Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты деятельности по формированию положительного образа Федеральной службы судебных приставов 22
1.1. Историко-правовые предпосылки деятельности по формированию положительного образа органов принудительного исполнения 22
1.2. Понятие положительного образа ФССП России, а также правовая
1.3. Деятельность по формированию положительного образа Федеральной службы судебных приставов как элемент государственной политики и ее основные принципы 66
Глава 2. Направления деятельности по формированию положительного образа ФССП России 78
2.1.Совершенствование административно-правового статуса судебного пристава-исполнителя и его влияние на образ ФССП России 78
2.2 Организационные и правовые основы повышения информационной открытости ФССП России как направление деятельности по формированию ее положительного образа 105
2.3. Правовые основы взаимодействия ФССП России с другими государственными органами и институтами гражданского общества 124
2.4. Организационные и правовые основы международного сотрудничества ФССП России как направление деятельности по формированию ее положительного образа 161
Заключение 182
Библиографический список 192
- Понятие положительного образа ФССП России, а также правовая
- Деятельность по формированию положительного образа Федеральной службы судебных приставов как элемент государственной политики и ее основные принципы
- Организационные и правовые основы повышения информационной открытости ФССП России как направление деятельности по формированию ее положительного образа
- Правовые основы взаимодействия ФССП России с другими государственными органами и институтами гражданского общества
Понятие положительного образа ФССП России, а также правовая
В ходе настоящего диссертационного исследования использованы как общенаучные, так и частные методы. Так, среди общенаучных методов применялся диалектический, формально-логический, историко-правовой метод.
Среди частных методов использован сравнительно-правовой, конкретно-социологический, формально-юридический, а также метод государственного и правового моделирования.
Метод индукции применен в некоторых параграфах диссертации для формулирования теоретических знаний и классификации на основе данных эмпирических исследований.
Кроме того, применялся анализ положений нормативных правовых актов как в целом, так и их отдельных норм, а также метод толкования правовых норм.
Научная новизна. Свежесть настоящего диссертационного исследования заключается в том, что оно должно стать одним из первых комплексных исследований, посвященных напрямую организационным и правовым основам формирования положительного образа ФССП России. В ходе работы на основе анализа деятельности Федеральной службы судебных приставов по формированию положительного образа Службы по сути выявлена новая функция органов власти, а также исследован возможный механизм ее реализации. В исследовании также проведен всесторонний детальный анализ как теоретических положений административного права и государственного управления, касающихся функции формирования положительного образа ФССП России как элемента государственной политики, так и непосредственных юридических основ ее реализации на основе правовых аспектов деятельности Службы. При этом отличать эту работу от других и служить ее научной новизной будет именно комплексность и прямая нацеленность на проблематику реализации указанной функции. Поскольку подавляющее большинство имеющихся на сегодняшний день работ так или иначе затрагивают указанную проблематику не напрямую, а лишь косвенно и отдаленно, прямая нацеленность на изучение особенностей организации и правового обеспечения формирования положительного образа ФССП России делает ее достаточно новой. Сам факт того, что формирование положительного образа ФССП России с административно-правовых позиций рассматривается в настоящей диссертации в качестве предмета исследования, является основным элементом ее научной новизны. Кроме того, свежим решением будет являться проводимое в рамках диссертации исследование проблем организационно-правового обеспечения взаимоотношений Службы с институтами гражданского общества, религиозными организациями и средствами массовой информации.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Сформулированы базовые для настоящего диссертационного исследования понятия. Под образом Федеральной службы судебных приставов понимается ее общественное восприятие, складывающееся на основе эффективности деятельности и результатов взаимодействия и общения общества с представителями Службы. Вместе с тем положительным образом ФССП России является общественное одобрение ее деятельности, складывающееся на основе, во-первых, результатов ее деятельности в глазах общества, а во-вторых, ее контактов непосредственно с обществом.
Через данные категории административным правом может исследоваться восприятие Службы в обществе в целях выработки новых приемов повышения эффективности ее деятельности, а также постановки перед ней новых задач.
2. На основе теоретических положений о функциях государства и его органов, а также анализа деятельности ФССП России по формированию ее положительного образа выявлена новая одноименная функция данного органа, отнесенная к категории сопутствующих. Данная функция заключается в комплексной целенаправленной деятельности, связанной с выработкой позитивного восприятия Службы, необходимого для более эффективного выполнения возложенных на нее задач и взаимодействия с обществом. Вместе с тем механизма реализации данной функции в настоящее время в четком виде не сформулировано, а также отсутствует основная концепция и организационная основа для такой реализации.
3. В целях реализации указанной функции на основе эмпирических данных выделены следующие направления деятельности по формированию положительного образа ФССП России, подразделенные на внешние и внутренние в зависимости от того, куда проецируется данная деятельность: на внутрироссийскую правовую действительность или же на международные отношения. К внутренним можно отнести: повышение прозрачности, открытости деятельности ФССП России, взаимодействие Службы со средствами массовой информации и общественными организациями, а также совершенствование правового статуса судебного пристава-исполнителя. К внешним же направлениям такой деятельности можно отнести международное взаимодействие ФССП России.
4. Деятельность по формированию положительного образа ФССП России является инструментом государственной политики в сфере деятельности Службы, а потому требует ее переосмысления.
Деятельность по формированию положительного образа Федеральной службы судебных приставов как элемент государственной политики и ее основные принципы
Возвращаясь к вопросу собственно административно-правового статуса судебного пристава-исполнителя, следует сказать, что ранее отмечалось, что статус судебного пристава не позволял ему авторитетно выглядеть на фоне других должностных лиц государства.94
В связи с этим можно констатировать, что расширение полномочий судебного пристава-исполнителя отражается и на образе службы в целом. Так, в статье 6 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» закрепляется обязательность требований судебного пристава-исполнителя для всех государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и организаций. За их невыполнение предусматривается ответственность. Кроме того, должностные лица ФССП России в некоторых случаях вправе самостоятельно привлекать к ответственности виновных лиц по ряду составов административных правонарушений.
Помимо этого, в 2009 году в статью 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» были внесены изменения, в соответствии с которыми старшие судебные приставы и их заместители получили право носить и хранить огнестрельное оружие при исполнении служебных обязанностей. Ранее такое право было только у судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов.
Судебный пристав также вправе ограничивать право должника на выезд за пределы Российской Федерации в соответствии со статьей 67 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».
Статья 65 названного федерального закона с учетом последних внесенных в нее изменений расширила полномочия судебных приставов-исполнителей в сфере розыска. Так, теперь пристав вправе объявлять и осуществлять розыск должника, его имущества или розыск ребенка самостоятельно. Для этой цели он наделяется правом запрашивать из банков данных оперативно-справочной, разыскной информации и обрабатывать необходимые для осуществления розыска персональные данные, в том числе сведения о лицах и об их имуществе. Предусмотрены и иные связанные с розыском полномочия.
В этой связи следует отметить, что в тексте государственной программы Российской Федерации «Юстиция» в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 04.04.2013 № 517-р планировалось внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в части наделения ФССП России полномочиями по проведению ряда оперативно-розыскных мероприятий.
Проецируя приведенные полномочия судебного пристава-исполнителя на образ ФССП России в целом, можно сказать, что его полномочия постепенно расширяются. Данный вопрос представляется весьма важным, поскольку судебный пристав является основным должностным лицом службы, с которым контактируют граждане и организации. Именно по этой причине полномочия судебного пристава должны соответствовать возложенным на него обязанностям.
Специалистами отмечается, что поправки в законодательство, расширяющие полномочия судебных приставов, важны для Федеральной службы судебных приставов в целом и будут способствовать своевременному, а также более эффективному исполнению судебных актов и актов других органов.95
Кроме того, также следует отметить, что положительный образ ФССП России в проекции статуса судебного пристава не может быть сформирован без законодательного закрепления социальных гарантий, являющихся элементом административно-правового статуса судебного пристава-исполнителя, а также определения силового статуса самой Службы.
Еще в 90-е годы исследователями отмечалась важность установления необходимых социальных гарантий государственным служащим для устойчивого функционирования государственной службы в целом.96
Руководством Службы неоднократно отмечалось, что отнесение ФССП к правоохранительному блоку позволит существенно поднять правовой и социальный статус судебного пристава.97 Причем, это позволило бы решить как вопросы, связанные с полномочиями, так и вопросы, посвященные социальным гарантиям. Надо сказать, что эта инициатива постепенно находит отклик на законодательном уровне, что еще раз говорит о планомерном правовом регулировании деятельности по формированию положительного образа службы. В частности, государственная программа Российской Федерации «Юстиция» в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 04.04.2013 № 517-р также предусматривает принятие соответствующего закона, определяющего особенности прохождения службы в Федеральной службе судебных приставов.
Третье направление деятельности по формированию положительного образа ФССП России, выделенное автором, это взаимодействие Службы с различными общественными организациями и средствами массовой информации.
Важность данного направления вытекает в том числе и из устоявшегося в юридической литературе мнения о том, что важнейшим условием гармоничного развития и функционирования институтов гражданского общества и институтов государства выступает их взаимосвязь.98
Следует сказать, что несмотря на всю важность данного направления деятельности, его законодательное регулирование существенно отстает от регулирования двух предыдущих областей.
Организационные и правовые основы повышения информационной открытости ФССП России как направление деятельности по формированию ее положительного образа
Кроме того, следует также отметить постановление Правительства Российской Федерации от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Данный нормативный правовой акт конкретизирует перечень информации о деятельности Правительства Российской Федерации, размещаемой в сети «Интернет», а также перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети «Интернет».
Данное постановление также содержит императивные указания федеральным органам исполнительной власти о размещении в открытом доступе указанной в нем информации и принятии некоторых иных мер.
С учетом того, что общественное мнение и общественная критика существенно влияют как на эффективность управленческой деятельности, так и на административно-служебную деятельность органов в сфере обеспечения правопорядка (к которым можно отнести и ФССП России),187 можно сказать, что принятие данного постановления также является формой осуществления деятельности по формированию положительного образа Службы.
Со стороны практики информационная открытость как неотъемлемое и обязательное для деятельности государственных органов явление находит свое отражение и в документах судебных органов. В частности, в постановлении Президиума Верховного суда Республики Калмыкия от 23.07.2008 № 2 «Об итогах деятельности Верховного суда Республики Калмыкия в I полугодии 2008 года и мерах по повышению качества правосудия, уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций» отмечены конкретные меры, принимаемые данным органом в целях повышения открытости своей деятельности. Данный пример еще раз подчеркивает важность указанной деятельности.
В государственной программе Российской Федерации «Юстиция» в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 04.04.2013 № 517-р, в качестве одной из основных целей ее подпрограммы по повышению качества принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц названо повышение прозрачности и доступности системы принудительного исполнения. В этой связи целесообразно остановиться на банке данных исполнительных производств, описанном в статье 6.1 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».
Поскольку указанный банк данных по своей сути является информационным ресурсом, то некоторыми учеными высказываются мысли о том, что его создание можно расценить в качестве одной из целей информационного обеспечения ФССП России.188
Как справедливо утверждает Л.К. Терещенко, «для формирования информационной открытости власти ее органы должны предоставлять информационные услуги населению и юридическим лицам».189 Можно сказать, что банк данных исполнительных производств тоже является своего рода информационной услугой ФССП России.
Введение банка данных исполнительных производств явилось весьма важной мерой как с теоретической, так и с практической точки зрения. Очевидно, что его целью являлось во многом обеспечение открытости исполнительного производства. Еще в 2004 году в научной литературе отмечалась нехватка такого сервиса как в профессиональной деятельности, так и в отношениях рядовых граждан с представителями ФССП России. В частности, тогда П.Ю. Федоров писал: «В настоящее время не существует органа, который бы сосредотачивал фактические данные об исполнении каждого вынесенного судебного решения»190.
В связи с введением в действие статьи 6.1 названного федерального закона данный пробел восполнен.
Банк данных исполнительных производств представляет собой, с одной стороны, обязанность для органов принудительного исполнения размещать в открытом доступе, в сети «Интернет» общедоступную информацию о ходе конкретных исполнительных производств (предмет исполнения, номер производства, дату его возбуждения и т.д.) и применяемых в их рамках мерах принудительного исполнения и совершаемых исполнительных действиях. С другой стороны, банк данных исполнительных производств предоставляет всем интересующимся возможность оперативно получить информацию о наличии либо отсутствии долгов по исполнительным производствам, способам их оплаты, а также проверить, не ограничен ли выезд за рубеж в порядке статьи 67 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Таким образом, банк данных исполнительных производств является инструментом по получению информации, единственным обладателем которой является Федеральная служба судебных приставов, он представляет собой связующее звено между ФССП России и обществом. Иными словами, он позволяет осуществить удобное взаимодействие Службы и граждан по вопросам, так или иначе связанным с принудительным исполнением.
Сегодня, как отмечает Л.К. Терещенко, в стране идет переосмысление взаимодействия государственных структур с гражданами. По ее мнению, «взаимодействие государства и граждан не ограничивается простым предоставлением информации, возникает диалог»
Как представляется автору, некой формой такого диалога может являться возможность оказания ФССП России государственных услуг в электронном виде. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 № 1519-р «О внесении изменений в план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти» предусмотрен переход на оказание Федеральной службой судебных приставов услуг в электронном виде. Данным распоряжением определены оказываемые ФССП России в рамках осуществления государственных функций услуги: № 69 «Предоставление информации по находящимся на исполнении исполнительным производствам в отношении физического или юридического лица, включая сведения о наличии исполнительного производства, сведения о наложенных ограничениях (запретах) в отношении физического или юридического лица, а также сведения о ходе исполнительного производства, в том числе сведения о наличии неурегулированных претензий к заявителю со стороны ФССП России» и № 70 «Подача заявления в рамках исполнительного производства об исправлении допущенных в постановлении судебного пристава описок или явных арифметических ошибок, о продлении сроков или о восстановлении пропущенных сроков в исполнительном производстве, о разъяснении положений исполнительного документа, способа и порядка его исполнения, об отложении исполнительных действий и об отложении применения мер принудительного исполнения, о приостановлении или прекращении исполнительного производства, об отмене постановления судебного пристава об окончании исполнительного производства, о проведении проверки правильности удержания и перечисления денежных средств по судебному акту, акту другого органа или должностного лица, о принятии постановления о розыске должника или временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации, о взыскании с должника денежных средств, а также о погашении задолженности по исполнительному производству». Кроме того, положения Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» допускают возможность подачи обращений в форме электронного документа.
Правовые основы взаимодействия ФССП России с другими государственными органами и институтами гражданского общества
При этом признание и исполнение судебных решений по арбитражным и гражданским делам, исполнительных надписей является одним из пунктов международной правовой помощи, по мнению некоторых представителей современной юридической науки.272
Вместе с тем, например, по мнению А.И. Муранова, «международный договор России является не более чем одной из форм выражения согласия для приведения иностранного решения в исполнение, поскольку для этого значение имеет не само по себе наличие международного договора, а согласие государства с таким приведением решения в исполнение».
Среди таких международных договоров следует отметить Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (в рамках СНГ). Данный документ, помимо прочего, предусматривает и порядок исполнения поручений в том числе и по принудительному исполнению судебных актов на территории иностранных государств. Однако на практике зачастую встречаются случаи, когда необходимо достаточно детальное знание не только данной конвенции, но и иных международных актов. Так, при рассмотрении ходатайства о принудительном исполнении в России решения Бендерского муниципального суда (Молдова) о взыскании алиментов с гражданина Российской Федерации Б., Свердловский областной суд, в частности, указал, что в данной ситуации следует сослаться не на упомянутую выше Конвенцию 1993 г., а применить Договор между Российской Федерацией и Республикой Молдова о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г., вступивший в силу 25 января 1995 г. Вывод суда основывался на содержании статьи 82 Конвенции (Соотношение Конвенции с международными договорами), предусматривающей, что «Конвенция не затрагивает положений других международных договоров, участниками которых являются Договаривающиеся Стороны».
Приведенный пример наглядно иллюстрирует необходимость анализа и комплексного применения различных международных правовых актов в целях координации деятельности по принудительному исполнению судебных актов на межгосударственном уровне. В этой связи от того, насколько оперативно и грамотно будет производиться такое сотрудничество, будет зависеть и репутация органов принудительного исполнения.
При этом в некоторых случаях договор о признании и приведении в исполнение решений судов может отсутствовать, но исполнение решения суда на территории иностранного государства возможно. В частности, между Финляндией и Российской Федерацией такой договор отсутствует, кроме того Финляндия является страной-участницей Гаагской конвенции о праве, применимом к алиментным обязательствам (1973), а Российская Федерация - нет. Однако принудительное исполнение исполнительных документов, выданных на основании решений судов Российской Федерации о взыскании алиментов с лиц, находящихся на территории Финляндии, возможно в силу оговорки, сделанной Финляндией в одностороннем порядке об обязанности исполнять решения судов о взыскании алиментов, даже если они были вынесены судами стран, не принимающих участия в данной Конвенции.274
Также следует сказать и об одной из основополагающих конвенций, которая ратифицирована Российской Федерацией и имеет большое значение для сферы исполнительного производства. Речь идет о Конвенции ООН от 10.06.1958 года о признании и приведении в исполнение арбитражных решений.275 Данный документ является основой для международного сотрудничества ФССП России в процессе непосредственно принудительного исполнения судебных актов.
Поскольку эта конвенция была ратифицирована множеством государств, в том числе и большинством членов МССИ, она имеет не только практическую значимость, но и некоторый элемент имиджевой направленности для Службы: будучи активным членом международного сообщества, Российская Федерация в лице ФССП России как органа принудительного исполнения не может оставаться в стороне от основополагающих и актуальных процессов и межгосударственных норм и принципов исполнительного производства.
Кроме того, в процессе исполнительного производства зачастую возникает необходимость в получении информации о месте пребывания должника за рубежом, а также о наличии у него имущества на территориях иностранных государств с целью дальнейшего обращения взыскания на него. Другим актуальным вопросом принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов продолжает оставаться розыск должника и его имущества.276 Это порождает необходимость урегулирования доступа судебных исполнителей одного государства к информации, содержащейся в базах данных другого государства, а также координации совместных действий судебных исполнителей обоих государств.
Поскольку данные функции (обращение взыскания на имущество и розыск должника) во многом, как говорилось выше, являются статусными для органов принудительного исполнения, они оказывают влияние на образ ФССП России, а потому урегулирование данной деятельности на международном уровне имеет колоссальное значение.
