Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое положение государственной системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка
1. Основные понятия и история развития государственного контроля и надзора на потребительском рынке 12
2. Правовая характеристика основных субъектов государственной системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка 44
3. Понятие и основные характеристики государственной системы контрольных и надзорных органов в сфере потребительского рынка 79
Глава 2. Правовые основы применения мер административного принуждения субъектами государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка
1. Меры административного предупреждения и пресечения в деятельности субъектов государственной системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка 105
2. Меры административной ответственности, применяемые за правонарушения на потребительском рынке 129
3. Административно-юрисдикционные полномочия государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере потребительского рынка 155
Заключение 176
Список использованной литературы 181
Приложения 199
- Основные понятия и история развития государственного контроля и надзора на потребительском рынке
- Правовая характеристика основных субъектов государственной системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка
- Меры административного предупреждения и пресечения в деятельности субъектов государственной системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка
- Меры административной ответственности, применяемые за правонарушения на потребительском рынке
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие в России рыночной экономики, основанной на конкуренции независимых товаропроизводителей, породило ряд проблем, в том числе необходимость определения возможности, предела, объема и содержания государственного вмешательства в отношения, связанные с функционированием потребительского рынка в целом, установления границ его правового регулирования. Значительное влияние на состояние российского потребительского рынка оказывает глобализация экономики, усиление мировых интеграционных процессов, осуществляемые в тесной взаимосвязи с правовыми институциональными преобразованиями.
В ходе экономических изменений в стране заметно возросло количество хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм, работающих в сфере потребительского рынка. От деятельности этих предприятий зависит благополучие потребителя, а также экономическая и социальная стабильность в России. Успех социально-экономических реформ должен заключаться не только в повышении реальных денежных доходов населения, в развитии и укреплении социальной сферы, но и в предоставлении возможности потребителям использовать полученные доходы на приобретение качественных и безопасных товаров, работ, услуг. Проводимые преобразования требуют серьезного переосмысления всей системы государственного воздействия на базисные идеологические отношения, в том числе и на потребительском рынке, поскольку значительная часть предпринимателей в силу слабой профессиональной подготовки, недобросовестности либо, руководствуясь единственной целью извлечения максимальной прибыли, нарушают законодательство, выпускают на рынок низкокачественные товары, работы, услуги.
Не редкость на потребительском рынке и фальсифицированные товары, количество которых увеличивается, принимая крупные масштабы, что ставит под угрозу безопасность граждан и государства в целом.
Регулирующее воздействие государства на данном этапе на потребительскую политику не только оправдано, но и необходимо. В этих условиях все большее значение приобретают государственный контроль и надзор, призванные защитить потребителя, обеспечить безопасность и качество реализуемых товаров, работ, услуг. Важную роль в повышении эффективности контроля и надзора играет применение мер адми нистративного принуждения, которые на потребительском рынке имеют ряд особенностей, вместе с тем они не получили достаточной разработки в научных исследованиях.
Проведенный анализ нормативной правовой базы, регулирующей правоотношения, возникающие на потребительском рынке, и изучение результатов деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор на потребительском рынке, позволяют сделать вывод о том, что действующий механизм государственного управления в данной сфере требует совершенствования. С одной стороны, он недостаточно эффективен в части обеспечения качества и безопасности товаров, работ, услуг на потребительском рынке, с другой стороны, отсутствие целостной концепции правового регулирования позволяет допускать незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, создавать административные барьеры, прежде всего, для малого и среднего бизнеса.
Количество контролирующих органов в последние десять лет росло пропорционально увеличению числа хозяйствующих субъектов. Ряд федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по государственному контролю и надзору в сфере потребительского рынка, имеют сходные, а иногда и полностью дублирующие функции. Отмечается и возможность некоторых злоупотреблений в данной области.
Вопрос о необходимости принятия скорейших мер по совершенствованию законодательства ставится в течение последних трех лет Правительством России1 и Президентом Российской Федерации. Так, в Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина отмечалось, что «прямая обязанность государства - создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги», для этого «нам нужны изменения в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия надзорных органов»2. В настоящее время сделаны определенные шаги по реформированию законодательства, примером этому служит принятие Федерального закона от августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»1, который закрепил презумпцию добросовестности юридического лица и индивидуального предпринимателя, установил порядок проведения мероприятий по контролю, определил обязанности государственных органов при их проведении, а также права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на защиту своих интересов, возмещение убытков, понесенных при проведении государственного контроля и надзора. Однако ситуация на потребительском рынке.связанная с контрольно-надзорной деятельностью государственных органов, в части устранения административных барьеров, дублирования практически не изменилась. По нашему мнению, это обусловлено отсутствием системного подхода в реформировании законодательства, причиной чего является недостаточность глубокой теоретической проработки проблем государственного контроля и надзора на потребительском рынке в целом, а также системы и полномочий государственных контрольно-надзорных органов.
Вопросам контроля и надзора были посвящены исследования А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, О.И. Бекетова, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, СИ. Котюргина, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Лазарева, Л.Л. Попова, А.П. Шергина, В.А Юсупова, А.Ю. Якимова и ряда других ученых. Названные авторы внесли значительный вклад в разработку теоретических проблем контроля и надзора. Вместе с тем многие сферы правового регулирования контроля и надзора на потребительском рынке изучены недостаточно либо остались за рамками научных исследований. Кроме того, сформулированные учеными выводы и предложения зачастую прямо противоположны друг другу, иногда умозрительны; не сформировано четкое научное представление о самой государственной системе контроля и надзора в сфере потребительского рынка, взаимосвязи ее звеньев, а также координирующем центре.
Указанные обстоятельства позволяют рассматривать проблему государственного надзора и контроля на потребительском рынке как одну из важнейших на современном этапе, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является всесторонний анализ существующей системы государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка, ее правового регулирования, определение путей возможного совершенствования государственного контроля и надзора для решения проблемы формирования цивилизованного потребительского рынка, обеспечения физической и экономической безопасности потребителей.
Для достижения указанной цели в диссертации предпринята попытка решить следующие основные задачи:
- исследовать исторические аспекты развития государственного контроля и надзора на потребительском рынке;
- обосновать и сформулировать понятия (потребительский рынок, государственный контроль на потребительском рынке, государственный надзор на потребительском рынке, потребитель и некоторые другие), которые не нашли однозначного толкования в теоретических исследованиях и правоприменительной практике;
- изучить и оценить деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих контроль и надзор в сфере потребительского рынка, особенности их правового регулирования на современном этапе;
- выявить особенности мер административного принуждения, применяемых в указанной сфере;
- проанализировать административно-юрисдикционные полномочия федеральных органов исполнительной власти в исследуемой области;
- разработать и аргументировать предложения по совершенствованию правового регулирования и организации контроля и надзора в рассматриваемом направлении.
Объект диссертационного исследования составляют урегулированные правом общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка.
Предмет диссертационного исследования - правовые и организационные основы государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него специальные методы исследования: исторический, формально-юридический, сравни тельно-правовой, логико-теоретический, статистический, социологический. В процессе исследования теоретической базой послужили научные труды в области конституционного, административного, гражданского права, относящиеся к рассматриваемой теме. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования. Информационной базой исследования послужило действующее российской законодательство, правоприменительная практика федеральных органов исполнительной власти, судебные решения, научные труды отечественных и зарубежных авторов, материалы периодической печати, а также наблюдения и опыт соискателя, полученный из собственной практики.
Положения и выводы диссертационной работы опираются также на эмпирическую базу, полученную и проработанную автором. Так, использованы данные экспертного опроса и анкетирования 110 сотрудников государственных контрольных и надзорных органов Камчатской области, Корякского автономного округа и Приморского края; органов местного самоуправления г. Петропавловска-Камчатского, г. Ви-лючинска, г. Елизово, г. Владивостока, а также Усть-Камчатского, Быстринского, Ка-рагинского и Тигильского районов Камчатской области и Корякского автономного округа; 270 граждан; результаты изучения архивных дел об административных правонарушениях на потребительском рынке, совершенных в период с 2000 г. по 2003 г., из них 47 дел, рассмотренных судьями арбитражных судов, 69 дел, рассмотренных судьями судов общей юрисдикции, 238 дел, рассмотренных руководителями Камчатского, Приморского и Дальневосточного территориальных управлений Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Минэкономразвития России, 114 дел, рассмотренных территориальными органами Госстандарта России тех же регионов и 15 дел, рассмотренных территориальными управлениями МАП России названных краев и областей. Кроме того, автором были проведены интервью по теме диссертационного исследования с руководителями территориальных подразделений государственных контрольно-надзорных органов Сахалинской, Магаданской, Камчатской областей, Хабаровского и Приморского краев.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что автором предпринята попытка комплексного исследования проблемы государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка на современном этапе на основе сравнительного анализа административного, конституционного, гражданского зако нодательства, правоприменительной практики, результатов государственного контроля и надзора территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и статистических данных. В исследовании содержатся предложения по совершенствованию законодательства путем внесения дополнений и изменений в действующие нормативные правовые акты, а также принятию новых. Определены тенденции и перспективы развития государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В целях установления сферы действия государственного контроля и надзора, более эффективной защиты потребителя как субъекта потребительского рынка, упорядочения законодательства необходима четкая регламентация понятия «потребительский рынок». В связи с чем, предлагается авторская редакция данного определения: «потребительский рынок - это общественные отношения, урегулированные нормами права, возникающие между государством, изготовителем, исполнителем, продавцом и потребителем в процессе изготовления, исполнения, реализации, эксплуатации, утилизации и иных стадий жизненного цикла товаров, работ и услуг».
2. Отсутствие единого подхода к трактовке понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», противоречивость научных представлений о них приводит к произвольному применению этих терминов в нормативных правовых актах, что отрицательно сказывается на правоприменительной практике, особенно ярко это проявляется в сфере потребительского рынка. С целью усиления правового регулирования данного вопроса целесообразно принять Федеральный закон «Об общих принципах государственного контроля и надзора на потребительском рынке», в котором закрепить принципы и функции контроля и надзора, а также основные понятия: потребительский рынок, государственный контроль, государственный надзор и др. Под государственным контролем следует понимать деятельность уполномоченных государственных органов, направленную на установление соответствия объекта контроля предъявляемым требованиям, осуществляемую при рассмотрении вопроса о праве объекта заниматься определенным видом деятельности. По результатам государственного контроля принимается решение о выдаче разрешения (лицензии, свидетельства об аккредитации и т. д.) или о применении административно принудительных мер (об отказе в выдаче лицензии, о приостановлении ее деятельности, аннулировании и т. д.).
Под государственным надзором следует понимать систематическую деятельность уполномоченных государственных органов по проверке соблюдения исполнения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами, осуществляемую в пределах установленной компетенции. Государственный надзор осуществляется, как правило, по инициативе государственного органа. По результатам государственного надзора издается административный акт, устанавливающий факт правового состояния поднадзорного объекта (акт проверки, ревизии, заключение и т. д.). Одновременно по итогам государственного надзора могут применяться административно-принудительные меры (приостановление реализации, изъятие продукции и др.).
3. Государственный контроль и надзор на потребительском рынке осуществляют множество федеральных и региональных органов исполнительной власти, что приводит к пересечению и дублированию их функций и, как следствие, возникновению административных барьеров на пути развития малого и среднего бизнеса. Это диктует необходимость координации действий и, прежде всего, законодательного регулирования системы органов, осуществляющих государственный контроль и надзор на потребительском рынке. В связи с чем необходимо принятие Федерального закона «О системе государственных органов по контролю и надзору на потребительском рынке» и приведение в соответствие с ним нормативных актов, определяющих полномочия контрольных и надзорных органов.
4. Функции по координации деятельности в системе государственных органов по контролю и надзору на потребительском рынке целесообразно возложить на Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, так как оно обладает широкими полномочиями по надзору, действует на бюджетной основе и не осуществляет коммерческую деятельность. При этом необходимо усиление технической, испытательной и кадровой базы МАП России.
5. В сфере потребительского рынка меры административного принуждения имеют свои особенности, многие из них носят комплексный характер и могут быть отнесены одновременно как к предупредительным, так и к пресекатсльным. Особую роль на потребительском рынке играет применение предупредительных мер, так как это позволяет защитить потребительский рынок от проникновения на него потенци ально опасных товаров, работ, услуг.
6. Учитывая нецелесообразность наделения отдельных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор в сфере потребительского рынка, административно-юрисдикционными полномочиями, несоответствующими основным функциям данных органов, необходимо их упорядочение, для чего предлагается внести изменения в КоАП РФ по гармонизации полномочий по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях органов внутренних дел, Госторгинспекции, Госсанэпидслужбы , Госстандарта, МАП России.
7. Предлагается внесение ряда изменений и дополнений в нормативные правовые акты Российской Федерации с целью совершенствования правового регулирования государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка, в части конкретизации понятий: потребитель, обращение, продажа-торговля и др., а также упорядочения административной ответственности индивидуального предпринимателя без образования юридического лица.
Теоретическое и практическое значение исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки административного права и, по мнению автора, будут способствовать его развитию в части определения сущности государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка. Кроме того, данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований, относящихся к деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере потребительского рынка.
Выдвигаемые соискателем конкретные предложения будут способствовать дальнейшему совершенствованию правового регулирования государственного контроля и надзора и уже используются в практической деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений потребителей.
Материалы диссертационного исследования могут использоваться при проведении семинаров для работников органов по защите прав потребителей, а также при преподавании курсов «Административное право», «Гражданское право», «Защита прав потребителей» в юридических образовательных учреждениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Материалы и результаты проведенного исследования внедрены в учебный процесс и используются при проведении учебных занятий по административному праву в Дальневосточном филиале Всероссийской академии внешней торговли МЭРиТ России.
Кроме того, результаты диссертационного исследования внедрены в правоприменительную практику Управления потребительского рынка, развития предпринимательства и защиты прав потребителей администрации г. Вилючинска, администрации Быстринского района Камчатской области, Камчатского территориального управления МАП России, ФГУ «Камчатский центр стандартизации, метрологии и сертификации», что подтверждается четырьмя актами внедрения.
По теме диссертации опубликовано три научных статьи и одно учебное пособие.
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России. Состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Основные понятия и история развития государственного контроля и надзора на потребительском рынке
Прежде чем исследовать исторические аспекты развития государственного контроля и надзора на потребительском рынке, рассмотрим теоретические подходы к самому определению потребительского рынка. Несмотря на то, что в настоящее время понятие «потребительский рынок» прочно вошло в юридическую и экономическую лексику и применяется во многих значениях, законодательного закрепления оно, к сожалению, не получило. Традиционно, его формирование ассоциируется с появлением в России в конце 80-х начале 90-х годов 20-го столетия рыночных отношений и неразрывно связывается с законодательным закреплением в Законе Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. №2300-1 «О защите прав потребителей»1 нового субъекта данных отношений -«потребителя». В трудах ведущих ученых-административистов понятие потребительского рынка и его значение не было подробно исследовано. Учитывая социально-экономическую значимость данного сложного механизма, необходимость его правового регулирования, к этому вопросу все чаще стали обращаться молодые ученые. Так, например, Г. Б. Царева, рассматривая административно-правовое регулирование деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с административными правонарушениями на потребительском рынке, предлагает следующее понятие потребительского рынка - «это система различных отношений между продавцом и потребителем, между ними и государством в лице его исполнительных органов (должностных лиц), возникающих по поводу продажи (реализации) товара, выполнения работ и оказания услуг, их качества, соблюдения требований к процессу реализации, а также к деятельности продавцов (изготовителей, исполнителей) в связи с реализацией товаров, работ и услуг». Однако, на наш взгляд, подобное определение нельзя признать полным, так как, во-первых, автор рассматривает отношения на потребительском рынке только между потребителем и продавцом, не включая таких важных субъектов, как изготовитель, исполнитель. При этом, тем более непонятно, почему автор все же относит к объекту данных правоотношений «выполнение работ, оказание услуг». Во-вторых, при такой трактовке из под надзора правоохранительных и иных государственных контрольно-надзорных органов выпадают такие важнейшие этапы жизненного цикла продукции, неотделимые от сферы потребительского рынка, как проектирование, производство продукции, безопасность эксплуатации и т. д., надзору же подвергается лишь «соблюдение требований к процессу реализации товаров, качества выполнения работ и оказания услуг, а также к деятельности продавцов (изготовителей, исполнителей) в связи с реализацией товаров, работ и услуг». Подобная узкая трактовка, по нашему мнению, недопустима. Несмотря на очевидную неполноту данного определения, необходимо согласиться с Г. Б. Царевой в том, что «на современном этапе своего развития борьба с правонарушениями на потребительском рынке нуждается в научной теоретической и методологической базе», в связи с чем попытка автора вывести столь необходимое определение заслуживает определенноговнимания. Схожего с Г. Б. Царевой мнения по вопросу определения потребительского рынка придерживается В. Н. Ульянова, которая считает, что «потребительский рынок - это совокупность отношений по продаже товара, производству и оказанию услуг и работ и осуществлению связанных с их продажей правил, устанавливаемых, контролируемых и охраняемых государством, то есть правил торговли и оказания услуг»2. Автор подчеркивает, что «к отношениям потребительского рынка следует отнести от- ношения, возникающие после окончания производственного цикла по поводу реализации произведенной продукции». Н. Н. Таскаев предлагает определение потребительской сферы как «области деятельности, связанной с реализацией товаров (услуг), заказом, исполнением, приобретением и использованием работ (услуг), приобретаемых потребителем исключи-тельно для бытовых (личных) нужд, не связанных с извлечением прибыли» . В. М. Безденежных, рассматривая особенности выявления и пресечения правонарушений, приводит определение потребительского рынка, как «социально-экономических отношений, в процессе которых на основе рыночных отношений осуществляется реализация товаров и услуг потребителям», а также указывает на то, что «правонарушения на потребительском рынке широко распространены, непосредственно связаны с обслуживанием граждан, нарушают их права интересы и вызывают справедливое возмущение населения»3. Таким образом, из приведенных определений можно сделать вывод о том, что все названные авторы полностью ассоциируют понятие «потребительский рынок» с понятием «потребитель», закрепленным Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей», даже рассматривая административно-правовые аспекты функционирования рынка. Авторы также полагают, что потребительский рынок ограничивается сферой торговли, выполнения работ, оказания услуг. На наш взгляд, подобный подход не верен по следующим основаниям. Во-первых, рассмотрим этимологию слов «потребитель» и «рынок». С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова толкуют понятие «потребитель», «как лицо или организацию, потребляющую продукты чьего-нибудь производства»4, а понятие «рынок», как «сферу товарного обращения»5. В. И. Даль указывает, что «потребитель в народном хозяйстве противостоит производителям, хотя каждый относительно есть и то и другое»1. Л. Лопатников трактует понятие «рынок», как «пространство, на котором взаимодействуют предложение и спрос на те или иные блага и способ этого взаимодействия»2. Таким образом, из человеческой жизни невозможно исключить понятия «потребление», «потребительский рынок». Из этого можно заключить, что потребительский рынок появился задолго до принятия закона о защите прав потребителей, так как сфера потребления существует в любом государстве, независимо от государственного устройства, а также от политического и социально-экономического уклада. В советский период потребительский рынок, в силу плановой экономики, в большей части был монополизирован государством, но от того его правовая сущность, в интересующем нас аспекте, не менялась. Так, основой для развития производства потребительских товаров, совершенствования работ и услуг являлось понятие «потребность», имеющее глубокие экономические и правовые корни. Еще К. Маркс писал: «Без потребности нет производства» . А. В. Гличев считал рост потребностей «мотивом перехода к более высокому качеству производства одних изделий и прекращению выпуска других, главным побудительным мотивом развития производства»4. В. Я. Белобрагин отмечал, что «потребление служит источником информации для управления качеством продукции на стадиях проектирования и производства»5. Таким образом, побудительным мотивом развития производства, как в советский период, так и в настоящее время, является удовлетворение потребностей, то есть насыщение потребительского рынка.
Правовая характеристика основных субъектов государственной системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка
Демократические преобразования в обществе, новые экономические отношения, обусловленные переходом к рыночной экономике в последнее десятилетие - эти характерные черты развития нашего государства привели к изменениям в правовом обеспечении контрольной и надзорной деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной властей, в связи с усилением внимания к проблеме защиты прав и свобод человека и гражданина в целом, и гражданина, как потребителя, в частности. Существование правового государства предполагает, во-первых, признание прав и свобод человека как высшей ценности, во-вторых, соблюдение законности как основополагающего принципа организации и деятельности государственного аппарата и его должностных лиц. Обеспечение разумного баланса между соблюдением прав и свобод граждан и поддержанием должного порядка является основной задачей государственных органов на современном этапе. Для нормального функционирования любого государства необходима система государственного управления. Политика государственного управления должна определить основные направления и предметные области регулирования. Традиционной функцией государственного управления являются контроль и надзор, которые имеют всеобъемлющий характер и проникают во .все сферы общественных отношений, затрагивают интересы миллионов людей, десятков тысяч организаций. Контроль, свойственными ему методами и в присущих ему формах, способствует соблюдению режима деятельности субъектов управленческих отношений, коммерческих организаций государственного и негосударственного типа. Особую значимость они приобретают в сфере потребительского рынка, так как вопросы, лежащие в основе политики защиты прав потребителей, имеют правовой, экономический и социальный характер. Надлежащее функционирование потребительского рынка, действующего в рамках, определенных законодательством, должно создавать правовое обеспечение экономической и социальной политики, задача которой - содействовать интересам потребителей. Это всеобъемлющая, глобальная задача, для решения которой нужен интегрированный подход. Активную роль в развитии потребительского рынка призваны сыграть федеральные органы исполнительной власти, наделенные определенными полномочиями по контролю и надзору на потребительском рынке. Функциями контроля наделены практически все федеральные органы исполнительной власти. Есть и специальные органы государства, проверяющие различные направления производственной и хозяйственной деятельности. Определенные контрольные функции выполняют и органы местного самоуправления. Для обеспечения соблюдения законности на потребительском рынке действует особая система государственных органов. Однако следует заметить, что ориентироваться в компетенции контролирующих органов стало весьма затруднительно как для потребителей, так и для предпринимателей. Это не позволяет субъектам общественных отношений достаточно эффективно использовать их для защиты своих прав и законных интересов. В определенной мере это связано с отсутствием в России единого правового акта, регламентирующего основные понятия и положения государственного контроля и надзора. В настоящее время существует множество федеральных нормативных актов (законов, указов, правительственных постановлений), ведомственных нормативных актов, которые регулируют различные виды контроля и надзора, а также отдельные аспекты контрольной и надзорной деятельности. Например, Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» и другие. В настоящее время более 40 органов осуществляют контроль и надзор в сфере потребительского рынка, однако среди них необходимо выделить ведущие федеральные органы исполнительной власти, которые координируют деятельность и играют наиболее значимую роль в формировании потребительской политики1. Все они наделены административно-юрисдикционными полномочиями. Наибольший интерес для выявления проблем государственного контроля и надзора на потребительском рынке и возможностей их преодоления, на наш взгляд, представляет рассмотрение и анализ деятельности именно этих органов. Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), функции и полномочия которого определены ст.П, 12 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1, ст. 40 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. №793 «Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства»2. Перечисленные в данных нормативных актах полномочия МАП России и его территориальных органов являются исчерпывающими и не подлежат расширительному толкованию. В соответствии с Положением, МАП России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику по развитию конкуренции, ограничению монополистической деятельности, пресечению недобросовестной конкуренции и защите прав потребителей. Одной из основных его задач является государственный контроль3 за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. Через свои территориальные органы МАП России контролирует исполнение законодательства по защите прав потребителей на всей территории страны. Для осуществления своих задач территориальные органы МАП России полномочны проводить проверки соблюдения отечественного законодательства субъектами предпринимательской деятельности, рассматривать жалобы и обращения потребителей. Федеральный антимонопольный орган вправе рассматривать дела о нарушении законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, выдавать, в пределах своей компетенции, предписания о прекращении нарушений прав потребителей и о приостановлении продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг при отсутствии достоверной и достаточной информации. Антимонопольные органы могут привлекаться судом к участию в процессе или вступать в процесс по своей инициативе, для дачи заключений по делам о защите прав потребителей, а также выступать в качестве истца в интересах неопределенного круга потребителей. При выявлении неоднократных или грубых нарушений прав потребителей МАП России имеет право передавать материалы на приостановление действия или ее аннулирование в лицензирующий орган. При выявлении уголовно наказуемых деяний на потребительском рынке материалы передаются по подведомственности. Важнейшей функцией МАП России является дача официальных разъяснений по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. Эти разъяснения имеют официальный характер. МАП России осуществляет сотрудничество с другими государственными органами и общественными организациями в вопросах защиты прав потребителей, обобщает практику применения законодательства по данным вопросам, разрабатывает предложения по его совершенствованию. На его базе функционирует Межведомственный координационный совет по защите прав потребителей. Рассмотрим более подробно деятельность МАП России по контролю и надзору на потребительском рынке.
Меры административного предупреждения и пресечения в деятельности субъектов государственной системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка
Политические и экономические реформы, проводимые в России, способствовали развитию и совершенствованию правовой системы государства. Однако демократизация и ослабление роли государства в сфере экономики в связи с развитием рыночных отношений вызвали многочисленные нарушения законодательства на потребительском рынке. В этих условиях одной из важнейших задач государства является «развитие и укрепление контрольных и надзорных функций государства, договорных отношений между органами управления экономикой и органами кооперативных и общественных организаций»1. При этом безусловно возрастает роль мер административного принуждения за правонарушения на потребительском рынке. До настоящего времени учеными не выработано единообразное толкование понятия «административное принуждение». Мнения ведущих административистов можно систематизировать по двум основным направлениям. Представителями первого являются Д. Н. Бахрах, М. С. Студеникина, которые рассматривают, применение мер административного принуждения только как реакцию государства на совершенное правонарушение2. Административное принуждение как разновидность государственного принуждения является, наряду с убеждением, одним из способов обеспечения исполнения правовых норм и применяется в том случае, когда предписания, содержащиеся в этих нормах, не исполняются участниками правоотношений добровольно. Таким образом, единственным основанием для применения мер административного принуждения является противоправное поведение, то есть правонарушение. Д. Н. Бахрах выделяет три вида мер административного принуждения - это меры административного пресечения, административно-восстановительные и взыскания. Пресекательные и восстановительные административно-правовые средства прямо и непосредственно восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение. Это средства прямого побуждения к обеспечению правопорядка. Взыскания - это меры негативного стимулирования. Все меры административного принуждения обладают рядом особенностей: - применяются в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами; - реализуются в рамках внеслужебного подчинения; - осуществляются многими субъектами, как правило, наделенными админист-ративно-юрисдикционными полномочиями (в широком понимании этого слова) - могут применяться не только к отдельным лицам, но и к коллективным субъектам; - порядок их применения всесторонне регулируется административно- правовыми нормами. Основываясь на данных особенностях, Д. Н. Бахрах считает, что предупредительные средства имеют большое значение, но не являются принудительными1, так как применяются в случаях, когда еще не возникло правонарушение. Вместе с тем А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев полагают, что административное принуждение может применяться к лицу и при отсутствии в его действиях признаков противоправного поведения, в целях охраны общественного порядка и общественной безопасности. Административное принуждение, по их мнению, призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Применяемые меры административного принуждения разнообразны. По целевому назначению их можно разделить на следующие группы: - административно-предупредительные меры, направленные на предупреждение возможных правонарушений и иных негативных проявлений в сфере государственного управления; - меры административного пресечения, которые применяются в случае возникновения правонарушения с целью прекратить его; - меры административной ответственности, к которым относятся меры наказания за совершенное правонарушение1. Административно-пресекательные меры, по мнению указанных авторов, направлены на прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Меры административной ответственности применяются только в случае совершения административного правонарушения и предусматривают строго определенный КоАП РФ перечень наказаний. При этом авторы выделяют административно-предупредительные меры, которым присуще ярко выраженная профилактическая направленность. Поддерживает данную теорию И. Е. Бочкарев, который определяет административно-предупредительные меры как «урегулированные диспозициями норм административного права действия и операции органов исполнительной власти, иных органов государственного управления, органов местного самоуправления (их должностных лиц), представителей общественных формирований, осуществляемые при наступлении обстоятельств, указанных в законе, применяемые в определенном административно-процессуальном порядке, направленные па предупреждение правонарушений, объективно - противоправных деяний, недопущение их отрицательных последствий, а также предотвращение обстоятельств, угрожающих безопасности личности или нормальной деятельности государственных и муниципальных органов, предприятий, учреждений и общественных объединений». Современная ситуация, когда ежегодно почти каждый второй житель России привлекается к административной ответственности, ставит на первый план необходимость применения именно мер предупреждения административных правонарушений1. По нашему мнению, этот вид мер административного принуждения играет особую роль на потребительском рынке, так как он включает в себя такие меры, как контрольные и надзорные проверки, лицензирование отдельных видов деятельности, позволяющие обеспечить безопасность жизни, здоровья, имущества граждан. На наш взгляд, позиция Л.П. Коренева, А. П. Алехина, Ю. М. Козлова, А. А. Кармолицкого представляется более убедительной и правомерной по следующим основаниям. Меры административного предупреждения: - носят принудительный характер, так как для их применения не требуется согласия стороны, в отношении которой они применяются; - урегулированы диспозициями норм административного права; - применяются уполномоченными органами исполнительной власти при наличии оснований, указанных в законе. Кроме того, по нашему мнению, необходимо выделить предупредительные меры, не носящие принудительный характер, так как важным элементом административно-правового механизма борьбы с правонарушениями на потребительском рынке является воздействие административного права и административной деятельности на правосознание граждан, формирование должной правовой культуры в обществе.
Меры административной ответственности, применяемые за правонарушения на потребительском рынке
В условиях нестабильности современного потребительского рынка особого внимания требуют вопросы обеспечения соблюдения прав и интересов граждан, а также их безопасности. Решение этих проблем предполагает использование разнообразных правовых средств, среди которых важное место занимают меры административной ответственности.
Начиная с 90-х годов прошлого века, отмечается тенденция расширения сферы административной ответственности, что связано с ослаблением роли государства в сфере экономики и бурным развитием рыночных отношений1.
Административная ответственность имеет ряд особенностей. Во-первых, она менее сурова, чем уголовная, и не влечет судимости лица, к которому применяется. Во-вторых, административная ответственность находит свое выражение в наложении на виновного особого наказания - административного. В-третьих, административная ответственность, в отличие от дисциплинарной, применяется специально уполномоченным органом, относящимся, главным образом, к органам исполнительной власти, которым нарушитель не подчинен по службе. Отличие административной ответственности от гражданско-правовой (материальной) состоит в том, что последняя, как правило, связана с причинением материального ущерба (вреда). Административная же ответственность может наступать и без причинения такового .
Исследованию понятия и сущности административной ответственности посвящены труды многих ведущих административистов. Большинство ученых склонно рассматривать административную ответственность с «наказательной» точки зрения, как вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным должностным лицом административного взыскания (наказания) к лицу, со- вершившему правонарушение1. Данное определение является классическим и рассматривается как основное на протяжении многих лет.
Однако, на наш взгляд, особого внимания по данному вопросу заслуживает точка зрения Д. Н. Бахраха, который, опираясь на приведенное определение, расширяет его, выделяя особенности, присущие именно этому виду ответственности. «Административная ответственность, - указывает Д. Н. Бахрах, - это особый вид юридической ответственности, которой присущи все признаки последней (она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикцион-ными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением). С другой стороны административная ответственность является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами»2. Выделение административной ответственности, как составной части административного принуждения, по нашему мнению, позволяет конкретизировать ее и отграничить от других видов ответственности. Однако необходимо учитывать, что мерой административной ответственности может быть только такая мера государственного принуждения, которая содержит отрицательную оценку правонарушения.
В этой связи интерес представляет особая точка зрения К. С. Вельского, который, указывая на неполноту классических определений, полагает, что административная ответственность есть «реагирование государства на административное правонарушение, выражающееся в реализации компетентным органом (должностным лицом) права предъявить обвинение определенному лицу, подвергнуть противоправное деяние официальной оценке и в случае отрицательной оценки применить к виновному административное взыскание»1. В данном случае рассматривается не только цепочка правонарушение - наказание, но и обязанность компетентных органов дать оценку совершенному деянию и только при наличии отрицательной оценки назначить наказание, что является реализацией важнейшего принципа - презумпции невиновности.
При этом К. С. Вельский справедливо замечает, что, несмотря на проделанную многими учеными огромную работу по изучению проблемы административной ответственности и подготовленную теоретическую базу, ни Основы законодательства Союза ССР об административной ответственности, ни последующие кодексы не закрепили понимание административной ответственности в виде определения (дефиниции), хотя использовали это понятие, взяв за основу два его ключевых признака: административный проступок и административное взыскание2. К сожалению, данное замечание не нашло своего отражения и в новом КоАП РФ. Однако в КоЛП РФ закреплено, что основанием административной ответственности является административное правонарушение.
Административная ответственность за правонарушения на потребительском рынке обладает рядом характерных черт. К ним можно отнести особенности административного правонарушения на потребительском рынке. Помимо общих признаков, таких как противоправность, виновность и наказуемость, для административного правонарушения на потребительском рынке характерен ряд специальных признаков состава. К таковым относится специальный субъект - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель без образования юридического лица (их должностные лица), осуществляющий производство товаров, торгово-закупочную деятельность, деятельность по выполнению работ, оказанию услуг на потребительском рынке. Из данного определения есть лишь одно исключение, связанное с осуществлением физическим лицом незаконной предпринимательской деятельности на потребительском рынке без государственной регистрации в установленном порядке.
Для российского права институт административной ответственности юридических лиц является довольно новым, так как в советском административном праве он практически отсутствовал1. Его развитие и законодательное закрепление связано с зарождением рыночной экономики и появлением новых организационно-правовых форм юридических лиц, а также новых составов правонарушений на потребительском рынке.
Многие страны, столкнувшись с проблемой резкого роста правонарушений, совершаемых корпорациями и иными юридическими лицами, пошли по пути освоения института ответственности за совершение не только административных, но и уголовных правонарушений. Административная ответственность юридических лиц введена в Германии, Италии, Португалии, причем на уровне кодифицированных актов. Очень широко этот институт используется в Европейском Сообществе. Таким образом, прослеживается определенная мировая тенденция в решении данного вопроса.
Одной из первых вех в этом процессе в России явилось принятие Закона СССР, а затем и Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», который установил в качестве субъектов административной ответственности предприятия, организации, учреждения и гражданина-предпринимателя. Следующим шагом было принятие в 1993 г. Закона Российской Федерации «О стандартизации», отнесший к субъектам административной ответственности субъектов хозяйственной деятельности, под которыми понимались предприятия и предприниматели.
