Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые предпосылки контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке
1. Потребительский рынок как объект административно-правового регулирования .
2. Основы административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке,
3. Характеристика состояния законности в сфере деятельности контрольно-надзорных органов на потребительском рынке .
Глава 2. Механизм контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке
1. Понятие механизма контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке .
2. Система контрольно-надзорных органов на потребительском рынке.
3. Проблема взаимодействия контрольно-надзорных органов на потребительском рынке.
Глава 3. Формы и методы контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке .
1. Сущность и содержание методов контрольно-надзорной деятельности .
2. Эффективность контрольно-надзорной деятельности.
3- Проблемы защиты прав участников потребительского рынка.
Заключение
Библиографический список использованных источников
- Потребительский рынок как объект административно-правового регулирования
- Характеристика состояния законности в сфере деятельности контрольно-надзорных органов на потребительском рынке
- Понятие механизма контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке
- Сущность и содержание методов контрольно-надзорной деятельности
Введение к работе
Произошедшие в государстве значительные преобразования в сфере государственного устройства, экономики, появление и закрепление нормативными правовыми актами различных форм собственности, стимулирование развития предпринимательской деятельности активно способствовали развитию потребительского рынка. Наряду с расширением ассортимента товаров, услуг, производства работ, развитием добросовестной конкуренции на потребительском рынке наблюдается появление товаров, оказание услуг и произведение работ сомнительного качества. В Россию осуществляется ввоз контрабандных, ^сертифицированных товаров, на рынках наблюдается засилье нелегальных мигрантов из приграничных государств, коррупция в административном аппарате, а в итоге - ущемление прав потребителей, административные правонарушения, посягающие не только на общественные отношения в сфере потребительского рынка, но и создающие угрозу жизни и здоровью проживающего на территории России населения. В целях предотвращения этих административных правонарушений и соответствующего регулирования общественных отношений были созданы государственные органы, осуществляющие контроль и надзор на потребительском рынке. Однако в деятельности этих органов нет системы, их эффективность в противодействии нарушениям на потребительском рынке недостаточна. Имеющаяся на потребительском рынке законодательная база, с одной стороны, избыточна, с другой - неполна. Многие из законов дублируют друг друга, но так и не решают задач по организации деятельности контрольных и надзорных органов, их взаимодействию, соблюдению законности и обеспечению прав участников общественных отношений на потребительском рынке.
Значимость указанных проблем подчеркивает выступление Президента РФ Путина В.В. на заседании Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике в октябре 2006г.: «То, что порой происходит на торговых рынках, и вовсе можно назвать одним словом
4 - беспредел. На рынках главенствуют полукриминальные группировки, а администрации и правоохранительные органы играют второстепенные роли, что вызывает справедливое негодование граждан».1
Принимая во внимание изложенное, предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего сферу потребительского рынка, а также поиск улучшения эффективности деятельности контрольно-надзорных органов в указанной области представляются оправданными и необходимыми.
Актуальность темы диссертационного исследования прослеживается как в теоретическом» так и в практическом плане, особенно учитывая наличие большого количества нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в рассматриваемой сфере; разнообразие органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в сфере потребительского рынка, В связи с этим очевидна необходимость научного обоснования систематизации законодательства в рассматриваемой области, выработки понятий потребительского рынка, потребителя, продавца, правонарушений в сфере потребительского рынка, понятий контроля и надзора, выделения критериев разграничения полномочий между органами, осуществляющими контроль и надзор в сфере потребительского рынка,
В практическом плане значение темы исследования связано с необходимостью повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности, борьбы с нарушениями прав потребителей: производством и продажей недоброкачественных товаров, некачественным оказанием услуг, нарушением правил лицензирования, регистрации, а также с необходимостью совершенствования законодательства, регулирующего сферу потребительского рынка..
Таким образом, актуальность настоящего исследования в значительной мере определяется практической и научной значимостью проблем, связанных
] РГ от 6Л 0.2006г. № 224. СЛ.
5 с осуществлением контрольно-надзорной деятельности соответствующими уполномоченными на то органами.
Степень разработанности темы. Вопросам потребительского рынка в рамках диссертационного исследования уделялось внимание со стороны Е.Ф, Басарева, А.В, Дроздова, В.Д. Мельгунова, Н.А. Резиной, FLM Тюкаловой, Г.Б. Царевой, И.Е. Чикина и других ученых. Рассмотрение этих проблем проводилось либо выборочно - по изучению вопросов деятельности органов внутренних дел, либо в рамках предпринимательства и в сфере торговли. В то же время вопросы, касающиеся административно-правового регулирования сферы потребительского рынка и осуществления контроля и надзора в данной сфере, несмотря на имеющиеся работы НЛ. Анисимовой, Д.К Бах-раха, В.М Безденежных, И.Л. Богданова, А.В. Дроздова, ИЛ. Веремееико, ЕЛО. Зинченко, В.Н. Зуй, Н.Ю. Хаманевой, на сегодняшний день недостаточно освещены.
Значительный вклад в разработку теоретических проблем контроля и надзора внесли исследования АЛ. Алехина, ДЛ. Бахраха, ОЛ. Бекетова, ИЛ. Веремееико, РЛр Денисова, МЛ. Еропкина, А.А. Кармолицкого, ИЛИ. Килясханова, ЮМ. Козлова, АЛ, Коренева, СМ. Котюргина, Б.М. Лазарева, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Н,А. Резиной, Н.Г\ Салищевой, М.С. Студени-киной, Ю.А. Тихомирова, АЛ. Шергина, В.А. Юсупова, АЛО. Якимова и ряда других ученых. Вместе с тем сфера правового регулирования контроля и надзора именно на потребительском рынке изучена недостаточно. В существующей нормативной правовой базе отсутствует необходимое разграничение компетенции контрольных и надзорных органов на потребительском рынке, как следствие - множественность субъектов, осуществляющих контроль и надзор, а также дублирование их функций. В некоторых случаях на основе ведомственных актов они наделяются правами, противоречащими федеральным законам, что плохо отражается на эффективности практической деятельности этих органов, В диссертации предпринята попытка восполнить эти
пробелы с позиций комплексного исследования организационно-правовых форм осуществления контроля и надзора в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Выбор темы определен социально-политической и экономической значимостью этой сферы для государства, насущными потребностями защиты интересов потребителей и других субъектов потребительского рынка, наличием пробелов в законодательстве и необходимостью научно выверенной политики их устранения, совершенствованием организации деятельности кон-тролыю-надзорных органов в сфере потребительского рынка.
Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся между участниками потребительского рынка, административно-правовые отношения, возникающие в процессе организации деятельности контрольно-надзорных органов в сфере потребительского рынка, методы контрольно-надзорной деятельности соответствующих органов на потребительском рынке.
Предмет исследования - административно-правовые нормы и нормативные правовые акты, регулирующие сферу потребительского рынка; административные правонарушения, совершаемые в данной сфере; деятельность контрольно-надзорных органов, в том числе по борьбе с указанными правонарушениями, способы защиты прав участников потребительского рынка.
Цели исследования - выявление роли и возможностей норм административного права в урегулировании общественных отношений на потребительском рынке, выработка путей совершенствования административно-правового регулирования деятельности контрольно-надзорных органов на потребительском рынке; научное обоснование предложений по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты; разработка практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке и защиты прав его участников.
Для достижения поставленных целей были определены следующие задачи:
1. Анализ и оценка состояния государственной политики в сфере административно-правового регулирования потребительского рынка.
2- Обобщение федеральных, региональных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения в сфере потребительского рынка, выявление основных проблем и коллизионных моментов, обоснование предложений по совершенствованию нормативных правовых основ контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти,
3. Анализ состояния соблюдения законности на потребительском
рынке России.
Выявление роли государственного контроля и надзора в обеспечении административно-правового режима на потребительском рынке.
Анализ проблем взаимодействия контрольно-надзорных органов в сфере потребительского рынка.
6- Исследование сущности и содержания методов контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке.
7. Анализ соблюдения прав участников потребительского рынка.
8, Разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию
контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке,
взаимодействия контрольно-надзорных органов, защиты прав участников
потребительского рынка.
Методологическую основу исследования составили: - система философских знаний, определяющих основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа;
- фундаментальные положения теории права и государства, теоретические положения науки административного права, правовая база по вопросам исследования.
В процессе диссертационного исследования использовались общие и частные научные методы: диалектический, исторический, структурно-системный, сравнительно-правовой, статистический, логический и другие методы, широко применяемые в юридической науке.
Теоретическую основу данной работы составили научные труды известных отечественных ученых. Среди них работы: Л.Б, Агапова, К.С. Вельского, Д.Н. Бахраха, И,И, Веремеенко, И.А. Галагана, Ю.М* Козлова, Ф.Е, Колонтаевского, B.FL Лобзякова, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова, Ф.С Разаренова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, ЮЛ. Старилова, MX. Студеникиной, АЛ. Шергина, АЛО. Якимова, О.М. Якубы и др.
Также при написании работы исследовались труды юристов в области общей теории права: С.С. Алексеева, С.Н, Братусь, А.В. Бенедиктова, В.П. Грибалова, И.В, Ершовой, Б.В. Здравомыслова? В.А. Лаптева, В.В. Лазарева, Н.С. Малеина, B.C. Мартемьянова, О.М. Олейник, Э.Г- Плиева, И.О, Само-щенко, P.O. Халфиной и др.
Настоящее диссертационное исследование основано на анализе действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, правоприменительной практики органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере потребительского рынка, а также соответствующих статистических данных органов исполнительной власти, общественных организаций и судов.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертантом предпринята первая попытка комплексного исследования: потребительского рынка как объекта административно-правового регулирования; соотношения дефиниций контроля и надзора в этой сфере; системы органов, осуществляющих контроль и надзор на потребительском рынке; проблем их взаимодействия; основ административно-правового регулирования на потребитель-
9 ском рынке; состояния соблюдения законности на потребительском рынке; сущности и содержания методов контрольно-надзорной деятельности, их эффективности; защиты прав участников потребительского рынка. Наиболее значимые положения, выносимые на защиту: 1. Научная оценка контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке. Исследованием выявлены тенденции ее развития: масштабность административных правонарушений на потребительском рынке, несовершенство нормативно-правовой базы, регламентирующей контрольно-надзорную деятельность, низкая эффективность контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке, проблемы защиты прав участников потребительского рынка и др.
Авторская трактовка понятия «потребительский рынок». Упорядочение существующих общественных отношений на потребительском рынке, установление пределов полномочий контрольно-надзорных органов и гармонизация действующего законодательства, обеспечение безопасности попадающей на прилавки продукции невозможны без четкой регламентации понятия «потребительский рынок». Автором предлагается его редакция с учетом веяний последнего этапа эволюции правового регулирования качества и безопасности товаров - смещения области надзора государства в сферу безопасности товаров: потребительский рынок - система общественных отношений, урегулированных нормами российского и международного права, складывающихся между органами власти, общественными организациями, производителем, исполнителем, продавцом и потребителем в процессе товарооборота, оказания услуг, выполнения работ и осуществления контроля и надзора за безопасностью товаров, работ и услуг на протяжении всех стадий их существования.
Правонарушения в сфере потребительского рынка представляют собой самостоятельный вид, которому присущи как общие социально-правовые признаки (противоправность, виновность, наказуемость), так и специфиче-
10 ские (специальный субъект, особый объект посягательства), что свидетельствует о реальности проступка в объективном мире и возможности его выделения из всей массы противоправных деяний- Автором дано определение административного правонарушения в сфере потребительского рынка, под которым понимается противоправное действие либо бездействие, виновно совершенное физическим или юридическим лицом, посягающее на права потребителей - при продаже товаров, выполнении работ или оказании услуг, несоблюдения условий хранения, а также в результате производства продукции ненадлежащего качества, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.
4. Обоснование нормативного разграничения понятий «контроль» и «надзор» на потребительском рынке. Проведенный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность контрольно-надзорных органов на потребительском рынке, свидетельствует о том, что до настоящего времени в действующей законодательной базе нет разграничения правовых категорий «контроль» и «надзор». Имеющиеся на данный момент споры ученых относительно соотношения этих дефиниций ведут к их толкованию «на свой лад», не выработаны показатели разграничения указанных понятий. Как следствие - низкая эффективность контрольной и надзорной деятельности в сфере потребительского рынка.
Автором при разработке определений предложено взять за основу следующие показатели:
глубину проверочной деятельности, т.е, возможность осуществлять контроль над законностью или контроль над законностью и целесообразностью;
характер полномочий соответствующих органов контроля и надзора;
положение, занимаемое каждым из них в системе государственных органов;
- наличие организационной подчиненности субъектов контрольно-
надзорной деятельности и подконтрольных или поднадзорных объектов,
В качестве отличительных элементов контрольной и надзорной деятельности выделяются:
- деятельность поднадзорных объектов органы надзора оценивают
только с точки зрения законности; органы же контроля могут проводить про
верку подконтрольного объекта, как с точки зрения законности его действий,
так и с точки зрения их целесообразности;
органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;
органы надзора не вмешиваются непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность поднадзорных объектов, а если и вмешиваются, то в незначительной степени, что не характерно для контроля;
в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лин; надзор не связан с их применением;
организационные формы контроля и надзора могут совпадать (целевые проверки, инспектирования), правовые же формы надзора шире и разнообразнее (выдача разрешений, лицензий);
«контроль» трактуется объемнее, полнее термина «надзор», поскольку включает в себя и возможность не только надзирать, т.е. наблюдать за законностью и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью (отмена решения).
Учитывая изложенное, автором представляется необходимым внесение дополнения в п. 2 пп. «Б» Указа Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполни-
12 тельной власти».1 В указанном пункте необходимо отдельно привести понятия контроля и надзора, отражающих принципы соответствующей деятельности, в том числе и на потребительском рынке. Контроль - деятельность должностных лиц, органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по установлению соответствия деятельности физических и юридических лиц требованиям законодательства, осуществляемая периодически и вмешивающаяся в функционирование организационно-подчиненного подконтрольного объекта в целях установления законности и целесообразности его деятельности. Надзор - деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая беспрерывно в пределах установленной компетенции, в целях проверки соблюдения законности деятельности организационно-неподчиненных поднадзорных объектов, с возможностью применения в отношении последних мер административного воздействия.
5. Вывод о необходимости доработки определений ключевых субъектов потребительского рынка. По мнению соискателя, изменения должны коснуться определения в Законе РФ № 2300-1 от 07.02.1992г. «О защите прав потребителей» понятия «потребитель». Данное определение автор предлагает изложить в следующей редакции: «потребитель - физическое лицо, юридическое лицо, имеющее намерение заказать или приобрести либо заказывающее, приобретающее или использующее товары (работы, услуги) непосредственно по назначению, не связанному с осуществлением предпринимательской деятельности». Предлагаемая редакция позволит включить в понятие «потребитель» юридическое лицо и расширить круг потребителей - физических лиц (лиц без гражданства, иностранных: граждан и индивидуальных предпринимателей).
В связи с изменениями в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях - появлением субъекта административного правонарушения - продавца, необходимо внести изменения в Закон РФ 2300-1 от
1 СЗРФот 15.03.2004г. № 1. Ст. 945; от 03.04.2006. № 14. Ст. 1509.
13 07.02.1992г, «О защите прав потребителей» следующего содержания в части, касающейся определения продавца: «продавец - организация, независимо от ее организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, реализующие товары потребителям по договору купли-продажи», - дополнить перечень субъектов продавцом - физическим лицом,3 работающим у индивидуального предпринимателя, в организации, осуществляющей торговую деятель ность.
6. Эффективность контрольно-надзорной деятельности на потреби
тельском рынке напрямую связана с информированием его участников о ра
боте контрольно-надзорных органов и о состоянии соблюдения законности.
В этой связи необходимо скорейшее принятие находящегося на рассмотре
нии в Государственной Думе Российской Федерации проекта Федерального
Закона «Об обеспечении доступа граждан и организаций к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Принятие этого закона обеспечит соблюдение работниками контрольно-
надзорных органов действующего законодательства ввиду возможности об
щественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, У
населения появится возможность удостовериться в прозрачности деятельно
сти указанных органов, в ее законности и результативности.
7. В целях обеспечения защиты прав потребителей, органам внутрен
них дел и территориальным органам Российского потребительского надзора
во исполнение плі. 7.3, 7.5 Регламента взаимодействия при выявлении и пре
сечении административных правонарушений на потребительском рынке Рос
сийской Федерации, утвержденном совместным Приказом от ЗЛ 1.2006г. №
879/746, вместе с администрациями рынков, торговых центров, магазинов,
общественными организациями необходимо:
Физические лица - граждане РФ» лица без гражданства, иностранные граждане.
совместно с органами местного самоуправления и общественными объединениями распространять информацию о правах потребителей и о необходимых действиях по защите этих прав;
освещать проблемные ситуации в телевизионных программах, публиковать в средствах массовой информации списки лучших производителей, списки нарушителей, а также результаты сравнительных исследований качества товаров;
совместно с органами местного самоуправления и общественными объединениями организовывать выставочную деятельность;
создавать условия для реализации прав потребителей (в магазинах, торговых центрах и розничных рынках должны разместиться филиалы организаций в виде консультационных пунктов по вопросам защиты прав потребителей, центры независимой экспертизы, юридические консультации).
Апробация результатов исследования: диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права Орловского юридического института МВД России, а также в НИЦ-7 ВНИИ МВД России. Основные выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях, были внедрены в научные разработки, учебный процесс и практическую деятельность УВД Орловской области-Материалы и основные положения диссертации используются в преподавании курса «Административное право», «Административная юрисдикция» в Орловском юридическом институте МВД России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения и библиографического списка использованных: источников,
Потребительский рынок как объект административно-правового регулирования
В процессе диссертационного исследования использовались общие и частные научные методы: диалектический, исторический, структурно-системный, сравнительно-правовой, статистический, логический и другие методы, широко применяемые в юридической науке.
Теоретическую основу данной работы составили научные труды известных отечественных ученых. Среди них работы: Л.Б, Агапова, К.С. Вельского, Д.Н. Бахраха, И,И, Веремеенко, И.А. Галагана, Ю.М Козлова, Ф.Е, Колонтаевского, B.FL Лобзякова, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова, Ф.С Разаренова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, ЮЛ. Старилова, MX. Студеникиной, АЛ. Шергина, АЛО. Якимова, О.М. Якубы и др.
Также при написании работы исследовались труды юристов в области общей теории права: С.С. Алексеева, С.Н, Братусь, А.В. Бенедиктова, В.П. Грибалова, И.В, Ершовой, Б.В. Здравомыслова? В.А. Лаптева, В.В. Лазарева, Н.С. Малеина, B.C. Мартемьянова, О.М. Олейник, Э.Г- Плиева, И.О, Само-щенко, P.O. Халфиной и др.
Настоящее диссертационное исследование основано на анализе действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, правоприменительной практики органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере потребительского рынка, а также соответствующих статистических данных органов исполнительной власти, общественных организаций и судов.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертантом предпринята первая попытка комплексного исследования: потребительского рынка как объекта административно-правового регулирования; соотношения дефиниций контроля и надзора в этой сфере; системы органов, осуществляющих контроль и надзор на потребительском рынке; проблем их взаимодействия; основ административно-правового регулирования на потребитель 9 ском рынке; состояния соблюдения законности на потребительском рынке; сущности и содержания методов контрольно-надзорной деятельности, их эффективности; защиты прав участников потребительского рынка. Наиболее значимые положения, выносимые на защиту: 1. Научная оценка контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке. Исследованием выявлены тенденции ее развития: масштабность административных правонарушений на потребительском рынке, несовершенство нормативно-правовой базы, регламентирующей контрольно-надзорную деятельность, низкая эффективность контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке, проблемы защиты прав участников потребительского рынка и др. 2. Авторская трактовка понятия «потребительский рынок». Упорядочение существующих общественных отношений на потребительском рынке, установление пределов полномочий контрольно-надзорных органов и гармонизация действующего законодательства, обеспечение безопасности попадающей на прилавки продукции невозможны без четкой регламентации понятия «потребительский рынок». Автором предлагается его редакция с учетом веяний последнего этапа эволюции правового регулирования качества и безопасности товаров - смещения области надзора государства в сферу безопасности товаров: потребительский рынок - система общественных отношений, урегулированных нормами российского и международного права, складывающихся между органами власти, общественными организациями, производителем, исполнителем, продавцом и потребителем в процессе товарооборота, оказания услуг, выполнения работ и осуществления контроля и надзора за безопасностью товаров, работ и услуг на протяжении всех стадий их существования. 3. Правонарушения в сфере потребительского рынка представляют собой самостоятельный вид, которому присущи как общие социально-правовые признаки (противоправность, виновность, наказуемость), так и специфиче 10 ские (специальный субъект, особый объект посягательства), что свидетельствует о реальности проступка в объективном мире и возможности его выделения из всей массы противоправных деяний- Автором дано определение административного правонарушения в сфере потребительского рынка, под которым понимается противоправное действие либо бездействие, виновно совершенное физическим или юридическим лицом, посягающее на права потребителей - при продаже товаров, выполнении работ или оказании услуг, несоблюдения условий хранения, а также в результате производства продукции ненадлежащего качества, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность. 4. Обоснование нормативного разграничения понятий «контроль» и «надзор» на потребительском рынке. Проведенный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность контрольно-надзорных органов на потребительском рынке, свидетельствует о том, что до настоящего времени в действующей законодательной базе нет разграничения правовых категорий «контроль» и «надзор». Имеющиеся на данный момент споры ученых относительно соотношения этих дефиниций ведут к их толкованию «на свой лад», не выработаны показатели разграничения указанных понятий. Как следствие - низкая эффективность контрольной и надзорной деятельности в сфере потребительского рынка. Автором при разработке определений предложено взять за основу следующие показатели: - глубину проверочной деятельности, т.е, возможность осуществлять контроль над законностью или контроль над законностью и целесообразностью; - характер полномочий соответствующих органов контроля и надзора; - положение, занимаемое каждым из них в системе государственных органов.
Характеристика состояния законности в сфере деятельности контрольно-надзорных органов на потребительском рынке
Стимулирование и развитие предпринимательской деятельности, а также регулирование социально-экономического положения потребителя на рынке потребительских услуг, обеспечение и защита его индивидуальных и общественных интересов составляют основополагающие направления современной потребительской политики нашего государства, которая сформировалась в период проведения административной реформы. Переход к рыночным отношениям и их стремительное развитие предполагали увеличение ассортимента товаров, оказания услуг и производства работ. В такой обстановке рядовому потребителю было тяжело сориентироваться, и поэтому возникла необходимость административно-правового регулирования общественных отношений на потребительском рынке. Было необходимо создание соответствующего законодательства, определяющего права потребителей, закрепление мер, обеспечивающих их реальное осуществление, защиту от недобросовестных предпринимателей, четкое разграничение сфер деятельности контрольных и надзорных органов, призванных осуществлять эту самую защиту. Ее совершенство во многом зависит от состояния правового регулирования в этой области. Как показывает практика применения законодательства о защите прав потребителей, в нем остается достаточно большое количество пробелов организационного, социального, правового и экономического характера, приводящих к многочисленным на-рушениям в сфере потребительского рынка. Бесспорно, совершенствование правовой базы, регулирующей общественные отношения на потребительском рынке, нуждается в доработке и совершенствовании.
На данный момент законодательство на потребительском рынке призвано решать проблемы по: - урегулированию отношений, возникающих между организациями, осуществляющими контроль и надзор, потребителями, изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товара, оказании услуг, выполнении работ и т.п.; - установлению прав и обязанностей потребителей, изготовителей, ис полнителей, продавцов, контрольно-надзорных организаций; - определению механизма реализации этих прав и обязанностей. Основы административно-правового регулирования потребительского рынка на современном этапе представляют собой законодательство, состоящее из нормативно-правовых актов и отдельных правовых норм различных отраслей права: конституционного, административного, гражданского, гражданско-процессуального, уголовного и др. Принимая это во внимание, можно заключить, что законы, обеспечивающие административно-правовое регулирование потребительского рынка, предполагают предоставление специфических дополнительных прав потребителям и возложение на их контрагентов обязанностей, балансирующих на рынке их неравный экономический статус. Последний включает в себя не только нормы, направленные собственно на защиту прав потребителей, но и положения законов, определяющих механизм их реализации и контрольно-надзорную деятельность соответствующих органов в рассматриваемой сфере.
С изменением государственного устройства в стране поменялась экономическая политика. Действовавшее на тот момент законодательство іге бьшо рассчитано на регламентацию качественно новых отношений в сфере потребительского рынка. Не охватывало оно и контрольно-надзорной деятельности, В то же время непрекращающаяся волна новых товаров, непривычных: для потре-бителя, недостаточность источников независимой информации о них, об услугах, растущее количество изготовителей, посредников и продавцов, импорт некачественных продуктов приводили к незаконному предпринимательству, обману потребителей, торговле некачественными товарами и другим правонарушениям. Отрицательную роль сыграла ликвидация Министерства внешней торговли, осуществлявшего тогда контроль за импортом в СССР. Выход из складывавшейся ситуации государством был найден с помощью органов, контроли 29 рующих сферу потребительского рынка, и принятия соответствующей нормативно-правовой базы.
Несмотря на имеющиеся противоречия и нерешенные вопросы, в действующем в настоящее время законодательстве все же имеются определенные тенденции, направленные на урегулирование отношений на потребительском рынке. Следует, однако, отметить, что законодательная база, регулирующая контрольную и надзорную деятельность в этой сфере и обеспечивающая защиту прав потребителей, характеризуется большим объемом и отсутствием должной систематизации, создающей большие трудности при ее реализации. Эта проблема в теории права не нова. Многие ученые-правоведы обращаются и сейчас к системному подходу при анализе законодательства, высказывают свои мнения по данному вопросу, ищут пути решения возникающих проблем.
Систематизация законодательства, обеспечивающего защиту прав потребителей и регламентирующего контрольно-надзорную деятельность в сфере потребительского рынка, представляет собой процесс сведения к единству нормативных актов, регулирующих данный вид общественных отношений. Поэтому, рассматривая административно-правовое регулирование сферы потребительского рынка, мы будем иметь в виду весь комплекс административно-правовых актов, так или иначе оказывающих влияние на процессы правового регулирование в данной области.
Под влиянием характерных для данного этапа развития российского государства экономических, политических, социальных условий, систематизация административного законодательства в сфере административно-правового регулирования потребительского рынка крайне необходима. Наряду с социально-политическими целями процесс систематизации преследует и правовьге цели. В числе таковых можно назвать упорядочение нормативной основы административного законодательства, регламентирующего регулирование в сфере потребитсльского рынка, улучшение структуры нормативных актов, совершенствование их логики, стиля, языка.
Возрастание роли человеческого фактора» необходимость осуществления своих полномочий контрольно-надзорными органами еще больше подчеркивают актуальность систематизации основ контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке, В силу этого одним из требований, предъявляемых к систематизации, является доступность законодательства для исполнителей. Это может быть достигнуто путем совершенствования форм выражения правовых предписаний, упрощения системы законодательства и т.п. Множество законов, постановлений, инструкций и правил осуществления контролыю-надзорпой деятельности затрудняет понимание прав потребителей, ответственности, но главное, применение этих актов.
В законодательной технике часто применяется неопределенно-отсылочные нормы типа: «регулируется законодательством», «ответственность предусмотрена действующим законодательством». Конечно, нецелесообразно в каждом законодательном акте воспроизводить в полном объеме ту или иную бланкетную норму, предусматривающую защиту прав, отвегственность за их нарушение, но указание на название такого нормативною акта необходимо.
Постоянно вносящиеся изменения и дополнения в правовые акты, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в сфере потребительского рынка значительно осложняют доступность актов для правоприменителя.
Отождествляя упорядочение, приведение к единой системе нормативных актов, регулирующих конкретную отрасль права, с сущностью и целями систематизации законодательства, можно сформулировать определение системы административного законодательства в сфере административно-правового регулирования потребительского рынка.
Понятие механизма контрольно-надзорной деятельности на потребительском рынке
Как такового понятия механизма контроль!ю-падзорной деятельности в юридической литературе не встречается, в связи с чем нам представляется, что в целях его формулировки следует обратиться к существующим определениям механизма административно-правового регулирования.
В переводе с древнегреческого слови «механизм» означает «орудие», «машина»» В науке под механизмом понимают совокупность (последовательность) состояний, процессов, определяющих собой какое-либо действие, явление, а также систему, устройство, определяющие порядок рассматриваемого вида деятельности.1
В юридической науке такая дефиниция, как «механизм», употребляется в таких устоявшихся словосочетаниях, как механизм правового регулирования, механизм правотворчества, механизм формирования правомерного поведения, юридический механизм управления, механизм правового воспитания, механизм реализации личных конституционных прав и свобод граждан, общий механизм действия права, социатьный механизм уважения к праву, механизм действия правовой системы, социально-психологический механизм поступка, социально-психологический механизм перевода экономических фактов в юридические категории, механизм укрепления законности, социально-юридический механизм обеспечения прав человека, механизм государства.2 Механизм правового регулирования - одно из важнейших научных понятий теории права, которое неоднократно подвергалось научным исследованиям.1 Значимость его можно объяснить тем, что он представляет собой фундаментальную методологическую категорию, которая охватывает различные правовые явления, позволяя изучать их в совокупности, взаимосвязи, взаимодействии и в процессе функционирования.
Основоположником исследования механизма правового регулирования стал С.С. Алексеев. В своей работе «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» он дает следующее определение: «Механизм правошго регулирования - это взятая в единстве совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения». Автор полагает, что рассматриваемая категория позволяет не только собрать вместе явления правовой действительности, связанные с решением жизненных ситуаций, и обрисовать их как целостность, но и представить их в работающем, системно воздействующем виде/ Концепция, разработанная С.С. Алексеевым, признается многими учеными-правоведами, но является далеко ни единственной. О понятии и о структурном строении механизма правового регулирования среди них нет единства мнений.
Л.В. Малько дает следующее определение механизма правового регулирования: это система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права.2 В данном случае он определяет механизм правового регулирования через понятие его цели - обеспечение беспрепятственного продвижения интересов субъектов к ценностям- Разрешение спорных ситуаций, реализация санкции правовой нормы, перевод требований правовых норм в поведение субъектов права, а в итоге упорядоченность общественных отношений возможны только с помощью оптимального правового регулирования, что осуществляется в pa fкax эффективного механизма,3
В.Н. Хропанюк под механизмом правового регулирования понимает систему правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства.4 Т.Н, Радько определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств (элементов), осуществляквдих одновременное взаимосвязанное регулирование общественных отношений определенного ви-да.5
В большинстве учебников по административному праву механизму административно-правового регулирования вообще не уделяется внимания, за исключением работ И.И. Веремеенко,1 исследовавшего эту проблему применительно к сфере охраны общественного порядка и адаптировавшего общепринятую концепцию механизма правового регулирования к сфере правоох-раны»/ и Севрюгипа В.Е., трактующего понятие механизма административно-правового регулирования как систему административно-правовых средств воздействия на общественные отношения в целях реализации задач и функций управления.3
Целью механизма административно-правового регулирования общественных отношений является обеспечение должного поведения участников управленческих отношений требованиям и интересам государства на современном этапе его развития.4 Механизм правового регулирования может рассматриваться в двух основных аспектах.
Во-первых, как система нормативно-правовых предписаний, обеспечивающих соблюдение, использование и защиту норм законодательства.
Во-вторых, как система различных действий, выполняемых субъектами механизма правового регулирования.
Механизм правового регулирования - это сложная и многосторонняя система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом для преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов общественных отношений. Система механизма позволяет наиболее эффективно проводить государственный контроль над общественными отношениями, представляет собой организованное воздействие правовых средств, позволяющее в той или иной степени достигать поставленных государством целей.
Сущность и содержание методов контрольно-надзорной деятельности
Президентом и Правительством РФ сделаны существенные преобразования в сфере организации взаимодействия органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих контроль и надзор на потребительском рынке. В частности, приняты необходимые нормативные правовые акты, касающиеся организации взаимодействия между контролыю-надзорными органами, как федеральными, так и местного самоуправления, общественными объединениями.
Имеющаяся на данный момент нормативная база, регламентирующая порядок взаимодействия контрольно-надзорных органов при обеспечении соблюдения законности, имеет положения, в определенной степени отражающие основы его организации. Так, например, в соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 года № 773 «О вопросах взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и территориальных органов. Федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального opraiia федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Полагаем, данный нормативный акт» явился шагом вперед по решению проблем по организации взаимодействия контрольно-надзорных и правоохранительных органов. Назначение на должность руководителя территориального федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольно-надзорные полномочия по согласованию с руководителем администрации субъекта Российской Федерации» обеспечит «взаимопонимание» между руководитслями органов местного самоуправления и органов федеральной исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор на потребительском рынке.
Следующим этапом разрешения существовавших проблем по организации взаимодействия в исследуемой сфере явилось утверждение Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005г. № 30 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. В этом документе законодателем обращается внимание на порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, а также на создание и функционирование межведомственных комиссий по взаимодействию.
При осуществлении своих полномочий федеральные органы исполнительной власти взаимодействуют с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, если иное не установлено федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства,
Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими согласованных действий по реализации государственных функций и оказанию государственных услуг определяется нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнитель ной власти,
В пуністе 12 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, а также в Положении о правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации раскрываются общие положения о правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия, В Положении указывается на то, что данная комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения совершенствования взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Основными ее задачами являются:
- разработка механизмов повышения эффективности взаимодействия и координации деятельности федер&тьных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации но вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; - рассмотрение результатов реализации переданных полномочий федеральных органов исполнтельной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; - рассмотрение предложений по совершенствованию федеративных отношений, местного самоуправления; - организация подготовки проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов, а также концепций регионального развития, связанных с социально-экономическим развитием регионов, и рассмотрение их на своих заседаниях; - обеспечение взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправленрія по вопросам кадрового обеспечения» профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров органов местного самоуправлеїшя, а также передачи федеральной собственности в ведение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; - координация работы по реализации региональных аспектов федеральных целевых программ и решональных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации; - обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной масти субъектов Российской Федерации по выработке механизмов улучшения инвестиционного климата в регионах, развития малого бизнеса.
