятием природной ренты и формированием капитала «Резервного фонда», «Фонда национального благосостояния», «Постоянного Фонда Аляски» и «Государственного пенсионного фонда - Глобал».
В различных странах, в том числе и в рассматриваемых в данной работе юрисдикциях, существуют разные подходы к изъятию природной ренты из дохода недропользователей. Государством предоставляются разные режимы недропользования, вариативен перечень налоговых и неналоговых инструментов, инстптуализирующпх отдельно только полное изъятие ренты и отдельно только механизмы формирования капитала фондов. Как следствие, общие подходы к наполнению денежными средствами государственных инвестиционно-накопительных фондов в каждой юрисдикции обладают каждый своими особенностями.
Рассмотрение вышеназванных вопросов необходимо начать с анализа российского подхода к изъятию ренты. В первую очередь это обусловлено, конечно же, логикой изложения материала в данной диссертационной работе, а также тем, что у отечественного исследователя всегда повышенный интерес вызывают любые изменения в российском праве, которые стали следствием тех или иных нововведений и новаций, к которым, разумеется, следует отнести и совсем недавно возникшую целостную систему российских инвестиционно-накопительных фондов.
На текущий момент времени в законодательстве Российской Федерации не существует понятия «природная рента». Данный термин разработан в основном в литературе, посвященной вопросам налогообложения и экономического функционирования отраслей, тесно связанных с ресурсопользованием. Как правило, под природной рентой понимается доход, который получает собственник природного ресурса от сдачи ресурса в аренду или его самостоятельной эксплуатации" . Применительно к теме данной диссертационной работы можно предложить слегка модернизировать данное определение и сформулировать его в следующем виде: природная рента - совокупность платежей за использование принадлежащих государству недр (природных ресурсов), которые недропользователь (ресурсопользователь) платит в бюджет государства.
По причине того, что юридически российское законодательство не определяет объем понятия «природная рента», следовательно, в этом контексте, при отсутствии нормативного определения, представляется невозможным найти и прямое нормативное указание на конкретные механизмы изъятия и трансформации рентных платежей в капитал государственных инвестиционно-накопительных фондов.
В этих условиях представляется возможным сделать попытку косвенным образом выявить инструменты изъятия природной ренты в целом, вне их связи с задачей формирования инвестиционно-накопительных фондов, и затем уже перейти к установлению конкретных механизмов рентного изъятия, используемых для целей формирования капитала инвестиционно-накопительных фондов.
Выше уже отмечалось, что юридически российское законодательство не определяет понятия природной ренты и не перечисляет те способы, которыми государство изымает ренту из дохода недропользователя. Однако, пользуясь приведенным ранее определением природной ренты как совокупности платежей, уплачиваемых недропользователем в бюджет в качестве платы за использование принадлежащих государству природных ресурсов, можно, путем анализа правового статуса недропользователя, выявить те налоги и платежи, которые институализируют по действующему законодательству процесс полного изъятия природной ренты в нефтегазовой отрасли.
В целом на текущий момент времени, в Российской Федерации действует два режима недропользования, в рамках которых осуществляется различное по объему полное изъятие природной ренты из дохода недропользователя. Главенствующим режимом недропользования является т.н. лицензионный режим, при котором доступ к недрам и их использованию осуществляется на основе государственной лицензии. Вместе с тем, с развитием экономических отношений в 90-х годах 20 века в Российской Федерации был выработан и другой режим недропользования -специфический режим, установленный федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» №225-ФЗ 126.
Субъектами налогообложения при пользовании природными ресурсами (плательщиками природной ренты), согласно российскому законодательству, могут быть физические и юридические лица. Применительно к теме работы, этими лицами являются физические лица или организации (юридические лица), осуществляющие недропользование на территории РФ, ее континентальном шельфе, в ее исключительной экономической зоне или за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ, а также на территориях, арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международных договоров.
При лицензионном режиме недропользования субъект налогообложения по отношениям недропользования определяется как субъект предпринимательской деятельности, направленной на извлечение выгоды при пользовании природными ресурсами. Иными словами это -пользователи недр (включая иностранных инвесторов).
Механизмы инвестирования средств государственных инвестиционно-накопительных фондов
Процесс инвестирования средств государственных инвестиционно-накопительных фондов Российской Федерации, Норвегии и штата Аляска имеет свои особенности. Это обусловлено тесной связью режима инвестирования средств конкретного инвестиционно-накопительного фонда со специфическими требованиями национального законодательства к активам, в которые могут быть вложены средства фондов.
Другим отличительным элементом правового положения государственных инвестиционно-накопительных фондов являются установленные правила принятия менеджментом фондов инвестиционных решений.
Инвестирование в тс или иные финансовые инструменты и активы является наиболее распространенным и затратным видом использования средств, находящихся под управлением фондов. Страны-учредители фондов по разному относятся к поддержке национальных инвестиционных рынков, к рискам, которые влекут за собой такие инвестиции, разнятся их взгляды на роль государственного инвестиционно-накопительного фонда в национальной экономике (или экономике штата). В целом именно этими факторами объясняются значительные расхождения в установленных для каждого фонда инвестиционных процедурах.
Правила использования средств «Резервного фонда» определены законодательством РФ о «Резервном фонде». Выше уже указывалось, что на текущий момент времени правовой статус «Резервного фонда» разработан в нормах главы 13.2 БК РФ «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета». В указанной главе дано нормативное определение «Резервного фонда» (п. 1 ст. 96.9), которое содержит указание на то, что средства «Резервного фонда» могут быть использованы только для восполнения недостаточности текущих нефтегазовых доходов для обеспечения запланированного нефтегазового трансферта в бюджет. Предельный объем использования средств «Резервного фонда» для финансового обеспечения нефтегазового трансферта утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Кроме этого п. 5 ст. 96.9 БК РФ указывает на альтернативную возможность направления средств «Резервного фонда» на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ. Использование средств «Резервного ([зонда» на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ ориентировано на снижение долговой нагрузки федерального бюджета за счет незапланированных доходов федерального бюджета и экономию средств федерального бюджета за счет сокращения расходов на обслуживание долговых обязательств РФ.
Помимо указанных выше двух способов использования средств фонда, еще одним способом является размещение средств, находящихся под его управлением, в иностранную валюту и некоторые виды финансовых активов, номинированные в иностранной валюте, а именно: в долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков, долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленных ценными бумагами, депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях и депозиты и остатки на банковских счетах в ЦБ РФ (п. 3 ст. 96.11 БКРФ).
Предполагается, что такое использование средств «Резервного фонда» в периоды неблагоприятной конъюнктуры мировых цен на энергоносители позволит проводить сбалансированную бюджетную политику и обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие страны, снизив зависимость от колебаний на мировых товарно-сырьевых рынках. Вместе с тем, в качестве примера реального использования средств «Резервного фонда» можно привести Распоряжение Правительства РФ от 10 марта 2009 г. N 271-р, которым, в соответствии со ст. 10 федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» №204 - ФЗ в первом полугодии 2009 года средства «Резервного фонда» в объеме до 1603977300 тыс. рублей были направлены на финансовое обеспечение сбалансированности федерального бюджета.
Компетенцией по установлению конкретных требований к финансовым инструментам и упомянутым выше долговым обязательствам и определению перечня допустимых операций с ними обладает Правительство РФ. Оно вправе устанавливать предельные доли разрешенных финансовых инструментов и других видов активов в общем объеме размещенных средств «Резервного фонда». При этом в целях повышения эффективности управления средствами «Резервного фонда» Министерство финансов РФ уполномочено утверждать нормативные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств «Резервного фонда» в пределах соответствующих предельных долей, установленных Правительством РФ.
Упомянутое выше полномочие Правительства РФ по управлению процессом инвестирования средств фонда реализуется с момента вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда». Данное постановление установило действующие правила инвестирования средств «Резервного фонда» в разрешенные БК РФ финансовые активы. Указанные правила касаются в основном вопросов лимитирования предельных процентных долей того или иного вида ценных бумаг и финансовых инструментов в общем объеме вложенных средств фонда. Конкретную процентную величину доли ценных бумаг и финансовых инструментов определенного вида, в пределах процентных долей, установленных данным постановлением Правительства РФ, определяет Министерство финансов РФ, и в частности, Приказ Минфина России от 16 января 2008 г. № 3.
