Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации
1.1. Организация финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации: сущность и значение
1.2. Становление и развитие законодательства об организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации
1.3. Система региональных фондов денежных средств и ее роль в обеспечении финансовой автономии субъектов Российской Федерации
Глава 2. Региональная финансовая система как совокупность органов и учреждений, осуществляющих финансовую деятельность в субъектах Российской Федерации
2.1. Организация управления в сфере финансовой деятельности субъектов Российской Федерации
2.2. Компетенция органов государственной власти и учреждений, осуществляющих финансовую деятельность в субъектах Российской Федерации
2.3. Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти в сфере организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации
Глава 3. Основные направления совершенствования организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации
3.1. Перспективы развития правовых основ организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации
3.2. Пути совершенствования организационно-правовых форм и методов финансовой деятельности субъектов Федерации
Заключение 203
Список использованных источников и литературы 207
Приложение А 253
- Организация финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации: сущность и значение
- Становление и развитие законодательства об организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации
- Организация управления в сфере финансовой деятельности субъектов Российской Федерации
- Перспективы развития правовых основ организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный уровень развития общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а также постоянное совершенствование их правового регулирования обуславливают необходимость научного анализа происходящих преобразований и теоретического осмысления тех организационно-правовых механизмов, которые используются публично-правовыми образованиями для реализации своих интересов.
В настоящее время значительно возрос интерес представителей финансово-правовой науки к проблемам организационно-правового обеспечения финансовой деятельности на региональном уровне. Это обусловлено усилением роли субъектов Российской Федерации в проведении единой государственной финансовой политики, разграничением полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровня, признанием права субъектов РФ на собственный самостоятельный бюджет и других бюджетных прав регионов. Кроме того, современное состояние законодательства об организации финансовой деятельности в субъектах Федерации отличается несогласованностью, внутренней противоречивостью, наличием пробелов в правовом регулировании. Данное обстоятельство сказывается на практике применения нормативных предписаний в сфере аккумуляции, распределения и использования региональных бюджетов и других фондов денежных средств.
Необходимость научного осмысления проблем организации финансовой деятельности в субъектах РФ диктуется и нацеленностью современной государственной политики на преодоление последствий мирового финансово-экономического кризиса и создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны. Уменьшение поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджетную систему Российской Федерации и, как следствие, снижение финансовых возможностей всех публично-правовых образований требуют поиска форм и методов оптимального и эффективного осуществления финансовой деятельности субъектов РФ, которое должно базироваться на исполнении всех принятых обязательств и оптимизации региональных расходов.
Вместе с тем, современный уровень теоретической разработанности проблемы организации финансовой деятельности в субъектах Федерации не отвечает сложившейся практике, многие вопросы носят дискуссионный характер. Научную разработку в финансово-правовой доктрине получили лишь отдельные аспекты данной темы. В частности, исследуются вопросы построения системы региональных финансовых органов, формирования и использования бюджетов субъектов РФ, осуществления бюджетного процесса и организации финансового контроля на региональном уровне, реализации финансово-правового статуса субъекта Федерации. Отсутствие частной теории об организации финансовой деятельности в субъектах РФ не дает целостного представления о сущности и содержании данной финансово-правовой категории. Кроме того, в юридической литературе нет единства мнений и по поводу понятия финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Отсутствие в финансово-правовой науке теоретического фундамента для организации финансовой деятельности в субъектах РФ негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов и практику их применения федеральными и региональными органами государственной власти. В связи с этим исследование вопросов организации финансовой деятельности на региональном уровне является актуальной научной проблемой, имеющей важное теоретическое и практическое значение в современных условиях.
Потребности реализации современной финансовой политики, выработки целостных теоретических представлений о сущности и содержании финансовой деятельности, ее организации в регионах с учетом дифференциации подходов государственного воздействия предопределили выбор темы диссертационного исследования и обусловили ее актуальность в доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.
Степень научной разработанности темы. На современном этапе развития финансово-правовой науки глубокому теоретическому анализу были подвергнуты различные вопросы организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации. Правовые основы деятельности в сфере финансов областного Совета народных депутатов рассматривались в диссертации С.Т. Кадькаленко. К изучению правового обеспечения региональной финансовой деятельности на примере г. Москвы обращалась Е.И. Сомина в диссертационном исследовании. Финансово-правовой статус субъекта РФ и его отдельные проявления анализировались в работах Ю.Л. Смирниковой, Ю.В. Арбатской, П.И. Евсеева, М.В. Колодиной, И.Н. Суховой, О.А. Тарасенко. Исследованию некоторых функций финансовой деятельности субъектов Федерации, а также системы и компетенции осуществляющих их государственных органов посвящены труды Е.С. Алексеевой, А.Е. Алехина, В.Г. Волкова, З.З. Дударовой, М.Н. Кошлиной, Д.В. Кузина, О.Б. Шемякиной.
Несмотря на значимость проведенных исследований, отдельные вопросы организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации не получили завершенного выражения и окончательной разработанности в теории финансового права. Изучение данной темы ранее не ставилось целью отдельного специального исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является анализ и обоснование теоретических положений и выводов об организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации и разработка рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства, регулирующего отношения в данной сфере.
Достижению поставленной цели способствовали постановка и решение следующих задач:
-
Определить сущность и значение организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации, установить ее элементы во взаимосвязи статического и динамического аспектов.
-
Выявить основные этапы становления и развития федерального и регионального законодательства в сфере организации финансовой деятельности в субъектах РФ.
-
Исследовать систему региональных фондов денежных средств, составляющих основу финансовой самостоятельности субъекта Федерации.
-
Рассмотреть финансовую систему как совокупность органов и учреждений, наделенных компетенцией по осуществлению финансовой деятельности в субъектах РФ, формы и методы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.
-
Внести предложения по совершенствованию законодательства в сфере организации финансовой деятельности в субъектах РФ, а также форм и методов осуществления региональной финансовой деятельности.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в сфере организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормы законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, входящих в Сибирский федеральный округ, регулирующие отношения в сфере организации финансовой деятельности на региональном уровне, а также практика применения указанных норм органами государственной власти и учреждениями РФ и субъектов Федерации.
Теоретической основой исследования являются взгляды, положения и выводы ученых-специалистов, изложенные в научных трудах. В процессе исследования изучались и анализировались взгляды на государственную деятельность в сфере финансов ученых конца XIX – начала XX в.: М.И. Боголепова, Н.Х. Весселя, Л. Гумпловича, П.С. Климентова, В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, И.И. Янжула и других.
На формирование концепции диссертационного исследования значительное влияние оказали положения и выводы представителей финансово-правовой науки, таких как Е.М. Ашмарина, Д.А. Бекерская, К.С. Бельский, В.В. Бесчеревных, А.Ю. Викулин, Д.В. Винницкий, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.А. Гурвич, А.В. Демин, Л.Н. Древаль, А.С. Емельянов, Т.С. Ермакова, С.В. Запольский, В.М. Зуев, М.Ф. Ивлиева, Н.М. Казанцев, М.Л. Коган, Т.В. Конюхова, А.Н. Костюков, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, А.А. Мамедов, Г.В. Петрова, М.И. Пискотин, Е.В. Покачалова, Е.А. Ровинский, И.Д. Рукавишникова, А.Д. Селюков, М.В. Сенцова (Карасева), Э.Д. Соколова, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева, А.И. Худяков, Н.А. Шевелева, С.Д. Цыпкин, А.А. Ялбулганов и других.
Межотраслевой характер организации финансовой деятельности в субъектах РФ обусловил использование в диссертации выводов и положений представителей науки административного права и конституционного права: Г.В. Атаманчука, М. В. Баглая, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.Г. Горбачева, Н.М. Добрынина, Л.М. Карапетяна, Ю.М. Козлова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, М.А. Митюкова, Л.Л. Попова, Е.А. Соловьевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Ц.А. Ямпольской и других. Теоретическое обоснование данной категории основано на взглядах ученых-специалистов в области общей теории права: С.С. Алексеева, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.С. Явича и других.
Экономическая характеристика финансовой деятельности субъектов Федерации обусловила необходимость изучения положений и выводов ученых-экономистов: Ю.М. Березкина, Л.П. Владимировой, О.В. Врублевской, Л.С. Гринкевич, А.А. Земцова, Г.Ф. Поляка, М.В. Романовского, В.К. Сенчагова, А.В. Улюкаева, В.Б. Христенко, Ю.Г. Швецова, М.И. Яндиева и других.
Методологическая основа исследования представлена общенаучными методами познания (системно-структурный, анализа и синтеза, сравнения), а также частнонаучными методами (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой).
Эмпирическую основу исследования составили данные, полученные в результате изучения относящихся к теме диссертации положений федерального и регионального законодательства, нормативных актов зарубежных государств, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, а также практики работы органов государственной власти РФ и субъектов Федерации, осуществляющих финансовую деятельность на региональном уровне.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это одно из первых исследований, специально посвященных теоретическому обоснованию организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации как самостоятельной финансово-правовой категории. В диссертационной работе сформулированы определения финансовой деятельности субъекта Федерации, финансово-планового акта субъекта РФ, регионального бюджета, контрольно-счетной палаты субъекта РФ, финансового органа; обосновано функциональное содержание финансовой деятельности субъекта Федерации во взаимосвязи цели, задач и функций, показана специфика каждого элемента на региональном уровне.
Диссертация представляет собой первый опыт теоретического исследования финансовой системы субъекта Российской Федерации как совокупности государственных органов и учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность на региональном уровне. В работе представлены практические рекомендации по совершенствованию финансовой системы субъекта РФ, а также форм и методов осуществления региональной финансовой деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
-
Организация финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации выступает как самостоятельная финансово-правовая категория, содержание которой выражается в совокупности действий федеральных и региональных органов государственной власти по созданию региональной финансовой системы и построении фондовой оболочки для денежных средств (структурный аспект), а также установлению связей между ними (функциональный аспект).
-
Статическое начало организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации реализуется через формирование системы органов государственной власти и учреждений, наделенных компетенцией в сфере аккумуляции, распределения и использования региональных бюджетов и других фондов денежных средств, а также построение системы указанных фондов. Динамика организации финансовой деятельности в субъектах РФ проявляется в последовательности действий органов государственной власти и учреждений Российской Федерации и субъектов РФ по планированию, прогнозированию, регулированию, координации и контролю, их непрерывности и цикличности, обусловленных единством цели и задач финансовой деятельности региона.
-
В становлении и развитии федерального и регионального законодательства об организации финансовой деятельности в субъектах РФ выделено четыре этапа. Установлено, что проводимые в период с 1990 г. по 2009 г. реформы были направлены на признание финансовой автономии регионов путем закрепления за ними прав на самостоятельный бюджет, на собственные доходные источники и определение направлений расходования денежных средств. Однако в современных условиях в связи с сокращением налоговых поступлений в региональные бюджеты необходимо укрепление доходной базы субъектов РФ посредством перераспределения источников налоговых и неналоговых доходов.
-
Организация региональных финансовых фондов включает их структурное построение, установление источников их формирования и определение направлений расходования денежных средств на основе федеративного устройства государства. Система финансовых фондов субъекта РФ определена как совокупность регионального бюджета, территориального государственного внебюджетного фонда, фондов региональных унитарных предприятий и фондов бюджетных и автономных учреждений субъекта РФ.
-
Финансовая система субъекта Российской Федерации представлена в трех аспектах: как совокупность финансово-правовых институтов, как система региональных фондов денежных средств, наконец, как совокупность организационных структур (органов государственной власти и учреждений), связанных единством объекта управления (бюджета и других финансовых фондов субъекта РФ), а также целью, задачами и функциями финансовой деятельности. Ее построение, таким образом, базируется на конституционном принципе разделения ветвей власти и разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Это обуславливает необходимость обеспечения независимости каждого уровня власти при одновременном согласовании действий в сфере организации финансовой деятельности, принимающем различные институциональные формы.
-
Действующее федеральное и региональное законодательство в сфере организации финансовой деятельности в субъектах РФ не соответствует долгосрочным целям развития государства и муниципальных образований, создает коллизии норм с другими отраслями права, а сложившиеся на его основе механизмы и процедуры ограничивают возможности и стимулы для повышения качества управления региональными финансами. В связи с этим обосновывается концепция федерального закона «Об основах организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации», а также вносятся предложения по изменению действующего законодательства, направленные на повышение эффективности финансового законотворчества.
-
Дальнейшее развитие форм и методов реализации функций финансовой деятельности субъектов РФ необходимо для достижения социально значимых результатов, увязанных с ее целями. Так, эффективность управления бюджетными расходами во многом зависит от внедрения программно-целевого планирования, которое должно получить комплексное правовое регулирование на региональном уровне. Требуется четкое разграничение функций в сфере финансов между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, между региональными органами власти с целью исключения дублирования полномочий. Укрепление доходной базы субъектов Федерации видится в улучшении качества администрирования источников доходов, выявлении имеющихся финансовых резервов, совершенствовании инструментов управления государственным долгом.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что результаты диссертационной работы обобщают и дополняют сложившиеся в финансово-правовой науке представления о финансовой деятельности субъекта Российской Федерации и ее организации. Сформулированные в диссертации выводы и предложения представляют интерес для дальнейших научных исследований по проблемам организации финансовой деятельности в субъектах РФ как одного из перспективных направлений финансово-правовой науки.
Практическая значимость исследования. В работе содержатся предложения по дальнейшему развитию и совершенствованию законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, повышению эффективности работы государственных органов в сфере осуществления финансовой деятельности, которые могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности на федеральном и региональном уровнях власти.
Отдельные положения диссертации могут быть применены в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право», «Налоговое право», «Банковское право», «Валютное право». Полезными они могут оказаться и для разработки спецкурса, ориентированного на практических работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих финансовую деятельность.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования нашли свое отражение в 11 публикациях, в том числе в журнале, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, общим объемом 2,2 п.л. Положения диссертации обсуждались на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научно-практических конференциях в Москве, Уфе, Новосибирске, Томске, Юрге, а также в процессе ее подготовки на кафедре финансового права Юридического института ТГУ. Отдельные положения диссертации были использованы в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплинам «Финансовое право», «Налоговое право» в Томском государственном университете.
Структура диссертационной работы обусловлена содержанием темы и включает введение, три главы, содержащих восемь параграфов, заключение и приложение.
Организация финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации: сущность и значение
Федеративное устройство России обуславливает самостоятельность субъекта РФ как государственно-правового образования1 и предопределяет необходимость обеспечения финансовыми ресурсами публично-территориальных интересов. В целях создания экономической основы для реализации стоящих перед ним задач и функций субъект РФ в лице органов государственной власти осуществляет практически организующие действия, нацеленные на образование, распределение и использование бюджета и иных фондов денежных средств. Совокупность таких действий составляет содержание финансовой деятельности региона.
Как справедливо отмечает Ю.Л. Смирникова, территориальная организация власти в России определяет особое положение финансовой деятельности субъекта Федерации, свидетельствующее о наличии взаимосвязей как с финансовой деятельностью центра, так и с финансовой деятельностью муниципальных образований.2 Субъекты РФ выступают проводниками общегосударственной финансовой политики, которая на современном этапе ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся экономическим условиям и создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период.3 Вместе с тем, в отношениях между федерацией и муниципальными образованиями субъекты Федерации являются связующим звеном по оказанию им финансовой помощи из федерального бюджета. Они воздействуют на местные финансы посредством перечисления межбюджетных трансфертов, предоставления государственных гарантий муниципалитетам для привлечения кредитных ресурсов, установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации. Несмотря на особое положение и роль финансовой деятельности субъектов РФ в реализации публичных интересов, вопросы ее организации не получили должного освещения в финансово-правовой науке. Между тем, еще в 1912 г. А.А. Богданов в своем фундаментальном исследовании «Тектология» писал: «Всякая человеческая деятельность объективно является организующей или дезорганизующей. Это значит: всякую человеческую деятельность... можно рассматривать как некоторый материал организационного опыта и исследовать с организационной точки зрения». В этой связи следует отметить позицию О.Н. Горбуновой, которая рассматривает финансовую деятельность как вид человеческой деятельности, обусловленный товарно-денежными отношениями в обществе и необходимостью создания денежных фондов для удовлетворения соответствующих потребностей.2
С учетом приведенных позиций, можно сделать вывод, что организация как процесс лежит в основе любой деятельности, в том числе финансовой деятельности субъекта РФ. Данный аспект организации позволяет характеризовать ее как некоторое действие или совокупность действий по упорядочению всех элементов определенного объекта во времени и пространстве (такое толкование близко к понятию «организовывать»). Однако в современной науке понятие «организация» рассматривается и с других позиций. В частности, как внутреннее расположение, соотношение, взаимодействие более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленных его строением.4 Как объект организация представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов5, в частности, объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил.6
Указанные общетеоретические положения об организации обретают конкретизацию в различных науках. Так, финансисты касаются данного понятия при рассмотрении или описании организационно-правовых форм, в рамках которых законодательно регулируются финансовые отношения1, а также иерархически организованных структур государственного управления финансами.2 Кроме того, называют организацию в числе функций финансовой системы наряду с планированием, стимулированием и контролем.3
В юридической науке понятие организации приобретает специальное содержание, выступая как функция государственного управления в узком понимании (деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов). Так, Т.М. Макосейчук, говоря об организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ, определяет ее как «деятельность Российской Федерации и ее субъектов по формированию данных органов, их системно-структурной характеристики».5
В науке финансового права категория организации не получила своего обоснования, в отличие от организационных отношений, рассматриваемых в рамках предмета финансового права. Большинство ученых связывают предмет правового регулирования данной отрасли с отношениями, складывающимися в процессе (сфере) осуществления финансовой деятельности.6 При этом некоторые авторы отмечают, что все финансовые отношения носят организационный характер, напри-мер, Т.С. Ермакова , либо определяют финансовую деятельность как организационную (Е.М. Ашмарина,8 Л.Я. Хорина9). Другие дифференцируют отношения в сфере финансово-правового регулирования на имущественные (денежные) и неимущественные.10 М.Л. Коган выделял, с одной стороны, организационные отношения (определяющие формы и методы финансовой деятельности, а также отношения, возникающие в процессе бюджетного и кредитного планирования, при осуществлении финансового контроля). С другой стороны имущественные финансовые отношения, вытекающие из планово-регулирующих актов (денежные отношения, непосредственно связанные с движением денежных средств, их мобилизацией и распределением).1
СВ. Запольский пишет, что неимущественные и неденежные отношения (в сфере налогового процесса, бухгалтерского учета, финансового контроля, валютного регулирования) являются неотъемлемыми от механизма правового регулирования имущественных денежных отношений.2
Многие авторы, исследующие различные институты финансового права, также выделяют организационную составляющую в отдельных блоках финансовых правоотношений. Так, Ы.А. Шевелева к имущественным межбюджетным отношениям относит отношения по предоставлению дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; отношения по предоставлению целевых субсидий и субвенций; отношения по предоставлению бюджетных средств на возвратной и (или) возмездной основе. К организационным, по ее мнению, относятся отношения по распределению доходных источников и закреплению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; по осуществлению контроля за целевым использованием бюджетных средств, передаваемых в рамках межбюджетных отношений; по предоставлению отчетов о получении и использовании бюджетных средств в рамках межбюджетных отношений.
В.И. Гуреев выделяет в предмете налогового права имущественные и организационные отношения. При этом к организационным отношениям он относит связи, возникающие между налогоплательщиками и налоговыми органами в процессе осуществления налогового контроля, а также отношения между налоговым агентом и налоговыми органами, налогоплательщиком и налоговым агентом, банком и налоговым органом, регистрационным органом и налоговым органом.4
Становление и развитие законодательства об организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации
В условиях реформирования государственного устройства и экономического уклада страны изменяется юридический статус публично-правовых образований, структура их финансовой базы, система и компетенция органов власти, осуществляющих финансовую деятельность. Происходящие изменения находят свое юридическое проявление в нормативно-правовых актах федерального и регионального уровня. В сфере организации финансовой деятельности в субъектах Федерации развитие нормативной базы шло под влиянием федерального законотворчества, что оказало как положительное, так и отрицательное воздействие. С одной стороны, были созданы предпосылки для унификации финансового законодательства государства. В то же время многие федеральные законы «переписывались» с незначительными поправками на региональный аспект, что привело к дублированию правовых норм и низкой эффективности правоприменительной практики.
В становлении и развитии законодательства об организации финансовой деятельности в субъекте РФ следует выделять четыре этапа исходя из содержания проводимых преобразований. Первый этап охватывает 1990-1993 гг. и связан с разрушением экономической системы и политического режима СССР, переходом к федеративному устройству России в условиях рыночной экономики. Сложившиеся к началу 1990 года противоречия между союзными и входившими в их состав автономными республиками потребовали изменения правового статуса автономий. Это отразилось в принятии Закона СССР от 10 апреля 1990 г. «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик»1 и Закона СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации».2 Автономные республики получили статус субъектов Федерации, а также равные с союзными республиками права в области экономического строительства. А вслед за республиками тенденция к «суверенизации», как справедливо отмечает Е.А. Соловьева1, охватила и другие территориальные образования в составе РСФСР, ряд из которых объявил в одностороннем порядке о своем выходе из состава краев, областей и преобразовании в автономные республики.
Выходом в сложившейся ситуации, грозившей распадом России, было реформирование государственного устройства и построение подлинной федерации. Декларация о государственном суверенитете РСФСР2, принятая Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г., провозгласила становление России как суверенного демократического правового государства. А основу современной модели государственного устройства заложил Федеративный договор 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации. На его базе была принята система двусторонних договоров центра с регионами.
Финансовая деятельность различных уровней власти во многом определяется правильно организованной системой и распределением полномочий органов, осуществляющих повседневную, практически организующую деятельность в сфере финансов. На формирование органов государственной власти края, области был нацелен Закон РФ от 05 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации».4 Помимо закрепления правового статуса и компетенции законодательных и исполнительных органов региона, данный закон устанавливал финансовую основу их деятельности. Так, в состав финансовых ресурсов включались средства краевого, областного бюджета и краевых, областных внебюджетных и валютных фондов, кредитные ресурсы, а также ассигнования из республиканского бюджета РФ.
В свете проводимой конституционной реформы и в целях укрепления основ народовластия был принят Указ Президента РФ от 22 октября 1993г. № 1723, по- священный основным началам организации государственной власти в субъектах РФ.1 В нем устанавливался порядок формирования данных органов, принятия ими нормативно-правовых актов, обеспечению их деятельности. С его принятием Закон от 5 марта 1992 г. № 2449-1 действовал в части, не противоречащей данному указу.
Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации2 создало, по обоснованному мнению Э.С. Юсубова, юридические предпосылки строительства конституционного федерализма, способного обеспечить эффективность функционирования государственной власти на всей территории страны.3 Статус субъектов РФ получили 89 крупных национальных и административно-территориальных образований: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург.
Основной закон закреплял один из важнейших принципов федеративного устройства — принцип равноправия всех субъектов Федерации, реализация которого обеспечивает построение стабильных федеративных отношений, в том числе финансовых взаимоотношений. Устанавливалось единство суверенитета России, распространение его на всю ее территорию, верховенство Конституции РФ и федеральных законов. В качестве основы федеративного устройства закреплялось разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, в том числе в сфере бюджетных, налоговых, кредитных, валютных отношений.
Федеративное устройство государства, признание экономической автономии субъектов РФ потребовали новой организации финансовых отношений центра и регионов. Она должна была стать одним из главных условий укрепления целостности экономического и правового пространства страны и преодоления кризиса.
Организация управления в сфере финансовой деятельности субъектов Российской Федерации
Финансовая деятельность осуществляется всеми органами государственной власти и местного самоуправления, поскольку выполнение задач и функций каждым из них в той или иной степени связано с образованием, распределением или использованием бюджетов и других фондов денежных средств. Кроме того, в реализации ее функций участвуют Центральный Банк РФ, выступающий как особый публично-правовой институт, и его территориальные учреждения, а также органы государственных внебюджетных фондов.
Организация управления в сфере региональной финансовой деятельности нацелена на формирование системы и структуры государственных органов и учреждений, осуществляющих планирование, прогнозирование, регулирование, координацию и контроль в сфере финансов. Совокупность таких организационных структур нередко обозначается понятием «финансовая система России».1 Экономисты употребляют данную категорию в более узком смысле как совокупность финансо-вых учреждений (организаций).
Вместе с тем, данная позиция не является общепризнанной в финансово-правовой науке, что связано с традиционным пониманием финансовой системы как совокупности финансовых институтов, каждый из которых объединяет однородные отношения по формированию, распределению и расходованию бюджетов и других фондов денежных средств. В частности, Н.И. Химичева полагает, что нельзя приравнивать понятия «финансовая система» и «система финансовых органов», по-скольку один и то же термин обозначает разные понятия. Однако институты финансовой системы безжизненны по своей сути, если не реализуются в правомерных действиях органов государственной власти и учреждений по образованию и использованию на нужды общества публичных фондов. О.Н. Горбунова отмечала, что лучший способ управления государством - это управление с помощью денег. Финансовую систему субъекта РФ можно рассматривать и в материальном аспекте, как совокупность региональных фондов денежных средств, выступающих частью общефедеральной финансовой системы.
С учетом приведенных позиций, правомерно, на наш взгляд, употреблять применительно к управляющей системе в сфере региональных бюджетов и других фондов денежных средств понятие финансовой системы субъекта РФ. Это совокупность органов государственной власти и учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность на региональном уровне.
В составе финансовой системы субъекта РФ, исходя из федеративного устройства государства и особенностей правового статуса отдельных элементов, следует выделять три основных блока. Во-первых, органы государственной власти субъекта Федерации, образованные им самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя. Во-вторых, территориальные подразделения федеральных органов государственной власти и территориальные учреждения Банка России. Наконец, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами.
При рассмотрении видов и компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность, в научной и учебной литературе практически не уделяется внимания региональному уровню власти. Многие авторы ограничиваются упоминанием о том, что представительные и исполнительные органы субъектов РФ выполняют на соответствующей террито-рии функции в области финансов в пределах своей компетенции .
Федеративная форма государственного устройства России, закрепленная в статье 5 Конституции РФ, обуславливает, как отмечает В.Е. Чиркин, вертикальное разделение единой государственной власти между федерацией и ее субъектами на условиях сбалансированности, взаимодействия и субсидиарности при верховенстве федеральной государственной власти.1 Внешним выражением публичной власти субъектов Федерации выступает система реализующих ее органов в пределах определенных Конституцией РФ полномочий. Некоторые авторы справедливо относят наличие собственной системы органов государственной власти субъектов РФ к юридическим признакам их государственности.2
Построение системы органов, осуществляющих финансовую деятельность на региональном уровне, базируется на конституционных принципах государственной целостности Российской Федерации, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, равноправия и самоопределения народов. Конституция РФ в статьях 11, 77 закрепляет самостоятельность субъектов Федерации в построении собственной системы органов государственной власти, соответствующей основам конституционного строя Российской Федерации.
Исходя из смысла статей 72, 73 Конституции РФ, можно сделать вывод, что федеральным законом могут быть установлены только общие принципы, на основе которых осуществляется формирование и наделение компетенцией органов государственной власти субъектов Федерации. Все остальные вопросы, касающиеся деятельности региональных органов, относятся к исключительному ведению субъектов РФ и регулируются ими самостоятельно.
В этой связи базовым для субъектов РФ при формировании системы органов, осуществляющих финансовую деятельность, является Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии со статьей 2 указанного закона в систему органов государственной власти субъекта РФ входят законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с его конституцией (уставом). К иным органам относится, в частности, высшее должностное лицо субъекта РФ, должность которого предусмотрена конституцией (уставом) субъекта РФ, и суды субъекта РФ. Часть 4 статьи 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»1 относит к судам субъектов РФ конституционные (уставные суды) и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъекта РФ.2
Конструкция данной статьи, предусматривающей открытый перечень органов власти регионального уровня, допускает возможность создания в субъектах РФ территориальных органов, что было подтверждено рядом правовых позиций Кон-ституционного Суда РФ. Так, на территории Усть-Ордынского Бурятского округа, являющегося административно-территориальной единицей Иркутской области с особым статусом , действуют территориальные подразделения исполнительных органов государственной власти Иркутской области.
Перспективы развития правовых основ организации финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации
Нормативная основа функционирования и развития финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации создавалась и совершенствовалась в течение двух последних десятилетий. Принято множество законов и подзаконных актов на федеральном и региональном уровнях в сфере бюджетных, налоговых, кредитных, страховых, валютных отношений. Однако действующий нормативный массив не отражает всех реалий финансовой деятельности публично-правовых образований, создает коллизии норм с другими отраслями права, а сложившиеся на его основе механизмы и процедуры ограничивают возможности и стимулы для повышения качества управления региональными финансами.
Критерием эффективности финансового законотворчества является его соответствие долгосрочным целям и приоритетам развития страны. Требуется модернизация российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы при одновременном создании комфортных условий для развития предпринимательской деятельности и инновационной активности. Это обуславливает изменение регулирующей роли финансовых инструментов в государственной политике и определяет необходимость адаптации федерального и регионального законодательства в сфере организации финансовой деятельности к новым условиям.
До настоящего момента финансовая деятельность как предмет финансово-правового регулирования не получила законодательного закрепления ни в Конституции Российской Федерации, ни в отраслевом законодательстве РФ и ее субъектов. Данный термин употребляется в федеральных законах применительно к финансовой деятельности, например, Правительства РФ, политических партий, арбитражных судов.2 Подзаконные акты упоминают финансовую деятельность фондов, банков, предприятий и организаций, вкладывая в данное понятие различное содержание. Например, финансовой деятельностью считается деятельность страховой организации, в результате которой изменяется величина и состав собственного капитала организации, заемных средств. В содержание финансовой деятельности Внешэкономбанка входит привлечение заимствований, размещение временно свободных денежных средств, участие в сделках, предусматривающих обязательства сторон уплачивать денежные средства, купля-продажа иностранной валюты.2
Тексты региональных нормативных актов также содержат упоминание о финансовой деятельности органов государственной власти3, учреждений, организаций. Так, применительно к предприятиям в ее содержание включается поступление средств и их выплата.4 Безусловно, такие разносторонние нормативные предписания не могут привести к единообразному толкованию понятия финансовой деятельности в науке и к единству правоприменения.
Конституция РФ, послужившая базой для принятия региональных уставов и конституций, не предусмотрела принятие федерального конституционного закона в сфере финансов. Отдельные конституционные положения, посвященные бюджетной системе, налогам, иным финансовым институтам разрозненны и не дают представления о финансово-правовом статусе Российской Федерации и других публично-правовых образований.
В этой связи мы разделяем предложение А.Н. Туляй о выделении в Конституции РФ раздела, посвященного основам экономической системы и финансовой политики. Стоит заметить, что в конституциях некоторых стран имеются специальные разделы, посвященные финансам,1 в науке определяемые как «экономическая конституция».2 Получили они свое закрепление и в ряде региональных уставов и конституций, что в условиях значительного влияния федерального законотворчества является положительной практикой.
Как правило, экономические конституции субъектов РФ содержат нормы, посвященные составу региональных финансовых ресурсов, основам бюджетной системы, налогообложения и сборов, кредитных отношений, статусу органа финансо-вого контроля. Отметим, что в Конституциях республик Бурятия и Хакасия положения о региональной собственности и финансах не получили своего комплексного закрепления, а в Уставе Красноярского края отражены только основы бюджетного процесса. Дальнейшим развитием указанных актов могло бы стать внесение в них изменений в части закрепления экономической основы деятельности данных субъектов РФ, которые послужили бы правовым фундаментом для законодательного регулирования финансовых отношений.
В федеральном и региональном законодательстве отчетливо проявляется тенденция финансового регулирования отдельных блоков общественных отношений: бюджетных, налоговых, страховых, валютных. СВ. Запольский обоснованно пишет: «Нередко создается впечатление, что законодатель вообще не ощущает единства финансового права и ведет противоречивую деятельность «поинститутно». Отмечает он и отсутствие сквозных понятий в отраслевых актах, в том числе в Бюджетном кодексе и Налоговом кодексе РФ.4
Необходимость объединения финансово-правовых институтов в единый нормативный массив отмечала еще в 1988 г. О.Н. Горбунова.5 Развивая это предложение в последующих работах, она предложила проект Федерального закона «О финансах». По ее мнению, данный акт должен быть доктринальным (т.е. не содержать норм прямого действия) и закрепляющим общие принципы функционирования финансовой системы и каждого ее института в отдельности. В первой части или преамбуле должна быть отражена финансово-правовая терминология, оснащенная единым толкованием. Вторая часть закона посвящена отдельным финансовым институтам: централизованным финансам, финансам хозяйствующих субъектов, налогам, расходам государства, кредитованию и расчетам, денежному обращению и валютному регулированию, вопросам цен и ценообразования.2
Безусловно, закрепление указанных положений на федеральном уровне способствовало бы единообразию толкования понятий, в частности, финансовой деятельности, интеграции финансового права. В.М. Зуев обоснованно считает, что принятие Федерального закона «О финансах и финансовой системе Российской Федерации» обусловило бы закрепление финансово-правовых связей институтов кредитования, страхования, расчетно-денежного обеспечения, юридическое обеспечение организации децентрализованных финансов.3 В дальнейшем указанные нормативные положения нашли бы свое отражение и детализацию на региональном уровне, с учетом специфики финансово-правового регулирования отношений в конкретных субъектах РФ.
