Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации
1.1. Развитие законодательства об административных правонарушениях и его влияние на правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в России 15
1.2. Причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России 34
1.3. Особенности административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства 53
Глава 2. Административно-правовые средства предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации
2.1. Понятие и виды административно-правовых средств, применяемых для предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации 72
2.2. Роль органов исполнительной власти в сфере предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации 108
2.3. Основные пути совершенствования административно-правовых средств предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации 128
Заключение 147
Список использованной литературы
- Причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России
- Особенности административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства
- Роль органов исполнительной власти в сфере предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации
- Основные пути совершенствования административно-правовых средств предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Наличие миграционных потоков является естественным, закономерным процессом развития российского общества. При этом открытость России выступает качеством, приобретенным исключительно в ходе реформ, начавшихся в 1990-х гг., результатом которых стали объективно расширившиеся международные связи Российской Федерации с другими государствами. Это, безусловно, является позитивным процессом, однако он сопровождается появлением на территории России большого числа иностранцев, нелегально проживающих в Российской Федерации.
По разным экспертным оценкам, количество нелегальных мигрантов варьирует от 5 до 10 млн человек, а ежегодно прибывают на территорию нашей страны до 20 млн. Такой разброс в экспертных оценках численности нелегальных мигрантов на территории Российской Федерации лишний раз доказывает слабо отрегулированную сферу миграционного контроля и учета иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих сегодня в нашу страну.
Общая деликтологическая ситуация, связанная с пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России и в отдельных ее регионах, остается в настоящее время достаточно сложной. Преобразование российского общества на демократических началах, развитие рыночных отношений обусловили резкое увеличение приезда в страну иностранных граждан и лиц без гражданства, которые не всегда прибывают в Россию с благими намерениями. Ежегодно кривая регистрируемых административных правонарушений иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации ползет вверх. Этот рост четко обозначил общую негативную тенденцию развития криминальных явлений и процессов в новом тысячелетии.
В этих условиях актуальность избранной темы диссертационного исследования не вызывает сомнений, поскольку нахождение на территории нашего государства большого количества иностранных граждан и лиц без гражданства, пренебрегающих нормами российского права, способствует усилению социальной напряженности и, как следствие, дисбалансу в государстве и обществе.
Сложившаяся ситуация говорит о необходимости исследования данных явлений, конкретных причин и условий, им способствующих, а также совершенствования уже существующих и разработки новых административно-правовых средств, влияющих на уровень административной деликтности иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.
Степень научной разработанности. Вопросам перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства в Россию, а также законодательного регулирования данного процесса посвящено значительное количество работ как отечественных, так и зарубежных ученых. В них, в зависимости от целей и методологических подходов, рассматривается тот или иной аспект данной проблемы.
Процессы развития законодательства, закрепляющего правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны, а также устанавливающего их административную ответственность, анализировали А.П. Алехин, Т.Н. Воронина, И.А. Галаган, В.В. Игнатенко, Ю.М. Козлов, Л.В. Лазарева, О.Ф. Мураметс, Л.И. Поспелова, Е.С. Смирнова, М.С. Студеникина и др.
Достаточно большое внимание ученые уделяют проблемам выявления полноценного спектра причин и условий, способствующих антиобщественному поведению иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны, вопросам их административной ответственности, а также деятельности органов государственного управления в данной области. Наиболее полно эти аспекты осветили в своих работах А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Е.В. Грызунова, А.С. Дугенец, А.А. Истратов, Ю.Н. Канибер, И.И. Карпец, А.С. Ковальчук, В.Н. Кудрявцев, Н.С. Малеин, А.А. Мишунина, В.И. Ремнев, А.Н. Сандугей, Ю.Н. Старилов, С.О. Харламов, А.Ю. Якимов и др.
Характеристика миграционной ситуации и проблемные вопросы пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на Дальнем Востоке России раскрываются в работах В.Н. Антонова, Д.А. Бочарова, А.А. Грешных, Е.Н. Лихолет, Г.Ф. Маслова, А.А. Павлинова и др.
Юридическую природу административно-правовых средств как наиболее действенных способов административно-правового воздействия на те или иные явления правовой действительности, а также возможность применения их на практике в различных сферах жизнедеятельности раскрывают в своих трудах С.С. Алексеев, А.С. Дугенец, А.В. Жуйков, Б.П. Кондрашов, А.П. Лончаков, М.И. Никулин и др.
Всесторонний анализ литературных источников свидетельствует о внимании ученых-административистов и к таким проблемным вопросам, как исторический процесс определения и закрепления в нормах российского права правового статуса иностранцев; правила пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашего государства; причины и условия, способствующие их девиантному поведению; условия и порядок привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности по российскому законодательству.
Однако специальных исследований, направленных на изучение всего комплекса административно-правовых средств предупреждения правонарушений, совершаемых рассматриваемой категории лиц на территории Российской Федерации и, тем более, на территории Дальневосточного федерального округа, не проводилось. Данная тематика не была полноценно затронута в теоретических работах по административному праву.
Анализ степени разработанности проблемы говорит о том, что существует необходимость в переосмыслении роли и места государства и его органов в административно-правовом регулировании процессов, связанных с пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашего государства и в отдельных его регионах.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в области пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и осуществления ими трудовой деятельности в России.
Предметом исследования является весь комплекс административно-правовых средств предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации и в отдельно взятых ее регионах.
Цель и задачи исследования. С учетом малоизученности указанного комплекса административно-правовых средств предупреждения и пресечения административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации и в отдельно взятых регионах, возникает необходимость в раскрытии юридической природы и исследовании содержания всех имеющихся на сегодняшний день административно-правовых средств в указанной сфере, в выявлении проблемных сторон, связанных с их применением, а также выработке научно-практических рекомендаций и предложений применительно к избранной проблематике.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
- анализ развития нормативно-правовой базы, регламентирующей правовое положение, условия и порядок привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, путем выделения основных этапов кодификации российского административного законодательства;
- выявление всего круга причин и условий девиантного поведения рассматриваемой категории лиц на территории нашей страны и, в частности, на территории Дальневосточного региона России;
- выяснение особенностей административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации;
- выявление юридической сущности, видов и проблемных вопросов применения административно-правовых средств предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации;
- исследование особенностей административно-правовой деятельности органов исполнительной власти в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, и определение роли каждого из них в указанной сфере деятельности;
- выработка теоретических, научно-практических рекомендаций и предложений по совершенствованию административно-правовых средств предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в целостном подходе автора к проблеме комплексного изучения юридической природы административно-правовых средств предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации и, в частности, на территории Дальневосточного региона России.
Научному исследованию и анализу подвергнуты многочисленные литературные источники, а также нормативно-правовые акты, регламентирующие данную сферу. Проведено комплексное исследование административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства и определены основные этапы кодификации административно-правовых норм, регламентирующих административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства в России. Определены детерминанты, способствующие противоправному антиобщественному поведению данной категории лиц в нашей стране и, в частности, в Дальневосточном регионе России. Выявлены особенности административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства. Сформулирована правовая дефиниция понятия «административно-правовые средства предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации», представлены возможные классификации данных административно-правовых средств, раскрыты проблемы их применения соответствующими субъектами административной юрисдикции, а также определены основные направления совершенствования названных административно-правовых средств.
Методология исследования. Методологической основой данного диссертационного исследования выступает совокупность общенаучных методов и частных приемов научного познания. Широко используемые в данной работе методы (диалектико-материалистический, исторический, формально-логический, статистический, сравнительно-правовой, системно-структурный, методы анализа и синтеза и т.д.) позволили полностью раскрыть административно-правовую природу механизма правового регулирования в рассматриваемой сфере жизнедеятельности на территории России (и, в частности, в Дальневосточном регионе) и решить поставленные диссертантом задачи.
Основные положения, выносимые на защиту. Определенная новизна диссертационного исследования позволяет выделить наиболее значимые положения, выносимые на защиту:
1. Авторское понятие административно-правовых средств предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, представляющих собой способы административно-правового воздействия государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, совершающих на территории Российской Федерации административные правонарушения, на органы управления, которые уполномочены осуществлять деятельность по предупреждению таких правонарушений, а также на причины и условия, способствующие совершению административных деликтов указанной категорией лиц.
2. Необходимость качественной правовой систематизации российского законодательства, регулирующего вопросы миграции и уровень административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории нашей страны, путем сосредоточения всех нормативно-правовых актов в данной области в едином Своде законов «О миграции и противодействии правонарушениям иммигрантов».
3. Целесообразность расширения объекта охраны общественных отношений, предусмотренных гл. 18 КоАП РФ, ввиду довольно развитой сферы трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, путем уточнения названия данной главы, а именно: «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации, обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также в сфере управления их трудовой деятельностью в Российской Федерации». При этом необходимо определить ст. 19.27 КоАП РФ в гл. 18 КоАП РФ в виде ст. 18.18 «Предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета» в связи со сходством их родовых объектов.
4. Необходимость четкого обозначения в диспозициях и (или) санкциях ст. 18.2 – 18.3, 18.6 – 18.7, 18.11, 18.13 – 18.17 КоАП РФ иностранных граждан и лиц без гражданства в качестве субъектов административной ответственности.
5. Необходимость осуществления нормотворческой работы в целях повышения эффективности применения отдельных мер административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленных в КоАП РФ.
6. Целесообразность принятия Федерального закона РФ «Об обязательном получении лицензий (патентов) иностранными гражданами и лицами без гражданства, осуществляющим в Российской Федерации работу по найму» в целях регулирования процесса привлечения квалифицированной иностранной рабочей силы в нашу страну.
7. Необходимость отнесения ФМС России с закреплением за ней нормотворческой функции, к категории самостоятельного органа исполнительной власти Российской Федерации, призванного служить главным организующим, координирующим и направляющим субъектом управления в сфере предупреждения административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории нашего государства.
Теоретическая значимость обусловливается актуальностью и новизной рассматриваемых положений, которые способствуют расширению сферы научных знаний об особенностях механизма применения и реализации административно-правовых средств в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, совершающих на территории нашего государства противоправные антиобщественные действия (бездействие). В диссертационном исследовании раскрывается сущность юридической природы административно-правовых средств, применяемых в рассматриваемой сфере деятельности, определяются основные признаки и классификации этих средств, комментируются нормы российского административного законодательства в области предупреждения и пресечения административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, обозначаются наиболее проблемные стороны в этой области и определяются пути их совершенствования.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в данной работе, могут быть использованы: а) для совершенствования административно-правовых средств воздействия в сфере предупреждения рассматриваемой группы административных деликтов; б) при разработке новых норм административного права в исследуемой области; в) для более всестороннего и полного изучения соответствующих разделов учебных курсов «Административное право России», «Административная деятельность органов внутренних дел России», «Административно-процессуальное право», «Административная ответственность» и «Административная деликтология»; г) в качестве конкретных практических рекомендаций и предложений для структурных подразделений Федеральной миграционной службы МВД России, органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, а также других государственных органов в сфере предупреждения административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации и, в частности, на территории Дальневосточного федерального округа.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования были апробированы в течение нескольких лет. Его основные положения изложены в 12 публикациях. Отдельные аспекты исследования легли в основу выступлений и сообщений автора на всероссийских научно-практических конференциях по темам: «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Дальневосточном федеральном округе» (Хабаровск, 2008), «Актуальные проблемы предупреждения правонарушений в сфере общественного порядка и общественной безопасности» (Хабаровск, 2009), на Всероссийской заочной научно-практической конференции по теме «Актуальные вопросы правовой политики в современных условиях» (Хабаровск, 2009), а также нашли отражение в публикациях в ряде научно-теоретических журналов.
Ряд выводов, предложений и рекомендаций нашли практическое применение в деятельности Управления ФМС России по Хабаровскому краю, Хабаровской таможни, Дальневосточного УВД на транспорте, а также в учебном процессе Дальневосточного юридического института МВД России.
Структурное построение исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России
Основы определили принципы и установили общие положения законодательства об административных правонарушениях, представляющие юридическую базу для республиканского законодательства. Так, республиканские кодексы об административных правонарушениях, принятые в союзных республиках в 1984-1985 гг., исходили из общих положений и принципов Основ, а в необходимых случаях их развивали, дополняли и конкретизировали.
Среди всей этой системы актов особое значение имел Закон СССР № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР», принятый Верховным Советом СССР 24 июня 1981 г. и введенный в действие 1 января 1982 г.19 Его принятие объясняется прежде всего интересами развития международного сотрудничества, укрепления законности и правопорядка, стремлением четче и полнее определить правовой статус иностранцев в СССР в указанный период развития нашего государства и общества в целом20.
Таким образом, впервые в нашей стране был принят специальный закон, который комплексно, в едином акте регламентировал основные вопросы правового положения иностранцев в СССР. Он был непосредственно адресован иностранным гражданам. Вместе с тем его предписания распространялись, по общему правилу, и на лиц без гражданства (ст. 32 Закона), т.е. на всех иностранцев.
Говоря о характерных чертах Закона, необходимо отметить, что он опирался на исходные принципы в данной сфере, определенные Конституцией СССР 1977 г., и законодательно закреплял сложившиеся на практике и оправдавшие себя правила, восполняя при этом некоторые пробелы в советском законодательстве. Однако нельзя не заметить, что предоставление национального режима как общего принципа, установление равенства иностран ных граждан и лиц без гражданства перед законом осуществлялись законодательным путем впервые. Кроме того, полнее и четче были сформулированы и другие принципы. При этом определяющее значение получило положение о том, что, по общему правилу, иностранцы стали пользоваться в СССР теми же правами и свободами и стали нести те же обязанности, что и граждане СССР.
Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» 1981 г. также определил с учетом действующего на тот период времени законодательства наиболее важные, принципиальные положения по вопросам въезда в СССР и выезда из СССР, в частности, разрешительный порядок въезда и выезда. В целях обеспечения законности и правопорядка Закон предусмотрел основные положения об ответственности иностранцев за правонарушения на всей территории СССР, уточнил положения об административной ответственности иностранцев, о применении таких мер административного воздействия, как сокращение срока пребывания в СССР и выдворение за пределы СССР , тем самым, определив, что иностранные граждане и лица без гражданства отвечают в СССР за совершенные ими правонарушения на тех же основаниях, что и советские граждане" ".
Период времени с 1980 по 1985 г. характерен действием довольно значительного количества правил (правила о соблюдении общественного порядка, таможенные правила, санитарные правила, противопожарные правила, правила техники безопасности, правила дорожного движения и охраны окружающей среды и др.), необходимых для охраны государственного и обще ственного порядка, собственности, прав и свобод граждан, а также порядка управления, за нарушение которых предусматривалась административная ответственность. При этом Основами законодательства об административной ответственности (ст. 5) устанавливалось, что никто не мог быть подвергнут административной мере воздействия в связи с проступком иначе как на основаниях и в порядке, установленных законодательством нашей страны, то есть ответственность наступала только в тех случаях, которые были прямо зафиксированы в законе. Данное обстоятельство означало невозможность возложения административной ответственности по аналогии за действие, которое не было прямо предусмотрено законом23.
Следствием вышеизложенного стал второй этап кодификации законодательства в области административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, выразившийся в принятии первого Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, систематизирующего все нормы административной ответственности в едином нормативно-правовом акте, закрепившем четкую формулировку конкретных составов административных проступков, а также предусматривающем разумные и эффективные санкции за эти проступки24.
Принятие данного кодифицированного закона знаменовалось как новый качественный этап в развитии отечественного законодательства об административных правонарушениях, поскольку ранее действующее законодательство об административных правонарушениях, представляющее собой сумму более 500 разрозненных законодательных и правительственных нормативных актов разной юридической силы об административной ответственности за отдельные виды проступков, имело множество пробелов и недостатков.
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях впервые обозначил легальное определение понятия административного правонарушения (ст. 10), закрепил систему административных взысканий и правил их наложения, детально урегулировал порядок производства по делам об административных правонарушениях. Рассматривая Особенную часть КоАП РСФСР, стоит обратить внимание, что впервые было систематизировано большинство норм о конкретных видах административных правонарушениях, а за ряд отдельных из них вообще впервые была установлена административная ответственность.
Справедливо мнение М.С. СтуДеникиной (поддерживаемое В.В. Игна-тенко), что в итоге принятия КоАП РСФСР были завоеваны определенные демократические позиции в решении кардинальных проблем административной ответственности, такие как: а) закрепление принципа ответственности только при наличии вины; б) нацеленность мер ответственности не на кару, а на профилактику правонарушений; в) преодоление нигилизма в отношении необходимости детальной проработки процессуальных правил; г) использование принципа «конкурирующего законодательства» при разграничении компетенции между Федерацией (СССР) и ее субъектами (союзными республиками), что расширило сферу ведения республик; д) сужение-полномочий Правительства и местных органов в области формирования составов административных правонарушений; е) создание предпосылок для усиления роли закона в регулировании административной ответственности
Особенности административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства
В связи с вышеизложенным, стоит обратить внимание и на недостаточно эффективное федеральное и региональное миграционное законодательство; низкий уровень взаимодействия ФМС, МВД России с рядом федеральных министерств и ведомств, в частности, с пограничной службой ФСБ России, что подтверждается несогласованностью действий сотрудников пунктов иммиграционного контроля и органов пограничного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; довольно слабое воздействие ФМС МВД России на подразделения по делам миграции МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, выражающееся часто в письменных указаниях и указаниях по телефону; большая загруженность подразделений по делам миграции составлением различного рода отчетов о ходе выполнения планов, приказов, указаний, протоколов совещаний и т.п., что затрудняет своевременную и качественную подготовку запрашиваемой информации; неотработанный механизм реализации миграционных карт (бланки карт пассажирам в ряде случаев не выдаются, заполняются неправильно и с ошибками либо не заполняются вообще, при выезде иностранцев из России органы пограничного контроля не всегда изымают у них отрывные талоны, иностранцы-«челноки» при выезде из России часто умышленно не сдают отрывные талоны миграционных карт, имеет место подделка миграционных карт и т.п.); недостаточное финансирование ряда предусмотренных соответствующими планами мероприятий (например, создание депортацион-ных центров, иммиграционных инспекций, депортация незаконных мигран-тов и т.п.) .
Кроме того, П.Н. Кобец акцентирует внимание на таких проблемах, как отсутствие в ОВД специальных подразделений по линии борьбы с преступностью (в том числе и с правонарушениями) иностранных граждан и лиц без гражданства, а также специально разработанных для правоохранительных органов (как, впрочем, и для других специальных служб) методик по линии борьбы и предупреждению административных правонарушений и преступлений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории нашего государства; отсутствие должного взаимодействия между службами ОВД и другими подразделениями в результате многолетней «борьбы» между данными службами за так называемые «показатели»; недостаточная профилактическая деятельность ОВД и других подразделений по предупреждению правонарушений и преступлений, совершаемых данной категорией лиц; малоэффективное использование средств массовой информации ОВД в этой же сфере .
При рассмотрении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России, требует особого внимания вопрос ла-тентности данной категории правонарушений. Изучение статистических данных роста совершаемых деликтов свидетельствует о том, что реальный уровень последних значительно выше, ибо за рамками статистики на сегодняшний день остается латентность рассматриваемых деликтов, масштабы которой в последние годы многократно возросли. Причинами этого являются: 1 Повсеместное сокрытие данных правонарушений от регистрации и учета; 2)возрастание неверия населения в способность правоохранительных органов изобличить виновных и возместить причиненный вред; 3) рост «профессионального мастерства» самих правонарушителей. Данная ситуация требует принятия срочных, неординарных и эффективных мер.
Таким образом, динамика, региональная распространенность и интенсивность административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России, приобретает все более угрожающий характер. Неблагоприятные изменения количествен 51 ных показателей административных деликтов, совершаемых рассматриваемой категорией граждан, сопровождаются качественной трансформацией. Поэтому, чтобы определить правильные пути борьбы с указанными административными правонарушениями, необходимо, безусловно, знать их истоки, а именно причины и условия их совершения.
Многочисленные мнения специалистов, работающих в данной области, позволяют сделать вывод о том, что к числу причин и условий, способствующих совершению правонарушений иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, относятся следующие: 1. Общие изменения общественно-политической обстановки в России. 2. Расширение международных отношений, «раскрытие» границ Российской Федерации для некоторых иностранных государств. 3. Огромная территория Российского государства, занимающего особое геополитическое положение в мире. 4. Разница в социально-экономическом развитии отдельных регионов России. 5. Сложная демографическая ситуация в Российской Федерации, вы званная отсутствием прироста населения в ряде регионов страны, старением населения и, как следствие, сокращением трудоспособного населения. 6. Дефицит трудовых ресурсов в Российской Федерации; наличие большого количества вакантных рабочих мест, не представляющих большого интереса для местных жителей ввиду непрестижности труда и низкой его оп латы; рост предприятий с участием иностранного капитала, где большую часть руководителей и специалистов составляют иностранцы; появившаяся практика работы иностранных компаний на территории России, при которой одной из основных форм найма является договор подряда. 7. Большой уровень иммиграции в целом по стране; вовлечение крими нальных структур в миграционные процессы на территории России и созда ние ими своего «бизнеса»на этой основе.
Роль органов исполнительной власти в сфере предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации
Так, установленная законодательно возможность исполнения административного выдворения за пределы Российской Федерации в качестве основного наказания (ч. 2 ст. 3.3 КоАП РФ) на самом деле не реализуется, и выдворение применяется только в сочетании с административным штрафом221.
По нашему мнению, следует пересмотреть санкции ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.8, 18.10,ч. 1 ст. 18.11,4.2 ст. 18.17 и ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ и административное выдворение за пределы Российской Федерации представить в виде основного и дополнительного административного наказания. Например, иностранный гражданин, нарушивший режим в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации (ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ) должен быть подвергнут административному штрафу в размере до одной тысячи рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового либо административному выдворению за пределы Российской Федерации.
Часть 1 ст. ЗЛО КоАП РФ раскрывает понятие административного выдворения, однако законодатель абсолютно не учитывает тот факт, что иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации, под-разделяются на несколько категории : временно пребывающие, временно проживающие и постоянно проживающие. Исходя из этого нельзя не согласиться с мнением В.Д. Сорокина о том, что выдворение иностранных граждан, постоянно проживающих на территории России, за административное правонарушение вряд ли будет целесообразно, поскольку это связано с це лым рядом трудностей. В этом случае могут быть вполне применимы другие меры административного воздействия223.
Урегулирование данного вопроса видится во внесении дополнения в ст. 3.10 КоАП РФ в виде примечания следующего содержания: «Иностранному гражданину, постоянно проживающему на территории Российской Федерации, обремененному семейными, имущественными и иными обязанностями, положительно характеризующемуся по месту э/сительства, работы (учебы), в случае совершения им административного правонарушения, за которое предусмотрено административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, данное наказание может быть заменено административным штрафом и (или) общественно-полезными работами».
Кроме того, внимания заслуживает способ осуществления административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, заключающийся либо «...в принудительном и-контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации...», либо «...в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации» (ч. 1 ст. 3.10 КоАП РФ).
Как показывает практика, при осуществлении второго варианта административного выдворения иностранные граждане и лица без гражданства, получившие на руки пакет необходимых для самостоятельного выезда документов, не спешат возвращаться на свою Родину, а чаще всего перебираются в другие регионы Российской Федерации, где продолжают нарушать законодательство нашей страны, находясь на ее территории незаконно. Ввиду этого целесообразнее отказаться от данного варианта реализации меры административного выдворения за пределы Российской Федерации и представить часть 1 ст. 3.10 КоАП РФ в следующей редакции: «Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации».
Существующие трудности с финансированием субъектов исполнения наказания из средств федерального бюджета " , являются также определенным препятствием для полноценной реализации всей процедуры административного выдворения, которое можно преодолеть путем разработки и принятия межправительственных соглашений между Россией и иностранными государствами (в частности, с КНР, КНДР, Японией), оговаривая в этих документах обязанность государств — участников соглашения по финансированию (полному или частичному) процедуры административного выдворения за пределы Российской Федерации граждан их страны""5. Закрепление данной обязанности, безусловно, будет служить повышению ответственности государств за своих граждан и уважению законодательств других стран.
Затрагивая проблему отсутствия в большинстве субъектов Российской Федерации специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих выдворению за пределы Российской Федерации, стоит отметить, что она коренится в существующих на сегодняшний день противоречиях российского законодательства, заключающихся в отсутствии четко оговоренной обязанности по созданию данных учреждений в различных субъектах Российской Федерации" . Решение этой проблемы видится в том, чтобы финансирование строительства указанных учреждений осуществлялось по заявкам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета227.
Нельзя оставить без внимания и вопрос сопоставления процедур административного выдворения и депортации, являющийся одним из самых дискуссионным в среде административистов. Так, многие ученые склонны полагать, что данные процедуры необходимо отделять друг от друга228, обосновывая это, как правило, тем, что: во-первых, административное выдворение является мерой административного наказания, определенной в ст. 3.10 КоАП РФ, а депортация закреплена лишь в Федеральном законе РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и не имеет законодательного отражения в нормах Ко All РФ; во-вторых, административное выдворение может применяться как в отношении иностранных граждан, так и в отношении лиц без гражданства, а депортации могут быть подвержены лишь иностранные граждане, поскольку законодатель не оговорил возможность применения данной процедуры в отношении лиц без гражданства; и, в-третьих, основанием для применения административного выдворения служит совершение административного правонарушения, за которое данная мера принуждения предусмотрена в качестве наказания, а основанием для депортации выделяют утрату или прекращение законных оснований для дальнейшего пребывания иностранного гражданина на территории России
Основные пути совершенствования административно-правовых средств предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации
Создать в субъектах Российской Федерации иммиграционные комиссии для осуществления надзора и координации деятельности территориальных органов ФМС и ОВД, а также пограничных органов по выявлению, предупреждению и борьбе с административными правонарушениями, совершаемыми иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России363.
Правильное построение организации деятельности всех органов исполнительной власти в области предупреждения рассматриваемой группы административных деликтов является одной из важнейших задач миграционной политики Российской Федерации. При этом главными проблемами законодательного регулирования в данной области являются: а) совершенствование организации системы органов исполнительной власти; б) определение правового статуса каждого из органов этой системы; в) организация правильного и своевременного взаимодействия между соответствующими силовыми структурами364.
Так, произошедшие в последние годы преобразования федеральных ор-ганов исполнительной власти Российской Федерации ставят на первое место вопрос о продуманном и правильном построении многоуровневой системы предупреждения и профилактики366 административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории нашей страны. В связи с этим необходимо определить главный организую щий субъект в данной области, в роли которого непосредственно должна выступать ФМС России367, кроме того: - устранить в действующем российском законодательстве неточности в наименовании органов исполнительной власти, осуществляющих правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, под данными органами стоит понимать только ФМС России и ее территориальные отделения368; - придать ФМС России статус самостоятельного органа исполнительной власти Российской Федерации с прямым подчинением Президенту РФ, закрепив за ней при этом нормотворческую функцию; - определить ФМС России в качестве координирующего и направляющего органа государственной власти в рассматриваемой сфере деятельности; - возложить на ФМС России обязанность по составлению и регулярному выпуску статистических сборников общедоступного пользования, содержащих полную и достоверную информацию о численности и национальностях иностранных гражданах и лицах без гражданства, прибывающих и находящихся на территории России и в отдельных ее субъектах, о целях их визитов, а также об отдельных видах их антиобщественных действий в нашей стране (с постатейной «разбивкой» на отдельные виды административных правонарушений); - возложить на ФМС России обязанность по регулярной разработке ме тодических рекомендаций в рассматриваемой области жизнедеятельности с учетом изменяющегося законодательства Российской Федерации и ино странных государств.
Принимая во внимание вышеизложенное, следует отметить, что проблема взаимодействия между органами исполнительной власти, ведающими вопросами предупреждения административных деликтов, совершаемых рассматриваемой категорией лиц на территории нашей страны, также требует определенных решений. Чтобы процесс взаимодействия всегда «работал» необходимо:
1. Проводить обязательные регулярные встречи, брифинги, конференции между представителями соответствующих структурных подразделений и управлений, на которых необходимо рассматривать текущие проблемные вопросы, производить обмен информацией и опытом работы в данной сфере, планировать проведение совместных практических мероприятий, принимать совместные программы по предупреждению и борьбе с правонарушениями, совершаемыми иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России, заслушивать отчеты о проделанной работе за определенный период.
2. Согласованно осуществлять формирование и использование информационных ресурсов Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию, всеми заинтересованными органами исполнительной власти.
3. Отработать схему по осуществлению бесперебойной и быстрой работы единой межведомственной интегральной информационной системы между всеми заинтересованными министерствами и ведомствами в целях получения необходимой информации в рассматриваемой области.
4. Осуществлять еженедельные совместные мероприятия по выявлению иностранных граждан, лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц, нарушающих российское законодательство.
5. Планировать и разрабатывать совместные (федеральные и региональные) целевые программы в области предупреждения незаконной миграции и борьбы с административными правонарушениями, совершаемыми иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России-ской Федерации .
6. Определить четкую процедуру предоставления в ФМС России и ее территориальные органы подробных и достоверных статистических данных об иностранных гражданах и лицах без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации и в отдельных ее регионах, а также об их антиобщественных действиях всеми соответствующими органами исполнительной власти (в частности, подразделениями и службами ОВД и ФСБ Рос-сии)370.
7. Определить условия и четкий порядок взаимодействия со средствами массовой информации, радио- и телевещания, с хозяйствующими субъектами различных форм собственности, организациями и общественными объедине-ниями , а также гражданами " в рассматриваемой сфере деятельности.
8. Организовать в ОВД специальные подразделения по выявлению, предупреждению и пресечению административных правонарушений и преступлений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации.
9. Определить и разработать механизм по установлению в кратчайшие сроки личности иностранных граждан или лиц без гражданства, а при отсутствии у последних соответствующих документов, в случае необходимости, способы срочного восстановления указанных документов.
