Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Понятийный аппарат правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства 9
1.1. Понятие и содержание гражданства 9
1.2. Содержание основных понятий, связанных с институтом негражданства 31
Глава 2 . К истории вопроса административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства 51
2.1. Государственное регулирование административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в советский период ...51
2.2. Законодательство государств-участников СНГ, регулирующее административно-правовое положение неграждан 63
Глава 3. Правовое регулирование административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства 81
3.1.. Конституционные права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства 81
3.2 Правовые основы административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 106
Заключение 148
Список библиографических источников 151
Приложения 170
- Понятие и содержание гражданства
- Содержание основных понятий, связанных с институтом негражданства
- Государственное регулирование административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в советский период
- Конституционные права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. В настоящий период российская политика ориентирована на достижение мирового консенсуса, приоритет общечеловеческих ценностей, отход от конфронтации к диалогу, расширение сотрудничества государств в сфере экономики, права, науки, культуры и других областях общественной жизни, С приведением законодательства в соответствие с международными стандартами, расширением международных контактов, упрощением порядка въезда и выезда из России постоянно возрастает число иностранцев в нашей стране. Но, независимо от целей посещения России негражданином, каждого из них касаются вопросы правил пребывания, объема прав, свобод и обязанностей, юридической ответственности.
Кроме того, существует очевидная взаимосвязь между проблемой административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства и вопросом о защите прав человека. Нарушение прав человека является одной из причин такой значительной проблемы как рост беженцев и вынужденных переселенцев. В современный период существует обеспокоенность международного сообщества и активизация деятельности международных организаций по делам данной категории лиц. На сегодняшний день одним из первых вопросов в ООН, связанных с защитой прав человека, является судьба беженцев, перемещенных лиц, репатриантов, вынужденных в результате войн покидать места своего проживания и нуждающихся в помощи. Для России наиболее актуальной проблемой является вопрос о выработке действенных мер по предупреждению незаконной иммиграции иностранных граждан и лиц без гражданства.
Государственная политика Российской Федерации направлена на решение данных проблем, чему свидетельствует обширная обновленная правовая база, регламентирующая административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Принят новый закон 2002 г. «О
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который, на наш взгляд, нуждается в корректировке.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления своих прав и обязанностей иностранными гражданами и лицами без гражданства в сфере управления. Предметом исследования является правовое регулирование административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации,
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретического представления об административно-правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в России и обосновании современного механизма правового регулирования данного института.
Для достижения этой цели поставлены следующие основные задачи:
- сформулировать содержание основных понятий исследуемого
института;
исследовать развитие законодательства об иностранных гражданах и, лицах без гражданства в советский период;
раскрыть правовое положение рассматриваемой категории лиц в странах - участниках СНГ;
проанализировать действующее законодательство, регулирующее административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства;
разработать конкретные рекомендации для совершенствования правовой базы данного института.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектико-материалистическии метод, в рамках которого применены и иные методы познания социально-правовых явлений и процессов: сравнительно-правовой, исторический, системный, формальнологический, сравнительный, социологический.
Теоретической основой диссертации послужили монографии,
диссертационные исследования и научные труды ряда российских ученных,
принадлежащим к различным научным направлениям. Это работы:
О.В. Абрамовой, С.С. Алексеев, JLH. Анисимова, Е.В. Атутова,
Е,В, Балацкого, Н.А. Баринова, КХР. Боярса, Е_В. Виноградова,
Г.В. Витковской, И.В. Витрука, Д.А. Гайдукова, JLH. Галенской,
Ж,А. Зайончковской, В.А. Ионцева, В.И, Каинова, А.Н. Каменского,
Н. Касаткиной, С.С, Кишкина, Е.И. Козловой, Е.С. Красинца,
О.Е. Кутафина, В.В. Комарова, К.А. Корсика, С.1С Косакова,
JLB. Лазарева, Е.А. Лукашева, И.И. Лукашука, Г.В. Мальцева,
Н.И. Марышевой, В.В, Мещярекова, А.В. Мицкевича, О.О. Миронова,
Л.А. Николаевой, И.В. Пантелеева, Ю.А. Петрова, СИ, Русиновой,
В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, Б.Н. Топорнина,
А,М, Турубинера, М.А. Федотова, СВ. Черничнко, М.А. Шафира,
В.С Шевцова и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что применительно к современной социальной российской обстановке на уровне диссертационной работы проведено комплексное административно-правовое исследование проблемы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Новым является ряд предложений по совершенствованию современной государственной политики регулирования административно-правового положения иностранцев и апатридов.
На защиту выносятся следующие положения:
L Иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства; лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства иностранного государства; беженец -физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, находящееся вне страны своей гражданской принадлежности или обычного
6 местожительства и опасающееся стать жертвой дискриминационных преследований; вынужденный переселенец - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, но постоянно проживающее на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившее место жительства в пределах территории Российской Федерации с целью избежать дискриминационных преследований.
2. Результатом несовершенного миграционного законодательства
государств-участников СНГ являются массовые неконтролируемые
перемещения населения, изменившие демографическую картину в регионах,
что, в свою очередь, приводит к напряженности в отношениях между
странами. Устранить указанные проблемы могла бы конвенция стран СНГ,
принятие которой, помимо прочего, способствовало бы еще и
единообразному толкованию понятий и юридических терминов, касающихся
данного правового института.
Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» 2002 г. усовершенствовал подходы к формированию нормативно-правовой базы, регулирующей административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. В нем четко регламентируются правила пребывания данной категории лиц на территории Российской Федерации, но для оптимизации их административно-правового статуса необходимо включить также нормы, которые позволят упростить прием в российское гражданство лиц, прибывающих в нашу страну из стран ближнего зарубежья.
Существует необходимость разработки Концепции единой системы миграционного контроля в Российской Федерации, в которую должны войти пункты миграционного контроля за границей для предварительной проверки иностранных граждан, въезжающих в Россию; пункты миграционного контроля на границе РФ, работающие совместно с пограничной службой, и пункты миграционного контроля уже на территории Российской Федерации,
которые должны действовать совместно с участковыми, оперативными уполномоченными.
5. В целях более эффективной работы консульских учреждений России за рубежом по выдаче необходимых документов для регистрации иностранных граждан, убывающих в Российскую Федерацию, необходимо увеличить штатную численность сотрудников, которые занимаются оформлением данных документов и увеличить срок регистрации по месту пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории российского государства до 12 месяцев.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в работе положения и выводы дополняют и развивают теоретические представления об институте административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений России при чтении курсов «Конституционное право» и «Административное право».
Основные предложения и рекомендации, полученные в ходе исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам регулирования пребывания, использования прав и исполнения обязанностей лицами данной категории в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования- Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования получили выражение в пяти опубликованных научных работах автора объемом 2 пл. и докладывались на межведомственной научно-практической конференции «Кадровая и воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы и перспективы», (Санкт-Петербург, 2 октября 2001 г.); юбилейной научно-практической конференции
s «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития», (Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 г.).
Некоторые аспекты настоящего исследования нашли отражение в сборнике трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 9, Часть 2 1998 года; Вып. 11, Часть 3 1999 года; сборнике научных трудов. Вып. 8 2003 года.
Структура диссертации обусловлена ее предметом, целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов,
заключения и списка библиографических источников, приложений.
Понятие и содержание гражданства
Гражданство, являясь важнейшим институтом права, составляет основу правового положения личности в обществе и государстве. Определение содержания и значения гражданства, его основных особенностей - сложная и важная проблема. Вопрос о понятии гражданства рассматривался в работах многих авторов. Существование различных определений понятия гражданства объясняется тем, что в его содержании происходят изменения. Это естественное состояние развития любого явления. Содержание гражданства обусловлено конкретными историческими условиями развития как самого государства, так и состоянием его теоретического осмысления и законодательного регулирования
Поэтому, при оценке роли определений понятия гражданства особое значение приобретает вопрос о том, насколько адекватно отражено в них познание реальной действительности . Первые попытки определить понятие гражданства были предприняты еще в начальный период становления юридической науки . Одним из первых государствоведов, столкнувшихся с трудностями первоначального теоретического анализа категории гражданства, был С.С, Кишкин. Под гражданством он понимал личную связь индивида с государством, обусловливающую возможность определяемости данного лица всеми элементами правовой и . политической системы страны
Затем в юридической литературе появляется новое определение гражданства. Его автор A.M. Турубинер считал, что "гражданство - это принадлежность лица к определенному государству, которая влекла распространение на это лицо всех законов государства 1 \
Впервые в нашей стране официальное определение понятия гражданства дал Н.А. Булганин в своем докладе о проекте Закона 0 гражданстве, принятого 19 августа 1938 года Верховным Советом СССР. В сущности, его даже нельзя назвать определением. Это скорее краткое описание: "Гражданство определяет принадлежность лица к государству, определяет правовое положение лица не только внутри государства, но и вне его, в международном общении 1 . Хотя сам Закон о гражданстве СССР 1938 года определения гражданства не содержал, именно такое понимание гражданства как принадлежность лица к государству с различными модификациями вошло в большинство учебников по советскому государственному праву . Данное определение, которое предполагает нахождение лица под юрисдикцией государства, мы находим и у большинства русских дореволюционных государствоведов . Многие авторы придерживались этого понятия и позже . Однако были и противники этому. Так, по мнению Ю.А. Петрова, "определение гражданства как принадлежности лица к государству почти ничего не дает для понимания его сущности" .
И в настоящее время ряд авторов определяют гражданство как принадлежность лица к государству3. Думается, что такое понимание гражданства больше соответствовало той концепции прав человека, которая базировалась на признании приоритета государства в его отношениях с личностью, "скорее можно говорить о том, что лицо принадлежит к какой-либо определенной социальной, этнической или исторической общности - народности, нации или народу. Но неверно говорить в современную эпоху о принадлежности лица к государству"4.
Почти во всех законах о гражданстве государств-участников СНГ преодолена формула "гражданство - принадлежность лица к государству". Она сохранилась, и то в реформированном виде, только в законах Беларуси и Туркменистана.
С признанием приоритета за правами человека, взаимной ответственности государства и личности становится иным и понимание гражданства. Внешним проявлением этого применительно к определению гражданства явилась его характеристика не как "принадлежности", а как "связи человека с государством". Смысл этой замены состоит в том, чтобы выразить в отношениях человека с государством как прямые, так и обратные связи, т.е. их взаимосвязь в правах, обязанностях и ответственности. Понятие гражданства было сформулировано в преамбуле
Закона РФ "О гражданстве РФ" 1991 года. Оно определялось как "устойчивая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека" _ Определение гражданства содержится в новом законе "О гражданстве Российской Федерации", принятом Государственной Думой 19 апреля 2002 года (далее Закон "О гражданстве РФ" 2002 г.) - "гражданство Российской Федерации -устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей
Содержание основных понятий, связанных с институтом негражданства
Определение любой дефиниции, в особенности юридической, имеет большое практическое значение и выполняет не только информационные, но и правовые функции. В юридической науке существует группа правовых понятий, которые по своей сущности представляют собой своего рода метафоры. Правовые понятия-метафоры связаны с представлениями человека об окружающем мире1.
Часть правовых понятий-метафор является долгожителями, часть «покидает.» юридический лексикон в связи с изменением уровня познания, а также изменением самого мира. Те метафоры, которые оказываются юридически «бессмертными», продолжают использоваться в современной юридической науке. Одними из таких понятий и являются понятия: «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства»
Установление содержания понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», «беженец», «вынужденный переселенец» имеет значение для определения административно-правового статуса соответствующих категорий физических лиц, указания объема прав и обязанностей индивидов, находящихся на территории иностранного государства и осуществляющих там свою деятельность или же просто проживающих в иностранном государстве без осуществления какой-либо деятельности.
В соответствии с Декларацией о правах человека 1985 г. «иностранец» - лицо, обладающее гражданством определенного государства, но не являющееся гражданином государства пребывания . В силу этого он одновременно подчиняется законодательству собственной страны и государства, в котором он пребывает. Иностранцы обязаны соблюдать законы страны пребывания, с уважением относиться к обычаям и традициям ее народа1.
В Российской Федерации принят специальный закон 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», детализирующий правовой статус иностранцев и лиц без гражданства. Но до принятия соответствующего закона действовал закон 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР", В соответствии с данным актом иностранными гражданами признавались лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству.иностранного государства.
Позднее в российском законодательстве понятие "иностранный гражданин" закреплялось в Законе РФ о гражданстве от 28 ноября 1991 г. Согласно ст.11 Закона к данной категории относились лица, обладающие .. гражданством иностранного государства и не имеющие гражданства Российской Федерации. Новый закон «О гражданстве РФ» 2002 г. практически повторяет данное понятие: «иностранный гражданин - лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства2.
Определение понятия «иностранный гражданин», содержащееся в Законе о гражданстве 1991 г., на тот момент не являлось единственным, и в ряде других правовых актов содержались иные определения, отражающие характер правоотношений и специфику той сферы деятельности, в которой участвуют иностранные граждане. Речь в данном случае может идти, в частности, о внешнеторговой деятельности, которая в соответствии с А: Федеральным законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (1995 г.) означала предпринимательскую деятельность в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности. В этом законе дифференцировались различные категории участников внешнеторговой деятельности, при этом к иностранным физическим лицам относились иностранные граждане, гражданская право- и дееспособность которых определялась по праву иностранного государства, гражданами которого они являются.
Государственное регулирование административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в советский период
Развитие и изменение государственного регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства определялось и определяется, прежде всего, объективными процессами - развитием самого общества, изменениями в его экономике, социальной структуре, политической системе, в международном положении государства. Влияние оказывают и субъективные факторы как позитивного, так, особенно в историческом контексте, и негативного характера (например, политика государственных деятелей в период «холодной» войны)
С самого начала существования Советского государства вопрос о регулировании административно-правового статуса иностранцев и лиц без гражданства рассматривался как одна из важнейших политико-правовых задач. Дореволюционное законодательство России об иностранцах отличалось антидемократизмом, закрепляло дискриминационное отношение к данной категории лиц, прежде всего, к иностранцам-трудящимся, по социальным, религиозным, национальным и другим признакам.
Октябрьская революция отменила это законодательство, и в то же время были отвергнуты попытки буржуазных правительств Запада добиться установления для иностранцев в советских республиках особого, привилегированного правового режима, изъять их из-под действия советских законов. Такие попытки были предприняты западными странами на известной международной конференции в Генуе в апреле-мае 1922 года. Они выразились, в частности, в требовании восстановить в советских республиках частную собственность иностранцев на национализированные предприятия, отменить государственную монополию внешней торговли, исключить возможность ареста иностранца или выполнение в отношении него приговора советского суда по уголовному делу без согласия иностранного консула и т. п .
Отвергая вмешательство, в свои внутренние дела, Советское государство решало вопрос о правовом статусе иностранцев самостоятельно. В своем развитии советское законодательство в этом вопросе прошло несколько этапов соответственно этапам становления, и развития советского общества и государства. Вехами на этом пути стали октябрь 1917 г, -образование в декабре 1922 г. Союза ССР и принятие Конституции СССР 1924 года, создание основ нового общества к середине 30-х годов и принятие Конституции СССР 1936 года, становление современного государства и принятие Конституции СССР 1977 года.
На первом этапе - от Октябрьской революции до образования СССР -правовой статус иностранцев и лиц без гражданства регламентировался законодательными актами каждой из советских республик, возникших на территории бывшей Российской империи: России, Украины, Белоруссии и Закавказской Федерации. В таких актах решались многообразные вопросы, касающиеся въезда, пребывания и выезда иностранцев из советских республик, прав, обязанностей и ответственности иностранцев, их правовой защиты. В ст. 20 Конституции РСФСР 1918 года был закреплен следующий принцип - «исходя из солидарности трудящихся всех наций, РСФСР предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства». Аналогичные нормы содержались и в первых конституциях других советских республик - Украины, Азербайджана,
Армении. Конституция Советской Грузии устанавливала, что избирательные права предоставляются иностранцам на основании постановлений органов власти республики.
Руководствуясь принципом интернационализма Советское государство предоставило право убежища всем иностранцам, преследуемым у себя на родине по политическим или религиозным мотивам. Это нашло отражение и в ст. 21 Конституции РСФСР 1918 года и в декрете Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 28 (15) марта 1918 г. «О праве убежища».
Иностранцы-трудящиеся приравнивались к трудящимся - советским гражданам не только в политических, но и в других правах. Иностранцы -представители иных классов приравнивались в правах к представителям соответствующих социально-классовых групп советского общества. Иностранцы несли и предусмотренные законодательством обязанности.
Важную роль играли положения, содержавшиеся в ст. 8 Постановления ВЦИК о введении в действие Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. Действие кодекса распространили на свою территорию и другие советские республики. По смыслу этого постановления ВЦИК иностранцы и лица без гражданства приравнивались к советским гражданам, если иное не оговаривалось в международных договорах, специальных законах или правительственных постановлениях. Отсюда вытекало, в частности, право на свободное передвижение по территории республики, на избрание профессий, приобре тение и отчуждение имущества, открытие и приобретение торгово промышленных предприятий (с соблюдением соответствующих постановлений и правил) и т. д. Данные положения, относившиеся как к советским гражданам, так и к иностранцам, отражали дух того времени новую экономическую политику, допускавшую в определенных пределах частное предпринимательство под контролем государства.
Конституционные права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства
Находящиеся на территории России физические лица делятся, с точки зрения внутреннего и международного права, на три категории.
Первая - граждане Российской Федерации, Ими являются все лица, которые обладают российским гражданством, приобретенным в установленном порядке.
Вторая категория - иностранные граждане. Это лица, которые не располагают документами о принадлежности к гражданству РФ, но зато имеют документы о принадлежности к гражданству или подданству другого государства. Закон разрешает российским гражданам иметь также и гражданство (подданство) другого государства. А тс лица, которые имеют двойное гражданство (бипатриды), с точки зрения нашего законодательства -граждане РФ, а не иностранцы .
Третья категория - лица без гражданства (апатриды). Такими считаются лица, не принадлежащие к гражданству РФ и не имеющие доказательств принадлежности к гражданству другого государства
Существенной характеристикой административно-правового статуса иностранцев и лиц без гражданства является правовой режим - совокупность прав и обязанностей иностранных физических лиц в государстве. Правовой режим иностранцев устанавливается законодательством того государства, на территории которого они пребывают. Компетенция государства -установление правового режима - может быть ограничена лишь нормами международного права, которые обязывают государство предоставлять иностранным гражданам определенный минимум прав. Устав ООН, Международные пакты о правах человека 1966 г, и многие другие договоры запрещают дискриминацию иностранцев по отношению как к своим гражданам, так и к гражданам третьих государств.
Таким образом, основополагающий принцип отношения Российского государства к иностранцам и лицам без гражданства заключается в их общем равноправии с гражданами России. Традиционно главным принципом, определяющим правовое положение иностранцев в Российской Федерации, считается принцип национального режима, который закреплен в законодательстве (административном, гражданском, семейном, трудовом, хозяйственном, жилищном, уголовном и т. д.). В международном и внутреннем праве современных государств принцип «национального режима» понимается так, что указанные лица имеют те же права и несут такие же обязанности, что и граждане данного государства, за определенными изъятиями, зафиксированными в законодательстве. Причем эти изъятия не представляют собой какой-то дискриминации по отношению к иностранцам и лицам без гражданства, а обусловлены интересами государства и осуществлением в нем государственной власти, что может быть доверено, по общему правилу, лишь своим гражданам.
Тем не менее, некоторые авторы утверждают, что изъятия из принципа национального режима, сама возможность установления которых предусмотрена Конституцией РФ, в ряде случаев являются настолько необоснованными, что вопрос об аннулировании этих изъятий очевиден
Н.И. Марышева также указывает, что национальный режим состоит в приравнивании иностранных граждан в отношении прав и обязанностей (или тех или иных прав и обязанностей) к собственным гражданам государств
Некоторые авторы, напротив, подвергают сомнению основополагающую роль принципа национального режима. Так, JLH. Галенская пишет: понятие национального режима «может использоваться лишь условно или же для характеристики положения иностранцев в отдельных областях правового регулирования». По ее мнению, «существует только один вид правового режима иностранцев - специальный. Он распространяется на все области правового регулирования и устанавливает режим для иностранцев, который отличается от режима собственных граждан (хотя и приближен к нему) несколько меньшим объемом прав в одних областях и наличием специального регулирования в других»1.
Национальный режим предоставляется независимо от взаимности, т.е. без учета того, предоставляет ли у себя соответствующая страна иностранцам национальный режим.
Делая исторический экскурс, следует заметить, что до XIX в. при существовании сословий иностранные граждане оказывались практически бесправными, а позднее им стали предоставлять лишь некоторые ограниченные права. Так, в Древнем Риме существовал специальный режим для лиц, не являвшихся римскими гражданами - перегринов, предусматривавший особую систему для рассмотрения споров между перегринами как лиц недостойных и обладающих меньшими правами, чем отечественные граждане.
