Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Организационно-правовые и управленческие принципы, формы и методы деятельности нотариата в Российской Федерации.
1.1. Исторические аспекты становления и развития института нотариата,
юридическая сущность организационно - правовых принципов, форм и
методов деятельности нотариата 16
Правосубъектность нотариата в административно - правовой организации защиты прав и свобод граждан 55
Административно - правовая организация механизма управления
нотариатом Российской Федерации 93
Глава 2. Административный мандат нотариата в сфере исполнительной, судебной, нормативной деятельности.
Правосубъектность нотариата в административно-правовой организации и управления собственностью 134
Юридические формы управляющего воздействия нотариата на эффективность повышения функционирования экономики 173
Основные направления и пути совершенствования административно -
правового механизма управления нотариатом Российской Федерации 197
Заключение 234
Список использованной литературы 243
Приложение
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня очень много дискутируется о роли и месте нотариата в системе гражданской юрисдикции и правовой системе России, однако более или менее целостной концепции развития нотариата нет. Можно найти редкие работы по нотариату, которые в основном носят комментирующий характер, описывая сложившуюся систему законодательства и практику его применения. Между тем, сегодня высока потребность в работах несущих аналитический характер, которые позволят увидеть состояние нотариата в его динамике, перспективы его развития, связанные с поисками своего места в правовой системе России. Условием сохранения института нотариата в сложившемся виде в правовой системе России является активный поиск своего места в системе гражданской юрисдикции, содействии в проведении судебной реформы, обеспечении выполнения правоохранительных и фискальных функций государства, естественно, с учетом специфики нотариального производства.
Как известно, до становления концепции судебной власти место нотариата определялось в одном ряду с судами. Сегодня суд в Российской Федерации в связи с реализацией принципа разделения властей занял совершенно иное место в правовой системе, а место нотариата, как органа гражданской юрисдикции, стало неясным. Поэтому, является очень важным обоснование необходимости и целесообразности сохранение нотариуса именно в системе гражданской юрисдикции, отделяя тем самым обычную гражданско-правовую процедуру от системы нотариального производства и его сердцевины - нотариального удостоверения. Естественно, нотариальное производство не сводимо к гражданскому или арбитражному процессу, да в этом и нет необходимости, однако, достаточно большое число общих признаков связывают гражданское и нотариальное производство, подчеркивают качественное отличие нотариального производства от гражданско-правовых процедур, используемых в рамках взаимодействия участников гражданского оборота.
Афористичным языком необходимость нотариата выразил Гегель, написавший, что «Собственность покоится на договоре и на формальностях, делающих ее доказательной и правомерной».1 На протяжении всей истории развития государства и права нотариат является составной частью правовой системы любой страны, поскольку осуществляемые нотариусами функции объективно необходимы и востребованы обществом, в особенности с развитой экономикой и гражданским оборотом.
Мировая государственно-правовая практика свидетельствует, что исторически нотариат является составной частью правовой системы любой страны, где присутствуют условия товарного оборота.2
Российское государство переживает значительные преобразования в общественно-политической и экономической сферах. Реформирование государственной и экономической сферы поставило проблемы по построению новых взаимоотношений между государством и гражданином, гражданином и организациями, а также по созданию эффективных правовых механизмов, обеспечивающих защиту прав и законных интересов граждан и организаций в новых экономических условиях. Одним из инструментов обеспечения государством гарантированных конституционных прав граждан на защиту их законных интересов является институт нотариата. Построение правового государства, процесс демократизации общества, укрепление законных прав граждан требуют новых подходов к вопросам организации и деятельности нотариата.
Создание в нашей стране новой нотариальной системы объективно обусловлено внедрением рыночных механизмов, распространением различных форм собственности, необходимостью обеспечения реальной рыночной самостоятельности юридических и физических лиц.
Современный облик российского нотариата стал складываться с конца 80-х - начала 90-х годов XX века, когда Россия (вначале в составе СССР, а
1 Гегель. Философия права. М., 1990. С. 255.
2 Полтавская Н., Кузнецов В. Нотариат: курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1998. С. 4.
затем и как самостоятельное государство) встала на путь политических и экономических реформ. Изменение отношений собственности, приватизация, качественная реформа системы и самого «духа» гражданского законодательства преобразовали гражданский оборот, потребовали более эффективных форм защиты прав и интересов его участников. Все это востребовало к жизни многие традиционные правовые институты, в том числе и нотариат. Поскольку прежняя система государственного нотариата не отвечала нуждам нового гражданского оборота, назрела необходимость реформы системы нотариата.
До 1993 года в России существовал лишь государственный нотариат, деятельность которого регулировалась законом РСФСР «О государственном нотариате» 1974 года.
Следствием проводимых в России социально-экономических реформ, развития рыночных отношений, усложнения и увеличения гражданского оборота явилась реформа российского нотариата, которая произошла после принятия 11 февраля 1993 года и ныне действующих Основ законодательства Российской Федерации о нотариате1 (далее - Основы). Основы наряду с сохранением государственного нотариата ввели частную форму осуществления нотариальной деятельности.
Принятие Основ связано с фундаментальным реформированием отношений собственности и иных имущественных отношений в России и потребовавшими адекватных правовых способов их защиты, в том числе и путем развития системы нотариата.
О нотариате как об одном их эффективных правовых механизмов, обеспечивающих охрану имущественных и связанных с ними неимущественных прав, заговорили в последние годы лишь после принятия Основ и целого ряда других законодательных актов, а также образования сообщества нотариусов.
1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357; Собрание законодательства РФ. 2001. № 53. (Ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 52. (Ч. 1). Ст. 5132; 2003. № 50. Ст. 4855; 2003. № 52. (Ч. 1). Ст. 5038; 2004. № 27. Ст. 2711.
Другой причиной необходимости реформирования нотариальной системы России стал декларируемый приоритет прав человека, как высшей ценности, нашедший прямое закрепление в ст. 2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».1 Нотариат является одним из правовых средств, с помощью которых государство обеспечивает защиту прав и свобод граждан, носящих как личный, так и имущественный характер.
Данные реформы явились объективным фактором современного выделения роли и значимости института нотариата. Новые принципы организации нотариальной деятельности, заложенные в Основах, не только решили организационные проблемы по нотариальному обеспечению субъектов гражданско-правовых отношений, но и позволили государству практически снять с себя большинство организационных вопросов и материальных затрат в этой сфере. Российский нотариат, действующий на принципиально иных основах, претерпел коренные изменения не только в количественном, но и в качественном отношении. Среди них: рост уровня самосознания в нотариальном сообществе и ответственности перед всеми субъектами гражданско-правовых отношений; рост профессионализма нотариусов; увеличение количества нотариальных контор, которые в большинстве случаев значительно лучше по своему материально-техническому оснащению, чем государственные нотариальные конторы; более быстрое обслуживание граждан и организаций (существенное сокращение знаменитых российских очередей) и многое другое.
Длительное время находившийся на «периферии» законодательства и юридической практики нотариат за последние несколько лет занял достойное место в правовой системе России, сразу став объектом дискуссии и полемики.
1 Российская газета. 1993.25 декабря.
2 Ярков В. Будущее нотариата - попытка прогноза//Российская юстиция. 1999. № 11. С. 28.
В правовой системе России стала складываться новая комплексная отрасль права - нотариальное право, объединяющая систему норм, регулирующих порядок совершения нотариальных действий и взаимоотношения нотариуса с участниками нотариального производства.
В 1995 году российский нотариат в лице Федеральной нотариальной палаты был принят в члены одной из крупнейших и почитаемых среди международных негосударственных организаций - Международный союз латинского нотариата (МСЛН), который объединяет национальные организации нотариата 71 государства Европы, Азии, Америки, Африки и который имеет свои официальные представительства в ООН, Совете Европы, Европейском союзе и во многих других международных, межправительственных и неправительственных организациях. Представители Федеральной нотариальной палаты постоянно работают в Комиссии МСЛН по делам Европы и Средиземноморья, принимают активное участие в различных мероприятиях: конгрессах, научно-практических конференциях, семинарах, двухсторонних встречах.
Нотариат играет важную роль в организации гражданского правового оборота. Вступление России в 1995 году в Международный союз латинского нотариата делает ее участником цивилизованных форм обслуживания рыночных отношений и, в то же время, обязывает всемерно укоренять и развивать эти формы.
У субъектов гражданских правоотношений появилась возможность выбора, а личная имущественная ответственность нотариуса, занимающегося частной практикой, гарантирует достоверность и законность нотариальных актов, что особенно важно в развитии международных рыночных отношений.
Таким образом решаются вопросы сближения национального
законодательства, совершенствования процедуры заключения
транснациональных сделок, распространения положительного национального опыта.
1 Стешенко Л.А., Шамба Т.М. Нотариат в Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 5.
Многообразие форм собственности, развитие предпринимательства, выход в экономическое пространство частных фирм и граждан-предпринимателей, в том числе и на международный рынок, вызвали необходимость изменения форм и методов контроля со стороны государства за гражданским оборотом. Он должен стать более разнообразным и гибким.
Однако в России юридическая природа нотариата не уточнена, законодательная база института несовершенна, нотариусы нередко нарушают этические нормы.1
Как справедливо отмечает Н.И. Матузов: «дальнейшее развитие российской государственности, признание приоритета прав человека, становление рыночных отношений, гражданского правового общества, принципа разделения властей, изменения в общественном сознании, переоценка прежних ценностей - все это нуждается в научном осмыслении, свободном от апологетики, предвзятости, конъюнктуры, закостенелых догм и «измов». Предстоит также выработать четкие представления о путях и судьбе осуществляемых в России реформ».
Проблема организации и деятельности нотариата, в значительной мере в силу традиций предшествующего периода, до настоящего времени в достаточной мере не изучена, поэтому она является весьма актуальной. В условиях жестко централизованного планирования хозяйственной деятельности нотариат был в полной мере не востребован. По-новому встал этот вопрос в связи с развитием рыночных отношений, предпринимательства, хотя длительный период отсутствия хороших традиций в нотариальном деле то и дело возрождает попытки сузить сферу приложения нотариальной деятельности, ограничить число сделок, подлежащих нотариальному удостоверению.
Однако в нашей стране состояние нотариата как правового института гражданского общества, по справедливому замечанию исследователей, все еще
1 Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Нотариат Нидерландов: сравнительный анализ//Нотариус. 1999. № 2(16). С. 86.
2 Теория государства и права: Курс лекций/Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.:
Юристь, 2000. С. 11-12.
далеко от совершенства.1 Проблемы нотариата в условиях переходного для России периода оказались недостаточно осмысленными теоретически, слабо проработанными в юридическом аспекте. Да оно и неудивительно: российские правоведы, уделявшие в советский период колоссальное внимание исследованию вопросов перехода от буржуазного типа государства и права к социалистическому, оказались неподготовленными к «обратному» ходу событий. Этим во многом объясняется отсутствие фундаментальных разработок по многим современным проблемам российской государственности и российского права, в том числе и по вопросам нотариальной деятельности.
Вопрос о роли и месте нотариата в современной жизни российского общества, его формах, организационных основах взаимодействия с государственными структурами остается недостаточно исследованным. Развитие гражданского оборота, расширение круга объектов частной собственности обуславливают возрастание потребности населения в нотариальных услугах. Нотариус на практике является наиболее доступным защитником прав и законных интересов граждан, способным юридически закрепить имущественные и личные неимущественные права участников бесспорных правовых отношений.
Серьезной проблемой является недооценка и не использование всего позитивного потенциала института нотариата в правовой системе, способного по своим содержательным характеристикам на решение значительного числа проблем современного гражданского оборота. Не раскрыты и непонятны . полностью публично-правовые начала нотариальной деятельности. Поэтому термин «нотариат» и имеет много значений и обозначает одновременно, во-первых, систему органов и должностных лиц (нотариусов и иных лиц, имеющих право выполнения нотариальных функций), наделенных в соответствии с законом правом совершения нотариальных действий, во-вторых, отрасль законодательства, нормами которой регулируется нотариальная
'Шаповалова Л.П. Становление и развитие института нотариата в России (историко-правовой аспекту/Российская юстиция. 1998. № 6. С. 27.
деятельность, в третьих, учебный курс, предметом которого является изучение вопросов деятельности в нотариальной сфере.
В юридической литературе проблемы правовой политики государства в отношении нотариата, его современные организацирнно-правовые основы в контексте сравнительно-правового изучения мирового и исторического российского опыта остаются мало исследованными. Нотариальной форме защиты собственности не уделяется должного внимания.
В настоящее время назрела необходимость совершенствования российского законодательства в области нотариата.
Высказанные положения определяют актуальность исследования. 2002-ой год ознаменовался двухсотлетним юбилеем Министерства юстиции Российской Федерации. Переломы истории не могли не затронуть данное ведомство, в систему которого входят нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах. Одна из характерных черт реформы российской юстиции - это образование организационно самостоятельных структур, административно не входящих в состав Министерства юстиции Российской Федерации. При этом за органами юстиции оставлен государственно-правовой контроль за деятельностью этих образований. Первым опытом создания автономных структур стало образование нотариальных палат, являющихся некоммерческими организациями, представляющими собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. В 2003 году исполнилось 10 лет небюджетному нотариату России.
Степень разработанности проблемы. Проблемам правового регулирования нотариальной деятельности посвящены работы дореволюционных правоведов, в частности, труды Н.П. Ляпидевского, Н. Боборыкина, Н.М. Коркунова, С.К. Богоявленского, Г.Ф. Шершеневича, A.M. Фемилиди и др.
Многочисленны специальные работы по проблемам российского нотариата В. Репина, Н. Полтавской, В. Кузнецова, Е. Михайловой,
11 И. Тараниной, А. Соловьева, Е. Денисовой, М. Плетнева, Р. Каменецкого, Н. Шерафутдинова, О. Хышиктуева, Л. Шаповаловой, В. Яркова, Т. Зайцевой, Р. Галеевой, Л. Стешенко, Т. Шамба и др.
Юридическая наука располагает богатым материалом по вопросам структуры механизма государства, государственного аппарата, принципов его организации и деятельности, функционирования права, интересов личности, содержащим немало интересных фундаментальных суждений и взглядов. Эти проблемы на общетеоретическом уровне достаточно обстоятельно разработаны в ряде монографических исследований, включая диссертации, а также в коллективных трудах, сборниках и материалах научных конференций. Широко известны по данной проблеме работы С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, В.В. Лазарева, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, Н.И. Матузова и др.
На отраслевом уровне (прежде всего в конституционном, административном, финансовом праве) основное внимание уделяется реализации органами юстиции отдельных полномочий при осуществлении контроля за соблюдением законодательства. К их числу следует отнести работы К.С. Вельского, О.Н. Горбуновой, В.М. Жуйкова, Т.Л. Комаровой, Б.М. Лазарева, А.П. Лончакова, СВ. Тихомирова, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявского и др.
Отметим, что до настоящего времени недостаточно выявлены и проанализированы тенденции и закономерности функционирования системы органов юстиции в механизме управления нотариатом. Требуются дальнейшие теоретические обобщения, комплексные исследования проблемы в целях обеспечения эффективных форм защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота, значения нотариата для государства, общества и гражданина, проведения анализа функций нотариата, которые отражают основные направления деятельности нотариата, показывая его содержательное значение.
Объект, цель и задачи исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения в области управления нотариальной деятельности в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы административно-правовой организации механизма управления нотариатом, теория и практика управления нотариальной деятельностью в Российской Федерации.
Актуальность темы исследования определяет цель исследования -проведение комплексного анализа научных трудов, норм права и практики управления нотариальной деятельностью в Российской Федерации и выработку на этой основе конкретных предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы по исследуемой проблеме.
Достижение этой цели требует решения следующих теоретических задач: исследовать исторические аспекты возникновения и развития института нотариата, юридическую сущность организационно-правовых принципов и функциональной предназначенности нотариата; исследовать правосубъектность нотариата в области административно-правовой организации защиты прав и свобод граждан; исследовать правосубъектность нотариата в области административно-правовой охраны и защиты собственности; исследовать понятие и содержание административно-правового механизма управления нотариальной деятельностью в Российской Федерации; исследовать основные направления и пути совершенствования административно-правового механизма управления нотариатом Российской Федерации; выработать конкретные предложения по внесению изменений в действующее российское законодательство, с целью совершенствования административно-правового механизма управления нотариатом Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования определили историко-правовой, логический и сравнительно-правовой методы.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов. Особое внимание уделялось
федеральным законодательным актам, нормативным актам субъектов Российской Федерации, международным договорам, иным юридическим источникам, определяющим контуры и функционирование механизма российского государства и административно-правовой организации механизма управления нотариатом.
Научная новизна работы определяется самим выбором практически мало исследованных правовых вопросов управлением нотариатом в Российской Федерации в условиях, проводимой в нашей стране административной реформы. К сожалению, в научных исследованиях по отдельным аспектам данной темы не определена позиция относительно механизма управления нотариатом Российской Федерации в аспекте его административно-правовой организации. Диссертационная работа является попыткой автора комплексного исследования этой области административно-правовой деятельности в Российской Федерации. Автор провел комплексный анализ нормативно-правовой базы организации управления нотариатом Российской Федерации, предлагает пути и способы совершенствования механизма реализации административно-правовых форм и методов управления в сфере нотариата. Предлагаются авторские варианты решения совершенствования действующего законодательства. Диссертационная работа является первым монографическим исследованием роли нотариата, его системы, функций, взаимосвязи с другими государственными органами, обоснования путей и мер их развития и совершенствования, даются предложения о перспективах и путях повышения эффективности их взаимодействия с органами исполнительной власти, иными государственными органами и общественными организациями.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в следующем:
Во-первых, положения, выводы и рекомендации, высказанные в процессе работы над темой исследования, представляются достаточно интересными, имеющими определенную научную значимость при разработке многих проблем административного права.
Во-вторых, диссертация содержит ряд принципиально новых подходов, которые опираются на развернутую аргументацию и являются шагом вперед по сравнению с имеющимися в научной литературе взглядами по данной проблематике. Они представляются достаточно перспективными и могут быть использованы при разработке как федеральных законов, так и нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.
В-третьих, обобщения и материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебных курсов по конституционному и административному праву, а также положены в основу спецкурсов по соответствующей проблематике для студентов высших учебных заведений.
В-четвертых, ряд положений и рекомендаций, высказанных в процессе работы над диссертационным исследованием, нашли применение в юридической практике и учебном процессе. В частности, ряд теоретических положений работы получил практическую реализацию в процессе совместной деятельности Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и нотариальной палаты Хабаровского края.
На основании анализа административно-правовой организации механизма управления нотариатом Российской Федерации автором выдвигаются следующие положения, выносимые на защиту:
1. На уровне Российской Федерации создание эффективного
организационно-структурного, экономико-управленческого и правового
механизма регулирования общественных отношений в интересах всего
гражданского общества, учитывающего конституционные приоритеты защиты
прав и законных интересов граждан и юридических лиц, путем совершения
нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных
действий от имени Российской Федерации.
2. Придание органам юстиции дополнительных властных полномочий в
сфере контроля за деятельностью нотариата:
орган юстиции должен иметь право ставить вопрос о прекращении деятельности нотариуса; как следствие, предусмотреть процедуру приостановления судом деятельности нотариуса до вынесения решения;
- контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, занимающимися частной практикой должен войти в сферу совместной компетенции и осуществляться органами юстиции совместно с нотариальными палатами.
3. Обоснование необходимости поэтапного перехода нотариата в
Российской Федерации на единую организационно-правовую основу -
небюджетный нотариат.
Наделение полномочиями по совершению нотариальных действий должностных лиц местного самоуправления.
Для повышения эффективности деятельности нотариата особое значение приобретает принятие Федерального закона «Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы прошли апробацию на межвузовской кафедре правоведения Хабаровского совета ректоров высших учебных заведений (Хабаровск, 2001), на межрегиональной научно-практической конференции «Экономика, управление и право на Востоке России» (Хабаровск, 2002), Второй региональной научно-практической конференции «Проблемы антикризисного управления предприятиями и оценка активов» (Хабаровск, 2002).
Материалы диссертации были использованы при разработке лекций по административному праву для студентов Дальневосточной академии государственной службы (Хабаровск, 2001, 2002, 2003, 2004).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений. Исследования выполнены в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатской диссертации.
