Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая финансово-правовая характеристика деятельности Центрального банка Российской Федерации и его территориальных учреждений в области банковского надзора 18
1 Правовая сущность, цели, предмет банковского надзора и их реализация в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации 18
2 Особенности финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации как органа банковского надзора и их проявление в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации 44
3 Принципы деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области банковского надзора 70
Глава 2. Актуальные вопросы совершенствования банковского надзора в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации 92
1 Финансово-правовая политика в области банковского надзора и ее реализация в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации 92
2 Правовые проблемы оптимизации банковского надзора и вопросы создания мегарегулятора на финансовом рынке 116
3 Проблемы правообеспечения деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации по применению санкций за нарушения кредитными организациями федеральных законов и нормативных актов Банка России 136
Заключение 151
Библиографический список использованных источников 161
- Правовая сущность, цели, предмет банковского надзора и их реализация в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации
- Особенности финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации как органа банковского надзора и их проявление в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации
- Финансово-правовая политика в области банковского надзора и ее реализация в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации
- Правовые проблемы оптимизации банковского надзора и вопросы создания мегарегулятора на финансовом рынке
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Реализация экономической функции государства в современных рыночных условиях требует оптимизации государственного управления и совершенствования деятельности государственного аппарата, в том числе применительно к финансовой системе. При этом существенно меняется подход государства к регулированию в данной сфере общественных отношений, совершенствуются механизмы такого регулирования в ходе проводимой административной реформы и преобразований в банковской системе . Вопросы повышения качества функционирования Центрального банка Российской Федерации и его территориальных учреждений в сфере денежно-кредитных отношений, осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций являются важнейшими в плане обеспечения комплексного социально-экономического и политико-правового развития государства, в том числе роли банковской системы в реализации национальных проектов, развития принципов социального правового государства, достижения общественно полезных результатов банковского надзора.
С учетом этого требуется научное осмысление изменений в правовом
регулировании применительно к функционированию двухуровневой
банковской системы, более чем пятнадцатилетнего опыта правоприменения
в отношении законов РСФСР от 2 декабря 1990 г. «О Центральном банке
РСФСР (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности в РСФСР»,
редакций этих законов 1995 и 1996 гг. соответственно и, наконец,
нового Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ
«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», исследование актуальных проблем банковского надзора в финансово-правовом аспекте.
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007.27 апреля.
Учитывая рост банковского сектора, обусловленный развитием российской экономики и опережающим расширением спроса на банковские услуги, представляется актуальным обеспечение доступности банковских услуг, совершенствование разработки и реализации финансово-правовой политики в области банковского регулирования и надзора, что подтверждается закреплением соответствующих мер в таких документах концептуального характера как Заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации»1, а также Заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 5 апреля 2005 г. «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» , Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на текущий год3.
В связи с этим необходим анализ с научно-теоретических позиций деятельности Банка России в области разработки соответствующих законодательных решений и принятия собственных нормативных актов, направленных на повышение финансовой устойчивости, увеличение конкурентоспособности российских кредитных организаций, усиление защиты интересов инвесторов, кредиторов и вкладчиков, укрепление доверия к банковскому сектору. Представляет интерес и правоприменительная деятельность Банка России и его территориальных учреждений в данной сфере: на сегодняшний день особо актуальна разработка мер, направленных на совершенствование банковского надзора, в первую очередь на развитие содержательного риск-ориентированного надзора, повышение качества оценки финансовой устойчивости кредитных организаций, выявление
1 Вестник Банка России. 2002. Jfe 5.
2 Вестник Банка России. 2005. № 19.
См., например: Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2007 год // Вестник Банка России. 2006. № 66. Приняты к сведению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации // Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 ноября 2006 г. № 3779-4ГД // СЗ РФ. 2006. Ха 49 (ч.Н). Ст. 5138.
ситуаций, угрожающих законным интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций (банковских групп), стабильности банковской системы. В условиях глобализации, вступления России в ВТО, развития информационных технологий, интенсификации денежных потоков необходима последовательная реализация законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, банковского надзора за деятельностью кредитных организаций в указанной сфере общественных отношений.
Исследование вопросов должного правового обеспечения банковской деятельности, оптимизации банковского надзора, законодательной регламентации и действия нормативных актов Банка России в соответствующей сфере общественных отношений требует научного анализа Стратегии развития финансового рынка на 2006 - 2008 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2006 г. № 793-р1, заострившей проблему создания мегарегулятора на финансовом рынке, объединяющего банковский, страховой надзоры, надзор на рынке ценных бумаг и др.
Подтверждением актуальности изучения теоретико-правовых проблем банковского надзора является продолжающаяся дискуссия о природе мер принуждения, применяемых Банком России и его территориальными учреждениями к кредитным организациям согласно ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»: являются ли эти меры мерами административно-правового принуждения или финансово-правового принуждения. Необходимость исследования правоохранительной функции банковского надзора обусловлена потребностью скорейшего разрешения обострившейся в судебной практике арбитражных судов коллизии в применении ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Нарушения законодательства о банках и банковской деятельности» и ст. 74
1 C3 РФ. 2006. № 24. Ст. 2620.
6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)» о мерах воздействия Банка России к кредитным
организациям.
Учитывая, что целью банковского регулирования и банковского надзора является защита прав вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, заявленная тема исследования имеет научно-практическое значение для совершенствования форм и методов деятельности Центрального банка Российской Федерации и его территориальных учреждений по рассмотрению жалоб физических и юридических лиц на неправомерные действия кредитных организаций и принятию соответствующих мер воздействия к кредитным организациям за нарушения федерального законодательства и нормативных актов Банка России.
С указанных позиций заявленная тема диссертационного исследования представляется весьма актуальной и востребованной как в научно-теоретическом, так и практическом плане.
Состояние и степень научной разработанности темы.
Проблемы правового регулирования и осмысление
правоприменительной практики в деятельности территориальных учреждений Банка России в области банковского надзора в финансовом праве в достаточной мере пока не изучены. Основы диссертационного исследования составили научно-теоретические труды ученых, внесших существенный вклад в разработку проблем финансового права, в том числе касающихся правового регулирования организации и функционирования банковской системы: К.С. Вельского, Н.М. Бородиной, А.Г. Братко, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, ЯЛ. Гейвандова, С.А. Голубева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.Г. Гузнова, Н.Ю. Ерпылевой, Л.Г. Ефимовой, Л.Т. Казакбиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Д.А. Красикова, Ю.А. Крохиной, Н.П. Кучерявенко, В.М. Мандрицы, Ф.В. Маркелова, А.В. Маслова, В.Ю. Миронова, А.А. Мусаткиной, Н.В. Неверовой, О.М. Олейник, Е.А. Павлодского, Е.Н. Пастушенко, Г.В. Петровой, Н.В. Подлесновой, Е.В. Покачаловой, М.Б. Разгильдиевой, Е.А.
Ровинского, И.В. Рукавишниковой, СВ. Рыбаковой, Н.А. Саттаровой, Э.Д. Соколовой, Т.Г. Тимаковой, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Н.И. Химичевой, Т.В. Чекушиной, Н.Д. Эриашвили и др.
Применительно к теме исследования были использованы научные работы ученых - представителей общей теории права и государства: М.И. Байтина, В.В. Лазарева, О.В. Лазаревой, А.Б. Лисюткина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, И.С. Морозовой, B.C. Нерсесянца, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, О.И. Цыбулевской и др.
В целях исследования конституционно-правовых основ финансового регулирования, публично-правового статуса Банка России, защиты прав личности использованы труды ученых по конституционному праву, таких как: М.В. Баглай, В.Т. Кабышев, Е.В. Колесников, О.Е. Кутафин, В.В. Мамонов, Т.М. Пряхина, В.Е. Чиркин и др.
Применительно к вопросам управления в сфере денежно-кредитных отношений и контрольно-надзорных полномочий Банка России, позитивного управленческого и юрисдикционного процессов в деятельности Банка России, значения института административных процедур для развития финансово-правовых процедур в банковском надзоре, разрешения коллизии в применении мер принуждения Банком России (финансово-правового принуждения или административной ответственности) использованы работы ученых в области административного права, таких как: Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, И.В. Максимов, В.М. Манохин, С.Н. Махина, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, И.А. Скляров, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров и др.
Специальное внимание уделено публикациям ученых-экономистов, представителей руководства Центрального банка Российской Федерации и банковского сообщества: В.В. Геращенко, Ю.Б. Зеленского, СМ. Игнатьева, А.А. Козлова, Л.И. Лариной, Г.И. Лунтовского, Р.Х. Марданова, Г.Г. Меликьяна, А.В. Мурычева, А.Ю. Симановского, К.Б. Шора и др.
Объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства при организации и осуществлении банковского надзора территориальными учреждениями Банка России.
Предмет настоящего исследования составляют научно-теоретические и практические вопросы реализации контрольно-надзорной функции Центральным банком Российской Федерации и его территориальными учреждениями по обеспечению должного правопорядка и законности в деятельности кредитных организаций, законодательная регламентация и нормотворчество Банка России по развитию форм и методов риск-ориентированного банковского надзора, реализуемого территориальными учреждениями Банка России с учетом международно-правовых принципов Базельского комитета по банковскому надзору и зарубежного опыта, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебные акты Верховного Суда Российской Федерации, принятые в порядке нормоконтроля в отношении нормативных актов Банка России в области банковского надзора по заявлениям юридических и физических лиц о признании их недействительными, практика арбитражных судов по рассмотрению дел об обжаловании кредитными организациями примененных к ним Банком России и его территориальными учреждениями мер воздействия.
Целью исследования выступает разработка основных финансово-
правовых теоретических вопросов повышения эффективности
осуществления контрольно-надзорной функции территориальными
учреждениями Центрального банка Российской Федерации, исследование
проблем оптимизации ее практического выполнения с учетом современных
социально-экономических и политико-правовых реалий, когда остро стоит
вопрос об удовлетворении потребности общества и государства в
повышении качества реализации финансово-правового статуса Банка России,
выявление пробелов современного финансово-правового регулирования в
области банковского надзора, разрешение коллизий по вопросам применения мер принуждения к кредитным организациям, выработка практических рекомендаций и предложений о совершенствовании банковского законодательства, нормотворческой и правоприменительной деятельности Банка России (включая центральный аппарат и территориальные учреждения Банка России).
Для достижения поставленных целей диссертационного исследования представляется необходимым решение следующих основных задач:
дать общую финансово-правовую характеристику деятельности Центрального банка Российской Федерации и его территориальных учреждений в области банковского надзора;
определить цели, предмет банковского надзора, его правовую сущность и специфику их реализации в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации;
проанализировать особенности финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации как органа банковского надзора и их проявление в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации;
4) систематизировать принципы деятельности территориальных
учреждений Центрального банка Российской Федерации в области
банковского надзора;
исследовать актуальные вопросы совершенствования правового регулирования, правопонимания и правоприменения в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации при реализации ими надзорных полномочий;
определить тенденции финансово-правовой политики в области банковского надзора и ее реализации в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации;
7) рассмотреть правовые проблемы оптимизации банковского
надзора и определить необходимость (целесообразность) создания
мегарегулятора на финансовом рынке;
8) обосновать предложения по повышению качества
правообеспечения деятельности территориальных учреждений
Центрального банка Российской Федерации по применению санкций за
нарушения кредитными организациями федеральных законов и
нормативных актов Банка России;
9) выработать научные рекомендации по совершенствованию
дальнейшей законодательной регламентации надзорных полномочий Банка
России и его территориальных учреждений, более рациональному
распределению их осуществления между центральным аппаратом и
территориальными учреждениями Банка России, усилению процессуально-
правового регулирования в области банковского надзора.
Методологическая основа исследования. При изучении роли банковского надзора в финансовой деятельности государства автор опирался на законы диалектики, общенаучные методы познания: единство анализа и синтеза, логический, исторический, статистический, системный, структурно-функциональный - и частно-научные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой.
Анализируемая в диссертации проблематика банковского надзора освещается с учетом достижений таких юридических наук, как финансовое право, теория права и государства, конституционное, административное право и др.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты Банка России). Для решения отдельных задач исследования был проведен также анализ важнейших международно-правовых документов в сфере банковской деятельности, рекомендованных Базельским комитетом по банковскому надзору.
11 Автором обобщен правоприменительный опыт территориальных
учреждений Банка России, исследована судебная практика по спорам
кредитных организаций и территориальных учреждений Банка России.
Анализ особенностей финансово-правового статуса Банка России как органа
банковского надзора осуществлен с учетом правовых позиций
Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской
Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна. Диссертация представляет собой первое в финансово-правовой науке монографическое исследование, специально посвященное правовым основам деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области банковского надзора в аспекте финансовой деятельности государства с позиций материально-правового и процессуально-правового регулирования в финансовом праве.
Изучение проблем банковского надзора позволило автору разработать и вынести на защиту ряд положений, отличающихся новизной или содержащих элементы новизны:
1. Предложено рассматривать банковский надзор как элемент
финансово-правового статуса Банка России, остро нуждающийся в
настоящее время в удовлетворении потребности общества и государства в
повышении качества его реализации, как особый вид государственной
управленческой деятельности в сфере финансов, осуществляемой Банком
России в отношении кредитных организаций по поводу исполнения ими
законодательства, регулирующего банковскую деятельность, с применением
к ним мер воздействия по результатам выявленных нарушений, с целью
обеспечения должного правопорядка и законности в банковской системе
Российской Федерации, эффективной защиты прав вкладчиков и кредиторов,
а также акционеров, заемщиков и иных клиентов кредитных организаций.
2. Обоснован вывод о том, что банковский надзор, осуществляемый
в целях реализации государственно и общественно значимых целей по
обеспечению стабильности банковской системы, является необходимой
предпосылкой для надлежащего функционирования финансовой системы
Российской Федерации в целом. В связи с этим в финансово-правовой сфере выявлены тенденции расширения предмета банковского надзора, о чем свидетельствует усиление надзорных полномочий Банка России по вопросам несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, допуска банков в систему страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации и контроля за соответствием банков требованиям нахождения в ней, снижения правовых рисков при кредитовании посредством организации и функционирования в Банке России Центрального каталога кредитных историй.
Предложено включить в предмет банковского надзора деятельность некредитных (коммерческих) организаций, осуществляющих прием от физических лиц наличных денежных средств за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги при условии заключения ими специальных договоров с кредитными организациями и соблюдении ряда иных условий, предусмотренных статьей 13.1. Федерального закона «О банках и банковской деятельности», введенной в действие Федеральным законом от 27 июля 2006 г. №. 140-ФЗ, возложив на Центральный банк Российской Федерации нормотворческие, а на его территориальные учреждения правоприменительные функции по надзору за данными субъектами, поскольку при проведении инспекционных проверок кредитных организаций, рассмотрении жалоб физических лиц, осуществлении иных контрольных мероприятий в порядке банковского надзора именно территориальные учреждения Банка России в большей мере имеют возможность обнаружить нарушения в их деятельности.
Выявлены принципы деятельности территориальных учреждений Банка России в области банковского надзора, и осуществлена их классификация на организационные принципы (принцип территориальности, принцип сочетания централизации и децентрализации, принцип разграничения дистанционного и контактного надзора) и функциональные
принципы (принцип плановости проведения инспекционных проверок, принцип достижения социально полезных целей банковского надзора, принцип сочетания единоначалия и коллегиальности при принятии решений о применении мер воздействия к кредитным организациям, принцип неразглашения сведений, полученных в ходе исполнения территориальными учреждениями Банка России лицензионных, надзорных и контрольных функций).
В надзорной деятельности территориальных учреждений Банка России выделены следующие стадии: предварительного финансового контроля (при лицензировании деятельности кредитных организаций); текущего финансового контроля (при анализе отчетности кредитных организаций); последующего финансового контроля (при проведении инспекционных проверок за определенный период деятельности кредитных организаций); предложена авторская классификация полномочий территориальных учреждений Банка России в области банковского надзора.
В рамках анализа актуальных в банковском надзоре позитивных управленческих и юрисдикционных финансово-правовых процедур систематизированы полномочия территориальных учреждений Банка России в регистрационном, лицензионно-разрешительном производстве, в производстве по допуску банков в систему страхования вкладов и контролю за соответствием банков требованиям нахождения в ней, и сделан вывод о том, что территориальные учреждения Банка России реализуют значительную часть как позитивных управленческих, так и юрисдикционных процедур в области банковского надзора.
7. Предложено различать в юрисдикционном процессе в
территориальных учреждениях Банка России при осуществлении
полномочий в области банковского надзора: 1) административно-правовые
процедуры (при составлении протоколов об административных
правонарушениях в отношении кредитных организаций по статье 15.26
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);
2) финансово-правовые процедуры (при применении мер принуждения по
Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и иным нормам банковского законодательства). При этом финансово-правовые юрисдикционные процедуры подразделены на процедуры: а) обнаружения и фиксации нарушений; б) принятия решения о применении меры воздействия; в) контроля за исполнением указанного решения кредитной организацией; г) обжалования.
8. Обосновано предложение о предоставлении Банку России права
рассматривать дела об административных правонарушениях,
предусмотренных статьей 15.26 «Нарушение законодательства о банках и
банковской деятельности» КоАП РФ, совершенных должностными лицами
кредитных организаций, с изменением субъектного состава лиц,
привлекаемых к административной ответственности по статье 15.26. КоАП
РФ (исключением ответственности юридических лиц - кредитных
организаций), и закреплении полномочий по наложению административных
взысканий за должностными лицами центрального аппарата Банка России и
руководителями территориальных учреждений Банка России.
9. Обоснован вывод о возможности оптимизации банковского
надзора в современных условиях без передачи функций банковского
надзора мегарегулятору на финансовом рынке: путем внедрения новых форм
взаимодействия Банка России и его территориальных учреждений в
процессе банковского надзора с иными уполномоченными
государственными структурами, осуществляющими контрольно-надзорные
функции на финансовом рынке (Агентство по страхованию вкладов,
Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по
финансовому мониторингу, Федеральная антимонопольная служба,
Роспотребнадзор и др.), правоохранительными органами и
негосударственными субъектами (союзами и ассоциациями кредитных
организаций, научной общественностью), а также развития принципов
централизации и децентрализации при распределении полномочий в области
банковского надзора между центральным аппаратом и территориальными
учреждениями Банка России.
10. В рамках внедрения международно-правовых принципов риск-ориентированного банковского надзора в правоприменительную деятельность территориальных учреждений Банка России предложено закрепить в российском законодательстве положительно зарекомендовавший себя в практике ряда территориальных учреждений Банка России (в порядке эксперимента) институт кураторов кредитных организаций, предусмотрев в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» основы правового статуса куратора кредитной организации как уполномоченного представителя Банка России в области банковского надзора.
Научное и практическое значение диссертации состоит в том, что
исследование проблем правового регулирования деятельности и
правоприменительной практики территориальных учреждений
Центрального банка Российской Федерации в области банковского надзора
имеет немаловажное значение для продолжения научных дискуссий о
финансово-правовом статусе Банка России, углубления теоретического
обоснования позиции об особом месте Банка России в системе органов
государственной власти и его роли в финансовой деятельности государства,
о качестве реализации Банком России надзорных полномочий и решения
вопроса о сохранении функции банковского надзора в компетенции Банка
России или ее передаче иному уполномоченному органу, о структурной
перестройке в системе Банка России для повышения эффективности
осуществления банковского надзора в целях достижения общественно
полезных, социально значимых целей законности в банковской
деятельности, расширения банковских услуг и обеспечения большей их доступности.
Выводы, предложения и рекомендации автора по совершенствованию правового регулирования банковской деятельности в рассматриваемой сфере могут быть использованы при подготовке проектов федеральных законов об оптимизации надзорных полномочий Банка России, нормативных актов Банка России по вопросам банковского надзора, а также в практическом применении
16 соответствующих правовых норм в деятельности территориальных
учреждений Банка России.
Практическая значимость работы заключается в возможности
внедрения результатов диссертационного исследования в учебный процесс при
преподавании курсов «Финансовое право», «Банковское право»,
«Информационное право», учебных дисциплин «Финансовый контроль»,
«Банковское законодательство», «Инвестиционная деятельность», отдельных
тем курсов «Налоговое право», «Бюджетное право», «Валютное право»,
«Административное право», включая систему подготовки, переподготовки и
повышения квалификации сотрудников юридических и надзорных служб
территориальных учреждений Банка России, а также специалистов по
правовому обеспечению и внутреннему контролю кредитных организаций.
Апробация результатов. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы автором в научных статьях, в том числе в реферируемых ВАК изданиях, материалах международных и всероссийских научно-практических конференций.
Основные идеи диссертации также апробированы:
- при проведении семинарских занятий по банковскому праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», чтении лекций по банковскому законодательству в ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет»;
- путем участия в работе научно-практических конференций и
семинаров в высших учебных заведениях, в выступлении на Научно-
методологическом семинаре Главного управления Центрального банка
Российской Федерации по Саратовской области с докладом на тему:
«Мегарегулятор на финансовом рынке: правовые аргументы "за" и "против"»
в декабре 2006 г.;
- при обсуждении диссертации на кафедре финансового, банковского
и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия
права»;
в практической деятельности по правовому обеспечению в территориальном учреждении Центрального банка Российской Федерации по Саратовской области;
з выступлениях с лекциями по финансовому законодательству в рамках профессиональной экономико-правовой подготовки сотрудников структурных подразделений и расчетно-кассовых центров Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Саратовской области;
путем участия в совещаниях с юридическими службами кредитных организаций по актуальным вопросам правового регулирования и правоприменительной деятельности в сфере денежно-кредитных отношений, по анализу результатов обобщения судебной практики о рассмотрении дел с участием кредитных организаций и территориальных учреждений Банка России, по проблемам разрешения правовых коллизий в банковской практике.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.
Правовая сущность, цели, предмет банковского надзора и их реализация в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации
В странах с переходной рыночной экономикой, к числу которых относится и Россия, развитие рыночных отношений порождает серьезные структурные изменения банковской системы как главного механизма финансово-кредитных отношений в государстве1. Это выражается в возникновении новых, ранее не существовавших структур, в модификации взаимоотношений кредитных институтов разного уровня, развитии новых форм этих взаимоотношений, в изменении пропорций, специализации и динамики развития различных видов финансово-кредитных организаций .
Рыночные преобразования в России потребовали формирования двухуровневой банковской системы, начало которого было положено в 1987-1988 годах созданием государственных специализированных банков и последующим переводом их в 1989 году на полный хозяйственный расчет и самофинансирование3. Законодательная основа формирования современной двухуровневой банковской системы была заложена принятием Закона РСФСР от 02.12.1990 № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке
России)» и Закона РСФСР от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»2, в соответствии с которыми создавалась система коммерческих банков, а на Банк России возлагались функции надзора за соблюдением банками экономических нормативов, контроля за правильным применением законодательства РСФСР о банках с возможностью применения мер воздействия в рамках надзора.
Одним из ключевых для системы правоотношений, возникающих между кредитным организациями и Центральным банком Российской Федерации, является понятие «банковский надзор», в осуществлении которого важная роль принадлежит территориальным учреждениям Банка России. В статье 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в редакции по состоянию на 26.04.2007)3 предусмотрено, что Центральный банк Российской Федерации осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп4 (далее - банковский надзор). Из законодательного определения банковского надзора следует, что надзорным органом выступает именно Центральный банк Российской Федерации, а поднадзорными субъектами являются кредитные организации. Данное определение несет важную экономико-правовую информацию. Из него видно, что банковский надзор осуществляет только Центральный банк Российской Федерации. Деятельность иных надзорных органов в отношении кредитных организаций не может быть обозначена термином «банковский надзор», хотя поднадзорным субъектом и выступает банк или иная кредитная организация.
Вместе с тем, представляется, что вышеуказанное законодательное определение понятия «банковский надзор» не полностью раскрывает сущность надзорной деятельности Центрального банка Российской Федерации, в связи с чем оно требует уточнения прежде всего с позиций внимательного научного осмысления и анализа понятия банковского надзора.
В правовой литературе предложены различные определения понятия «банковский надзор». По мнению А.Г. Братко, банковский надзор - это наблюдение Банком России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности1. М.С. Шидловская рассматривает банковский надзор как совокупность способов и приемов, с помощью которых осуществляется проверка деятельности банков . СВ. Рыбакова определяет надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций как направление функционирования Банка России, в процессе которого осуществляется проверка деятельности кредитных организаций по установлению ее соответствия требованиям нормативно-правовых актов и актов применения Банка России, а также осуществляется применение мер воздействия по результатам выявленных нарушений, направленных на их пресечение, устранение (в том числе, на восстановление устойчивого финансового положения) и на привлечение к ответственности. Н.Ю. Ерпылева исследует банковский надзор как надзор за реализацией нормативности в банковской деятельности1. Л.Т. Казакбиева рассматривает банковский надзор как наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, установленных Банком России нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также применение мер государственного принуждения за нарушения банковского законодательства
Особенности финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации как органа банковского надзора и их проявление в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации
В системе финансовых органов Российской Федерации Банк России занимает особое место. Это обусловлено спецификой выполняемых им публично-правовых функций по защите и обеспечению устойчивости рубля, денежной эмиссии, проведению единой государственной денежно-кредитной политики, валютному регулированию и валютному контролю, банковскому надзору за деятельностью кредитных организаций1.
Характеризуя правовой статус Центрального банка Российской Федерации исследователи отмечают двойственность публичных и частных интересов при осуществлении им своей деятельности: с одной стороны, в экономической системе страны Банк России выступает в роли федерального органа государственной власти, осуществляющего от лица государства экономическую политику, с другой - в роли субъекта хозяйственной деятельности2. Признавая в принципе наличие частно правовых компонентов в деятельности Банка России, следует подчеркнуть, что используемые Банком России инструменты и методы частно-правового порядка служат достижению публично правовых целей - стабильности банковской системы, защиты национальной валюты, обеспечения бесперебойного функционирования платежной системы. Банк России, совершая строго предусмотренные законом банковские операции, не свободен в своей воле, действует не в своем, а в государственном интересе, что свидетельствует о публичной направленности его деятельности и приоритете публичных целей его деятельности над частными . Вместе с тем, приоритет публичных интересов не противоречит частным интересам личности3, напротив их последовательная реализация способствует эффективной защите прав граждан и достижению целей социального правового государства, что свидетельствует о тесной взаимосвязи частных и публичных начал в праве4.
Защита публично-правовых интересов в сфере денежно-кредитных отношений осуществляется Центральным банком Российской Федерации посредством реализации законодательно закрепленных функций, в том числе банковского надзора. В этой области реализуется финансово-правовой статус Банка России как важнейшего публично-правового субъекта, осуществляющего финансово-правовое регулирование банковской системы. Финансово-правовой статус Банка России представляет собой его правовое положение, под которым понимается участие главного банковского органа страны в финансово-правовых отношениях, выражающееся в совокупности функций и полномочий, направленных на реализацию целей деятельности и задач Банка России5. Финансово-правовой статус Банка России как органа банковского надзора имеет публичный характер, в связи с чем на первый план при его анализе выступают государственно-властные полномочия Банка России.
В правовой науке издание властных предписаний, право на которое
имеет и Банк России, рассматривается как один из основных признаков органа государства1. Вместе с тем вопрос о статусе Центрального банка Российской Федерации как органа государственной власти и о его месте в системе органов государственной власти является дискуссионным в науке конституционного, административного и финансового права .
Так, А.Г. Братко, признавая наличие властных полномочий у Банка России, относит его к негосударственным организациям3. ЯЛ. Геивандов определяет Центральный банк Российской Федерации как государственный орган управления с возложенными на него функциями, применяемыми в сфере денежно-кредитных отношений, а также в банковской деятельности . О.М. Олейник рассматривает Центральный банк Российской Федерации как особое организационное образование, сущность которого нельзя сводить к исполнительной или административной власти5. Е.А. Павлодский, признавая Банк России государственным органом, считает, что он входит в систему исполнительной власти со своей особой компетенцией и сложным характером взаимодействия с Федеральным собранием, Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации6. Указанную точку зрения поддерживает и Г.А. Тосунян, характеризующий Банк России как государственный орган исполнительной власти специальной компетенции7. А.Ф. Бадтиев, анализируя статус Центрального банка Российской Федерации как юридического лица, которое в соответствии с гражданским законодательством должно иметь определенную организационно-правовую форму, считает, что статусу Банка России соответствует такая организационно-правовая форма как государственное учреждение1. Учитывая, что подходы к определению статуса Банка России в научной литературе различны, обратимся к анализу законодательства, затрагивающего указанную проблему.
Центральный банк Российской Федерации является органом, на который возложена конституционная функция по защите и обеспечению устойчивости рубля (ст. 75 Конституции Российской Федерации) и который создан для достижения цели развития и укрепления банковской системы (ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).
Финансово-правовая политика в области банковского надзора и ее реализация в деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации
В последние годы в отечественной юридической науке не случайно актуализировалась тема правовой политики . Взаимодействие правотворческих и правоприменительных органов, выработка основных направлений совершенствования законодательства, подготовка квалифицированных специалистов в области права сегодня должны основываться на системном подходе, взаимодополнять друг друга и отвечать современным требованиям к повышению качества деятельности государственного аппарата.
Понятие правовой политики в науке рассматривается в различных аспектах: как выработка и реализация тактики и стратегии в области создания и применения права на общих принципах гуманизма; как деятельность, прежде всего, государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, направленная на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями .
Важнейшее свойство правовой политики - ее государственно-волевой характер, властно-императивное содержание . При этом право выступает базовым и цементирующим элементом этой политики , а высокий уровень правовой культуры - необходимой предпосылкой успешной реализации этой политики4.
Проблема правовой политики оставалась актуальной для российского государства на всех этапах его развития. Особое внимание ее изучению уделяли русские дореволюционные юристы (Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий и др.), которые рассматривали правовую политику как сугубо прикладную науку, призванную оценивать действующее законодательство и способствовать выработке более совершенного права. Думается, что обращение к исследованию вопросов правовой политики известных дореволюционных юристов подтверждает важность затронутой проблематики не только в теоретическом, но и практическом смысле.
В условиях современной России весьма актуализируется проблема формирования правовой политики государства в различных сферах его деятельности, в том числе в сфере финансовой деятельности государства. Реальная политико-правовая жизнь показывает тесную связь финансовых отношений и политики6, поэтому и необходима финансово-правовая политика как оптимальная модель их взаимодействия. Н.И. Химичева справедливо подчеркивает, что в условиях рыночной экономики изменились содержание, структура и роль финансового права, соответственно сложились новые финансово-правовые институты, расширился и стал более разнообразным круг субъектов финансового права, изменились их права, обязанности и ответственность1.
Финансово-правовая политика по своей сущности представляет собой деятельность, в основе которой лежат разработка и реализация юридически оформленных идей, принципов или перспектив финансового развития государства. Являясь разновидностью правовой политики, финансово правовая политика помимо свойств, присущих правовой политике государства (осуществление правовыми методами, публичность, государственно-властный характер), имеет свои специфические черты (приоритет публичных интересов, социальная направленность финансово-правового регулирования, тесная взаимосвязь с финансовой деятельностью государства).
Финансово-правовая политика осуществляется в различных сферах финансовой деятельности государства, в том числе в сфере банковской деятельности. В целях формирования научно обоснованной и практически значимой правовой политики государства в данной сфере необходимо системное осмысление проблем, стоящих перед банковским сектором, определение приоритетных направлений его развития.
Правовые проблемы оптимизации банковского надзора и вопросы создания мегарегулятора на финансовом рынке
В науке финансового права неизменно актуальными остаются вопросы финансового контроля в банковской сфере1. Банковская деятельность как основной элемент функционирования финансовой системы государства требует создания наиболее совершенной системы государственного регулирования и контроля. В связи с этим не случайно вопросам банковского регулирования и надзора уделено большое внимание в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 № 38-Р . В рамках совершенствования банковского надзора в Программе предложено продолжить работу по повышению качественных параметров банковского капитала, по корректировке капитала, сформированного с использованием схем фиктивной капитализации, по совершенствованию банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе, повышению транспарентности кредитных организаций, качества корпоративного управления.
Вместе с тем, в Программе в рамках анализа развития финансовых рынков подчеркивается недостаточная эффективность межведомственного взаимодействия, дублирование функций различных государственных органов, осуществляющих государственное регулирование и надзор на финансовых рынках. В силу этого предложено рассмотреть вопрос о возможности объединения функций по регулированию всех сегментов финансового рынка (фондового, страхового, банковской деятельности, деятельности негосударственных пенсионных фондов) и создании мегарегулятора на финансовых рынках.
Идея создания мегарегулятора нашла свое отражение и в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006-2008 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2006 г. № 793-р1. План мероприятий по реализации данной Стратегии закрепил подготовку в срок до марта 2007 г. доклада в Правительство Российской Федерации о передаче Федеральной службе по финансовым рынкам полномочий по нормативному правовому регулированию, контролю и надзору на всех секторах финансового рынка, в том числе в страховой и банковской сферах.
Для мировой надзорной практики идея создания мегарегулятора не нова. В Великобритании, Канаде, Швеции, Германии и ряде других развитых стран созданы и успешно функционируют единые государственные надзорные органы, отвечающие за деятельность различных финансовых секторов2. Согласно последнему глобальному обзору, проведенному издательством Central Banking, с 1994 года по 2004 год количество стран, в которых надзор за деятельностью банков сосредоточен в руках мегарегулятора, возросло с 3 до 373. Важной причиной этого является усложнение банковского бизнеса, возникновение финансовых групп, деятельность которых охватывает различные сферы финансового рынка. Вследствие тесного взаимопроникновения всех сфер финансовых услуг возникает опасность, что проблемы в одном сфере могут ослабить другую сферу, или даже повлечь системный финансовый кризис. Высказывается мнение, что создание мегарегулятора как раз позволяет избежать этих негативных последствий, поскольку приходит постоянный мониторинг всего финансового сектора в целом, что дает возможность быстро обеспечивать адекватную реакцию надзорного органа . Кроме того, по мнению ряда авторов, деятельность мегарегулятора дает возможность единообразного подхода к регулированию всего финансового сектора, устраняет дублирование функций различных государственных органов и представляемой им отчетности .
В качестве аргументов против создания мегарегулятора приводятся следующие: низкая эффективность надзора в переходный период, наличие альтернативных схем организации взаимодействия между надзорными органами без проведения дорогостоящих реформ, отсутствие уверенности в том, что при слабом надзоре, осуществляемом отдельными агентствами, их слияние способно хоть как-то повысить эффективность надзора2.
Существующий западный опыт свидетельствует об отсутствии единой модели организации ведения надзора за финансовым сектором3. Таких моделей различают как минимум три: первая модель предполагает сосредоточение надзорных полномочий в центральном банке, вторая - существование специального единого государственного надзорного органа, третья - представляет собой сочетание элементов первой и второй модели4. Ряд развитых европейских стран, где также наблюдается тенденция универсализации финансовых услуг, пошли не по пути создания мегарегулятора, а значительно расширили полномочия центральных банков в осуществлении надзорной деятельности на финансовых рынках либо укрепили и оформили структуры, отвечающие за координацию взаимодействия между надзорными органами государства5.
Важно также подчеркнуть, что успехи в развитии финансовой сферы зависят в первую очередь от внедрения требований международных стандартов финансовой отчетности, рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору. По мнению А. Дунаева, руководителя Агентства по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций Республики Казахстан, осуществляющего функции мегарегулятора на финансовых рынках, реализация международных подходов к банковскому надзору делает «.. .риски из-за того, что существуют разные регуляторы, ... минимальными» .
