Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность административных правонарушений в сфере потребительского рынка 10
1.1 Правовая природа и общая характеристика потребительского рынка 10
1.2 Понятие и виды административных правонарушений в сфере потребительского рынка 34
1.3 Причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений в сфере потребительского рынка 66
Глава 2. Административно-правовые основы регулирования в сфере потребительского рынка и пути его совершенствования в современных условиях 79
2.1 Административно-правовые средства предупреждения административных правонарушений в сфере потребительского рынка 79
2.2 Особенности деятельности органов внутренних дел по применению административно-правовых средств предупреждения административных правонарушений в сфере потребительского рынка 115
2.3 Основные направления и пути совершенствования административно-правовых средств предупреждения
административных правонарушений в сфере потребительского рынка 136
Заключение 151
Библиографический список используемой литературы 158
- Правовая природа и общая характеристика потребительского рынка
- Понятие и виды административных правонарушений в сфере потребительского рынка
- Административно-правовые средства предупреждения административных правонарушений в сфере потребительского рынка
- Особенности деятельности органов внутренних дел по применению административно-правовых средств предупреждения административных правонарушений в сфере потребительского рынка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимые в Российской Федерации преобразования, направленные на построение демократического, правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой, потребовали переосмысления места и роли государства, его властных структур в системе экономических отношений, в том числе связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Происходящее в последние годы в Российской Федерации реформирование экономики, и разразившийся мировой экономический кризис, а также связанные с этим объективные противоречия правового и организационно-экономического характера привели к качественным и количественным изменениям в структуре административных правонарушений: Значительную долю среди них занимают правонарушения в области предпринимательской деятельности, в том числе в сфере потребительского рынка. Они негативно, влияют на социально-экономическую и криминогенную обстановку в- стране, способствуют снижению уровня доверия граждан к государству.
значимость и практическая актуальность темы исследования определяется прежде всего тем, что причины и условия- административных правонарушений в сфере потребительского рынка полностью не исследованы, число таких правонарушений ежегодно растет, особенно в последние годы. Профилактика и предупреждение этих правонарушений является важным средством защиты прав граждан, интересов общества и государства.
На современном этапе развития государства и общества в России все большее значение приобретают проблемы содержания и пределов административно-правового регулирования в сфере предпринимательской деятельности, а также обеспечения оптимального баланса публичных и частных интересов, в том числе и на потребительском рынке. Оно должно отвечать.не только критерию эффективности, но и иметь позитивное значение.
Анализ административного законодательства в сфере потребительского рынка, действующего в настоящее время на территории Российской Федерации, свидетельствует о наличии законодательных пробелов в данной сфере.
Принимаемые органами законодательной власти акты, содержащие административно-правовые меры воздействия на правонарушителей в сфере потребительского рынка свидетельствуют, что они не в полном объеме обеспечивают эффективную борьбу с данными видами правонарушений. Существуют трудности в вопросах подведомственности, квалификации, наложения наказаний и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в сфере потребительского рынка.
Сложившаяся обстановка в области предупреждения правонарушений в сфере потребительского рынка требует разработки комплекса эффективных правовых мер, направленных на обеспечение этих процессов;
Противодействие административным правонарушениям в сфере потребительского рынка осуществляется, прежде всего, органами государственной власти правоохранительной и контролирующей направленности. Они строят свою правоприменительную деятельность в соответствии с положениями, административного законодательства и законодательства об административном принуждении, реализуя- весы набор правоохранительных функций: предупреждение, выявление, пресечение и административную- юрисдикцию. Особое место в системе государственных органов, противодействующих административным правонарушениям в сфере потребительского рынка, до недавнего времени принадлежало органам внутренних дел, которые решали эту задачу преимущественно силами и средствами милиции общественной безопасности. Накопленный ими опыт нуждается в осмыслении и может быть использован в современных условиях.
Все это свидетельствует о том, что изучение вопросов совершенствования административно-правовых мер предупреждения правонарушений в сфере потребительского рынка является актуальным и имеет большое теоретическое и практическое значение, что стало определяющим фактором в выборе темы настоящего диссертационного исследования.
Степень» разработанности темы исследования. Отдельные аспекты темы данного исследования привлекали в разное время пристальное внимание ученых и практиков. Важное теоретическое и методологическое значение, Ві том числе в административно-правовой- сфере, имеют работы
4 С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, И.И. Галагана, Е.В. Еропкина, В.Р. Кисина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, А.Е. Лунева, Н.С. Малеина, Л.Л. Попова, В.И. Ремнева, Л.М. Розина, И.С. Самощенко, В.Е. Севрюгина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Г.Салищевой, Г.А. Туманова и других ученых.
Актуальность административно-правовой охраны экономических отношений обусловила появление целого ряда научных работ, затрагивающих отдельные направления предпринимательской (хозяйственной) деятельности и в том числе связанных с правоприменительной деятельностью. Это труды В.М. Безденежных, А.В. Дроздова, В'.А. Зеньковича, Е.Ю. Зинченко, В.В. Зуя, Е.В. Ким, В.Д.Мельгунова, В.В. Покозия, В.Д. Резвых, Н.Н. Таскаева, В.В. Теплухина, В.Н. Ульяновой, Н.Ю. Хаманевой, Г.Б. Царевой и других.
Вместе с тем, анализ научной и специальной литературы, а также диссертационных исследований* показал, что современные правовые основы, и организационные аспекты предупреждения правонарушений в сфере потребительского рынка не были предметом системного исследования.
Таким образом, недостаточная теоретическая^ разработанность избранной темы и необходимость ее комплексного исследования на основе анализа действующего законодательства и практики его применения, а также важность перечисленных вопросов в решении социально-экономических проблем государства и общества определили актуальность данной темы.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе предупреждения административных правонарушений в сфере потребительского рынка.
Предмет исследования. Предметом исследования являются административно-правовые нормы, теоретические положения, содержание, тенденции развития и совершенствования административно-правовых средств, применяемых при предупреждении правонарушений в сфере потребительского рынка.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящего исследования является изучение и оценка системы правовых норм, обеспечивающих предупреждение правонарушений в сфере
5 потребительского рынка, анализ их юридического содержания и правоприменительной практики, а также разработка предложений по совершенствованию законодательства.
Данная цель определила постановку и решение следующих задач.
провести анализ законодательства, регулирующего административно-правовую охрану отношений в сфере потребительского рынка, с учетом степени его разработанности и эффективности; разработать определение понятия потребительского рынка;
проанализировать и охарактеризовать различные виды административных правонарушений в сфере потребительского рынка и разработать понятие административного правонарушения в сфере потребительского рынка;
выявить причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений в сфере потребительского рынка;
проанализировать административно-правовые средства предупреждения административных правонарушений в сфере потребительского рынка;
исследовать особенности деятельности органов внутренних дел по применению административно-правовых средств предупреждения административных правонарушений в сфере потребительского рынка;
разработать и обосновать предложения и рекомендация по совершенствованию административно-правового законодательства.
Методологическая и теоретическая основа диссертации. Методологическую основу исследования составили общенаучные методы анализа, толкования и обобщения правовых актов и практических материалов.
В ходе исследования были использованы такие методы научного познания как сравнительно-правовой, формально-юридический, теоретико-прогностический, метод системного анализа, логический метод и др. Их применение позволило рассматривать исследуемые объекты всесторонне, в их взаимосвязи и целостности.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных ученых по рассматриваемой проблематике.
Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной
власти и др.
Научная новизна работы определяется как выбором темы, так и подходом к исследованию. В работе впервые проведен системный анализ нового вида административных правонарушений - правонарушений, совершаемых в сфере потребительского рынка: сформулировано понятие этого вида административного правонарушения, рассмотрены его признаки; дана классификация административных правонарушений в исследуемой сфере и предпринята попытка изучения причин и условий, способствующих их совершению. Автором также проведено комплексное теоретико-прикладное исследование особенностей практики деятельности органов внутренних дел по предупреждению правонарушений в сфере потребительского рынка.
Положения, выносимые на защиту. Осмысление теоретических вопросов и сложившаяся практика по предупреждения правонарушений в сфере потребительского рынка позволили автору вынести на защиту ряд выводов и предложений, направленных на ее совершенствование:
В российском законодательстве отсутствует определение такой специфической категории как «потребительский рынок». Это создаёт проблемы при квалификации правонарушений по нормам КоАП РФ. В работе, обосновывается необходимость разработки данного понятия и предлагается его формулировка, которую можно использовать в правотворческой деятельности. Под ним следует понимать общественно-правовые отношения, возникающие между государством, изготовителем (производителем), исполнителем, продавцом, с одной стороны и потребителем (покупателем), с другой стороны, в процессе изготовления, исполнения, реализации, эксплуатации, утилизации и других стадий прохождения жизненного цикла товаров, работ и оказания услуг, основанных на товарно-денежных механизмах, регулирующих их взаимоотношения на основе законодательного закрепления правил реализации товаров, работ и оказания услуг.
Проведенный анализ признаков административного правонарушения в сфере потребительского рынка привёл к выводу о необходимости сформулировать понятие административного правонарушения в сфере потребительского рынка и определить деликты, являющиеся правонарушения-
7 ми в этой сфере.
Административное правонарушение в сфере потребительского рынка, по мнению соискателя, можно определить как посягающее на установленный порядок предпринимательской деятельности или общие правила в сфере государственного управления противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность.
3. По результатам анализа законодательства и практики осуществления
систематизация административных правовых нарушений в сфере потреби
тельского рынка которые целесообразно разделить на две группы:
а) нарушения установленного порядка предпринимательской деятельности; б) нарушения предпринимателями законодательства в области прав потребителя.
4. В ходе научного исследования автор пришёл к выводу, что под при
чинами правонарушений в сфере потребительского рынка следует понимать
совокупность социальных и экономических явлений и процессов, которые во
взаимодействии с обстоятельствами, играющими роль условий, способству
ют проявлению данных противоправных явлений.
При этом, среди причин и условий, оказывающих воздействие на правонарушения в сфере потребительского рынка важнейшими являются: состояние социально-экономической сферы; организация деятельности правоохранительных и иных государственных органов; состояние правового регулирования взаимоотношений в сфере торговли; правовое воспитание и правовой нигилизм.
5. Анализ законодательства и правоприменительной практики позво
лил в качестве важнейших административно-предупредительных мер борь
бы с правонарушениями в сфере потребительского рынка выделить следую
щие: внесение представлений и предложений об устранении обстоятельств,
способствующих совершению административных правонарушений; выдача
решений (предупреждений) об устранении нарушений лицензионных требо
ваний и приведении их в соответствие с законодательством; вынесение пре
дупреждения владельцу лицензии; отказ в выдаче или продлении лицензии.
В диссертации обосновывается тезис о том, что предупредительная направленность свойственна выявлению, а также пресечению и административной юрисдикции административных правонарушений в сфере потребительского рынка. Однако задача их предупреждения в таких случаях второстепенна. Некоторые меры административного принуждения носят многоцелевой характер и в зависимости от ограничений, конечного результата, способа и формы осуществления могут рассматриваться в качестве административно-предупредительных мер, мер административно-процессуального обеспечения или административного пресечения.
В работе вносится предложение о внесении изменений в редакцию ч. 2, ст. 14.1, ч.З, ст. 14.16 КоАП РФ, а также его дополнения статьёй, предусматривающей ответственность за торговлю с рук в неустановленных местах.
Нуждаются в уточнениях и дополнениях и нормы федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В'нём целесообразно: более точно определить понятие федерального и регионального государственного надзора; уточнить основания-проведения выездных проверок; ввести обязательный анализ достоверности сведений, являющимися основаниями для проверки; закрепить обязанность проверяющих знакомить с положениями административного регламента на основе которого происходит проверка; предоставить право объединениям индивидуальных предпринимателей обращаться* в суд за защитой неопределенного круга лиц.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что его выводы и предложения дополняют основные положения теории административного права об административной ответственности и применении мер административного принуждения; уточняют в свете нового законодательства место и роль органов внутренних дел (милиции) в противодействии административным правонарушениям в сфере потребительского рынка.
Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в научно - исследовательской деятельности, в учебном процессе образовательных
9 учреждений при преподавании курсов «Административное право» и «Административная ответственность», а также в нормотворческои деятельности по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в сфере государственного управления.
Теоретические положения диссертации и результаты исследования нашли соответствующее отражение в опубликованных автором научных работах. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на научно- теоретических конференциях и заседаниях сектора административного права ИГЛ РАН.
Структура и объем диссертации. Структура и объем диссертации определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка используемых источников и литературы.
Правовая природа и общая характеристика потребительского рынка
Функционирование и развитие экономических отношений, в том числе и в сфере потребительского рынка, во многом зависят от состояния их правового регулирования.
Становление и совершенствование рыночной экономики в нашей стране, которая основана на конкуренции независимых хозяйствующих субъектов гражданского оборота, породили ряд проблем. С одной стороны, указанные процессььусложнили и, правоотношения1, взаимосвязанные со сферой потребительского рынка, а значит, требуют совершенствования правового регулирования, установления его новых границ. С другой стороны, в процессе экономических преобразований в стране существенно увеличилось количество хозяйствующих субъектов с различными организационно-правовыми формами собственности, которые связаны с продажей (реализацией) товаров на потребительском рынке России. От функционирования всех хозяйствующих субъектов, которые занимаются розничной куплей-продажей, в конечном итоге зависит не только благополучие потребителя, но и экономическая и социальная стабильность в России.
В последние годы в системе права России происходят активные процессы интеграции и дифференциации. Это явление сопровождается выделением новых отраслей (подотраслей) права, становлением самостоятельных правовых институтов. Следует отметить, что при этом утрачивается четкость правового регулирования. Построение рыночных отношений и их организация привели к неоднозначному методу регулирования и защиты отношений, традиционно относимых к публичному либо частному праву1.
Социальные и экономические преобразования, закрепленные в Конституции РФ, получили свое развитие в отдельных законодательных актах и логично расширили сферу применения договорных элементов в публичных отраслях права - финансовом, административном, муниципальном. В настоящее время административное право существенно эволюционирует, охватывая все новые сферы регулирования; его следует рассматривать как комплексную отрасль права. Такое назначение административно-правового регулирования предопределяется правовой политикой государства в современных экономических условиях. В отдельных сферах административная деятельность государства носит обеспечительный характер (предпринимательство, торговля, землепользование, использование недр, строительство и др.); в иных сферах - прямой регулирующий характер (образование, наука, государственная служба, оборот оружия, наркотических и психотропных средств, государственная контрольная и надзорная деятельность, стандартизация и др.). В таких областях как оборона, безопасность государства, охрана государственной границы, таможенное дело, внешняя политика и др., имеющих наибольшую публичную значимость, административная деятельность государства сохраняет основную форму правового воздействия — управление.
Потребительский рынок — это одна из сфер административно-правового регулирования. Приступая к рассмотрению проблем, связанных с предупреждением совершения правонарушений в сфере потребительского рынка, на наш взгляд, необходимо рассмотреть нормы законодательства, регулирующие потребительский рынок. В состав законодательства Российской Федерации о потребительском рынке входят законодательные и иные нормативные правовые акты различного уровня, что свидетельствует о сложности его структуры.
Анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, действующих в настоящее время на территории Российской Федерации, свидетельствует о существовании трехуровневой системы нормативных правовых актов в этой сфере: - федеральные законы и иные нормативные правовые акты федеральных органов, государственной власти; - законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; - муниципальные правовые акты. Такая структура системы нормативных правовых актов вытекает из обязанности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления принимать меры по обеспечению экономической стабильности в обществе. Разграничение полномочий между ними в рассматриваемой сфере деятельности обосновано, прежде всего, конституционными нормами, а также положениями законодательства Российской Федерации и, в частности, КоАП России и должно учитываться в нормотворческой практике.
Говоря о законодательстве Российской Федерации, регулирующем сферу потребительского рынка, нельзя обойтись без анализа конституционно-правовых норм.
Конституция Российской Федерации (далее-Конституция РФ) имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России; федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, как и иные нормативные правовые акты, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ1).
Часть 1 ст. 8 Конституции РФ устанавливает и гарантирует единство экономического пространства России. Это понятие охватывает единство рынка, т.е. свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности на территории всей страны, а также свободное перемещение рабочей силы (т.е. единство рынка труда, ибо труд в значительной мере все же остается товаром, хотя его правовое регулирование, условия и т.д. носят не только экономический характер, но имеют и огромное социальное значение)2.
Понятие и виды административных правонарушений в сфере потребительского рынка
Для того чтобы разобраться с понятием административного правонарушения в сфере потребительского рынка, на наш взгляд, требуется дать характеристику такому понятию, как административное правонарушение.
В соответствии с п.1 ст.2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Как видно из определения, единственным основанием наступления административной ответственности в соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ является, совершение административного правонарушения , характеризующегося всеми необходимыми юридическими признаками. К таким признакам, законодатель отнес: наличие совершенного-деяния, противоправность, виновность, наказуемость.
Анализ административных, правонарушений в сфере потребительского рынка, например, на основании норм 14 главы КоАП РФ, предполагает исследование компонентов, отражающих его признаки. Прежде всего, необходимо выяснить, являются ли эти правонарушения общественно опасными.
Здесь сразу хотелось бы определиться и указать на то, что, характеризуя административное правонарушение, законодатель не указывает на общественную опасность данного деяния, однако в теоретических разработках такой признак, как общественная опасность, присутствует и вызывает полемику. Так, при изучении данного вопроса мы столкнулись с тремя точками зрения на данную проблематику.
Первые исключают общественную опасность из числа признаков административного правонарушения, основывая такую позицию тем, что общественная опасность свойственна лишь преступлениям1.
Вторые прямо высказывают мнение о том, что административное правонарушение является общественно опасным, но степень этой опасности меньше, чем у преступлений .
Третьи полагают, что общественную опасность в административном правонарушении нужно подменить таким понятием, как вредность2.
Каждый из ученых, высказывая свою точку зрения по вопросу общественной опасности административного правонарушения, приводит свои доводы.
Так, А.А. Ушацкая считает весьма справедливым невключение признака общественной опасности в понятие административного проступка, так как этим подчеркивается отличие административного правонарушения и преступления друг от друга3. Д.Н. Бахрах в целом придерживается такой же точки зрения, но добавляет, что следует признать общественную вредность правонарушения4. Д.Н. Бахрах признаки административного правонарушения выделяет в следующей последовательности: это всегда деяние, а не мысли, желания и другие проявления психической деятельности; антиобщественность; противоправность; виновность; возможность применения административных взысканий в соответствии с законодательством. В связи с этим Д.Н. Бахрах уточняет, что если такие признаки, как деяние и виновность, свойственны любому правонарушению, то антиобщественность, противоправность и административная наказуемость отражают специфику именно административных правонарушений5.
В.А. Печеницын, в свою очередь, выделяет следующие признаки, характеризующие административные правонарушения: общественная вредность, деяние, то есть действие или бездействие, а не мысли и убеждения, противоправность, виновность, наказуемость6.
И.Б. Кардашова утверждает, что как административное правонарушение поведение физического лица может быть оценено тогда, когда оно представило угрозу охраняемым законом общественным отношениям. Развивая свою точку зрения И.Б. Кардашова указывает на то, что если бы административные правонарушения не влекли вредных последствий, не представляли бы опасности для личности, общества и государства, то не требовалось бы устанавливать юридическую ответственность за их совершение, создавать аппарат для борьбы с ними.
К признакам, присущим всем административным правонарушениям и отличающим их не только от правомерного поведения, но и от других правонарушений, по мнению А.Б. Агапова, следует относить: общественную опасность; административную противоправность; виновность; административную наказуемость1. Данную точку зрения мы можем увидеть также в более ранних работах В.Р. Кисина2, В.Е. Севрюгина3, А.Е. Лунева4 и других ученых. Положения и выводы, отраженные в данных работах, были учтены при изучении проблемы.
Анализируя точки зрения авторов на проблему общественной опасности административного правонарушения, хотелось бы присоединиться к тем1, кто включает общественную опасность в признаки правонарушения.
Так, проецируя сказанное на административные правонарушения в сфере потребительского рынка, можно сказать, что они являются значимыми для общества и представляют серьезную угрозу безопасности личности, обществу и государству. Трудно возразить против утверждения по поводу опасности некачественной продукции, продажи запрещенных видов товаров, нарушения санитарных правил и т.п. Например, нарушение правил продажи отдельных видов товаров (ст. 14.15 КоАП РФ). Так, отсутствие необходимой и достоверной информации о товарах и изготовителях на торговом месте не представляет большой степени общественной опасности. Однако, если это нарушение носит массовый характер, то действия хозяйствующих субъектов приобретают реальную угрозу для общества. Они способны подорвать экономические основы государства, нанести вред существующим общественным отношениям, а в ряде случаев составить угрозу безопасности граждан.
Административно-правовые средства предупреждения административных правонарушений в сфере потребительского рынка
Переходя к рассмотрению административно-правовых средств предупреждения административных правонарушений в сфере потребительского рынка, прежде всего, необходимо сказать о понятии административно-правовых средств. Административно-правовые средства являются разновидностью правовых средств и, отличаясь некоторым своеобразием, обладают основными характеристиками последних.
Проблеме правовых средств в юридической науке уделено большое внимание, что вполне закономерно. Исследователи самых различных явлений и сторон правовой деятельности чаще всего, так или иначе, рассматривают именно эту проблему, так как разработка предложений по совершенствованию правовых средств является одной из актуальных практических задач юридической науки1.
Особенности объектов, предметов и задач многочисленных научных разработок, затрагивающих различные аспекты проблемы правовых средств, порождают разнообразие в выводах авторов об их понятии и видах. Суждения ученых о понятии правовых средств колеблются в диапазоне от признания в качестве таковых почти всех явлений правовой действительности до их отождествления с применением санкций2.
Заметим, что большинство авторов при разных подходах к исследованию проблемы правовых средств, рассматривая их совокупность (систему) как механизм правового регулирования, включают в него в качестве обязательных правовые нормы, правоотношения и правоприменительные акты. Однако, по мнению многих авторов, этим не ограничивается перечень правовых средств. Одни из них включают помимо названных такие явления, как правовая культура и правосознание1, другие — юридическую ответственность и стимулирование2.
Так, по мнению А.П. Коренева, этот механизм включает в себя: нормы административного права и его принципы, объективированные в законах, указах и других нормативных актах, акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами, акты применения норм административного права, административно-правовые отношения3. Это говорит о том, что в административно-правовой науке существует деятель-ностный подход к рассмотрению-и определению сущности административно-правовых средств. Представляется, что такое понимание административно-правовых средств не отражает их сущности и юридической природы, в данном случае нам видится отождествление таких понятий, как административно-правовые средства и процесс их применения.
Попытки других авторов рассмотреть административно-правовые средства с позиции деятельностного подхода позволили им дать более удачные, на наш взгляд, определения административно-правовых средств. Так, В.В. Селиванов определяет их как «установленные нормами права способы юридически значимых, усмотренческих действий компетентных государственных органов (должностных лиц), обеспечивающих перевод общих административно-правовых предписаний в регламентируемые общественные отношения и решение тем самым задач, стоящих перед этими органами».4
В данном случае автор разграничивает такие понятия, как деятельность и способы, т.е. средства ее осуществления. Однако их деление содержит преимущественно характеристику деятельности (юридически значимая, усмот-ренческая и пр.), а не способов осуществления. К числу административно-правовых средств В.В: Селиванов, относит: нормативные акты, презумпцию законной силы правоприменительных актов, компетенцию по исполнению актов правоприменения, меры поощрения и принуждения1. В основе регулирующих возможностей средств лежат способы действий субъектов по формированию такого содержания этих категорий, которое делает их способными оказывать регулирующее воздействие на общественные отношения.
Аналогичное по форме определение административно-правовых средств формулирует В. Е. Помаскин. В качестве административно-правовых средств он называет: правовое воспитание и пропаганду, поощрение, критику антиобщественных проступков, ведение различных мероприятий, доставление, административное задержание правонарушителей и др.2.
Таким образом, и эти попытки определить административные средства через деятельность соответствующих субъектов, на наш взгляд, не позволяли их авторам четко зафиксировать те признаки (характеристики), которые выделяют правовые средства явлений правовой действительности. Своеобразие объекта исследования побудило -В.Е. Помаскина дополнительно сформулировать признаки административно-правовых средств, не нашедшие отражения в приведенном им определении. К их числу он отнес следующие: их пре-дусмотренность действующим законодательством; их сутью является непосредственное воздействие на поведение людей; применение их осуществляется в процессе исполнительно-распорядительной деятельности; целью их применения является охрана общественного порядка3. Однако, как нам представляется, и выделение этих признаков не вносит достаточной ясности в решение вопроса о том, какие же правовые явления относятся к административно-правовым средствам.
Основываясь на выводах, сформулированных указанными авторами, мы попытаемся построить собственную цепь суждений и дать свое понятие административно-правовых средств предупреждения правонарушений в сфере потребительского рынка.
Исходя из приведенных понятий, на наш взгляд., рассмотрение средств предупреждения правонарушений в сфере потребительского рынка следует начинать с анализа составляющих механизм правового регулирования элементов (средств), позволяющего выделить следующие признаки средств административно-правового регулирования. Так, во-первых, они предназначены для регулирования общественных отношений путем их создания (формирования), изменения или отмены. Во-вторых, их использование (применение) составляет содержание правовой (юридической) деятельности соответствующих субъектов, т.е. деятельности, влекущей те или иные правовые последствия. В-третьих, они применяются государственными органами преимущественно в сфере управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности.
Особенности деятельности органов внутренних дел по применению административно-правовых средств предупреждения административных правонарушений в сфере потребительского рынка
Одним из первых решений Президента Российской Федерации Д.А.Медведева после вступления его в должность, стал Указ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»1. В нем была сформулирована необходимость окончательного правового урегулирования проблемы ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, и в первую очередь в сфере малого и среднего предпринимательства. Для этого Правительству Российской Федерации в 2-месячный срок было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих, в частности: усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора); проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля); проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации; преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции; замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий; исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов, об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности; наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом определять порядок предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе занимающимся социально значимыми видами деятельности, помещений в аренду на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам аренднойїплаты) за счет специально выделенных для этой цели помещений и (или) порядок продажи вхобственность субъектов малого и среднего предпринимательства арендуемых ими не менее1 трех лет помещений с возможностью рассрочки оплаты и без проведения1 аукциона.
Еще одной неотъемлемой частью процесса реализации идей, заложенных в Указе Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797, стал Федеральный закон 26 декабря 2008 года № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности»1.
Этим Федеральным законом были внесены изменения в Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991г. №1026-1 «О милиции»", направленные на исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности, в Федеральный закон от 12 августа-1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»3 в части уточнения прав органов, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельности, и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в части регламентации процедуры изъятия документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении.
Необходимо отметить, что отдельные положения статьи 11 Закона о милиции наделяли сотрудников органов внутренних дел правами, которые могли реализовываться без соблюдения процедур, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - УПК РФ) и КоАП РФ.
Основные права органов внутренних дел применительно к физическим и юридическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность, определялись пунктом 25 статьи 11 Закона о милиции, в соответствии с которым органам внутренних дел (милиции) в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении было предоставлено право: производить осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества; производить досмотр транспортных средств; изучать документы, отражающие финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность; требовать предоставления в пятидневный срок копий документов; изымать отдельные образцы сырья, продукции и товаров. Кроме того, при проверке данных, указывающих на признаки преступления, милиция имеет право требовать обязательного проведения проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности и проводить такие проверки и ревизии, изымать при их производстве документы либо их копии.
При этом Закон о милиции устанавливал лишь общие требования при реализации милицией указанных прав и не содержал четкие процедуры, которые наделяли бы не только милицию, но и лиц, в отношении которых проводятся указанные мероприятия, определенными правами и обязанностями.
В этой связи внесен ряд изменений в Закон о милиции, предусматривающие исключение из него указанных прав органов внутренних дел. Это, по нашему мнению, приведет к тому, что должностные лица органов внутренних дел при проведении мероприятий, направленных на пресечение правонарушений и преступлений, должны будут руководствоваться только теми процедурами и порядком их применения, которые предусмотрены нормами УПКРФиКоАПРФ.
Этим же законодательным актом пункт 1 части первой статьи 15 Закона об ОРД дополняется положениями, согласно которым при изъятии предметов, материалов при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий должностное лицо, осуществившее изъятие, должно будет составить соответствующий протокол. Также предусматривается, что копия указанного протокола должна быть вручена лицу, у которого изъяты предметы, материалы, или его законному представителю.
