Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовое регулирование деятельности милиции общественной безопасности в сфере потребительского рынка 11
1. Сущность и правовые основы деятельности милиции общественной безопасности в сфере потребительского рынка 11
2. Характеристика и анализ юридических признаков административных правонарушений в сфере потребительского рыщщ 41
3. Анализ составов административных правонарушений в сфере потребительского рынка 61
Глава 2. Основы организации деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке .118
1. Проблемы компетенции органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка 118
2. Внутриорганизанионная деятельность милиции общественной безопасности по обеспечению борьбы с правонарушениями на потребительском 143
3. Организационно-тактические основы выявления и пресечения правонарушений на потребительском рынке 172
4. Организация взаимодействия органов внутренних дел с государственными контрольными (надзорными) органами и некоторые проблемы осуществления контроля в сфере потребительского рышта 188
Заключение 208
Список используемой литературы
- Сущность и правовые основы деятельности милиции общественной безопасности в сфере потребительского рынка
- Характеристика и анализ юридических признаков административных правонарушений в сфере потребительского рыщщ
- Проблемы компетенции органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка
- Внутриорганизанионная деятельность милиции общественной безопасности по обеспечению борьбы с правонарушениями на потребительском
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформы социально-политической и экономической жизни, происходящие в России, затронули практически все стороны жизнедеятельности общества. Прежде всего, этот процесс оказал влияние на экономику страны и, в том числе, на ее составляющую - сферу потребительского рынка, где сталкиваются интересы производителей, продавцов, потребителей товаров (работ и услуг), государства и гражданского общества.
Проводимые преобразования требуют переосмысления всей системы государственного воздействия на базисные и идеологические отношения, в том числе и на потребительском рынке. Важное место среди них принадлежит административно-правовому регулированию, способствующему упорядочиванию управленческих общественных отношений, возникающих между значительным количеством его субъектов.
Сферу потребительского рынка регулируют различные виды правовых норм, содержащиеся в огромном массиве нормативно-правовых актов различной юридической силы, правоотраслевой принадлежности и правового уровня, которые нередко противоречивы и очень мобильны. Даже сотрудники органов внутренних дел, специально осуществляющие деятельность по борьбе с административными правонарушениями в данной области, недостаточно хорошо ориентируются в законодательстве, не знают в полном объеме и ведомственную нормативно-правовую базу потребительского рынка. Еще хуже обстоит дело в этой части с сотрудниками других служб органов внутренних дел и гражданами - рядовыми потребителями товаров (работ и услуг).
Защита прав потребителей и других участников потребительского рынка зависит от политических, социально-экономических, правовых и многих других факторов и условий. Среди них значимое место занимает эффектив-
ное противодействие административным правонарушениям, усиление государственного и формирование общественного контроля за реализацией законодательства в этой области.
В результате реформ произошли изменения и в структуре административных правонарушений: возникли новые, ранее не известные их виды, непосредственно зависимые от развития рыночных отношений. Значительная их часть связана с нарушением установленных правил торговли, выполнения работ и оказания услуг, осуществлением предпринимательской деятельности без государственной регистрации (лицензии), продажей недоброкачественных товаров, обманом потребителей и др.
Борьба с правонарушениями в сфере потребительского рынка за последние годы определяется как одно из приоритетных направлений деятельности правоохранительных и контрольных (надзорных) органов, в том числе и органов внутренних дел. На современном этапе своего развития она нуждается в научной теоретической и методологической базе, углубленном изучении организационно-правовых вопросов деятельности милиции общественной безопасности в сфере потребительского рынка с учетом происходящих изменений.
На эффективность деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке влияет и несовершенство организационно-функциональной структуры соответствующих специальных подразделений и многие недостатки внутриорганизационной работы; неразработанность вопросов организации взаимодействия органов внутренних дел (милиции) с другими контрольными (надзорными) органами исполнительной власти, а также научных тактических основ; отсутствие в законодательстве и ведомственных нормативных правовых актах детальной регламентации процедур контрольной работы и др.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты организации деятельности органов внутренних дел по борьбе с правонару-
шениями, связанными с современным понятием потребительского рынка, административно-правовыми средствами рассматривались в работах Аниси-мовой Н.П., Бахраха Д.Н., Безденежных В.М., Богданова И.Я., Дроздова А.В., Веремеенко И.И., Зинченко Е.Ю., Зуй В.Н., Тюкаловой Н.М., Хаманевой Н.Ю. и других. Однако исследование этих проблем проводилось либо в связи с изучением вопросов деятельности органов внутренних дел и, как правило, весьма фрагментарно, либо эта деятельность рассматривалась обще - в рамках предпринимательства (Басарев Е.Ф.), или более узко - в сфере торговли (Теплухин В.В.). В то же время исследования прямо направленные на изучение деятельности милиции общественной безопасности в сфере потребительского рынка на сегодняшний день имеют единичный характер (Таскаев Н.Н.).
Таким образом, на выбор темы исследования повлияли следующие основные обстоятельства: социально-политическая и экономическая значимость этой сферы для государства; насущные потребности защиты интересов потребителей и других субъектов потребительского рынка; пробелы в законодательстве и необходимость научно выверенной политики их устранения; современные требования совершенствования правового регулирования, организации и тактики деятельности милиции общественной безопасности по усилению борьбы с правонарушениями на потребительском рынке.
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с административными правонарушениями в сфере потребительского рынка.
Предмет исследования - административные правонарушения, совершаемые в сфере потребительского рынка, нормативно-правовое регулирование, компетенция, организационные и тактические основы деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с такими правонарушениями.
Цель и основные задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является комплексный анализ деятельности милиции
б общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и выработка на этой основе научно обоснованных правовых и организационно-тактических рекомендаций и предложений по совершенствованию административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности в этой области.
Достижение поставленной цели предполагает решения следующих задач:
- определение понятийного аппарата;
- анализ правонарушений, совершаемых в сфере потребительского
рынка;
выявление и изучение сущности и компетенции милиции общественной безопасности по борьбе с административными правонарушениями в сфере потребительского рынка;
исследование правовых, организационных и тактических вопросов выявления и пресечения органами внутренних дел (милицией) административных правонарушений в сфере потребительского рынка;
изучение внутреннего и внешнего взаимодействия (координации) и контроля органов внутренних дел (милиции) в процессе борьбы с правонарушениями в сфере потребительского рынка;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, ведомственных нормативно-правовых актов МВД России, практики его реализации органами внутренних дел (милицией).
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют система философских знаний, современные достижения теории познания, общей теории и социологии права.
Теоретическую основу диссертации составляют научные труды отечественных правоведов по вопросам административно-правового регулирования общественных экономических отношений, по теории права, конституци-
онного, уголовного и гражданского права, науки управления, экономике и иных научных дисциплин, относящихся к теме исследования.
Автором использовался широкий круг правовых, социологических и иных методов научного познания: сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный, социологический и статистический анализ, системный подход, наблюдение, анализ документов, публикаций в прессе, опрос и др. Кроме того, автору способствовал и личный опыт службы в течение ряда лет в органах внутренних дел, в том числе руководящей работы в процессе создания и функционирования специальных подразделений милиции общественной безопасности Орловской области по борьбе с исследуемыми деликтами.
Каучная новизна исследования. Это одна из первых попыток комплексного анализа правовых и организационно-тактических основ деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка с позиции науки управления и административного права. Автор значительное внимание уделяет исследованию норм права, в том числе устанавливающим административную ответственность за совершение правонарушений в свете принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которые не являлись предметом научного изучения в сфере потребительского рынка.
В настоящей монографической работе впервые исследуется компетенция и внутриорганизационная деятельность органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка, а также система государственных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные (надзорные) функции применительно к субъектам потребительского рынка. Обосновываются и определяются также основные пути совершенствования этой деятельности в рассматриваемой области.
Ка защиту выносятся следующие положения:
Сущность и авторские определения следующих понятий: «потребительский рынок», «потребитель», «борьба с административными правонарушениями в сфере потребительского рынка», «тактика борьбы с административными правонарушениями в сфере потребительского рынка».
Критерии отграничения из области предпринимательской деятельности группы правонарушений в сфере потребительского рынка, а также их понятие.
Системный анализ законодательства, регулирующего деятельность участников потребительского рынка, комплексное исследование составов административных правонарушений в сфере потребительского рынка, их особенности и разграничение как деяний, влекущих административную и уголовную ответственность, а также предложения и рекомендации по его совершенствованию.
Авторская редакция ст. 14.7 КоАП РФ.
Характеристика компетенции органов внутренних дел (милиции) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка, меры по ее закреплению в нормативно-правовых актах различной юридической силы и практической реализации.
Предложения и рекомендации по совершенствованию внутриоргани-зационной деятельности милиции общественной безопасности (структуры и штатов специальных подразделений, управленческих функций, профессиональной подготовке сотрудников и др.) по обеспечению борьбы с административными правонарушениями в сфере потребительского рынка, в том числе по формированию организационно-тактических основ выявления и пресечения правонарушений в этой сфере.
7. Предложения по совершенствованию системы государственного
контроля (надзора) над объектами потребительского рынка товаров, работ и
услуг.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена научным обоснованием положений, до настоящего времени не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах, специальной и учебной литературе.
Разработка указанных вопросов имеет значение для развития административного права, административной деятельности ОВД, гражданского права, правотворчества и правоприменения.
Изложенные в диссертации проблемы могут способствовать эффективному научному поиску правовых и организационных решений деятельности милиции общественной безопасности в сфере потребительского рынка, адекватных современным социально-экономическим и политическим процессам, происходящим в стране.
Диссертант вносит соответствующий вклад в разработку теоретических проблем борьбы с административными правонарушениями в сфере потребительского рынка, изучение их особенностей и совершенствование; определяет роль и место органов внутренних дел в борьбе с данными правонарушениями, а также в системе других государственных контрольно (надзорных) органов, предлагает новые подходы в организации и тактике их деятельности.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел» и «Административная юрисдикция», а также при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел (милиции).
Практическая значимость диссертации заключается в использовании предложенных выводов по совершенствованию законодательства об административной ответственности в сфере потребительского рынка, конкретных рекомендаций по совершенствованию форм и методов деятельности органов
внутренних дел по предупреждению, выявлению и пресечению административных правонарушений в данной сфере.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются выбором и применением научной методологии исследования, комплексным характером исследования, практики деятельности милиции общественной безопасности, эмпирическим материалом в сфере потребительского рынка специальных подразделений УВД Орловской, Курской, Тульской, Белгородской, Брянской и Липецкой областей.
Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов подтверждается изучением работ по административному праву, гражданскому праву, общей теории права, литературы по экономике как отечественных (дореволюционной, советской и современной России), так и зарубежных исследователей, на использовании положений и принципов российского и зарубежного законодательства, статистических данных ГИЦ МВД России, справок, отчетов, других материалов, а также данных различных социологических опросов.
Апробация результатов исследования и внедрение. Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора; излагались на научных и практических конференциях; проходивших в Орловском юридическом институте МВД РФ в 2000-2002 гг., используются в учебном процессе вышеуказанного учебного заведения, а также его Курского филиала; практической деятельности специальных подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка УВД Орловской области.
Сущность и правовые основы деятельности милиции общественной безопасности в сфере потребительского рынка
Отвергнув тупиковый путь внерыночного хозяйства, наша страна с надеждами и опасениями, большими трудностями, совершая множество больших и малых ошибок, в начале 90-х г.г. 20 века начала движение к рынку, а точнее, к смешанной регулируемой рыночной экономике. В сложившихся экономических условиях центральной фигурой становится предприниматель, от добросовестной и грамотной работы которого в немалой степени зависит успех рыночных преобразований и благополучие страны.
Изменился социально-экономический облик страны, возникли новые формы собственности, поменялась психология людей. Не осталась в стороне и правовая наука. Возникли новые и возродились давно забытые отрасли права, в частности, предпринимательское и торговое право.
История русского предпринимательства насчитывает более тысячи лет. Не вызывает сомнений, что Российское государство за столь долгий период не смогло бы выполнить своих задач без тесного союза с русским предпринимательством. Опираясь на предпринимательство и частную инициативу, оно сумело освоить огромные просторы страны, получило мощные экономические ресурсы.
В результате объединения Киевского и Новгородского княжеств в 882 году образовалось Древнерусское государство. В стародавние времена условно можно выделить три центра торгово-предпринимательской деятельности на Руси: Киевскую Русь (862-1237 гг.), Новгородскую республику (1136-1478 гг.), Владимирско-Суздальское княжество (1239-1362 гг.), хотя предпринимательство, разумеется, велось и в Смоленском, Черниговском, Псковском, Полоцком и других княжествах1.
Ранним источником предпринимательского права считаются договоры Руси с Византией (911, 944 и 971 гг.), содержащие нормы торгового права, например, правила регистрации отдельных товаров «наволок»2.
Одним из древнейших источников предпринимательского права является Русская Правда. Это древний памятник светского писаного права Руси Х-ХШ вв. Русская Правда закрепляла правовые обычаи и судебную практику, регулирующую такие отношения, как нарушение права собственности, договорные отношения, наследование, семейные отношения и др. Этот документ на протяжении трех веков содействовал углублению социальной дифференциации общества, а также развитию товарного хозяйства.
Значительное влияние на формирование предпринимательского и торгового права оказали Таможенный устав 1653 г. и Новоторговый устав 1667 г., которые предоставили торговым людям посада право свободной торговли. При этом на купечество возлагались новые управленческие и финансовые обязанности3.
В период правления Петра I начинается унификация российского законодательства в соответствии с европейским правом. С 1714 по 1720 г. было издано несколько книг сводных хронологических собраний нормативных актов.
XIX век принес России глубокие перемены: финансовые реформы 60-х годов; крестьянскую реформу 1861 г.; земскую и судебную реформы 1864 г. и др. Нарастающая роль российской буржуазии в развитии прогрессивных экономических отношений привела к демократизации государственного строя России, появлению новых форм предпринимательских отношений.
После победы социалистической революции в октябре 1917 года крупное и среднее предпринимательство было фактически запрещено, и из российской жизни оказался изъятым важнейший элемент экономического развития. За несколько лет был ликвидирован слой предпринимателей - профессиональных организаторов экономики, которых Россия воспитывала столетиями. Вплоть до 80-х годов XX века предпринимательство по закону считалось уголовно наказуемым.
Переход к рынку оказался для России тяжелым испытанием, так как наша страна имела за плечами слишком долгий опыт командно-административных методов руководства экономикой. За годы реформ юридическое понимание предпринимательства претерпело существенные изменения.
Согласно ныне действующему Гражданскому кодексу Российской Федерации (ГК РФ) (п.іст.2) предпринимательская деятельность - это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицам, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Характеристика и анализ юридических признаков административных правонарушений в сфере потребительского рыщщ
Современный период развития института административной ответственности характеризуется большой подвижностью, расширением сферы его применения. Являясь в государстве основным видом ответственности, она направлена на охрану правоотношений в различных сферах общественной жизни, в том числе и в сфере потребительского рынка, где государственные органы наделены правом контроля и надзора, а также привлечения к ответственности. Сегодня административная ответственность за правонарушения в сфере потребительского рынка занимает особое место в системе средств обеспечения реализации товаров, работ и услуг населению. Необходимо подчеркнуть, что административную ответственность в этой области следует рассматривать в виде структурного элемента административной ответственности в целом и административной ответственности в области предпринимательской деятельности в частности.
Известно, что административная ответственность в комплексе представляет собой разновидность юридической ответственности. Как часть социальной ответственности и правовой системы юридическая ответственность выступает обеспечивающим фактором правомерного поведения, важнейшим средством борьбы с правонарушениями. Благодаря своим характерным признакам, юридическая ответственность позволяет дифференцировать правовые явления и другие социальные феномены - политические, экономические, моральные и иные функциональные системы1 Обычно юридическую ответственность характеризуют тремя чертами: наличием государственно-правового принуждения, отрицательной оценкой правонарушения и его субъекта, установлением неблагоприятных последствий для правонарушителя.
Являясь элементом правоохранительного отношения, юридическая ответственность непосредственно связана с государственным принуждением. Она представляет собой часть государственного принуждения, одну из его стадий1. При этом некоторые ученые считают юридической ответственностью достаточно широкий круг мер. Например, С.Н.Братусь полагает, «что юридическая ответственность выражается в санкциях, содержащих указание на меру государственного принуждения к исполнению юридической обязанности в натуре, либо новой юридической обязанности, возникшей взамен первой обязанности, исполнение которой стало невозможным» . Иные полагают, что юридической ответственностью следует считать «карательные» санкции, то есть меры связанные с физическими, имущественными или нравственными лишениями3. Почти во всех случаях юридическая ответственность отождествляется с применением определенных санкций за невыполнение субъектом юридической обязанности4.
В силу этого не являются правовыми санкциями меры, не связанные с правонарушениями, меры предупредительного характера, которые направлены на предотвращение правонарушений, других вредных последствий и применяются в силу государственной необходимости.
Не являются юридической ответственностью и меры пресекательного характера5. Пресечь правонарушение и наступление его вредных последствий еще не значит применить ответственность. На этом этапе вопрос об ответственности только ставится.
Соответственно, понятие юридической ответственности связано с применением правовых санкций итогового характера. К ним правомерно отнести карательные меры.
Для того чтобы ответить на вопрос, какие из них являются мерами юридической ответственности, следует еще раз обратиться к сущности понятия «юридическая ответственность».
Важно отметить, что отличительная черта юридической ответственности заключается в «претерпевании санкций, имеющих преимущественно штрафной характер». Это означает, что «правонарушитель обязан принять наступивший для него правовой урон и в этом смысле претерпевать известные лишения личного, имущественного или организационного порядка»1.
Юридическая ответственность, как указывалось выше, заключается также в оценке государством совершенного правонарушения и его субъекта. Эта оценка выражает всегда порицание, осух дение самого деяния и лица, которое к нему причастно.
Представляется, что именно поэтому нельзя отнести к содержанию юридической ответственности восстановительные меры. Последние не всегда являются выражением государственного порицания правонарушителя, так как зачастую выступают наряду со штрафными санкциями, которые и являются выражением порицания действий виновного субъекта, а возмещение причиненного ущерба, восстановление прежнего положения вещей налагает на него дополнительные обязанности. Кроме того, восстановительные меры применяются на любой стадии рассмотрения дела; не всегда требуется соответствующая процедура их применения и, наконец, в отношении этих мер не действует принцип неотвратимости ответственности. Эти меры могут применять по усмотрению, о чем свидетельствует практика работы, например, антимонопольного комитета и санитарно-эпидемиологического надзора.
Поэтому, следует согласиться с мнением о том, что юридическая ответственность - это применение «конкретных мер государственного принуждения (наказаний, взысканий)...»1.
Таким образом, под юридической ответственностью следует понимать применение уполномоченными органами мер принудительного характера, а именно карательных санкций к лицами, совершившим правонарушения, на основе и в порядке, установленных законом.
Административная ответственность, являясь особым видом юридической ответственности, обладает всеми чертами, присущими последней. Вместе с тем административная ответственность представляет собой самостоятельный институт российского административного права, в значительной мере выражающий специфику административно-правового регулирования общественных отношений и его правоприменительную и правоохранительную функцию.
Проблемы компетенции органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка
Каждый государственный орган занимает определенное место в общественной системе, решает определенный круг дел, осуществляет взаимоотношения с партнерами и несет ответственность за свою деятельность. Эти вопросы решаются в рамках такого понятия как компетенция. Поэтому государству на любом этапе его развития приходится решать вопросы компетенции его органов. Интенсивные разработки вопросов компетенции и функций органов государственного управления проводились многими учеными-административистами такими как Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, В.А.Власов, Б.М.Лазарев, Ю.М.Тихомиров, Ц.А.Ямпольская, и другими. Наиболее комплексно эта проблема исследовалась в работах Б.М.Лазарева «Компетенция органов управления»1, Ю.М.Тихомирова «Теория компетен-ции» и Г.В.Атаманчука «Государственное управление (организационно-функциональные вопросы)»3.
В науке административного права до настоящего времени отсутствует единый подход к понятию «компетенция». Нередко весьма противоречиво используются понятия «компетенция», «полномочия», «функция», «права и обязанности», «предметы ведения» и др. Из компетенционных элементов Ю.М.Тихомиров выделяет собственно компетенционные и сопутствующие. К первым он относит предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, и властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам, по его мнению, следует отнести цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении задач посредством осуществления компетенции, а также обязанность действовать.
М.Лазарев рассматривал компетенцию органа управления как его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере1.
Д.Н.Бахрах включает в понятие компетенции властные полномочия или обязанности и права и подведомственность (круг дел) .
Другое решение проблемы предложено И.Л.Бачило, которая рассматривает главные функции управленческих органов как виды воздействия на объекты управления. Они расчленяются на подфункции, действия и операции с разной степенью властности3.
Г.В.Атаманчук отмечает, что компетенция государственного органа является «несущим» моментом правового статуса и определяет ее как юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов4. По мнению автора в компетенции закрепляются: набор управленческих функций для конкретного государственного органа; адекватные (соответствующие им) полномочия; состав полномочий, включающий в себя формы и методы осуществления управленческих функций; перечень управляемых объектов или
отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного органа1.
На наш взгляд последняя точка зрения в определении компетенции государственного органа является наиболее целесообразной.
При этом следует отметить, что большинство ученых-административистов рассматривают компетенцию органа исполнительной власти как составляющую его административно-правового статуса2.
Прежде чем рассматривать содержание компетенции органов внутренних дел в сфере потребительского рынка товаров работ и услуг, считаем необходимым остановиться на понятии и содержании правового статуса государственного органа.
В словаре русского языка С.И.Ожегова понятие «статус» определяется как правовое положение3.
Под понятием «правовой статус» можно понимать совокупность прав и обязанностей физических и юридических лиц, а также государственных органов.
Статус (от латинского status — состояние, положение) — правовое положение гражданина либо юридического лица . Аналогичное определение, только уже административно-правового статуса дается в словаре административного права: «административно-правовой статус - правовое положение гражданина либо юридического лица».
Основой деятельности любого органа исполнительной власти является административно-правовой статус, к характеристикам которого относятся: точное название органа, его положение в иерархии субъектов государственной власти, вопросы подчиненности; цели, задачи и функции органа; порядок его образования, реорганизации и упразднения; направления, формы и методы деятельности; структура органа; многое другое.
Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта административного права зависит от того, является ли он частью государственного механизма или нет; каким видом деятельности он занимается; является ли он самостоятельной единицей или включен в более сложную организационную структуру.
Внутриорганизанионная деятельность милиции общественной безопасности по обеспечению борьбы с правонарушениями на потребительском
В научной литературе вполне обоснованно отмечается, что сущность деятельности органов внутренних дел заключается «...в повседневном исполнении, проведении в жизнь законов и подзаконных актов, регулирующих общественный порядок»1, что «одной из главных задач органов внутренних дел, ...является борьба со стихийными силами, действующими в обществе», что «органы внутренних дел... свои основные усилия направляют не на решение «собственных», внутриорганизационных задач, а вовне - на достижение целей осуществления позитивных изменений в социальной среде (среде функционирования)» . Вместе с тем, нельзя забывать, что результаты внеш-нецелевой деятельности находятся в прямой зависимости от степени решен-ности внутриорганизационных вопросов, которые оказывают непосредственное влияние на эффективность системы, как бы «материализуют» ее потенциальные возможности, обнаруживают ее активные свойства .
Внутриорганизационная деятельность способствует налаживанию процесса воздействия на управляемый объект для приведения его в соответствие с теми требованиями, которые предписаны ему системой. Это достигается путем выработки эффективных для данного процесса форм и методов деятельности субъекта, а также концентрации сил и средств, необходимых для решения стоящих перед системой задач. Здесь возникает вопрос о необходимости разделения труда в масштабе всей относительно замкнутой системы. «Задача сводится к тому, - отмечает И.Л.Бачило, - чтобы проследить процесс определения функций системы в целом, на всех ее уровнях, во всех ее звеньях, оценить его с позиций задач объекта и субъекта управления»1. Такая постановка вопроса не случайна, так как сам процесс управления делится на функции, которые в правильно урегулированной системе чередуются в определенном порядке, образуя тем самым управленческий цикл с его основными стадиями. Как подчеркивает В.Г. Афанасьев: «...в процессе осуществления каждого отдельного цикла, независимо от того, в какой области общественной жизни он реализуется, какой объект управляется, субъект управления... совершает ряд определенных, последовательно сменяющих друг друга операций... действия субъекта управления, соответствующие последовательно сменяющимися стадиям управленческого цикла, представляют собой функции управления, а совокупность этих функций содержание управленческого процесса»2. Таким образом, рассмотрение особенностей организации внутрисистемной работы возможно лишь на основе изучения ее функций. Внутрисистемную работу, по мнению Ю.А.Тихомирова, составляют функции процессуального характера, то есть функции, присущие различным стадиям управленческой деятельности и выражающие тем самым последовательно осуществляемые управленческие действия3. Эти функции, несмотря на известный приоритет, взаимосвязаны и взаимозависимы, каждая из них реализуется не изолированно, не в отрыве от остальных, а в совокупности, чем достигается определенная стабильность всего управленческого процесса. Характерной особенностью этих функций является и то, что каждая основная функция имеет в свою очередь собственный цикл, обеспечиваемый рядом вспомогательных функций (например, функция информации включает в свое содержание процесс определения необходимой информации и источников ее получения, процесс ее сбора, обработки, оценки, использования и т.п.). Следовательно, рассматривать ту или иную внутриорганизационную деятельность посредством изучения функций, при их многочисленности и взаимозависимости, по нашему мнению, целесообразно на уровне стадий цикла, закрепляющих основные функциональные блоки управленческого процесса.
Вместе с тем, необходимо отметить, что в научной литературе нет единого подхода к определению содержания управленческого цикла. В разные годы по этому вопросу учеными высказывались самые различные мнения, предпринимались попытки рассматривать его применительно к деятельности органов внутренних дел1. Здесь мы позволим себе оговориться, что даже в специальной работе сложно учесть все многочисленные точки зрения по вопросу определения содержания управленческого цикла и свести их воедино, поэтому мы остановим свой выбор на наиболее удачном, по нашему мнению, исследовании, проведенном Г.А.Тумановым, который считает, что управленческий цикл состоит из следующих стадий (элементов): - выдвижение управленческих гипотез; - оперирование информацией; - подготовка и принятие управленческого решения; - организация исполнения управленческого решения; - учет, контроль и проверка исполнения; - коррегирование управленческого решения и регулирование системы управления1.
Анализ предложенной Г.А.Тумановым структуры элементов управленческого цикла позволяет сделать вывод о том, что он делится как бы на основные и вспомогательные стадии (элементы). Например, выдвижение управленческих гипотез и оперирование информацией направлены, главным образом, на подготовку и принятие наиболее рациональных управленческих решений, а все остальные элементы - на организацию его исполнения. В научной литературе некоторые ученые высказывают необходимость рассматривать содержание управленческого цикла в более обобщенном виде. Так Г.И.Петров считает, что «применительно к управляющей системе, взятой отдельно от управляемой системы, управленческий цикл, включает две стадии: выработку и принятие решения, а также контроль его исполнения» .
