Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовой статус судебных приставов
1 . Становление и развитие института судебных приставов в России 15
2. Административно-правовое положение судебного пристава 40
3. Административно-правовое регулирование полномочий судебных приставов 79
Глава II. Организация деятельности судебных приставов
1. Органы управления деятельностью судебных приставов 119
2. Взаимодействие судебных приставов с иными органами публичной власти и организациями 144
3. Контроль за деятельностью судебных приставов 165
Заключение 192
Список литературы 198
Приложение № 1 226
Приложение № 2 227
Приложение № 3 228
Приложение № 4
- Становление и развитие института судебных приставов в России
- Административно-правовое положение судебного пристава
- Органы управления деятельностью судебных приставов
- Взаимодействие судебных приставов с иными органами публичной власти и организациями
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Деятельность судебных приставов в Российской Федерации имеет огромное значение, поскольку затрагивает интересы миллионов граждан и организаций, направлена па реальное, правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других государственных органов и должностных лиц, обеспечение установленного порядка деятельности судов, исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве, защиту прав, свобод граждан и организаций. В этой связи деятельность судебных приставов находится под пристальным вниманием органов государственной власти, имеет большой общественный резонанс. От качества работы судебных приставов напрямую зависит состояние законности и правопорядка в Российской Федерации.
Отсюда становится вполне очевидной актуальность данного диссертационного исследования.
В соответствии с конституционным принципом разделения властей в ходе судебной реформы конца 90-х годов XX века судебные приставы организационно вошли в систему органов исполнительной власти. Принято два федеральных закона «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве», ряд других правовых актов, регулирующих деятельность судебных приставов и реагирующих на вызовы времени, что позволило значительно повысить эффективность их деятельности.
Ежегодно для принудительного исполнения судебным приставам поступает огромное количество исполнительных документов, но которым взыскиваются большие суммы денежных средств, обеспечивается охрана и безопасность в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и на участках мировых судей.
Так, в 2008 году на исполнении судебных приставов находилось около 36 млн. исполнительных документов, в результате их деятельности взыскано более 203 млрд. руб., в бюджеты всех уровней перечислено 144 млрд. руб.
Вместе с тем, несмотря на значительное улучшение качества работы судебных приставов по сравнению с тем периодом, когда они организационно входили в систему органов судебной власти, их деятельность по-прежнему вызывает обеспокоенность, поскольку радикальных изменений к лучшему пока не наступило. Согласно статистике, не исполняется каждое второе решение суда, причём как судов общих, так и арбитражных1, суммы фактически взысканных денежных средств составляют малую часть от сумм, подлежащих взысканию (в 2008 году - 12,2 %; в 2009 году - 12,8 %), в правовом положении судебных приставов много неясности, а в их практике немало недостатков. И это, с одной стороны, на фоне возрастающей численности исполнительных документов, по которым необходимо осуществлять принудительное взыскание денежных сумм, подлежащих взысканию, служебной нагрузки судебных приставов, и, с другой, -возрастания численности самих судебных приставов. Если в 2001 году общая сумма, подлежащая взысканию по исполнительным производствам, составляла около 1300 млрд. руб.; в 2008 году 1700 млрд. руб.; в 2009 году эта сумма составила уже 2221 млрд. руб. Если в 2007 году к исполнению предъявлялось 34 млн. исполнительных документов, в 2008 году около 36 млн., в 2009 году их число достигло более 44 млн. При этом на одного судебного пристава-исполнителя в 2008 году приходилось 1452 исполнительных производства, что в 5,5 раза превышало установленную норму; в 2009 году на одного судебного пристава-исполнителя пришлось уже 1729 исполнительных производства, что превысило установленную норму в 6,6 раза. Однако численность работников службы судебных приставов с 2002 года возросла только в 2 раза и по состоянию на 1 августа 2009 года составила 75 782 единицы.
Ввиду сказанного, сегодня как никогда требуется научный анализ действующего законодательства, регулирующего деятельность судебных приставов, и практики его применения, что позволит выявить причины
1 Из речи Президента Российской Федерации на VII Всероссийском съезде судей 2 декабря 2008 года // <>.
существующих недостатков, внести предложения по оптимизации правового регулирования деятельности судебных приставов с помощью административно-правовых средств.
Рассматриваемая тема приобретает особую актуальность в связи с значительно расширившимися полномочиями судебных приставов, повышенным вниманием государства к борьбе с коррупцией, принятием федеральных законов «Об исполнительном производстве» от 02.10.2007 г. № 229-ФЗ, «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ, «О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах» от 19.07.2009 г. № 194-ФЗ.
Изучение правовых и организационных основ деятельности судебных приставов в России и за рубежом позволит проанализировать сложившуюся ситуацию в сфере деятельности судебных приставов в России, выявить существующие проблемы и внести предложения по совершенствованию административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере.
Отсюда тем более становится очевидным, что административно-правовое регулирование деятельности судебных приставов требует дальнейшего научного осмысления и дальнейшего совершенствования в процессе судебной и административной реформ.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является дальнейшая разработка теоретических основ административно-правового регулирования деятельности судебных приставов, внесение предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего их деятельность, и практике его применения.
Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
- изучение особенностей административно-правового регулирования деятельности судебных приставов в России на разных этапах функционирования государства, рассмотрение зарубежного опыта
организации выполнения государственной функции по исполнению судебных актов;
- рассмотрение и критический анализ административно-правового статуса судебного пристава;
изучение административно-правового регулирования полномочий судебных приставов как части их правового положения, их классификация;
исследование и осмысление организации деятельности судебных приставов;
анализ административно-правового регулирования взаимодействия судебных приставов с иными органами публичной власти и организациями;
- изучение форм и видов контроля за деятельностью судебных приставов,
их правовой регламентации;
выработка предложений, направленных на совершенствование законодательства о деятельности судебных приставов, и практики его применения.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с функционированием института судебных приставов, регулируемого нормами административного права.
Предметом исследования являются нормы права, определяющие административно-правовое положение судебного пристава и организацию его деятельности.
Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая основа диссертации. Общественные отношения, связанные с отдельными этапами функционирования института судебных приставов в России и в зарубежных странах, различными аспектами их деятельности являлись объектами исследования в работах дореволюционных и современных ученых и юристов-практиков, которые являются основой настоящего исследования: И.А. Аксенова, Д.С. Амирова, А.Н. Вереснева, Е.В. Васьковского, Б.В. Виленского, Н.А. Винниченко, С. Герберштейна, СИ. Гладышева, В.В. Головина, А.Р. Голубевой, В.М. Голубева, В.А. Гуреева,
К. Дыновского, Н.Н. Ефремова, В.В. Захарова, Т.А. Зезюлиной, Ю.Г. Кокарева, О.В. Кононова, М.Г. Коротких, Т.В. Кулешовой, Б.М. Магомедова, Д.Я. Малешина, И.Б. Морозовой, В. Никитина, Д.М. Овсянко, В.А. Орлова, А.О. Парфенчикова, Д. Пихно, Н.А. Рогожина, СВ. Сазанова, СВ. Самохвалова, Ю.Н. Сибилева, М.К. Треушникова, Г.Д. Улетовой, СЕ. Устьянцева, Д.В. Чухвичева, СВ. Щепалова, В.В. Яркова и других.
Теоретико-правовой основой послужили работы ученых-административистов: А.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С Вельского, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковца, А.А. Демина, А.С Дугенца, Л.А. Калининой, Г.А. Кузьмичевой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А. Е. Лунева, Ю.И. Мигачева, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, СС Студеникина, М.С Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, М.А. Штатиной, А. Ю. Якимова и других.
Вместе с тем, отсутствуют научные работы, в которых исследуется административно-правовой аспект деятельности судебных приставов в условиях современной модернизации государственного управления в Российской Федерации и действия новых законодательных актов.
Методология и методика исследования. Методологическую базу исследования составляет комплекс всеобщих, общенаучных и специальных методов познания. В основе всеобщего метода познания - материалистическая диалектика, позволяющая рассматривать объект исследования всесторонне, в развитии, применить конкретно-исторический подход. Общенаучные (теоретические и эмпирические) методы познания позволяют использовать такие важные средства познания как наблюдение, сравнение, анализ и синтез, индукция и дедукция, логико-математический и системно-структурный методы. Прогностический метод обеспечивает познание перспектив развития познаваемого явления. Специальные методы частных наук (социологии; юриспруденции - формально-юридический, сравнительно-правовой,
системно-правовой, правового моделирования и др.) помогают глубже познать объект исследования, аргументировать полученные выводы.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические, социологические материалы Министерства юстиции Российской Федерации за 2001 г. и период 2005 - 2009 г.г., практика деятельности Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов за период 2005 — 2009 г.г.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые предпринята попытка всестороннего исследования теоретико-правовых и практических основ административно-правового регулирования деятельности судебных приставов на современном этапе. Особое внимание уделено изучению регламентации административно-правового положения судебных приставов, их полномочий, ответственности, взаимодействия с иными органами публичной власти, осуществления контроля за их деятельностью и практике применения норм права, регулирующих данные вопросы. Даны авторские определения административно-правовому положению судебного пристава с позиции составляющих данную правовую категорию элементов; взаимодействию судебных приставов с иными публичными органами и организациями, контролю за деятельностью судебных приставов, его отдельным формам и видам; предложена классификация полномочий судебных приставов; представлен проект правового акта, направленный на усиление контроля за деятельностью судебных приставов; внесены предложения по оптимизации правового регулирования взаимодействия судебных приставов с иными публичными органами и организациями.
Результатами представленной работы являются следующие положения, выносимые на защиту, и определяющие ее научную новизну:
1. Обоснование необходимости и целесообразности пересмотра подхода законодателя к методу правового регулирования полномочий судебных приставов. При регламентации публичных отношений, одной из сторон
которых является судебный пристав, должен быть применен административно-правовой метод правового регулирования (императивный, «разрешительный», властных предписаний). Следовательно, перечень полномочий судебного пристава должен носить исчерпывающий характер.
2. Вывод о необходимости разработки общей стратегии государственной
политики развития института судебных приставов, которая на сегодняшний
день не разработана. Таким правовым актом могла бы стать Концепция
развития Федеральной службы судебных приставов на краткосрочный,
среднесрочный периоды и долгосрочную перспективу.
3. Определение административно-правового положения судебного
пристава с позиции составляющих данную правовую категорию элементов, к
которым предлагается отнести: административную правосубъектность
судебного пристава, цели, задачи, функции, принципы его деятельности,
полномочия, правовые гарантии, поощрения и награждения, деловые связи,
юридическую ответственность судебного пристава. Дается характеристика
каждому из них.
4. Определение понятия взаимодействия судебных приставов с иными
органами публичной власти и организациями, под которым предлагается
понимать сотрудничество судебных приставов с федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также
организациями независимо от их формы собственности и организационной
подчиненности, совершение совместных действий указанными субъектами
права в пределах их компетенции, направленных на обеспечение
своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных
документов, находящихся на исполнении судебного пристава-исполнителя,
обеспечение установленного порядка деятельности судов, исполнение
законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным к
подследственности ФССП России.
Выдвигается обоснование необходимости четкого урегулирования вопросов взаимодействия судебных приставов с представителями иных органов публичной власти и организаций.
5. Определение понятия контроля за деятельностью судебных приставов,
под которым предлагается понимать комплекс правовых и организационных
мер, осуществляемых уполномоченными органами (должностными лицами) в
сфере государственного управления при непосредственном осуществлении
судебными приставами функций по обеспечению установленного порядка
деятельности судов, принудительному исполнению судебных актов, актов
других органов и должностных лиц, исполнению законодательства об
уголовном судопроизводстве, направленных на обеспечение законности,
правопорядка, целесообразности и соблюдение служебной дисциплины в
установленной сфере деятельности.
Предложен авторский проект правового акта Федеральной службы судебных приставов, направленный на повышение эффективности осуществления контроля за деятельностью судебных приставов.
6. Предложение о необходимости закрепления в Федеральном законе «О
судебных приставах» вида государственной службы Российской Федерации, к
которой отнесена должность судебного пристава, целей деятельности
судебных приставов, их функций и принципов, а также об изменении
формулировки задач судебного пристава-исполнителя в указанном Законе.
Доказывается, что деятельность судебных приставов во многом соответствует
деятельности государственных служащих правоохранительной службы
Российской Федерации.
7. Тезис о необходимости усиления личной ответственности судебного
пристава за ущерб, причиненный гражданам и организациям его
неправомерными действиями (бездействием). В этой связи предлагается
ФССП России активизировать работу по предъявлению регрессных исков к
виновному судебному приставу. Кроме того, с целью минимизации расходов
ФССП России в качестве компенсации вреда, причиненного неправомерными
действиями (бездействием) судебного пристава, автор предлагает ФССП России страховать эти риски.
8. Предложение об учреждении в России института частных судебных
приставов наряду с государственными судебными приставами. С учетом
российского дореволюционного и зарубежного опыта, данная мера позволит
расширить возможности граждан и организаций по защите своих
конституционных прав.
Вывод о необходимости наличия юридического образования у судебных приставов, с одной стороны, и социальной защищенности их деятельности, с другой, что будет способствовать: а) качественному выполнению государственных функций, возложенных на них; б) созданию надлежащих условий для нормальной деятельности судебных приставов.
Обоснование необходимости в условиях противодействия коррупции уделять вопросу моральных качеств судебных приставов больше внимания, в связи с чем: а) принять Кодекс чести судебного пристава, устанавливающий правила его поведения в профессиональной и внеслужебной деятельности, обязательные для каждого судебного пристава Российской Федерации; б) с целью выяснения истинной мотивации лиц, поступающих на государственную службу для замещения должности судебного пристава, применять к ним полиграф (детектор лжи). Кодекс чести судебного пристава и положение о применении полиграфа (детектора лжи) включить в Закон «О судебных приставах».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. В диссертации содержится решение задачи, имеющей существенное значение для науки административного права. Выводы и положения, изложенные в диссертации, направлены на углубление и развитие теоретических положений, касающихся административно-правового регулирования деятельности судебных приставов, актуальны для дальнейших научных исследований в области административного права в целом, института государственной службы Российской Федерации в сфере юстиции, в
частности, а также могут быть использованы в целях совершенствования законодательства в исследуемой сфере.
Выводы автора направлены на совершенствование теоретических основ института государственной службы судебных приставов, что выразилось в изучении содержания и разработке элементов административно-правового положения судебных приставов, их детальном рассмотрении, в предложенных классификациях их полномочий, видов контроля за их деятельностью, авторских определениях понятий «взаимодействие судебных приставов с иными публичными органами и организациями», «контроль за деятельностью судебных приставов».
Изложенные автором положения пополнят теоретические исследования, проводимые в отношении деятельности судебных приставов, и позволят рассмотреть административно-правовое регулирование их деятельности в соотношении с институтами конституционного, гражданского, гражданско-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального права.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в полученных результатах, направленных на совершенствование законодательного регулирования административно-правового статуса судебных приставов и отношений, связанных с организацией их деятельности, взаимодействием судебных приставов с иными органами публичной власти и организациями, контролем в деятельности судебных приставов.
В работе проанализированы правовые акты, составляющие основу деятельности судебных приставов, практика их применения, внесены предложения, которые могут найти применение при совершенствовании правовых актов, регламентирующих отношения в рассматриваемой сфере государственного управления. Отдельные материалы и выводы могут быть использованы в деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы судебных приставов, ее территориальных органов, в правотворческой деятельности других государственных органов России, а также в учебном процессе в ходе преподавания учебных дисциплин «Административное
право», «Государственная служба Российской Федерации», «Исполнительное производство», имеют значение для успешного претворения в жизнь административной и судебной реформ.
Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы в дальнейшей работе по изучению теоретических и практических проблем в исследуемой области общественных отношений, для оптимизации административно-правового регулирования деятельности судебных приставов.
Апробация результатов исследования. Основные выводы, полученные автором в результате проведенного исследования, прошли апробацию при обсуждении на заседаниях круглых столов, семинарах, научно-практических конференциях в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службе судебных приставов, в которых автор принимал участие, а также в публикациях по теме диссертации.
Структура диссертации. Структура работы обусловлена целью, задачами и логикой исследования данной проблематики и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников, четырех приложений, три из которых демонстрируют отдельные выводы автора, четвертое - представляет собой проект приказа Федеральной службы судебных приставов, направленный на усиление механизма контроля за деятельностью судебных приставов.
Становление и развитие института судебных приставов в России
Анализ правовых источников, на основании которых осуществляли свою деятельность предшественники судебных приставов, и правовые акты в сфере исполнения судебных и иных решений, установленного порядка деятельности судов, действующие в настоящее время, позволяет заключить, что эволюция института судебных приставов насчитывает несколько столетий и можно условно выделить следующие этапы становления и развития данного института: 1) начальный этап; в Древней и феодальной Руси (XI - XV вв.) исполнение властных решений осуществляли ябетники, мечники, метельники, детские, биричи, «приставе», праведщики, сотские и иные - предшественники судебных приставов; 2) допетровское время (конец XV - XVII вв.) - позовники, подверники, неделыцики Русского (Московского) государства - особые исполнители судебных решений; 3) петровское время и дореформенный период (XVIII - середина XIX вв.) - адъютанты Российской Империи периода абсолютизма обеспечивали установленный порядок в судах; функции по исполнению судебных и административных решений были переданы органам полиции и военнослужащим; в период правления Императрицы Екатерины II появились полицейские и становые приставы, которые исполняли решения судов и охраняли общественный порядок; 4) дореволюционный период (1864 - 1917 гг.) - учреждение института судебных приставов, установление их правового статуса, исполнение судебного решения как стадии судебного процесса, обеспечение установленного порядка судопроизводства; 5) советский период (1917- 90-е гг. XX в) - судебные исполнители при судах, их двойное подчинение судебному органу и органу юстиции; 6) современный период (с 90-х гг. XX в. по настоящее время) — судебные приставы - государственные служащие органа исполнительной власти, осуществляющие принудительное исполнение судебных и иных решений, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов.
Каждый из названных периодов, в которых осуществляли свою деятельность судебные исполнители, характеризуется определенными экономическими, политическими и социальными условиями, что, безусловно, находит свое отражение в содержании государственного регулирования этих лиц, их функциях, компетенции, особенностях организации деятельности и в порядке ее осуществления.
Рассмотрим основные черты деятельности предшественников судебных приставов и собственно судебных приставов в каждом из указанных периодов.
Первые упоминания о предшественниках судебных приставов — ябетниках, мечниках, метельниках - содержатся в правовом памятнике Древней Руси XI века Русской Правде2, позднее, в межкняжеских соглашениях и торговых договорах русских городов с иноземными купцами, - в берестяных грамотах XII—XIII веков. В зависимости от возложенных на них функций они назывались по-разному: ябетник - княжеский судья или лицо, поддерживающее обвинение с функциями судебного следователя и исполнителя3; детский - младший дружинник - занимавший невысокую должность в управлении и суде, выполнявший разовые поручения4; бирич -сборщик податей и штрафов, блюститель порядка5; дворяно, «приставе», праведщик, сотский6, мечник - княжеские слуги, вооруженные мечом, выполняющие функции судебного исполнителя7, занимались, в основном, исполнением денежных взысканий8. В названных актах отдельные права и процессуальные обязанности лиц, исполняющих властные решения, носят описательный характер, например, в берестяной грамоте № 307 сообщается, что они «опечатывали имущество, предъявляя официальные рукописания».9
Правовые памятники феодального права периода раздробленности Руси XV века Новгородская и Псковская судные грамоты более детально регламентируют их полномочия, преимущественно связанные с судебной деятельностью, порядок осуществления той или иной функции, затрагивают вопросы вознаграждения. Так, Псковская судная грамота, в частности, определяет такие обязанности позовников и подверников как вызов сторон судебного разбирательства в суд: позовники вручали позовницы, т.е. судебные повестки (ст. 25); подверники присутствовали при судебном разбирательстве и обеспечивали порядок в суде, в случае оказания им сопротивления (при попытке неправомерно проникнуть в судебное заседание) с виновных взыскивался штраф в пользу князя и дополнительно 10 денег в пользу подверников (в суде их было два) в качестве компенсации (ст.58). Кроме того, они осуществляли организацию судебных поединков - ордалий10 (этот обычай просуществовал вплоть до XVI века), исполняли судебно-административные решения (поскольку состояли при соответствующих судебно-административных органах: князе, вече, посаднике, тысяцком, сотском, десятском, тиуне (судья), церковном суде и т.д.), за что также получали вознаграждение в виде денег, белок, куниц, ржи11 и т.п. Размер вознаграждения указанных лиц зависел от расстояния, которое они должны были преодолеть в связи с исполнением своих функций, а также от сложности дела (ст. ст. 49, 64, 65).
Таким образом, с появлением государства появляются отдельные должности, на которые возлагались обязанности по исполнению властных (позднее - судебных) решений, обеспечению установленного порядка в суде и организации судебного разбирательства. Основным их предназначением являлось исполнение судебных решений, что позволяет нам называть их судебными исполнителями. Лица, замещавшие эти должности, являлись предшественниками судебных приставов, поскольку их функции во многом совпадают с теми, кто замещает должность судебного пристава в настоящее время.
Принятие Судебника 1497 г., известного как Судебник Ивана Великого, было обусловлено образованием Русского (Московского) централизованного государства, укреплением русской государственности, возрастанием роли носителя верховной власти (с 1547 г. - царя). Данный акт являлся основным сводом законов Русского (Московского) государства конца XV века, который наряду с Русской Правдой, Псковской судной грамотой, уставными и судными грамотами московских князей регламентировал деятельность суда и судебных исполнителей, устанавливал единые правовые нормы, регламентирующие судебный процесс в государстве. Должностные лица, которые несли службу в суде по неделям, чередуя с отдыхом, согласно этому документу, назывались неделыциками. Они осуществляли вызов сторон в суд, арест и пытку обвиняемых, организацию ордалий, исполнение решений суда, а также передачу в суд дел о воровстве и розыск виновных (т.е. некоторые функции современных следователей), охрану земельного участка, ставшего предметом иска и др. Неделыцики по просьбе истца и с целью помощи ему в розыске ответчика могли назначаться судом и относились к числу благородных12. Т.е. данная должность обеспечивала деятельность судебной власти -осуществление правосудия, при подборе лиц на эту должность учитывалось их происхождение и моральные качества. Судебник также предусматривал вознаграждение неделыцикам, размер которого зависел от характера деятельности (организация ордалий, исполнение решений и др.), территории исполнения (в пределах Москвы или за ее пределами) и проделанного расстояния («хоженое», «езд»). Кроме того, данный Закон предусматривал выдачу неделыцику приставной грамоты, которая являлась правовым основанием для взятия на поруки ответчика при вызове его в суд, производства обысков, исполнения решения или приговора и других действий (ст.28), и предъявлялась наместнику соответствующей территории, без санкции которого недельщик действовать был не вправе (ст.37). Таким образом, прослеживается наличие тесного взаимодействия судебных исполнителей с публичными органами на местах, что позволяло обеспечивать управление процессом исполнения судебных и иных решений.
Административно-правовое положение судебного пристава
Административно-правовое положение судебного пристава - сложная юридическая категория, которая зависит от многих факторов. Являясь частью общего правового положения судебного пристава, оно неразрывно связано с государственной политикой, политической системой государства, социальной структурой общества, общей и правовой культурой, правосознанием судебных приставов и тех субъектов права, с кем судебные приставы вступают в правоотношения по долгу службы.
Административно-правовое положение судебного пристава определяется широким спектром нормативных правовых актов, среди которых основополагающее значение имеют Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации»62, «О государственной гражданской службе Российской Федерации»63, «О противодействии коррупции»64. Кроме того, судебные приставы являются одними из тех немногих государственных служащих (наряду с российским казачеством и службой фельдъегерской связи), особенности административно-правового положения, вопросы организации и прохождения государственной службы которых регулируются специальными федеральными законами65: «О судебных приставах»66, «Об исполнительном производстве»67, иными федеральными законами, регулирующими условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.
Особое место среди актов, регулирующих административно-правовое положение судебных приставов, занимают акты Президента Российской Федерации: 29 указов Президента Российской Федерации регламентируют общие вопросы правового положения судебных приставов как государственных служащих: поступление, прохождение, прекращение государственной службы68; 4 указа адресованы непосредственно судебным приставам, отражают специфику их деятельности69. Нормами специальных указов определяются место Федеральной службы судебных приставов в системе органов государственной власти, ее функции, задачи, полномочия, вопросы организации деятельности, численность ее работников, вопросы присвоения классных чинов судебным приставам и другие вопросы их административно-правового статуса. Указом Президента Российской Федерации назначается главный судебный пристав Российской Федерации и его заместители.
Акты Правительства Российской Федерации регламентируют общие вопросы, связанные с финансированием деятельности судебных приставов, их материально-техническим обеспечением.
Актами Министерства юстиции Российской Федерации осуществляется нормативное правовое регулирование в сфере деятельности судебных приставов в части возложенных на них функций, регулируются вопросы координации и контроля деятельности Федеральной службы судебных приставов. Так, Приказом Минюста России утверждено Положение о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов71.
Посредством индивидуальных правовых актов Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов осуществляется внутренняя организация деятельности судебных приставов.
Судебный пристав как субъект административного права - это участник общественных отношений, выступающий в качестве носителя содержащихся в правовых актах в сфере государственного управления конкретных прав и обязанностей (полномочий), занимающих в его правовом положении центральное место и составляющих основу его административно-правового статуса72. Полномочиями судебного пристава гражданин наделяется в связи с замещением должности судебного пристава, учрежденной для выполнения государственных функций по исполнению юрисдикционных актов, обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению законодательства об уголовном судопроизводстве. Они - главное средство в достижении цели, поставленной государством перед судебным приставом.
Однако административно-правовое положение судебного пристава определяется не только его правами и обязанностями в указанной сфере. Как сложная правовая конструкция, оно состоит из ряда взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов: административной правосубъектности; целей; задач; функций; принципов деятельности; правовых гарантий; деловых связей; юридической ответственности. Часть указанных элементов предшествует появлению прав и обязанностей судебного пристава, создает правовые условия для наделения ими и дальнейшего правомерного применения. Другая часть элементов административно-правового положения сопровождает применение полномочий, в большей или в меньшей мере способствует успешному их использованию. Третья часть - становится востребованной в случае неправомерного их применения.
Прежде всего, необходимо принять во внимание тот факт, что законодательное закрепление административно-правового положения судебного пристава является первичным, исходным, и в этом смысле оно предопределяет всю его деятельность. Поэтому важно, чтобы правовые нормы, регулирующие деятельность судебного пристава, имели прочную теоретическую основу, были согласованы с правовыми нормами, регулирующими правовое положение тех субъектов права, с которыми судебный пристав взаимодействует по долгу службы, а это значит - они должны в полной мере отражать все стороны административно-правового положения судебного пристава, способствовать эффективности его деятельности, успешно применяться на практике, быть совершенными в юридико-техническом плане. Данные требования и объясняют важность исследования административно-правового положения судебного пристава, его теоретического и практического аспектов.
Органы управления деятельностью судебных приставов
Должность судебного пристава является одним из элементов в государственном механизме современной России, обеспечивающим выполнение определенных государственных функций, имеющих исполнительно-распорядительный характер, ввиду чего она отнесена к системе органов исполнительной власти. Управление деятельностью судебных приставов осуществляется соответствующими органами государственной власти и должностными лицами, которые в рамках своей компетенции обеспечивают правовые и организационные условия их деятельности, и которое можно рассматривать в широком и узком смыслах.
В широком смысле в управлении деятельностью судебных приставов участвуют государственные органы всех трех ветвей власти, в узком смысле -власти исполнительной. Так, органы законодательной власти принимают законы, которыми руководствуются в своей деятельности судебные приставы, они являются базовыми, поскольку все подзаконные акты, регулирующие деятельность судебных приставов, и акты самих судебных приставов должны соответствовать им. Органы судебной власти осуществляют нормоконтроль правовых актов, регулирующих деятельность судебных приставов; разрешают вопросы, связанные с оспариванием постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного документа, приостановлением, прекращением исполнительного производства; дают распоряжения и. поручения, обязательные для исполнения судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, по вопросам соблюдения порядка гражданами в суде, доставки к месту проведения судебного процесса материалов уголовных дел и вещественных доказательств, осуществлению привода лиц, уклоняющихся от явки в суд и т.д. В этом смысле они осуществляют управление их деятельностью. Тот факт, что судебные акты составляют примерно половину всех исполнительных документов, исполняемых в принудительном порядке судебными приставами172, не позволяет говорить об управлении деятельностью судебных приставов органами судебной власти, поскольку основным предназначением судебных органов является осуществление правосудия (разрешение споров о праве и др.).
Для органов законодательной и судебной власти управление деятельностью судебных приставов не является главной функцией, они осуществляют такое управление в рамках своего общего предназначения осуществлять законодательную и судебную власть, не руководят повседневной деятельностью судебных приставов, не планируют и не контролируют их деятельность ежедневно. Они выполняют общие регулятивные и охранительные функции в отношении деятельности судебных приставов (за некоторым исключением отдельных полномочий судебных органов и судебных приставов, когда их задачи и функции тесно связаны, о чем шла речь в предыдущих параграфах диссертации).
Управление деятельностью судебных приставов в узком смысле слова осуществляют Президент Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная служба судебных приставов и ее территориальные органы - управления (отдел) ФССП России в субъектах Российской Федерации (см. приложение № 1).
Важную роль в процессе управления деятельностью судебных приставов выполняет Президент Российской Федерации. Именно он в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней политики государства. Президент Российской Федерации определяет вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляет руководство деятельностью Министерства юстиции Российской Федерации, в ведении которого находится Федеральная служба судебных приставов, утверждает Положение о Федеральной службе судебных приставов, назначает и освобождает от должности Министра юстиции Российской Федерации и Директора Федеральной службы судебных приставов, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Он вправе вносить в Государственную Думу Российской Федерации законопроекты по вопросам деятельности судебных приставов, награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, издает указы и распоряжения, регламентирующие вопросы деятельности Федеральной службы судебных приставов, непосредственно касающиеся прохождения судебными приставами государственной службы, численности работников ФССП России.173
Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью, в том числе в рассматриваемой сфере. В этой связи оно разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет, обеспечивающий в т.ч. финансирование Федеральной службы судебных приставов, издает постановления и распоряжения, касающиеся вопросов материально-технического обеспечения судебных приставов и их деятельности174. Так, в 2008 году издано 4 постановления Правительства РФ по вопросам финансирования отдельных полномочий судебных приставов и лиц, участвующих в исполнительном производстве, связанных с компенсацией расходов, понесенных понятым; возвратом должнику исполнительского сбора; расходами при осуществлении приводов должника в суд и к судебному приставу-исполнителю; а также утвердивших формы бланков исполнительных листов, защищенных от подделок, правила их изготовления, учета, хранения и уничтожения175.
Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) осуществляет общее руководство деятельностью судебных приставов. Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности судебных приставов в части возложенных на них функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению судебных актов и актов других органов, осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной службы судебных приставов176. К основным задачам Минюста России в рассматриваемой сфере относятся разработка общей стратегии государственной политики и нормативно-правовое регулирование. Одно из структурных подразделений Минюста России - Департамент по вопросам правовой помощи и взаимодействия с судебной системой - осуществляет работу по обобщению практики применения законодательства РФ судебными приставами и проводит анализ реализации государственной политики в рассматриваемой сфере. Минюст России уполномочен разрабатывать меры по совершенствованию деятельности Федеральной службы судебных приставов, вносить Президенту РФ и в Правительство РФ проекты правовых актов, по которым требуется их решение. Подготовкой проектов таких актов также занимается указанное подразделение.
Приказом Минюста России утверждено Положение о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов, а также их перечень и местонахождение. Министр юстиции назначает на должность и освобождает от должности по представлению директора ФССП России руководителей территориальных органов ФССП России - главных судебных приставов субъектов РФ177; утверждает формы ведомственной отчетности и документов первичного учета по вопросам, относящимся к сфере деятельности ФССП России; вносит Президенту РФ и в Правительство РФ проекты плана работы и прогнозные показатели деятельности Федеральной службы судебных приставов, подготавливает им ежегодные доклады о состоянии работы по исполнению судебных актов и актов иных органов.
Взаимодействие судебных приставов с иными органами публичной власти и организациями
Взаимодействие судебных приставов с иными органами публичной власти и организациями представляет собой сотрудничество с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от их формы собственности и организационной подчиненности, совершение совместных действий указанными субъектами права в пределах их компетенции, направленные на обеспечение своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов, находящихся на исполнении судебного пристава-исполнителя, обеспечение установленного порядка деятельности судов, исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным к подследственности ФССП России.
Необходимо различать характер правоотношений и, соответственно, четко разграничивать полномочия (действия) судебного пристава-исполнителя в рамках исполнения юрисдикционного акта в отношении вышеуказанных субъектов права в двух случаях. Первый — когда они являются должниками (обязанными субъектами). Это управленческие отношения типа «субъект управления - объект управления». В этом случае судебный пристав реализует в отношении указанных органов и организаций государственно-властные полномочия, его действия носят властный, императивный характер. Он -субъект управления, поэтому «требует» совершить определенные действия, его законные требования в целях, например, исполнения исполнительного документа, обязательны и другая сторона обязана неукоснительно выполнять их (ст.6 Закона «Об исполнительном производстве»). Судебный пристав-исполнитель применяет к данным субъектам права, как к любому другому должнику, весь арсенал своих полномочий, в том числе: запрашивает необходимые сведения и получает от них информацию; производит арест имущества; обращается в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на имущество и сделок с ним, для проведения регистрации на имя должника принадлежащего ему имущества и т.д. Правоотношения в рамках рассматриваемого случая не являются сотрудничеством, взаимодействием, здесь судебный пристав-исполнитель в отношении указанных субъектов в одностороннем порядке реализует исполнительную власть. Не вызывает сомнения, что для достижения общей цели (публичной, в интересах всего общества) полномочия и ответственность сторон данных правоотношений должны быть урегулированы законом.
Второй случай контакта судебных приставов с иными публичными органами и организациями носит совершенно отличный от первого случая характер. В отличие от первого, властного, его можно было бы назвать информационно-обеспечительным или паритетным, поскольку подразумевается их совместный труд в рамках предоставленной компетенции в процессе осуществления целей деятельности судебных приставов. Данные отношения также являются публичными отношениями, однако они не строятся по вышеобозначенной схеме, поскольку субъектом управления в данном случае является совокупность органов (организаций) и их должностных лиц; объектом управления, как правило, является должник (либо иное обязанное лицо, например, подвергающееся приводу). По нашему мнению, именно потому, что такого рода отношения затрагивают права и законные интересы граждан и организаций (взыскателей, должников и других), они также должны быть четко урегулированы законом: закреплять соответствующие права, обязанности и ответственность лиц, участвующих в сотрудничестве.
Предметом такого паритетного сотрудничества являются информация и совместные действия. Оно осуществляется по двум направлениям.
Первое - связано только с запрашиванием, получением, предоставлением информации (сведений, данных) в отношении должника, например, о наличии у него имущества, на которое может быть обращено взыскание. Практически в каждом случае принудительного исполнения судебный пристав-исполнитель нуждается в информации о должнике. И здесь информационный обмен между органами публичной власти и организациями и, соответственно, полномочия по вопросам такого взаимодействия -необходимая составляющая двух компетенций: судебного пристава-исполнителя и того, с кем он взаимодействует. Важную информационно-обеспечительную функцию в деятельности судебного пристава-исполнителя выполняют такие органы исполнительной власти как Федеральная налоговая служба (ФНС России), органы внутренних дел, Федеральная служба по труду и занятости (Роструд), Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Роскадастр), органы Госавтоинспекции, Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России. По долгу службы судебные приставы сотрудничают также с органами нотариата, Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, банками, иными кредитными организациями и т.д.
Полученная от них информация об имуществе, имущественных правах должника, доходах должника, его местонахождении, месте работы, по словам ученого-юриста Э.В. Талапиной, обретает собственную ценность202, поскольку способствует принятию последующих решений и действий судебного пристава-исполнителя на пути к реальному исполнению юрисдикционного акта.
Второе направление связано с осуществлением действий и применением, как правило, принудительных мер судебным приставом при непосредственном участии представителей иных публичных органов либо организаций. Например, временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации; госрегистрация имущества и имущественных прав; обращение взыскания на денежные средства, находящиеся на банковском счете должника; привод к дознавателю ФССП России должника-алиментщика, находящегося в федеральном розыске, — все они не могут быть совершены судебным приставом в одиночку, самостоятельно, поскольку данные действия затрагивают компетенцию других публичных органов (организаций). Применяя указанные меры воздействия в отношении должника, судебный пристав-исполнитель только принимает соответствующее решение в виде постановления, для реализации которого требуется участие таких уполномоченных органов, организаций (должностных лиц) как Федеральная миграционная служба, Пограничная служба ФСБ России, Роскадастр, банка и других. Компетентные действия вышеназванных лиц позволят не выдать загранпаспорт; не выпустить за пределы РФ; зарегистрировать принадлежащее должнику имущество (имущественные права); перечислить денежные средства со счета должника на депозитный счет подразделения судебных приставов; в итоге - исполнить судебный или иной акт.
Большую помощь судебным приставам-исполнителям для выполнения стоящих перед ними задач оказывают банки, иные кредитные организации, аэропорты, компании, оказывающие услуги телефонной (в т.ч. мобильной) связи. Банки и иные кредитные организации помимо информирования о счетах должника, количестве и движении денежных средств в рублях и иностранной валюте, а также об иных ценностях должника, находящихся на хранении, непосредственно обращают взыскание на денежные средства и иные ценности должника, в случае, если первые находятся на счету, а вторые - на хранении в этих организациях.
В настоящее время в связи с финансовым кризисом особую социальную значимость имеет принудительное исполнение исполнительных документов по возврату банковских кредитов. Исполнение данной категории юрисдикционных актов находится на особом контроле руководства судебных приставов, ежемесячно информация по России обобщается и направляется в Правительство РФ, Генпрокуратуру РФ, Минэкономразвития. По всей стране судебные приставы совместно с представителями банков и иных кредитных организаций в целях реального исполнения исполнительного документа осуществляют совместные действия, предусмотренные Законом «Об исполнительном производстве».
