Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические проблемы административно-правового регулирования строительной деятельности J6
1. Понятие строительной деятельности как сферы административно-правового регулирования
2. Сущность и задачи государственного регулирования в области строительства 33
3. Понятие и соотношение государственного контроля и надзора в строительстве 43
Глава 2. Основные элементы системы государственного надзора в области строительства .71
1. Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий 71
2. Выдача разрешения на строительство 94
3. Государственный строительный надзор 113
4. Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию 127
5. Административная ответственность за правонарушения в области строительства 136
Заключение» 159
Список использованных источников ; 165
- Понятие строительной деятельности как сферы административно-правового регулирования
- Понятие и соотношение государственного контроля и надзора в строительстве
- Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий
- Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию
Введение к работе
Прошло уже более двух десятилетии с начала осуществления политико-экономических реформ в России, однако состояние административной системы нашего государства по-прежнему можно характеризовать как переходное. В то же время, несомненно, что первый этап этих глобальных внутриобшествепных трансформаций, можно считать оконченным. В экономике наиболее значимым результатом осуществленных преобразований является создание частного сектора в структуре материального производства. Государство, таким образом, сняло с себя основной объем функций по удовлетворению материальных потребностей общества.
Второй этап реформирования сопряжен с решением двух основных задач: первая — ликвидация либо минимизация последствий первого этапа, характеризовавшегося хаотичностью и отсутствием системного подхода к решению взаимосвязанных проблем, вторая - настройка механизма государственного управления и регулирования новыми рыночными отношениями, с целью их планомерного развития. Многие аналитики отмечают, что система государственного регулирования экономики оказывается более инертной и зачастую не соответствует бурному развитию регулируемых им отраслей. В большей степени это проявляется в такой сфере, как строительство. Одной из важнейших тенденции развития механизма государственного регулирования экономики и, в частности, строительной отрасли является снижение роли распорядительной функции и, соответственно, усиление роли государственного контроля к надзора.
Значимость происходящих процессов отражена в послании Президента РФ Федеральному Собранию 2008 года1. В данном документе Президент, в частности, указал на следующее: «Нам надо совершенствовать саму систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия. Обеспечивать конкуренцию и объективность при проведении 1 "Российская газета" от 06 ноября 200К г., .4» 230. конкурсов, заключении государственных млн муниципальных контрактов. Устранять необоснованные запреты и ограничения в сфере экономической деятельности». Безусловно, все сказанное в полной мере относится и к системе регулирования строительной отрасли.
Строительство является одной из важнейших отраслей производства. Оно служит основой жизнедеятельности человека и базой для развития всех без исключения других сфер производства. В !>езультате строительства формируется особая среда - среда обитания цивилизованного человека.
Современное бурное развитие данной отрасли предъявляет еще более жесткие требования к эффективности государственного регулирования. На сегодняшний день ситуация как в самом строительстве, так и во взаимосвязанных сферах, характеризуется большим количеством проблем, требующих целевого государственного вмешательства. Внешнее выражение это находит о следующем: низкое качество проектирования, строительства, а также продукции строительных материалов; монополизм па рынке и, как следствие, высокие цепы на жилье; сложность и запутанность административных контрольно-надзорных процедур, что способствует становлению высокого уровня коррупции и, в конечном итоге, также сказывается на цене и доступности для потребителя готовых объектов, а также многие другие проблемы.
Бесспорным свидетельством актуальности темы нашего диссертационного исследования является тот факт, что в 2007 году послание Президента РФ Федеральному Собранию примерно на одну четверть было посвящено проблемам строительства и жилищно-коммунального хозяйства. В целом, в этом документе 1 Ірсзидент охарактеризовал строительную отрасль как динамично развивающуюся, однако констатировал, что существующие объемы строительного производства не могут удовлетворить потребностей современного российского общества. В связи с этим была сформулирована задача к 2010 достичь уровня жилищного строительства, равного 1 кв. м. на человека ежегодно1. Ma самом деле, этот уровень превышает ныне существующий более чем в два раза, и уже сегодня можно констатировать, что заявленные два года назад показатели достигнуты не будут, т.к. по данным Росстата в 2008 р. в России введено в эксплуатацию 765,6 тыс. квартир общей площадью 63,8 млн. кв. метров, что составило % к предыдущему году (в 2007 г. было введено 61,0 млн. к в. метров, % к 2006 г). При этом, очевидно, что развитие должно осуществляться не только в направлении количества, но также качества и доступности возводимого жилья.
Указанные процессы ставят перед законодателем проблему эффективного юридического упорядочения общественных отношений в строительной сфере, и, в частности, переоценки роли государственного контроля и надзора. В русле данной тенденции за последние несколько лег было принято значительное число новых нормативно-правовых актов, направленных на регулирование отношений в области строительства. Первым и наиболее важным из них является Градостроительный кодекс РФ 2004 года3 (далее ГрК РФ), многие принципиальные нормы которот вступили в силу совсем недавно, а некоторые еще ожидают своего вступления.
Большое количество законодательных нововведений и правоприменительных проблем, многие из которых еще не успели стать предметом научпого анализа, предопределяет направленность работы на изучение актуальных практических аспектов правоотношений в сфере строительства, и, главным образом, оценки эффективности существующего административно-правового инструментария, который используется в целях регулирования данной сферы.
Бесспорная значимость места, которое занимает строительство в структуре общественного производства, удельный вес затрагиваемых им 1 "Российская газета" - Федеральный выпуск АМ353 от 27 апреля 2007 г. а httprfAvww.^ru/bgd/fi«/BW _03.'l ss \V W W.cxe'S(g/cW2/1 л .Mm. 1 СЗ РФ or 3 января 2005 і. № ) (часть I) ст. 16.
6 общественных отношений, низкая степень разработанности вопроса о современной роли административного контроля и надзора в системе регулирования строительной отрасли, отсутствие в практике управления четкого представления ді понимания природы существующих контрольно-надзорных институтов обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования, специфику рассмотрения отдельных составляющих его вопросов.
Степень разработанности проблемы.
К сожалению, приходится констатировать, что в истории науки административного права тема государственного регулирования в области строительства редко выступала в качестве отдельного, специального объекта исследования.
Среди специализированных диссертационных исследований, в той или иной степени затрагивающих отдельные аспекты изучаемой проблемы, можно назвать работы С.А. Кузнецовой, В.В. Муромцева, Л.М. Абрамовича, Г.Д. Денисовой, А.В. Врхова и другие1.
Работа С.Л. Кузнецовой является одной из немногих диссертационных исследований, в котором дан комплексный анализ сферы строительства как объекта государственного регулирования, а также рассмотрены основы адмипистративно-правоного статуса участвующих в строительной деятельности субъектов. Автором рассмотрены вопросы, касающиеся содержания общественных отношений в сфере строительства, изучены и систематизированы виды государственного воздействия в области строительства, легализировано содержание административно-правового статуса граждан и организаций в области строительства. Кроме того, С.А. 1 См.: например, Абрамович Л.М. Организационно-правовые проблеми государегоенного управлення строительством в СССР. Дне. ... докт. юрнд. наук. Минск, I9S5; Денисова Г.Д Административная ответственность За правонарушения и области Строи тел ьсхиЗ. Дне. ... канд. Юрій. щук. Воронеж, 200); Кушещиш С.А, Административно-правовое регулиронание в сфере строительства. Дне.... канд. юрид. наук. м, 2003; Муромцев B.B. Архитектурно-строительный надзор а Российской Федерации. Дне. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2000; Ерхов А.В. Управление ірадостроительнмм комплексом и Российской федерации. Дне. ... канд. юрид. наук. Тольятти , 2007.
Кузнецовой освещены история развития н становление органов управления строительством в России, особенности системы органов исполнительной власти в сфере строительства, полномочия органов местного самоуправления, проблемы лицензирования и др.
Важно отметить, что автором затронут вопрос о месте и соотношении контроля и надзора в системе административно-правового регулирования в строительстве. Однако работа не содержит глубокого анализа указанной проблемы, и сделанные автором выводы представляются спорными. Также у автора отсутствует системность в подходе к рассмотрению вопроса о соотношении градостроительного и строительного законодательства (права). Помимо этого, на текущий момент многие аспекты данной работы утратили свою актуальность в связи с принятием нового ГрК от 2004 года, а также отменой лицензирования строительной деятельности.
Диссертационное исследование Б.В. Муромцева, несмотря на название, помимо, непосредственно, архитектурно-строительного надзора включает изучение довольно широкого комплекса вопросов, связанных с реализацией государством функций управления в области строительства. Работа в основном посвящена изучению практических аспектов реализации указанных функций. Однако, не смотря на то, что работа написана после вступления в силу ГрК РФ от 2004 года, ее содержание во многом основано на анализе устаревших правовых норм и положений.
Таким образом, даже существующие на сегодняшний день научные труды но рассматриваемой теме, ввиду последних изменений законодательства, уже не соответствуют современным правовым реалиям, и многие важнейшие аспекты исследования, по сути, будут в данной работе затронуты впервые.
В то же время необходимо отметить, что теоретической базой для изучения строительства как частной, особой сферы государственного регулирования послужили многочисленные труды ученых-правоведов, посвященные общим вопросам организации и функционирования государственного управления, а также отдельным его институтам и элементам.
Вопросам государственного управления и организации системы исполнительной власти посвящен целый ряд научных трудов отечественных учепых-административистов таких, как: Л.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, ММ. БаЙТИН, Д.Н. Бахрах, И.А. Василенко, Н.И. Глазунова, Ю.М. Козлов, М.Н. Конин, A.M. Кононов, В.М. Манохин, Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Ю.Н. Стари лов, Ю.А. Тихомиров и другие.
Большой объем научно-практического анализа градостроительного законодательства содержится в работах С.А. Боголюбова, О.И Крассова, Л.Н. Королева и других.
Объект исследовании. Объектом данного исследования являются правовые отношения, складывающие между органами исполнительной власти, осуществляющими функции регулирования в области строительства, и субъектами строительного производства в процессе реализации последними своих прав и выполнения возложенных обязанностей.
Предметом исследовании выступают правовые основы организации и функционирования государственной администрации, осуществляющей регулирование в изучаемой сфере, правовые механизмы реализации ими своих полномочий, а также судебная практика по рассмотрению споров в сфере строительной и градостроительной деятельности.
Цели и задачи исследовании. Основная цель данной работы состоит в комплексном исследовании сущности и содержания системы административно-правового реіулирования в области строительства на основе анализа теоретических положений правовой науки, изучения законодательства, регламентирующего процесс реализации контрольно-надзорного регулирующего воздействия, обобщения материалов юридической практики.
Содержание указанной цели определяет постановку следующих задач диссертационного исследования: рассмотреть и проанализировать строительство как сферу общественных отношений; определить специфику его общеправовой регламентации; определить функции и задачи государственного регулирования в данной сфере; выделить и изучить систему законодательства, регулирующего строительство как производственный процесс и как сферу государственного воздействия; определить сущность и сооїношенис категорий «государственный контроль» и «государственный надзор», оценить соответствие сложившихся по данному вопросу научно-правовых концепций действующему законодательству; выделить основные элементы системы государственного надзора в области строительства; рассмотреть специфику и проблематику отдельных контрольно-надзорных инарумептов административно-правового регулирования строительной деятельности, провести их правовой анализ; проанализировать проблемы административной ответственности за правой ару шеїш я в данной сфере, в свете последних изменений з акон одател ьства; выработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Методолог и чес кап и теоретическая основы диссертации. В качестве методологической основы настоящего исследования были использованы: основные принципы и категории диалектики; метод анализа и синтеза; логический метод, включая метод дедукции и индукции; метод моделирования; метод системно-структурного анализа; метод формально-юридического и грамматического толкования; метод сравнительного правоведения.
Теоретическую ocnouy диссертации составляют: специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, теории государственного управления, социологии, исследования в области административного, конституционного, гражданского права, других отраслевых юридических наук.
Норма пшио-правоиан и эмпирическая основы исследовании. Изучение рассматриваемой проблемы осуществлялось на основе анализа обширной нормативной базы. При написании диссертации автор опирался на Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты, законы и иные нормативные акты Саратовской области и других субъектов РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, другие правовые акты и судебную практику.
Научная новизна диссертации заключается в том, что соискателем проведено одно из первых в науке административного права комплексное монографическое исследование проблемы государственного контроля и надзора в системе административно-правового регулирования области строительства, предпринята попытка раскрытия сущности данною направления деятельности государственной администрации, се содержания и значения в условиях современной экономической и полити ко-правовой системы.
Новизна работы находит непосредственное выражение в положениях, выносимых на защиту:
1. Отличительной особенностью строительства, выделяющей его из ряда других сфер материального производства, является то, что в качестве главного средства правового воздействия на отношения в данной сфере выступает административно-правовое регулирование. Исключительно высокая степень концентрации регулирующего административно-правового воздействия со стороны государства на данную сферу общественных отношений обусловлена следующими специфическими чертами объектов строительной деятельности: а) недвижимость; б) социальная значимость; в) потенциальная опасность.
В рамках предметной систематизации весь объем функций органов государственного управления в строительстве условно делится на три основных интегрированных блока: социально-экономические функции, функции по осуществлению контроля и надзора и функции технического регулирования.
Одним из обозначенных направлений проводимой в России административной реформы является организационное разделение функций регулировании экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Это обусловливает необходимость принятия специального федерального закона, закрепляющего легальные дефиниции государственного контроля и надзора, систему общих организационных принципов, перечень приемов и способов осуществления этих функций, состав и статус субъектов этих правоотношений. В этом нормативном документе должны содержаться четкие определения категорий: предмет контроля и надзора, подконтрольный и поднадзорный субъект, подконтрольный и поднадзорный объект, и др.
В основе объективного разграничения контроля и надзора, как функций государственною управления, лежат различия охраняемых государством интересов. В рамках отношении по поводу осуществления: контроля государство выступает в качестве непосредственно заинтересованного субъекта, являющегося участником контролируемых им отношений, что обусловливает наличие права проверять не только законность, но и целесообразность деятельности подконтрольного субъекта. В рамках надзорных правоотношений государство выступает в качестве незаинтересованного, т.е. не вовлеченного в проверяемые материальные отношения субъекта, осуществляющего проверку деятельности поднадзорного субъекта исключительно на предмет законности. Надзирающий орган, в отличие от контролирующего, не является участником проверяемых отношений. Контроль и надзор представляют собой принципиально разные функции, порождающие разные правоотношения, в рамках которых государство выступает в разной роли, и соответственно, применяет разные приемы и средства.
На основе проведенного анализа качества и структуры современных экономических отношений в РФ, характеризующихся преобладанием частной собственности и свободой хозяйственной деятельности, формулируется вывод о том, что в качестве основного средства обеспечения законности в области строительства должен выступать именно надзор. При этом государственный контроль в строительстве сохраняется, однако его применение носит ограниченный характер.
В качестве основных надзорных функций в сфере строительства автор выделяет следующие: а) государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий; б) выдача разрешения на строительство; в) государственный строительный надзор; г) выдача разрешения ввод объектов в эксплуатацию.
7. Современное градостроительное законодательство характеризуется отсутствием четкого подхода к определению правовой природы отдельных контрольно-надзорных зінститутов, что является препятствием на пути дальнейшего упрощения и совершенствования механизма государственного регулирования в области строительства. В связи с этим представляется целесообразным принятие в Градостроительный Кодекс РФ ряда поправок: а) в ст. 49 ГрК РФ закрепить статус государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий как ІЗ процедурі.! государственного административного надзора; отменить договорной способ оформления отношений между участниками данной процедуры; б) исключить из текста ч. 1 ст. 51 ГрК РФ положение о том, что разрешение на строительство представляет собой документ «дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт», поскольку данное положение противоречит общей концепции ГрК РФ 2004 года, а также нормам Гражданского кодекса Российской Федерации; в) ввести положение, согласно которому функции по проведению экспертизы проектной документации передаются органам, осуществляющим государственный строительный надзор. Объединение этих надзорных механизмов в рамках единой организационной структуры в целом позволит повысить эффективность надзорного воздействия государства в изучаемой сфере регулирования; г) расширить предмет государственного строительного надзора, дополнив ч. 2 ст. 54 ГрК РФ, положением о том, что в предмет государственного строительного надзора входит проверка наличия разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Таким образом, должно быть установлено соответствие между надзорными и юрисдикционными полномочиями органов, осуществляющих государственный строительный надзор.
Научная и практическая значимость работы. Теоретический анализ проблемы, составляющей предмет диссертационного исследования, основывается на научной разработке вопросов реализации контрольно-надзорных функций в системе механизма государственного регулирования строительной сферы, оставленных, фактически, без внимания со стороны правовой науки.
Научная значимості, работы заключается и выделении государственного регулирования в области строительства в качестве самостоятельной области научно-правового познания.
Обобщения и выводы о содержании государственного регулирующею воздействия, о реализации era основных механизмов могут найти приложение и дальнейшее развитие в научных исследованиях, связанных с изучением как сферы строительства, так и общих вопросов управления.
В диссертации разработаны предложения, выводы и рекомендации но совершенствованию функциональной структуры государственных органов управления и механизмов регулирующего воздействия на строительно-производственные процессы, что позволит, в целом, повысить эффективность и качество административно-правового регулирования данных отношений и, таким образом, будет содействовать укреплению законности и правопорядка.
Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе, при преподавании курса административного права.
Результаты исследования также могут найти свое применение в практической юридической работе, в том числе в правоприменительной деятельности органон государства.
Апробация результатов исследовании. Основные положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы, диссертация прошла обсуждение и была рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Научные выводы автора обсуждались в Арбитражном суде Саратовской области. По проблемам государствен ного регулирования в области строительства опубликованы шесть научных статей.
Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, подразделяемые на параграфы, заключение, список использованных источников.
Понятие строительной деятельности как сферы административно-правового регулирования
Социальное, экономическое, экологическое значение строительства трудно переоценить. Без строительства, человек - пещерное животное, не способное осуществлять серьезные преобразования окружающей среды, а способное лишь пользоваться се плодами. В результате строительной или градостроительной деятельности создается особая, специфическая среда жизнедеятельности. Это - место, где человек постоянно проживает и работает, т.е., как правило, территория поселений. Or состояния этой среды, от тою, насколько она комфортна, благоприятна и безопасна, зависят условия проживания миллионов людей .
Что же такое строительство? Данную категорию можно рассматривать в различных ипостасях: это и сфера экономики, и профессия, и даже искусство. Таким образом, строительство может изучаться в рамках совершенно различных отраслей науки.
Технико-эстетический аспект изучает архитектура и другие смежные отрасли знаний, такие, как история архитектуры, материаловедение и т.д. безусловно, данный аспект имеет ключевое значение, поскольку строительство - это прежде всего процесс создания материальных объектов. Это отражается и и нормативной трактовке данного термина. Так, согласно СТ. 1 Градостроительного кодекса РФ строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в юм числе на месте сносимых объектов капитального строительства). Изучение категории «строительство» сопряжено с решением двух основных вопросов: о содержании данной категории и о ее соотношении с категорией «градостроительство». Так, действующие документы по стандартизации, призванные обеспечивать единство национальной экономики, содержат некоторые противоречия в определении рассматриваемой области как объекта государственно-реіулятивного воздействия. В соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) в группу «строительство» включены следующие виды деятельности: новое строительство, реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений, включая индивидуальное строительство и ремонт по заказам населения . Таким образом, содержание категории «строительство», изложенное в ОКВЭД, значительно шире, чем в ГрК РФ, и включает, помимо, собственно, создания зданий и сооружений, отношения по поводу их реконструкции, капитального и текущего ремонта. В то же время, ОКВЭД В группу «строительство» не включает деятельность В области градостроительства и архитектуры, инженерные изыскания для строительства, проектирование зданий и сооружений.
Градостроительный кодекс рассматривает строительство как составную часть градостроительства. Так, в ст. I ГрК РФ дается следующее определение:
- градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселении, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.
Как видим, понятие «градостроительство» включает в себя чрезвычайно широкий комплекс общественных отношений по территориальному развитию, среди которых, однако, можно выделить два основных направления: деятельность по планированию и зонированию территорий и непосредственно производственная деятельность по проектированию, строительству, реконструкции и капремонт) различных зданий И сооружений. Первое направление представляет собой систематизированную, осуществляемую на основе и во исполнение законов управленческую деятельность федеральных, региональных и местных органон исполнительной власти, результатом которой, как правило, являются особый род нормативных документов - градостроительные документы. К таковым относятся: схемы территориального планирования, правила землепользования и застройки, генеральные планы поселений и Др. Однако, данная сфера деятельности не входит в непосредственный объект нашего исследования и будет рассматриваться лишь в контексте ее взаимосвязи с системой регулирования строительного производства.
Понятие и соотношение государственного контроля и надзора в строительстве
Некоторое время часть российского общественного мнения была подвержена определенным иллюзиям относительно сущности рыночной экономики, которая якобы не требует никакого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов, а тем более недопустимо какое-либо самоустранение власти от регулирования і-осударствснного сектора и контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти .
Государственный контроль" является необходимым элементом государственного управления, функцией органов государственной власти и призван обеспечить нормальную жизнедеятельность общества. Контроль представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов управления .
Фундаментальные (стратегические) изменения, произошедшие в политической и социально-экономической сферах России в последние годы, потребовали серьезного реформирования института государственного управления и контроля. Ситуация в настояшее время характеризуется затянувшейся стадией определения н формирования различных элементов, составляющих систему государственного контроля2.
Общеизвестно, что иметь только требуемое количество хороших законов и других нормативно-правовых актов еще недостаточно для оптимального регулирования общественных отношений. Основное при этом — обеспечение их точного исполнения теми, кому доверено их применение. В целях укрепления законности и дисциплины в сфере исполнительной власти проводится огромная работа. Это - совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов іраждан; воспитание у іраждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры. Имеете с тем действует особая система государственных органов и общественных организаций, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные виды и методы деятельности, практические приемы, операции, формы работы обобщенно называются способами обеспечения законности. Важнейшими среди этих способов, по мнению большинства исследователей, являются контроль и надзор.
Вопрос о способах обеспечения законности и поддержания правопорядка в сфере государственного управления является дискуссионным1. Так, Д.Н. Овсяпко выделяет такие способы обеспечения законности, как контроль, надзор и обжалование (реализация прана жалобы); Л.П. Кориеев - два основных способа: контроль и надзор; В.М Манохин и Ю.С. Адушкин четыре способа правоохранительной деятельности: контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность, правовые услуги населению и организациям и т.д.2 В связи с этим, прежде чем приступить к изучению механизма реализации государственного контрольно-надзорного воздействия непосредственно и области строительства, нам необходимо остановиться на рассмотрении понятий государственною контроля и государственного надзора. Как видим, в науке административного права нет единой точки зрения по поводу вопроса о сущности контроля и надзора, а также о соотношении этих двух понятий. Б.В. Муромцев, характеризуя сложившуюся ситуацию, говорит о том, что анализ научной литературы свидетельствует об отсутствии единства в определении сущности контроля. Авторы трактуют понятие контроля по-разному: средство, форма, элемент, функция и т.д. Действующее законодательство и подзаконный нормативный правовой материал не проводят четкой границы между контролем и его специфической разновидностью - надзором. В работах юристов различных отраслей права термины «контроль» и «надзор» часто употребляются как идентичные3.
Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий
Требования об осуществлении строительства в соответствии с разработанной проектной документацией и результатами инженерных изысканий устанавливаются ГрК и являются обязательными для большинства объектов строительства.
Инженерные изыскания для подготовки проектной документации для строительства, реконструкции являются видом строительной деятельности, обеспечивающей комплексное изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для архитектурно-строительного проектирования, составление прогнозов взаимодействия объектов капитального строительства с окружающей средой, обоснование их инженерной защиты и безопасных условий жизни населения (ст. 47 ГрК РФ).
Архитектурно-строительное проектирование заключается в подготовке проектной документации объектов капитального строительства и является неотъемлемым элементом процесса строительной деятельности. Проектная документация - это материалы в текстовой форме и материалы в графической форме: карты (схемы), определяющие архитектурные» функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта таких объектов и их частей (ст. 48 ГрК РФ).
Принимая во внимание важность двух первоначальных стадий строительства, ГрК РФ подробно регламентирует процесс их осуществления, в том числе определяет круг лиц, имеющих право на выполнение инженерных изысканий и проектирование, требование к документации и случаи, когда ее подготовка не требуется, и т.д.
Однако любые нормы должны иметь механизм, обеспечииающий их выполнение, иначе они являются не более чем рекомендацией. Поскольку инженерные изыскания, как и архитектурно-строительное проектирование, в отличие от, собственно, строительства, являются, по большей части, процессами интеллектуальной деятельности, осуществление какого-либо надзора за ними со стороны государства представляется трудно выполнимым. Кроме того, далеко не каждый разработанный проект, вообще, доходит до стадии реализации.
В данной ситуации, ввиду невозможности и нецелесообразности осуществления непосредственного текущего надзора за указанными процессами, государство берет на себя обязанность проверки лить конечных результатов данной деятельности, и то лишь в случае, если проектировщик (застройщик) намерен и готов воплотить свой проект в реальность. В то же время, если рассматривать государственный надзор за осуществлением строительства как единую целостную систему, очевидно, что процедура экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее РИИ) является его первоначальной стадией. Так, Д.Н. Бахрах называет проведение экспертиз и выдачу заключений на проекты строительства разновидностью «предварительного контролі!», являющегося, в свою очередь, одним из основных направлений административного надзора .
Сам термин "экспертиза" происходит от латинского expertus (французского expertise) - опытный. В общем виде под экспертизой понимают применение для исследования тех или иных вопросов специальных познаний из области науки, техники, искусства и т. д. В последнее время экспертиза находит все более широкое применение в жизни общества, распространяясь на новые сферы деятельности: государственно-правовую, социально-экономическую, научно-техническую и иные. Проведение экспертизы - весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и условий. Как правило, под экспертизой понимается либо совокупность определенных целенаправленных действий исследовательского характера, либо результат таких действий . Однако содержательные характеристики экспертной деятельности не позволяют нам делать вывод по поводу проблемы, которая ставится в качестве центральной в настоящем параграфе, а именно, по поводу правовой природы и правовой формы института экспертизы проектной документации и РИИ. Сложность и неоднозначность этой проблемы обусловлена тем, что отношения, возникающие по поводу реализации данного института, носят как административно-правовой, так и гражданско-правовой характер. Рассмотрев все элементы административной процедуры экспертизы проектной документации, попытаемся сделать ряд выводов, относительно обозначенной проблемы.
К сожалению, сам ГЪК РФ не дает определения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, однако в п. 5 ст. 49 указано, что предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.
Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию
Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является завершающим этапом реализации механизма административно-правового регулирования строительного процесса. С точки зрения обеспечения надежности, безопасности объектов строительства либо соблюдения градостроительных норм и правил данная процедура не имеет столь принципиального значения, поскольку данные вопросы, как правило, должны решаться в ходе осуществления ГСН. Однако с точки зрения правовых последствии выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию имеет особую важность. В наиболее общем виде это проявляется в том, что разрешение на ввод в эксплуатацию представляет собой юридический факт, который, во-первых, служит основанием для прекращения совокупности строительных и градостроительных отношений по поводу создания конкретного строения или сооружения, во-вторых, является одной из основных предпосылок возникновения отношений по поводу собственности на ГОТОВЫЙ объект недвижимости, а также иных правоотношений.
Как и предыдущие рассмотренные механизмы процедура выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию детально регламентирована новым ГрК РФ. Сірого говоря, данная процедура является новеллой отечественного законодательства.
Гак, ГрК РФ 1998 года никак не регулировал данные вопросы, в связи с чем, указанные вопросы регулировались многочисленными подзаконными нормативными актам. Данные нормативные акты предусматривали процедуру приемки законченных строительством объектов государственными приемочными комиссиями. В состав таких комиссий, как правило, входили представители заказчика (застройщика), эксплуатационной организации, генерального подрядчика, генерального проектировщика, органов местного самоуправления, органов государственного санитарного надзора, органов государственного пожарного надзора, а также представители ведомств и иных организации при строительстве соответствующих объектов. Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов государственными приемочными комиссиями оформлялась актами. Акты о приемке в эксплуатацию объектов подписывались председателем и всеми членами комиссии.
ГрК РФ 2004 года предусматривает качественно иной порядок ввода объекта в эксплуатацию в отличие от порядка, предусматриваемого подзаконными нормативными актами. Прежде всего, исключается порядок приемки объектов государственными приемочными комиссиями. Кроме того, предусматривается единый порядок ввода объекта п эксплуатацию независимо от особенностей отдельных видов объектов. В соответствие с ч. 1 ст. 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитальною ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитальною строительства градостроительному плану земельного участка И проектной документации. Таким образом, можно выделить две основные функции разрешения на ввод объекта в эксплуатацию:
- удостоверение факта создания (изменения параметров) объекта недвижимости;
- удостоверение соответствия созданного объекта градостроительному плану земельного участка и проектной документации.
На наш взгляд, формулироика «...выполнение строительства в соответствии с разрешением на строительство...» является некорректной, поскольку, как уже рассматривалось, разрешение на строительство само по себе не может содержать какого-либо волеизъявления, равно как требований и условий. Поэтому, удостоверять разрешением на ввод в эксплуатации тот факт, что строительство было выполнено в соответствие с разрешением на строительство бессмысленно. Видимо такая формулировка ч. 1 ст. 55 ГрК РФ свидетельствует о намерении законодателя наиболее исчерпывающим образом охарактеризовать данную процедуру как заключительную, в ходе которой подводятся окончательные итоги как, непосредственно, производственной деятельности, так и совокупности контрольно-надзорных мероприятий, осуществлявшихся со стороны государственной (муниципальной) администрации. Тем не мене на основе данного положения можно сделать вывод, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию требуется только в случае, если для создания (изменения параметров) данного объекта требовалось разрешение на строительство
Что касается органов, осуществляющих выдачу разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, то в данном случае действует простой и закономерный принцип. Согласно ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается теми же органами, которые выдавали разрешение на строительство. Таким образом, в отношении большинства строительных объектов разрешение на ввод в эксплуатацию выдастся органами местного самоуправления.
