Содержание к диссертации
Введение
Глава I- Концептуальные основы административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства 13
1. Понятие административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства 13
2, Содержание административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 48
3. Гарантии административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 77
Глава II. Проблемы административно-правового механизма обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства 100
1. Нормы административного права в механизме обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства 100
2. Акты применения и административные правоотношения в механизме обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 137
3. Пути совершенствования обеспечения административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства 172
Заключение 186
Список использованной литературы 190
- Понятие административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства
- Содержание административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
- Нормы административного права в механизме обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства
- Акты применения и административные правоотношения в механизме обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Изменения, которые произошли в Российской Федерации в последней четверти XX столетия, привели к изменению административно-правового режима пребывания в стране иностранных граждан и лиц без гражданства.
Развитие рыночной экономики, создание соответствующих условий для привлечения иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации,
снятие и смягчение административно-правовых запретов, обусловленных режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, объективно вызвали увеличение количества иностранных граждан1.
Несмотря на увеличение количества иностранных граждан в Российской Федерации эксперты отмечают, что доля официально привлекаемых в российскую экономику иностранных работников составляет менее 1 % численности занятых в экономике- Объем привлеченной иностранной рабочей силы с 2000 г. по 2006 г. вырос в 2,3 раза (с 213,3 до 460,3 тыс. чел.), В первом полугодии 2007 г. в Российскую Федерацию было привлечено 462,2 тыс. иностранных работников, что в 1,4 раза больше, чем за аналогичный период 2006 г. Следует отметить, что на работах, не требующих высокой квалификации, преимущественно используются иностранные работники. Иностранные работники заняты в строительстве (42 %), торговле и общественном питании (28 %), промышленности и сельском хозяйстве (по S %), сфере транспорта (5 %).
По данным ФМС России, на территории Российской Федерации нелегально находятся 10 млн иностранных граждан. Легально на территории России пребывает 1 млн. иностранных граждан. Данные показатели красноречиво свидетельствует о необходимости обеспечения и совершенствования адми-
1 См.: Маковский А.Л. Вступительная статья // Правовое положение иностранных граждан в России. ~М.> 1996. С, 3.
нистративно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан.
Следует сказать, что вопросы административно-правового регулирования режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны всегда находились в центре внимание ученых и специалистов-практиков. Обусловлено это тем, что механизм обеспечения административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства является сложным правовым феноменом. Правильное определение содержания механизма административно-правового регулирования является залогом успеха в деле разработки адекватных административно-правовых средств обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Необходимо напомнить, что для юридической науки одной из главных проблем всегда являлась и является разработка учения о правовом статусе личности, о соотношении прав и обязанностей граждан России и иностранных граждан и лиц без гражданства2.
Импульсом, способствовавшим углублению научных исследований проблем правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, стало изменение законодательства, непосредственного определяющего их правовой статус.
Федеральные законы «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (1996), «О правовом положении иностранных граждан» (2002), «О миграционном учете иностранных граждан в Российской Федерации» (2006) ввели новые административно-правовые средства обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, которые нуждаются в теоретическом осмыслении. Реализация ряда правовых предписаний, содержащихся в названных за-
См.: Михайлов АЛ. Административно-правовое положение иностранцев в СССР; Ав-
тореф. дне канд. горид. наук. -М., 1980. С. 3.
конах, как показывает исследование, вызывает серьезные трудности на практике. В этой связи оценка правовых предписаний вышеназванных законов представляется актуальной и своевременной задачей.
Изучение научной литературы по проблеме обеспечения правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства показывает, что имеющиеся в настоящее время работы посвящены вопросам их юридической ответственности, а также проблемам охраны общественного порядка в местах их компактного проживания.
Многие из проведенных исследований административно-правового положения иностранных граждан были осуществлены в советский период. Ряд исследований проводился до изменения законодательства о правовом положении иностранных граждан. Поэтому актуальность данных работ в настоящее время не столь велика. Несмотря на то, что исследуемая проблематика привлекала внимание ученых различных научных специальностей, целостной научной концепции административно-правовых средств обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства не создано. Обусловлено это обстоятельствами как субъективного, так и объективного характера. Исходя из этого, комплексное исследование обозначенной проблемы будет способствовать разработке предложений по совершенствованию реализации законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства.
Теоретической основой диссертационного исследования являлись работы С.С. Алексеева, RB. Витрука, Л.Д. Воеводина, А.В. Малько и др. В ходе исследования использовались труды по международному, конституционному и административному праву Б.И, Нефедова, Н.И. Марышсвой, К А. Корсика, Ю.В, Герасименко, Б.С, Эбзеева, Д.Н. Бахраха, А.П Коренева, ЮЛ. Стари-лова, А.П Шсргина, И.И- Веремеенко, В.И. Новоселова, АА, Немова, ЦА. Ямпольской, A.M. Арбузкина, АА. Михайлова, М.Д. Тарасова, А.В, Кураки-
на, О.Ф, Мураметса, Mil. Рыжковой, АЛВ. Степанова, А.В. Кондакова, В.И. Олефира и др.
Следует отметить, что некоторые из работ названных авторов носят косвенный характер по отношению к теме настоящего диссертационного исследования. Кроме того, режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства изменяется. Эти и ряд иных обстоятельств делают тему настоящего диссертационного исследования актуальной и своевременной.
Объект її предмет диссертационного исследовании. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Предметом диссертационного исследования является административно-правовой механизм обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Целъ и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка административно-правового механизма обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задан:
определить понятие административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лица без гражданства;
исследовать содержание административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства;
-раскрыть гарантии административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства;
-изучить содержание административно-правового механизма обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства;
- раскрыть специфику административных правоотношений в механизме обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;
-разработать предложения по совершенствованию административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки) и др.
Эмпирическая и информационная база исследования. В ходе исследования использовались данные Главного информационного аналитического центра ВНИИ МВД России об административной практике за 2005-2006 гг., а также Центра подготовки сотрудников милиции общественной безопасности и службы миграции ВИПК МВД России. В диссертации использованы данные аналитической справки по миграционной ситуации на территории Московской области за 2004-2006 гг., а также данные Судебного департамента при Верховном Суде РФ, касающиеся обобщения практики применения административных наказаний к иностранным гражданам и лицам без гражданства в 2005-2006 гг.
В процессе исследования использовались эмпирические и статистические данные, которые публикует Фонд ООН в области народонаселения (ЮНФПА).
В ходе исследования были изучены данные о миграции иностранных граждан в Центральном, Северо-Западном, Южном, Приволжском, Уральском, Сибирском, Дальневосточном федеральных округах за 2005-2006 гг. Наиболее обстоятельно в работе проанализирована практика обеспечения пребывания режима иностранных граждан и лиц без гражданства в Московской области.
Научная новизна диссертационной работы. В диссертации дано понятие режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, раскрыто содержание административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В работе выявлены и классифицированы административно-правовые средства обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, а также раскрыт административно-правовой механизм обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Определена специфика административных правоотношений, возникающих в связи с обеспечением правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, а также сформулированы предложения по совершенствованию механизма обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
На защиту выносятся следующие основные положения, полученные в результате исследования:
1. Административно-правовой режим пребывания установленный в отношении иностранных граждан, определяет наиболее важные правовые связи иностранных граждан и лиц без гражданства с органами публичного управления. Административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства является основой для реализации предоставленных данным субъектам прав и выполнения, возложенных на них обязанностей в сфере публичного управления- В содержательном аспекте административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства можно рассматривать как совокупность прав, обязанностей публично-
правового характера, гарантий реализации права и исполнения обязанностей, а также мер административной ответственности.
Нормы права, определяющие административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, содержатся в большом количестве законодательных и иных нормативных правовых актов, что затрудняет их применение. В этой связи было бы вполне целесообразно принятие отдельного кодифицированного акта. Данный закон (кодекс) должен содержать нормы административного права, которые будут определять режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Специфика административных правоотношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства связана с тем, что режим пребывания в Российской Федерации данной категории лиц включает целый комплекс запретов и ограничений, обусловленных интересами обеспечения национальной безопасности. В этой связи административно-правовой режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства представляет собой совокупность норм административного права, определяющих порядок регулирования общественных отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства, складывающихся в сфере публичного управления.
Важное место в механизме административно-правового регулирования общественных отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства принадлежит мерам административной ответственности. В целях эффективного применения административных наказаний к иностранным гражданам и лицам без гражданства необходимо детально определить основания применения таких мер административного воздействия, как административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства и депортация. Основания для применения депортации иностранных граждан и лиц без гражданства определены недос-
таточно четко. В этой связи для совершенствования административно-правовых средств обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства было бы вполне оправданно закрепить основания для депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в отдельной статье закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»,
5, В целях совершенствования административно-юрисдикционной деятель
ности, осуществляемой в отношении иностранных граждан и лиц без граж
данства, необходимо различать административные правонарушения, субъек
тами которых могут быть как граждане России, так и иностранные граждане
и лица без гражданства, и административные правонарушения, субъектами
которых могут быть исключительно иностранные граждане и лица без граж
данства. Данное положение целесообразно закрепить в ст. 2,6 КоЛП РФ.
Для совершенствования обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства административно-юрисдикционными средствами необходимо закрепление в главе 18 КоАП РФ предписаний, предусматривающих меры административной ответственности за нарушение миграционного учета иностранных граждан.
6. В механизме обеспечения режима пребывания в Российской Федерации
иностранных граждан и лиц без гражданства участвуют различные органы
государственной власти, государственные учреждения и органы местного
самоуправления. Центральное .место среди субъектов обеспечения режима
пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства занимает ФМС
России и органы внутренних дел. Практически каждое подразделе*ше орга
нов внутренних дел участвует в обеспечении режима пребывания в Россий
ской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В этой связи в
настоящее время назрела необходимость принятия нормативного правового
акта, который будет определять порядок взаимодействия в сфере обеспече
ния режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и
лиц без гражданства.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования определяется обобщением накопленного теоретического и эмпирического материала, касающегося обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Практическая значимость работы определяется тем, что разработанные в ходе исследования положения могут быть использованы для совершенствования законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства, а также миграционного учета иностранных граждан в Российской Федерации. Материалы диссертации использовались для подготовки учебно-методических материалов по курсу «Административное право» в Московском государственном университете сервиса, а также по курсу; «Административная деятельность органов внутренних дел» в Московском университете МВД России. Положения диссертации использовались в практической деятельности ОВД по району Коньково г. Москвы при составлении плана единой дислокации сил и средств по обеспечению правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования* Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Административная ответственность: вопросы теории и практики» (ИГП РАН, 2004), «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (МосУ МВД, 2005), «Наиболее опасные формы проявления преступности: опыт борьбы и направления ее совершенствования» (ВИГТК МВД России, 2006), Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс юридического факультета Московского государственного университета сервиса. Отдельные выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, используются в практической деятельности органов внутренних дел. Результаты проведенного диссертационного исследования
отражены в пяти публикациях общим объемом 2,2 п.л. Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав» объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства
Вопрос о субъектах отрасли права относится к числу наиболее важных и сложных в юридической науке. Его правшіьное решение влияет на предмет и метод правового регулирования, четкое определение адресатов правовых норм, объема их прав и обязанностей, пределов действия правовых норм отрасли и ее принципов. Научные исследования, посвященные субъектам административного права, способствуют выработке рекомендаций для законодательной и правоприменительной деятельности, они также необходимы для организации научной работы ученых-административистов .
Под субъектом права понимается участник общественных отношений, которого юридическая норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два критерия: социальный - участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта; юридический - признание правовыми нормами способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях . В общей теории права до недавнего времени было распространено мнение, что, вес субъекты права делятся на две группы: граждане и организации , Критерий их деления представляется вполне обоснованным, но названия обеих групп - неудачны, так как они неточно отражают, круг субъектов правоотношений не учитывают их многообразия- Субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы административного права наделили правами и обязанностями, способность вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения - основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и, в общем, круг тех и других совпадает.
Ц.А. Ямпольская выделила три основные группы субъектов административного права: «1 Органы государства и их агенты. 2, Общественные организации и их органы. 3. Граждане СССР» - Более развернутый перечень дает Г,И. Петров. «Субъектами административного права, - пишет он, - являются: 1) граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы; 2) органы государственного управления и внутренние части их аппарата; 3) государственные и общественные предприятия и учреждения и внутренние части их аппарата; 4) органы общественных организаций, деятельность которых регулируется правом, их внутренние части; 5) организации общественного содействия государственному управлению; 6) служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав» .
Относительно данной классификации Д.Н. Бахрах отмечает, что «все субъекты объединены автором в две большие группы: лица и законные организации, Но в данной классификации не выделены иностранные, международные, религиозные организации» . В связи с этим необходимо отметить, что административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, а это отражает такой объективный факт, как многообразие административно-правовых отношений в обществе.
Относительно данной классификации Д.Н. Бахрах отмечает, что «все субъекты объединены автором в две большие группы: лица и законные организации. Но в данной классификации не выделены иностранные, международные, религиозные организации» , В связи с этим необходимо отметить, что административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, а это отражает такой объективный факт, как многообразие административно-правовых отношений в обществе.
В научной литературе справедливо отмечается, что понятие «личность» -собирательное, обобщающее понятие, подчеркивающее наличие определенной связи между человеком и государством10.
В зависимости от степени этой связи личность выступает в различных правовых состояниях относительно принадлежности к конкретному государству: российские граждане - в состоянии гражданства, иностранные граждане в состоянии иностранстпа u и лица без гражданства (апатриды) - в состоянии без гражданства. Каждое из этих состояний предполагает свой вид правового статуса личности (соответственно: гражданина, иностранного гражданина и лица без гражданства). Следовательно, проблемы личности в государстве нельзя сводить к проблемам гражданина - как носителя прав и обязанностей, в равной степени это проблемы иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих или проживающих в Российской Федерации,
Не претендуя на полный и всесторонний анализ всех юридических аспектов понятия «личность», рассмотрим лишь круг вопросов, связанных с регулированием административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации,
В связи с этим представляется необходимым отметить, что иностранные граждане и лица без гражданства являются специфическими субъектами административного права, находящимися в особых отношениях с государством. Но прежде чем выяснить этот особый характер отношений иностранных граждан и лиц без гражданства с государством, необходимо, прежде всего, определить, что вкладывается в понятие этих категорий лиц, и кто в соответствии с российским законодательством признается иностранным гражданином и лицом без гражданства- Так как исследование конкретного вопроса практически в любой отрасли знаний требует, прежде всего, определить понятийный аппарат, с которым предстоит работать.
Это особенно важно для общественно-политических наук, где неточность в дефинициях может привести к ошибочным политико-правовым выводам. До образования Союза ССР, в законодательных актах первых лет советской власти первое понятие иностранца встречалось в положениях об иностранцах в УССР и БССР, утвержденных в 1922 г. В каждом из этих положений были систематизированы и объединены отдельные декреты этих республик, касавшиеся правового положения иностранных граждан. Понятие иностранного гражданина определялось в этих республиках отсутствием у лица гражданства любой из советских республик. Отсутствие гражданства любой из советских республик должно было быть подтверждено предоставлением, заинтересованным лицом; надлежащего свидетельства о своем иностранном гражданстве; лицам, вышедших из гражданства любой из советских республик предос тавлением ими свидетельства о своем выходе из указанного гражданства, по лученного от надлежащих советских учреждений12. Таким образом, катего рия «иностранец» включала в себя две группы лиц: иностранных граждан и лиц без гражданства (это в свою очередь нашло отражение в научных исследованиях того времени) .
Содержание административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
А.И, Микулынин отмечает, что вопросы, связанные с регулированием прав и обязанностей иностранцев, в том числе и вопросы понятия и видов режимов для иностранцев, сравнительно мало исследованы в научной литературе» # В научной литературе говориться о том, что понятие «правовой режим иностранцев» представляет важный момент в процессе определения пределов и содержания правового регулирования положения иностранных граждан, обеспечения их проживания в Российской Федерации. С другой стороны, оно способствует не только познанию содержания, особенностей правового положения иностранных граждан в Российской Федерации, но раскрытию сущности и направленности деятельности государственных органов в отношении данных лиц .
Исследование позволяет сделать вывод о том, что правовые связи иностранных граждан и лиц без гражданства во время их пребывания в Российской Федерации весьма многочисленны и разнообразны, это гражданско-правовые отношения, участие этих лиц в трудовых правоотношениях и т.д.
Значительную группу представляют правоотношения с участием иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере действия норм административного права, регулирующие самые разнообразные связи иностранных граждан и лиц без фажданства с органами исполнительной власти. И для того, чтобы практика этих отношений складывалась, в соответствии с законом, необходима определенность, которая достигается путем регламентации административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства73.
При рассмотрении вопроса о содержании адмшшстратншю-правового режима иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации целесообразно использовать уже имеющиеся в юридической науке наработки по общим проблемам правового режима. Как отмечает А.А. Немов «отсутствие единого понятия правовой режим ведет к разнообразию вкладываемого в него содержания и отсутствию последовательности, к противоречиям в его раскрытии отдельными отраслевыми науками»74. Административно-правовой режим выражает наиболее важные и существенные связи иностранных граждан и лиц без гражданства с органами государственного управления Российской Федерации, Как отмечает А.В. Куракин «режим пребывания иностранных граждан устанавливается государством и его положения закреплены в нормах внутреннего законодательства и между-народных договорах России» .
Л.А. Немов говорит о том, что административно-правовой режим - это основанный на нормах права, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления, систему форм и методов юридического воздействия государственно-властного характера в целях обеспечения практического осуществления задач по непосредственному руководству различными областями политического хозяйственного и культурного строительства»7 .
В.Д. Яворский считает, что «правовой режим иностранцев представляет собой совокупность внутригосударственных и международно-правовых норм, содержащихся в договорах заключенных государством с иностранными государствами и закрепляющих полный объем прав и обязанностей иностранцев на территории государства»77.
Исходя из вышеизложенного можно заключить, что административно-правовой режим иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации, различных прав и обязанностей, конкретизируя с ь и развиваясь в них, а с другой - непосредственно входит в любой из правовых режимов в качестве его важнейший части ,
Исходя из этого, административно-правовой режим иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в самом общем виде можно определить, как систему предоставленных иностранным гражданам и лицам без гражданства прав и возложенных на них обязанностей в сфере публичного управления, а также ответственность за неисполнение или ненадлежащие исполнение ими своих обязанностей.
Ряд ученых говорят о том, что административно-правовой режим (статус) личности как сложное явление, объединяющие не только права и обязанности, но и ряд других элементов: гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и т.д. Причем, предлагая различные подходы к количеству элементов, высказывают точки зрения, нередко во многом противоположные друг другу. Не вступая в общую дискуссию относительно предлагаемых элементов статуса, правового режима необходимо отметить одну общую закономерность, которая прослеживается практически у всех авторов, независимо от используемых ими подходов. Они заключаются в том, что основу, определяющий исходный элемент любого состояния, его главное содержание составляют соответствующие права и обязанности» Система прав и обязанностей - отмечает
Г.В. Мальцев-сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к ре nit шению основных юридических проблем . A.M. Арбузкин отмечает, что «единство прав и обязанностей проявляется в каждом праве и каждой обя-занности, закрепленной за иностранцами» ,
Как отмечает А.В. Куракин «объем административной правосубъектности иностранных граждан и лиц без гражданства несколько уже, нежели объем правосубъектности граждан России. Иностранные граждане и липа без гражданства могут проживать в Российской Федерации при наличии на то соответствующего разрешения, передвигаться по территории России и выбирать место жительства в соответствии с порядком, установленным законом. Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны соблюдать режим пре-бывания в России и правила транзитного проезда через ее территорию» . Говоря о содержании правого статуса, то, как отмечается в научной литературе, права и обязанности являются настолько бесспорными элементами правового статуса, что признаются в качестве таковых всеми исследователями. «Административно-правовой статус гражданина немыслим без единства прав и обязанностей» - справедливо отмечает АЛ Коренев .
Анализ вышеизложенного позволяет сделать вывод о том, содержание административно-правового режима иностранных граждан и лиц без гражданства в структурном плане должно определяться основными правами и обязанностями и ответственностью.
Нормы административного права в механизме обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства
Правовое обеспечение административно-правового режима иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется посредством особого механизма. Термин «механизм» в переводе с древнегреческого означает орудие, машина. В науке под механизмом принято понимать совокупность (последовательность) состояний, процессов, определяющих собой какое-нибудь действие, явление, а также систему» устройство» определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности . В юридической литературе достаточно широко используется данная категория. Например, выделяют «механизм государства»152, «юридический механизм управления» 53, «механизм правового воздействия»15 , «механизм правового регулирования»155, «механизм правотворчества», «механизм реализации норм права» , «механизм государственно-правового регулирования» .
Механизм обеспечения режима пребывания, а также административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в деятельности ряда государственных органов и некоторых общественных объединений занимает весьма значительное место.
Под обеспечением обычно подразумевают деятельность государственных органов н их должностных лиц, общественных объединений и граждан направленную на создание оптимальных: условий для реализации правовых предписаний и правомерного осуществления прав и обязанностей или определенный итог, результат этой деятельности, выражающийся в фактической реализации правовых предписаний, прав и обязанностей граждан15R.
Как отмечает А.В- Куракин «обеспечение режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства законодательством возлагается на органы государственной власти Российской Федерации. Нормативными правовыми актами определены специальные формы и методы деятельности органов государственной власти по держанию установленного режима пребывания и контролю за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного порядка. Функции по обеспечению режима пребывания иностранных граждан состоят в следующем:
осуществление разрешительной системы и въезд и выезд иностранных граждан и лиц без гражданства и передвижение их по территории России;
осуществление контроля, за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывании в России;
применение мер административного воздействия к иностранным гражданам и лицам без гражданства за нарушение режима пребывания в России 59,
Для нас особый интерес представляет роль специализированных органов исполнительной власти по обеспечению административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, ибо реализация многих прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства возможна именно только благодаря их деятельности. Среди субъектов обеспечения административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства принадлежит органам внутренних дел и Федеральной миграционной службе России (ФМС). ФМС является специализированным федеральным органом исполнительной власти, который занимается вопросами обеспечения административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Как отмечал в свое время О.Ф. Мураметс, для улучшения деятельности по обеспечению режима пребывания иностранных граждан назрела необходимость создания специального межведомственного органа по делам иностранцев и лип без гражданства. Без него сейчас - отмечал О.Ф. Мураметс - решать комплексные, проблемные вопросы и координировать усилия министерств и ведомств в области государственного регулирования общественных отношений с участием иностранцев160.
Необходимо сказать, что органы внутренних дел являются полифункциональными органами: такого разнообразия задач и функций больше нет ни у одного из правоохранительных органов .
Как отмечается в научной литературе по-своему содержанию деятельность органов внутренних дел является традиционно сложной и многоплановой, состоящей из многих обособленных направлений. Все это предопределяет наличие в системе органов внутренних дел различных структурных подразделений, отличающихся друг от друга своей компетенцией, методами и формами деятельности ,
Между тем деятельность по обеспечению административно-праіювого режима иностранных граждан и лиц без гражданства в той или иной мере присуща практически всем органами исполнительной власти МВД, ФМС, Рост-руд, Мишдравсоцразіштия, ФСБ и др. Но в силу специфики их деятельности, вклад различных органов исполнительной власти, в дело обеспечения административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства далеко не равнозначен.
Акты применения и административные правоотношения в механизме обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
Исследование административно-правового механизма обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства позволяет сделать вывод о том, без актов применения норм административного права, механизм обеспечения режима пребывания иностранных граждан не может быть реализован.
В этой связи вполне целесообразно исследовать акты применения и административные правоотношения в механизме обеспечения административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации с точки зрения определенной системы, которая имеет свои составные элементы. Административно-правовой режим иностранных граждан и лиц без гражданства, как институт административного права не может быть реализован при отсутствии соответствующих правоприменительных актов. В научной литературе данные акты получили название акты применения норм права.
Акты применения норм права исследовались как в теоретическом, так и в отраслевом аспекте. Данной проблематике были посвящены работы; Н.В. Витрука, И.И. Веремеенко, Ф.А. Григорьева, А.П. Коренева, М.Е, Тру-фапова и др.
В частности, АЛХ Коренев отмечал, что применение норм административного права - это индивидуальный юридический акт? разрешающий конкретное управленческое дело, персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами .
В дискуссии о специфических признаках актов применения правовых норм активно развернувшейся в середине 50-х годов XX в. на страницах журнала «Советское государство и право» Ю.А. Соколов отмечал, что под актами применения норм права необходимо понимать акты органов государственного аппарата, имеющие конкретный характер, направленные на претворение правовых норм в жизнь и выраженные в определенной, установленной законом форме .
Обобщение теоретической литературы позволяет сделать вывод о том, что акт применения нормы административного права есть объективированное выражение результатов действий конкретного органа или должностного лица по применению данных норм, в котором формулируются основные выводы по разрешаемому вопросу.
Акты применения норм административного права, в механизме обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства обладают теми же признаками, что и правоприменительные акты вообще. В частности они могут носить индивидуальный характер, обладать государственно-властным характером, быть обязательным для исполнения, строго подзакон-ны, вызывают определенные юридические последствия, однако, в силу специфики обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в этих актах можно выделить и определенные особенности.
Одна из особенностей правоприменительных актов в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без іражданства касается субъектов данной правоприменительной деятельности, субъектами правоприменительной деятельности являются должностные лица органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы, А.Д. Черкасов, исследовав специфические признаки актов применения норм административного права в деятельности органов внутренних дел, отмечает, что «юридическую природу правоприменительных актов органов внутренних дел определяют общие характерные черты актов применения права, издаваемых всеми государственными органами. Они индивидуальны, имеют властный характер, обязательны для исполнения, строго подзаконны, вызывают определенные юридические последствия» . М.Е. Труфанов отмечает, что органы внутренних дел, выносят следующие акты применения норм административного права ряд, из которых касается исследуемой проблематике, В частности, органы внутренних дел выносят: регламентирующие, разрешительные, регистрационные, учредительные и запретительные акты применения .
В частности, в интересах обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан выносятся следующие акты применения норм административного права: акты административного контроля; акты административного пресечения; акты административно-процессуального обеспечения; акты административного наказания; административные акты, возлагающие какую-либо обязанность и др.213
Каждый правоприменительный акт в механизме обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства должен соответствовать общему правилу - норме права, которая регламентирует соответствующий вид общественных отношений. Как отмечает Р.Ф. Васильев, - надо иметь в виду, что обусловленность индивидуального акта нормами права не может быть всегда однозначной» В ходе повседневной управленческой деятельности государственных органов нередко возникают вопросы, типового решения которых нет еще в соответствующих нормах права. Индивидуальные акты издаются в общих рамках компетенции государственных органов, в пределах правовых норм, устанавливающих их нрава и обязанности. Они выступают здесь лишь как акты применения компетен і дюнных норм .
Большое количество вопросов, которые решают субъекты обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства требуют издания огромного количества правоприменительных актов. Все эти акты можно подразделить на две большие группы. Первую образуют «оперативно-распределительные» s или внутренние (обеспечивающие) акты, направленные на организацию эффективной деятельности субъектов обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.
Примером правоприменительных актов данной группы может являться приказ ФМС России от 16 января 2007 г, № 10 «Об утверждении Регламента проведения проверочных мероприятий по соблюдению положений миграционного законодательства Российской Федерации территориальными органами Федеральной миграционной службы» , приказ УФМС по г. Москве от 20 июня 2006 г. № 284 «Об утверждении порядка приема в режиме одного окна заявительских материалов для оформления разрешительных документов на привлечение и использование иностранных работников»217 и др.
Следующая группа актов применения норм административного права включает внешние, правоохранительные акты, которые содержат решения об использовании сил и средств обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.
Акты данной группы реализуются во внешней сфере деятельности субъектов, обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, в частности ФМС и органов внутренних дел.
Основные виды актов применения норм административного права используемых в механизме обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства содержаться в статьях целого ряда законов. Так, на основании Федерального закона от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»218 принят целый комплекс правоприменительных актов, которые содержат нормы административного права.
