Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовое положение и административно- правовой режим пребывания иностранных граждан в российской федерации 15
1. Административно-правовая характеристика статуса иностранных граждан в Российской Федерации 15
2. Понятие и общая характеристика режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации 45
3. Особенности обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Дальневосточном федеральном округе 69
ГЛАВА 2. Обеспечение режима пребывания иностранных граждан в деятельности органов внутренних дел 99
1. Компетенция и содержание деятельности органов внутренних дел по обеспечению режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации 99
2. Применение к иностранным гражданам и лицам без гражданства мер административного принуждения, за нарушение режима пребывания в Российской Федерации 130
Заключение 165
Список использованной литературы 170
Приложения 203
- Административно-правовая характеристика статуса иностранных граждан в Российской Федерации
- Понятие и общая характеристика режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
- Компетенция и содержание деятельности органов внутренних дел по обеспечению режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
- Применение к иностранным гражданам и лицам без гражданства мер административного принуждения, за нарушение режима пребывания в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социально-экономические и политические изменения последних лет, произошедшие в Российской Федерации, позволили значительно расширить долю ее участия в международных отношениях. При этом открытость для международного сотрудничества, с одной стороны, повлекла за собой миграционный отток из отдельных регио-нов страны российских граждан, а с другой — ежегодное увеличение въезжающих или использующих ее территорию для транзита иностранцев. В то же время рассматриваемые миграционные процессы, с учетом географического положения России, ее богатых природных ресурсов и рынка труда, нередко сопровождаются незаконной миграцией, проблема которой приобрела особое значение для приграничных регионов страны, включая и Дальний Восток.
В Дальневосточном федеральном округе при общем уменьшении чис-
t ленности населения с 1991 по 2004 гг. на долю миграционного оттока при-
шлось более 950 000 человек (87%). Вместе с тем наблюдается стабильный рост количества въезжающих иностранцев. Если в 2000 г. на его территорию въехало 233 169 иностранных граждан, то в 2004 г. — уже 501 205. Весомой является доля иностранцев, незаконно пребывающих в округе. По экспертным оценкам, только в Хабаровском крае на одного законного мигранта приходится 3-5 незаконных .
См.: Обзор иммиграционной обстановки на территории Российской Федерации в 2004 году и статистические данные о беженцах, вынужденных переселенцах, иностранных гражданах и лицах без гражданства по Дальневосточному федеральному округу с 1997 по 2004 гг. — Хабаровск, 2004. — С. 1-2.
4 Среди выявленных незаконных мигрантов основную часть составляют
иностранные граждане, нарушающие правила привлечения и использования иностранной рабочей силы. Причем их число за последние три года выросло более чем в 1,5 раза. Помимо этого, только в Приморском крае в 2004 г. из незаконного оборота у иностранных граждан было изъято 3437 м3 леса твердых пород, 2741 л фальсифицированной алкогольной продукции, 1418 кг сухого трепанга и др. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в Дальневосточном федеральном округе их цели направлены на незаконную добычу и вывоз из Российской Федерации биологических и иных природных ресурсов, а также контрабанду.
Названные проблемы оказывают непосредственное влияние на состояние режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, в частности на территории Дальневосточного федерального округа, в обеспечении которого ведущая роль принадлежит органам внутренних дел. Следует отметить, что компетенция последних была расширена после подчинения им Федеральной миграционной службы.
Деятельность органов внутренних дел в рассматриваемом направлении сопровождается динамичными процессами совершенствования нормативно-правового регулирования. При этом поспешность в принятии ряда нормативных правовых актов привела к тому, что отдельные содержащиеся в них нормы либо противоречат друг другу, либо не учитывают существенных особенностей рассматриваемой группы общественных отношений. Прежде всего, речь идет о тех из них, которые определяют порядок ведения иностранцами трудовой и предпринимательской деятельности, а также осущест-
1 См.: Справка о состоянии криминогенной обстановки в Приморском крае по линии борьбы с преступлениями, связанными с иностранными гражданами, за 12 месяцев 2004 г.
5 вление ими туристических поездок. Кроме того, представляют научный интерес нормы, устанавливающие ответственность иностранных и российских юридических и физических лиц за нарушение порядка пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Среди них отдельного внимания заслуживают нормы, регулирующие исполнение решений об административном выдворении и депортации иностранцев, а также их временного содержания, так как отсутствует правовая база для создания специальных учреждений органов внутренних дел, предназначенных для временного содержания вышеуказанной категории лиц.
Сложившаяся ситуация существенно затрудняет деятельность органов внутренних дел по обеспечению режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. В свою очередь, возникающие проблемы требуют глубокого анализа, теоретического осмысления и научных обобщений, что обусловило актуальность и выбор диссертантом темы исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы правового статуса иностранцев, режима их пребывания в Российской Федерации и непосредственно административной деятельности органов внутренних дел по обеспечению указанного режима привлекали внимание таких ученых, как М.М. Богуславский, С.Г. Верещагин, Н.В. Витрук, Л.Н. Галенская, Ю.В. Герасименко, Л.А. Залевский, Л.В. Лазарев, Н.И. Марышева, И.В. Пантелеева, В.Б. Рушайло, М.Н. Рыжкова, А.В. Степанов, В.Ф. Цепелев, В.Д. Яворский и др. Однако некоторые исследования проводились в условиях ранее действовавшего законодательства о правовом положении иностранных граждан и не могли учитывать современных изменений в правовом регулировании рассматриваемой группы общественных отношений.
Кроме того, реформирование органов исполнительной власти, развитие международного сотрудничества Российской Федерации и ее отдельных
субъектов, продолжающийся миграционный отток населения из некоторых регионов России (к их числу относится и Дальний Восток) на фоне стабильно увеличивающегося количества въезжающих в нашу страну иностранных граждан вызывают необходимость проведения дальнейшего научного изучения вопросов обеспечения режима пребывания иностранных граждан и совершенствования деятельности органов внутренних дел в рассматриваемом аспекте.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования выступают научная разработка проблем, формулирование теоретических и практических выводов, направленных на совершенствование законодательства о правовом положении иностранных граждан и деятельности органов внутренних дел по обеспечению режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
Достижение указанной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих основных задач:
провести анализ административно-правового статуса иностранных граждан и сформулировать его понятие, опираясь на положения, содержащиеся в научной литературе и нормативных источниках;
сформулировать понятие «правовой режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан»;
провести сравнительный анализ нормативных правовых актов и отдельных норм, определяющих правовое положение иностранных граждан, режим их пребывания на территории Российской Федерации, ведение трудовой и предпринимательской деятельности, а также устанавливающих ответственность за нарушение правил пребывания на территории Российской Федерации;
— разработать предложения по совершенствованию законодательства
в рассматриваемой сфере;
исследовать компетенцию и содержание деятельности органов внутренних дел по обеспечению режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации с учетом особенностей в Дальневосточном федеральном округе;
провести анализ проблем применения к иностранным гражданам, нарушающим правила пребывания в Российской Федерации, мер административного принуждения с учетом особенностей в Дальневосточном федеральном округе.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе определения основ правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства и обеспечения органами внутренних дел режима их пребывания в Российской Федерации на примере Дальневосточного федерального округа.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты Российской Федерации и нормы международного права, устанавливающие правовое положение и режим пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирующие деятельность органов внутренних дел в данном направлении.
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование базируется на диалектическом методе научного познания и опирается на теорию познания философии, общей теории и социологии права с учетом приоритетных направлений развития гражданского общества и современной концепции регулирования миграционных процессов. Кроме того, для достижения задач исследования были использованы научные методы комплексного системного изучения явлений и процессов, частные и специальные методы
8 познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический,
логический, а также системно-структурный.
В работе использованы ранее действовавшие и современные нормативные правовые акты Российской Федерации и зарубежных стран, международные правовые акты и соглашения, а также материалы социологических исследований.
В процессе исследования проанализированы труды ученых, занимающихся научной разработкой проблем, имеющих отношение к избранной диссертантом теме, а также использовались источники по общей теории права, науке управления, международному, административному и конституционному праву, административной деятельности органов внутренних дел.
С целью решения задач исследования осуществлялись интервьюирование, анкетирование и анализ документов, касающихся работы подразделений и служб органов внутренних дел с иностранцами. В частности, в Дальневосточном федеральном округе был проведен опрос 130 работников паспортно-визовой и федеральной миграционной службы, а также более 250 сотрудников органов внутренних дел, участвующих в обеспечении правопорядка и режима пребывания иностранных граждан. Проведено изучение более 60 дел об административном выдворении иностранных граждан за пределы Российской Федерации, около 200 дел об административных правонарушениях, совершенных иностранцами либо с их участием. Проанализирована правоприменительная практика в Российской Федерации в целом и в ряде субъектов, входящих в Дальневосточный федеральный округ, которые несут основную нагрузку по приему иностранцев (Приморский и Хабаровский края, Амурская область).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым монографическим исследованием, посвящен-
9 ным изучению теоретических и практических аспектов основ обеспечения
режима пребывания иностранных граждан на территории Дальневосточного федерального округа в условиях современного законодательства и административной реформы.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также основные положения, выносимые на защиту:
Под правовым режимом пребывания в Российской Федерации иностранных граждан понимается установленный международным договором и нормативными актами Российской Федерации порядок въезда, выезда, транзитного проезда и пребывания на ее территории, ведения трудовой, экономической и иной, не запрещенной внутренним законодательством деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства, направленный на обеспечение реализации их прав и обязанностей, правопорядка, государственной безопасности и интересов Российской Федерации, отличный от порядка совершения указанных действий, предусмотренного для российских граждан.
Административная деятельность органов внутренних дел по обеспечению режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, — это осуществляемая на гласной основе, целенаправленная, организующая исполнительная и распорядительная деятельность органов внутренних дел в Российской Федерации, состоящая в непосредственной, повседневной и практической реализации задач и функций государства в сфере обеспечения контроля за соблюдением правил пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства.
Учитывая, что специальный порядок подачи жалобы на применение к иностранцам депортации законодательно не определен, а общий порядок обжалования не позволяет в полной мере реализовать их право на защиту,
10 что связано с длительными сроками рассмотрения такого вида жалоб, предлагается дополнить ст. 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» частью 10, устанавливающей, что решение о депортации может быть обжаловано иностранным гражданином или лицом без гражданства в порядке, определяемом главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Федеральный закон от 24 ноября 1986 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» необходимо дополнить статьей 101, устанавливающей обязанности турагентов и туроператоров по обеспечению соблюдения приглашенными ими иностранными гражданами-туристами порядка пребывания на территории Российской Федерации. В случае невыполнения своих обязанностей туроператор и турагент должны нести административную ответственность по ст. 18.9 КоАП РФ.
Внешняя административная деятельность органов внутренних дел в рассматриваемой сфере осуществляется по следующим направлениям:
контроль над соблюдением миграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства при въезде в Российскую Федерацию;
регистрация и документирование иностранных граждан при въезде и пребывании на территории нашей страны;
осуществление контроля над иностранными гражданами по месту их пребывания (проживания), работы или учебы;
обеспечение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы и осуществление контроля над их соблюдением;
обеспечение безопасности дорожного движения и контроль над иностранными гражданами при их передвижении по автомобильным дорогам в России;
охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в местах пребывания (проживания) иностранных граждан;
исполнение решений о депортации или выдворении иностранных граждан за пределы Российской Федерации.
6. В целях усиления превентивной роли административного штрафа, налагаемого на иностранных и российских физических лиц за совершение правонарушений, связанных с несоблюдением режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и правил использования труда иностранных работников, предлагается включить в число лиц, в отношении которых в соответствии с ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ предусмотрена возможность увеличения максимальных пределов административного штрафа, граждан (граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства). Кроме того, изучение правоприменительной практики на Дальнем Востоке позволяет сделать вывод о том, что назрела острая необходимость в наделении компетенцией по рассмотрению данной категории дел об административных правонарушениях начальников подразделений по делам миграции и начальников постов иммиграционного контроля.
7. В настоящее время отсутствует единый порядок создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан, депортируемых либо выдворяемых с территории Российской Федерации в соответствии со ст.ст. 31 и 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В связи с этим предлагаются проекты закона субъекта Российской Федерации и положения о специальном учрежде-
12 ний для содержания иностранных граждан, подлежащих административному
выдворению или депортации.
8. Административно-правовое обеспечение прав и обязанностей иностранных граждан включает порядок регулирования их участия в трудовой деятельности на российской территории. Одним из документов, необходимых для получения работодателем разрешения на привлечение иностранной рабочей силы, является трудовой договор. Результаты проведенного исследования свидетельствуют о целесообразности установления единой формы договора и основных положений его содержания, которые в настоящее время нормативно не определены. Помимо разделов, касающихся общих обязанностей сторон в трудовых отношениях, в данный договор должны входить обязательства, предусмотренные нормами, регулирующими порядок привлечения иностранной рабочей силы в Российской Федерации. В связи с этим предлагается дополнить Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. №2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» приложением с типовой формой рассматриваемого договора.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в дальнейших научных разработках проблем, связанных с административно-правовой деятельностью органов внутренних дел по обеспечению правопорядка и режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; в развитии федерального и регионального законодательства, регулирующего отношения в рассматриваемой сфере, а также в преподавании дисциплин «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел» и соответствующих специальных курсов при их введении в программу обучения.
13 Практическая значимость проведенного исследования определяется
конкретными выводами и предложениями, направленными на совершенствование правового регулирования отношений в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, деятельности органов внутренних дел в исследуемом направлении с учетом проводимого реформирования их системы и структуры, а также особенностей Дальнего Востока.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры юридических дисциплин Омской академии МВД России.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской деятельности Дальневосточного юридического института МВД России, Омской академии МВД России, Правового института Владивостокского государственного университета экономики и сервиса, а также в практической деятельности Управления по делам миграции и Управления организации деятельности специальных учреждений милиции и конвоирования УВД Приморского края. Отдельные положения использовались при подготовке законопроекта Приморского края «О создании в Приморском крае Центра для временного содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению или депортации» и Типового положения «О Центре для временного содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению или депортации».
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на межвузовской научно-практической конференции «Совершенствование деятельности ОВД в современных условиях» (апрель 2001 г., Дальневосточный юридический институт МВД России), региональ-
14 ной научно-практической конференции «Развитие российского права и права
стран Азиатско-Тихоокеанского региона в условиях конституционного реформирования» (ноябрь 2003 г., Владивостокский государственный университет экономики и сервиса), международном семинаре «Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод мигрантов и коренных малочисленных народностей» (март 2004 г., Дальневосточный юридический институт МВД России), международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Дальневосточном регионе» (май 2005 г., Дальневосточный юридический институт МВД России). Результаты теоретических и практических исследований нашли отражение в пяти публикациях.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и шести приложений.
Административно-правовая характеристика статуса иностранных граждан в Российской Федерации
Степень участия населения того или иного государства в общественных отношениях во многом зависит от объема прав и обязанностей, которыми оно наделяется внутригосударственными нормативными правовыми актами. Единство таких прав и обязанностей образует его правовой статус. Е.А. Лукашева отмечает, что «правовой статус человека и гражданина может быть охарактеризован как система прав и обязанностей, законодательно закрепляемая государством в конституциях и иных нормативно-юридических актах».
Одним из основных факторов, оказывающих влияние на объем правового статуса человека и гражданина, является гражданство, наличие или отсутствие которого позволяет разделить лиц, пребывающих на территории любой страны, на три группы: «граждане (подданные)», «иностранные граждане» и «лица без гражданства». Если первая категория таких лиц обладает всей полнотой прав и обязанностей, установленных в конституциях и законодательных актах страны их проживания, то две другие, как правило, существенно в них ограничены, именно они и представляют интерес для проводимого исследования.
Прежде чем перейти к рассмотрению проблемы административно-правового статуса вышеуказанной категории лиц, необходимо раскрыть юридическое содержание понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Анализу рассматриваемых правовых категорий посвящены работы многих авторов1, хотя единого мнения между ними до сих пор не достигнуто, и, прежде всего, это связано с юридическим определением еще одной правовой категории — «иностранец».
Как показывает анализ законодательства ряда стран Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона, понятие «иностранец» широко используется во многих странах, хотя и употребляется в разных значениях. В одних случаях как обобщающее для таких категорий, как «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», в других — только в отношении иностранных граждан.
Так, во Франции всех лиц, не имеющих французского гражданства, рассматривают в качестве иностранцев2. В Финляндии под иностранцем понимается иностранный гражданин, который не является гражданином этой страны, причем иностранец — это и гражданин какого-либо иного государства, и лицо без гражданства3. В Польше иностранцем является каждый, кто не обладает польским гражданством4. В странах Азиатско-Тихоокеанского региона не дается прямого определения понятия «иностранец», тем не менее оно широко используется в законодательстве. Следует отметить, что содержание данного термина в разных странах имеет свои особенности. Например, ст. 7 Закона «О гражданстве» Китайской Народной Республики устанавливает, что иностранцы и лица без гражданства могут вступить в китайское гражданство после возбуждения соответствующего ходатайства и его утверждения...». Таким образом, иностранцем признается только лицо, имеющее гражданство другого государства. Напротив, в ст. 4 Закона «О подданстве Японии» определяется, что министр юстиции не может дать санкцию на натурализацию, если иностранец не имеет гражданства...2, т.е. понятие «иностранец» используется как в отношении иностранных граждан, так и лиц без гражданства. Такой же подход к определению понятия «иностранец» наблюдается в законодательстве Южной Кореи, где в ст. 5 Закона «О гражданстве» понятие «иностранцы» трактуется как «иностранцы и лица без гражданства».
Исследователи также не имеют единого мнения относительно юридического содержания данных понятий. Как отмечается в юридической литературе, несмотря на то что термин «иностранец» широко употребляется в научных изданиях и учебной литературе, его реальный юридический смысл однозначно до сих пор не определен, и он используется в различных значениях. В широком значении, иностранцы — это все лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком — лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства4. Основная проблема заключается в том, можно ли объединить понятием «иностранец» такие категории, как «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Одни авторы считают, что такое объединение возможно5. Например, Л.Н. Галенская дает следующее определение: «Иностранец — лицо, которое не является гражданином данного государства и состоит в гражданстве другого государства или же не имеет гражданства ни одного государства. Иностранный гражданин — лицо, которое не является гражданином данного государства и состоит в гражданстве другого государства»6. Таким образом, понятие «иностранец» определяется как общее и для «иностранного гражданина», и для «лица без гражданства». Другие авторы указывают на то, что «когда мы характеризуем общее в правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, то используем обобщающий термин "иностранцы". Когда же раскрываем особенности, то говорим соответственно об "иностранных гражданах" или "лицах без гражданства"».
Понятие и общая характеристика режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
Пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства на территории государства, гражданами которого они не являются, всегда сопряжено с установлением в отношении них определенных запретов и дозволений, имеющих правовую природу. Система таких запретов и дозволений, а также совокупность организационно-юридических средств, используемых государством для их обеспечения, образуют определенный правовой режим. В рассматриваемом случае им выступает правовой режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.
Исследование вопросов, связанных с толкованием и обеспечением правового режима, имеет важное теоретическое и практическое значение. Эффективность его обеспечения не только характеризует работу органов внутренних дел в данном направлении, но и оказывает непосредственное влияние на правопорядок. Как справедливо отмечается в юридической литературе, среди вопросов, связанных с изучением деятельности милиции по охране правопорядка в местах пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, важное место занимают те, которые относятся к правовому режиму пребывания этой категории лиц в РФ1.
Перед рассмотрением понятия «правовой режим пребывания иностранных граждан в РФ» необходимо провести анализ категорий «режим», «правовой режим» и «административно-правовой режим», которые непо-средственно взаимосвязаны. Понятие «режим» имеет очень широкое значение и часто используется как в быту, так и в различных по предмету исследования науках.
Энциклопедический словарь слово «режим» трактует следующим образом: «1. Государственный строй, метод управления. 2. Установленный рас- порядок жизни. 3. Совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели»1.
Исходя из приведенных значений, можно предположить, что ключевыми элементами понятия «режим» являются совокупность правил, мероприятий, норм, направленных на достижение определенной цели, система методов, установленный порядок жизни в определенном государстве. На этот счет в юридической литературе высказываются различные мнения2. Например, В.Б. Рушайло считает, что режим — это установленный порядок жизни и деятельности для достижения каких-либо целей3. А.Е. Наташев и Н.А. Стручков рассматривают категорию «режим» в узком и широком смысле. По их мнению, режим в узком смысле — это совокупность правил поведения, а в широком — вся система мер, которые используются для достижения поставленных целей4. На наш взгляд, предпочтительным можно признать последнее определение, так как в нем более полно раскрывается содержание категории «режим».
Изложенные позиции позволяют выделить широкий круг режимов: режим земли, режим изобретений, политический режим, режим государственной границы, режим пребывания иностранных граждан и т.д. Однако, говоря о таких режимах, необходимо учитывать, что они включают в себя определенные правила поведения, которые, в свою очередь, приобретают юридическую силу после их юридического оформления, т.е. закрепления в юридической норме, вследствие этого они становятся правовыми.
Представляется, что «режим» в данном значении необходимо толковать как «правовой режим», так как лишь после его закрепления в правовых нормах появляется возможность не только установить общеобязательное правило поведения, но и определить статус субъекта правоотношения, механизм взаимоотношений между государством и другими участниками совместной деятельности, а также средства и способы защиты интересов личности и государства. По мнению В.Б. Рушайло, «широкое толкование более приемлемо для определения правового режима, так как оно охватывает и правовой статус субъектов отношений, и методы, определяемые государством для поддержания нормальных, установленных законом правоотношений... наличие режима обуславливает систему мер его обеспечения, что может осуществлять лишь субъект, облеченный соответствующими полномочиями, владеющий методами и средствами юридической защиты установленного режима».
Исследованию правового режима посвящены работы многих ученых, например, С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, Л.А. Морозовой, Н.И. Матузова, А.В. Малько и др.2 Их взгляды в целом сходны.
Компетенция и содержание деятельности органов внутренних дел по обеспечению режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
В обеспечении правопорядка и режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации значительное место занимают органы внутренних дел. Как уже отмечалось, открытость Российской Федерации для международного общения в начале 90-х гг. XX в. привела к плохо контролируемому, а порой и хаотичному потоку иностранцев на ее территорию. Естественно, это оказало отрицательное влияние на состояние правопорядка, вылившись, например, в такие негативные и часто взаимообусловленные явления, как рост преступлений и незаконная внешняя миграция. Результаты проведенного исследования показывают, что сложившееся положение с определенными изменениями сохранилось и в настоящее время. На наш взгляд, остается острая необходимость в расширении компетенции органов внутренних дел в данной сфере государственного управления.
Прежде чем непосредственно перейти к исследованию вопросов компетенции органов внутренних дел в рассматриваемой области, необходимо провести анализ самой правовой категории «компетенция». Значимость заключается в том, что компетенция лежит в основе правового положения любого органа исполнительной власти. Во-первых, наделение ею и ее реализация позволяют преобразовать общественные отношения, где одной из сторон выступает орган исполнительной власти, во властеотношения. Во-вторых, являясь по своей правовой природе исполнительно-распорядительными, данные отношения позволяют органу исполнительной власти, в рамках своей компетенции, в определенных формах и с использованием определенных методов, реализовать весь комплекс задач и функций, прав и обязанностей, предоставленных ему в той или иной сфере государственного управления. В связи со сказанным представляется справедливым мнение Ю.М. Козлова, который полагает, что «правовое положение органов государственного управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней заключаются задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов».
Определению понятия «компетенция» посвящены работы многих ученых административистов. Однако изучение юридической литературы показывает, что при трактовке этой правовой категории взгляды авторов расходятся и дискуссия продолжается и в настоящее время.
В основе научных разногласий, на наш взгляд, лежат узкий и широкий подходы к определению данного понятия. Наибольшую часть составляют сторонники широкого подхода, склонные включать в число признаков компетенции не только права и обязанности соответствующих органов исполнительной власти, но также и другие элементы, такие как задачи, функции, правоотношения, территорию деятельности органа, его ответственность и т.д.
Например, Ю.А. Тихомиров под компетенцией органа государства понимает возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел . По мнению Н.Г, Александрова, компетенция — это круг правоотношений, в которые может и должен вступать орган при наличии фактических обстоятельств, указанных в нормах права3. Другие сторонники широкого толкования считают, что в ее содержание можно включить задачи органа, его функции, основные методы и формы работы, правосубъектность, территорию деятельности органа .
Ученые, поддерживающие узкий подход в толковании, напротив, включают в понятие компетенции только совокупность прав и обязанностей. Б.М. Лазарев полагает, что в компетенцию органа управления входят не сами управленческие функции, им осуществляемые, не предметы ведения, в сфере которых он действует, не акты управления, им издаваемые, а обязанности (перед государством, обществом и гражданином) и правомочия (по отношению к объектам управления) осуществлять указанные управленческие функции, воздействовать на определенного рода предметы ведения1. Данная концепция поддерживается и другими авторами.
Думается, что наиболее предпочтительным является узкий подход к определению компетенции, включающий в содержание данного понятия, прежде всего, совокупность прав и обязанностей органа государственного управления. Действительно, именно наличие некоторой совокупности прав и обязанностей, закрепленных в соответствующей правовой норме, позволяет определить место того или иного органа в системе иных органов исполнительной власти. Однако, на наш взгляд, такой подход нуждается в уточнении, так как права и обязанности того или иного государственного органа не могут существовать сами по себе, они являются производными от реализуемых им конкретных задач и функций. Поэтому мы согласны с С.Г. Верещагиным, который утверждает, что нельзя рассматривать компетенцию в отрыве от целей, задач и функций органа государственного управления, поскольку компетенция реализуется в связи с установленными целями, задачами и функциями, т.е. последние как бы являются ее важнейшими предпосылками .
Применение к иностранным гражданам и лицам без гражданства мер административного принуждения, за нарушение режима пребывания в Российской Федерации
В обеспечении режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации значительная роль отводится мерам государственного принуждения. Среди таких мер, на наш взгляд, особое место занимают меры административного принуждения, что обусловлено, с одной стороны, их многочисленностью и упрощенным порядком применения, а с другой — широким кругом субъектов, обладающих полномочиями по их применению.
Анализ юридической литературы позволяет охарактеризовать административное принуждение как совокупность принудительных правовых мер, применяемых специально уполномоченными на то субъектами государственно-управленческой деятельности, направленных на обеспечение прав, неукоснительное выполнение возложенных обязанностей как физическими, так и юридическими лицами, предупреждение и пресечение противоправных действий либо наступление неблагоприятных последствий, процессуальное обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, а также привлечение к административной ответственности виновных лиц.
Административное принуждение в государственно-управленческой деятельности опосредуется через применение ряда административно-принудительных мер. Их неоднородность, обусловленная различными целями применения административного принуждения, большим объемом общественных отношений, в рамках которых они используются, многоплановостью возникающих в результате их применения юридических последствий, позволяет рассматривать административно-правовые меры принуждения как сложное родовое явление.
В настоящее время остается дискуссионным вопрос относительно деления мер административного принуждения на виды. Долго преобладала классификация мер принуждения, предусматривавшая административные взыскания и иные меры административного принуждения . Если первая группа мер была достаточно определена, то о второй не давалось представления ни об объеме, ни о содержании. Более удачной, на наш взгляд, представляется классификация мер принуждения, предложенная М.И. Еропкиным, в основе которой лежит способ административно-правовой охраны общественных отношений в сфере государственного управления. Этот автор предложил их делить на такие виды: меры принуждения; меры пресечения и меры взыскания. Однако, по нашему мнению, и в этом случае не раскрывается группа «меры принуждения», которая по своему объему охватывает как «меры пресечения», так и «меры взыскания». Кроме того, остается неопределенным место таких принудительных мер, как административно-предупредительные меры принуждения и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Исходя из этого представляют интерес высказываемые в юридической литературе суждения авторов о том, что мерами административного принуждения могут быть признаны только административные взыскания и меры пресечения, возможность применения которых обусловлена наличием правонарушения. Многочисленные же меры административно-предупредительного характера не должны включаться в общую классификацию мер административного принуж-дения . При этом предлагается положить в основу классификации мер административного принуждения признак наличия или отсутствия правонарушения и выделить собственно меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением (административно-процессуальные и административно-правовые санкции), и иные меры административного принуждения, или административно-предупредительные меры, не являющиеся санкциями.
На наш взгляд, последнее из приведенных мнений наиболее предпочтительно, так как вряд ли можно полностью исключить из числа мер административного принуждения административно-предупредительные меры, имеющие достаточно широкий круг целей. Сюда же включаются и меры, направленные на предупреждение противоправных действий, совершенных как иностранцами, так и в отношении них. Обладая предупредительной направленностью, они не теряют ни административно-правового, ни принудительного характера. При этом особую значимость данная группа мер принуждения приобретает в процессе обеспечения различных административно-правовых режимов, включающих и правовой режим пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
