Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Миграционная система как сфера реализации административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 17
1. Миграция в Российской Федерации: содержание, типология и основные направления государственной миграционной политики 17
2. Миграционный режим в Российской Федерации: административно-правовое регулирование, понятие и сущность 41
3. Административная ответственность в сфере нарушения миграционного законодательства: материальные и процессуальные аспекты 72
ГЛАВА 2. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства как вид административного наказания 102
1. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: понятие, содержание, правовая природа и юридическое значение 102
2. Правовой статус лиц, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации 123
3. Административно-деликтные отношения, связанные с административным выдворением за пределы Российской Федерации иностран ных граждан и лиц без гражданства 143
4. Развитие института административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: 154
основные этапы
ГЛАВА 3. Проблемы применения законодательства об административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства 167
1. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и депортация: сравнительный теоретический и правовой анализ 167
2. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: основные проблемы правоприменительной практики и пути совершенствования административно-деликтного законодательства 181
3. Деятельность Федеральной миграционной службы России по реализации института административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства 203
Заключение 214
Нормативные акты
Специальная литература 232
Приложение 252
- Миграция в Российской Федерации: содержание, типология и основные направления государственной миграционной политики
- Миграционный режим в Российской Федерации: административно-правовое регулирование, понятие и сущность
- Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: понятие, содержание, правовая природа и юридическое значение
- Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и депортация: сравнительный теоретический и правовой анализ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время миграция населения представляет собой социально-экономическое, правовое явление, неоднозначное по своей сущности и содержанию.
Неконтролируемая миграция населения стала одним из факторов, влияющих на состояние общественного правопорядка и общественной безопасности.
Функции по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации и обеспечению правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства возложены на подразделения Федеральной миграционной службы Российской Федерации1. Указанный орган создан в системе федеральных органов исполнительной власти и вошел на правах самостоятельного подразделения в МВД РФ. Деятельность Федеральной миграционной службы связана с регулированием миграционных процессов внутри России и за ее пределами, ее эффективность зависит от многих факторов.
В последнее время идет активный процесс создания и обновления миграционного законодательства, расширение международно-правового регулирования указанной сферы.
Одним из важнейших вопросов, требующих научно-теоретического исследования, является административно-юрисдикционная деятельность в сфере миграции.
Федеральной миграционной службой Российской Федерации постоянно осуществляется мероприятия по предупреждению и пресечению незаконной миграции. Одной из принудительных мер является административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Фе дерации.
Практика показывает, что не всегда процедура выдворения заканчивается реальным перемещением иностранного гражданина за пределы Российской Федерации. Сложность и необходимость немалых финансовых затрат со стороны государства, отсутствие взаимодействия различных государственных органов в сфере миграции не способствует эффективному применению данной меры административного принуждения.
Проведенный в ходе исследования опрос показывает, что 80 % опрошенных сотрудников органов внутренних дел считают данную меру достаточно эффективной для регулирования миграционных процессов.
Возникает необходимость выработки научно-теоретических рекомендаций в целях совершенствования административно-правовой процедуры административного выдворения с учетом соблюдения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых оно применяется.
Изложенные выше положения обусловили выбор темы диссертационного исследования. В нем предпринята попытка на основе анализа административно-правовых норм, регламентирующих институт административного выдворения, рассмотреть теоретические и практические вопросы деятельности Федеральной миграционной службы и иных государственных органов Российской Федерации по дальнейшему совершенствованию процедуры административного выдворения иностранных граждан.
Состояние научной разработанности темы исследования. В работе широкое отражение получила научная литература по общей теории права, административному, конституционному, международному праву, а также по другим отраслевым наукам, относящаяся к теме диссертационного исследования.
Особую значимость в исследовании представляли труды таких отечественных ученых-административистов, которые внесли существенный вклад в разработку проблем административного и административно-процессуального права, как: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.И: Каплунов, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, А.В. Леженин, И.В. Максимов, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, А.В. Мельников, И.В. Панова, Н.П. Пары-гин, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, О.В. Рогачева, Б.В. Российский, Н.Г. Салище-ва, В.Д. Сорокин, Ю.Н Старилов, А.С. Телегин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Ха-манева, О. М. Якуба.
Общетеоретической, основой исследования являются работы таких ученых, как С. С. Алексеев, P.O. Халфина, Л.С. Явич.
В настоящее время в науке усилился интерес к проблемам, возникающим в сфере миграционных отношений. Вопросам административно-правового регулирования миграции на территории Российской Федерации значительное внимание уделялось в научных трудах таких ученых, как А.В. Кондаков, Е.Н. Лихолет, Е.А. Мишунина, М.В. Назарова, С.А. Прудникова, А.Н. Сандугей, Н.Н. Сощенко, А.В. Степенко, В.Е. Степенко, М.Л. Тюркин, Т.Я. Хабриева, О.В. Хабибуллина.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с регулированием миграционной ситуации в Российской Федерации, и, в частности, с реализацией административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации как одной из важных мер обеспечения миграционного режима.
Предмет исследования составляют юридическое содержание административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, действующие административно-правовые нормы в миграционной сфере и исторический аспект развития соответствующих доктрины и законодательства, а также проблемы законотворческой и правоприменительной деятельности в этой сфере.
Цели и задачи исследования. Основная цель настоящего исследования - комплексный научно-теоретический анализ административного выдво рения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, его содержания, целей и основных направлений правоприменительной деятельности в этой сфере, а также разработка научно-практических рекомендаций по ее совершенствованию.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации, а также проблемы, которые возникают при ее осуществлении;
- провести анализ законодательства Российской Федерации и практики деятельности правоохранительных органов в сфере административной ответственности за правонарушения в области обеспечения миграционного режима;
- проанализировать этапы развития законодательства, регламентирующего вопросы ссылки, высылки и административного выдворения;
- определить специфику содержания и терминологические особенности административного выдворения, его правовую природу и место в системе мер административно-принудительного характера;
- выработать понятие «административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» на основе анализа различных точек зрения относительно его содержания;
- раскрыть особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению, его структуру и содержание, а также различные правовые режимы их пребывания на территории России;
- исследовать вопросы соотношения понятий «административное выдворение» и «депортация», основания их применения и правовую природу;
- рассмотреть специфику административно-правовых отношений, связанных с применением административного выдворения иностранных граждан;
- исследовать практику применения административного выдворения на примере деятельности Федеральной миграционной службы РФ и территориальных подразделений УФМС России в Воронежской области;
- разработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности государственных органов в сфере применения административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства.
Методологическая основа исследования. Методологическую базу диссертации составляет совокупность методов и приемов научного познания, использованных автором в процессе исследования. В частности диссертантка использовала диалектико-материалистический метод в качестве общенаучного с присущими ему логическими средствами: анализа и синтеза, путем применения таких категорий как форма и содержание, явление и сущность. Кроме того, применяется и комплекс частнонаучных методов познания, куда входят: формально-логический, системно-структурный, метод правового моделирования. В работе также используются основные подходы к получению научных знаний - эмпирический рациональный (наблюдение за объектом, совершенствование и развитие понятийного аппарата).
Нормативно - правовую базу исследования составили: международные акты, регламентирующие правовой статус граждан; Конституция Российской Федерации; нормативные акты, регламентирующие правовой статус и режим пребывания иностранных физических лиц; административно-деликтное законодательство, регламентирующее административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение режима пребывания на территории Российской Федерации; ведомственные нормативные акты, регламентирующие правоприменительную деятельность органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ в сфере миграции.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую основу составила практика Европейского Суда, Верховного Суда РФ. Проанализированы и обобщены 424 учетных дела об административном выдворении и депортации за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, которые хранятся в Управлении Федеральной миграционной службы РФ по Воронежской области.
В ходе исследования использовались данные аналитических справок по миграционной ситуации на территории Воронежской области за 2004-2007 гг., сводного отчета о миграционной ситуации І-РД по Центральному федеральному округу РФ за 2007 год, 1 квартал 2008 года.
Кроме того, использованы выводы и предложения, полученные в результате личной практической деятельности автора в период его службы в паспортно - визовых подразделениях ГУВД Воронежской области.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней проводится комплексное исследование правового регулирования административного выдворения в Российской Федерации, анализ проблем, возникающих в процессе правоприменения названной меры административного принуждения и предложены пути их решения, основные направления совершенствования деятельности государственных органов в этой сфере, а также уточняются научные понятия и формулируются соответствующие выводы и предложения.
На защиту выносятся следующие положения, имеющие элементы научной новизны:
1. На основе анализа специфических особенностей формулируется следующее определение административного выдворения: административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства - это мера административного принуждения, применяемая в одностороннем порядке к специальным субъектам административно-правовых отношений - иностранным гражданам и лицам без гражданства, незаконно находящимся на территории Российской Федерации, в определенном процессуальном порядке специально уполномоченными государственными органами в целях обеспечения государственной безопасности и общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан и предотвращения нарушений российского зако нодательства, устанавливающего порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
2. Обосновывается положение о том, что термины «депортация» и «административное выдворение» тождественны по административно-принудительной природе и процедуре их осуществления, однако, различны основания их применения. В законодательстве нечетко закреплена правовая природа «депортации», она может применяться как административно-предупредительная мера и мера административного пресечения. Учитывая изложенное, необходимо внести изменения в части уточнения терминологических характеристик данных мер и основанием «депортации» считать действия, не связанные с административным правонарушением. В случае нарушения законодательства следует применять «административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства».
2. Последствием применения в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства административного выдворения является ограничение на последующий въезд в РФ, выдачу разрешения на временное проживание - в течение пяти лет. Порядок назначения административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ регламентируется административно-деликтным законодательством. Учитывая, что данная мера является административным наказанием, срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административной ответственности - один год. Таким образом, по истечении года никаких ограничений для иностранного гражданина наступать не должно.
3. Вносится предложение о возложении функций по контролю за выездом и депортацией иностранных граждан и лиц без гражданства, освободившихся из мест лишения свободы и утративших основания законного пребывания на территории Российской Федерации, на территориальные органы Федеральной службы исполнения наказаний России. Вынесение решения о нежелательности пребывания на территории РФ входит в компетенцию Ми нистерства юстиции РФ, однако не определены полномочия государственных органов по депортации в случае, если иностранный гражданин не покинул пределы Российской Федерации. Иностранные граждане, освободившиеся из мест лишения свободы и не выехавшие в установленный срок (который не определен в законодательстве) попадают в разряд нелегальных мигрантов и нарушают правила пребывания на территории РФ. Система целенаправленного контроля в этом случае отсутствует и при выявлении данной категории незаконных мигрантов, они подвергаются административному выдворению за пределы Российской Федерации подразделениями органов внутренних дел, что вызывает необходимость осуществления их розыска.
4. Осуществлена попытка анализа правовой природы следующей принудительной меры — содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в специальных учреждениях до исполнения решения об административном выдворении, закрепленной в законе. Цель применения данной меры -обеспечить реальное исполнение постановления об административном выдворении. Предлагается включить данную меру в перечень мер процессуального обеспечения главы 27 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
5. Вносится предложение о нецелесообразности применения административного наказания - административного выдворения за пределы Российской Федерации - к лицам, временно проживающим и постоянно проживающим на территории России, а также к лицам с двойным гражданством (бипатридам). К указанной категории иностранных граждан может применяться административный штраф, а также иные виды административных наказаний, предусмотренные административно-деликтным законодательством.
7. Для решения проблем, связанных с административным выдворением, Российской Федерации необходимо проводить работу по заключению двусторонних соглашений о реадмиссии. Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства представляет собой часть процедуры «реадмиссия». Эти международные акты создают наиболее благоприятные условия для реализации административного выдворения и фактически решают вопрос о выдворении граждан третьих государств и лиц без гражданства, которые прибыли с территории государства, являющегося стороной соглашения, тем самым способствуют реальному завершению процедуры административного выдворения. Работу по подготовке соглашений о реадмиссии возложить на МВД России, которому разработать ведомственный нормативный акт по разработке и реализации соглашений о реадмиссии.
8. Для решения проблем, связанных с деятельностью специальных учреждений для содержания лиц, подвергнутых административному выдворению за пределы Российской Федерации или депортации, на федеральном уровне закрепить статус таких учреждений и обеспечение их финансирования из федерального и регионального бюджета. Представляется необходимым законодательно установить сроки содержания в этих учреждениях (по решению суда, но не более 2 месяцев) и порядок помещения в них иностранных граждан и лиц без гражданства, у которых отсутствуют документы, удостоверяющие их личность.
9. В целях совершенствования законодательства в сфере миграции необходимо внести изменения и дополнения в следующие нормативные акты:
9.1 В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях:
- статью 32.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 26 декабря 2001 г. изложить в следующей редакции, исключив данную норму из Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»:
«1. Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства производится путем официальной передачи иностранного гражданина или лица без гражданства представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется, либо путем контролируемого самостоятельного выезда лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации.
2. Иностранному гражданину, в отношении которого судом принято решение о контролируемом самостоятельном выезде из Российской Федерации, вручаются копия постановления суда и уведомление о необходимости выезда из Российской Федерации в течение срока, установленного решением суда.
3. Территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел по месту пребывания иностранного гражданина, в отношении которого принято решение о контролируемом самостоятельном выезде из Российской Федерации, не позднее двух дней до выезда иностранного гражданина информируем об этом орган пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации. В течение десяти дней после пересечения иностранным гражданином Государственной границы РФ, орган пограничного контроля уведомляет об этом территориальный орган, ведающий вопросами внутренних дел и территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту пребывания иностранного гражданина, в отношении которого судом принято решение об административном выдворении.
2. Об административном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства из пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации уведомляются власти иностранного государства, на территорию или через территорию которого указанное лицо выдворяется, если административное выдворение предусмотрено международным договором Российской Федерации с указанным государством.
3. В случае, если передача лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации, представителю властей иностранного государства не предусмотрена международным договором Российской Федерации с указанным государством, административное выдворение лица осуществляется в месте, определяемом пограничными органами.
4. Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства оформляется в виде двустороннего или одностороннего акта, который приобщается к постановлению.
5. До административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда могут содержаться в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законодательством субъекта РФ. В этом случае постановление об административном выдворении должно быть исполнено в сроки, установленные в решении суда, но не более, чем в течение двух месяцев с момента вынесения решения.
Статью 18. 15 дополнить ч. 4, изложив ее в следующей редакции:
«Привлечение иностранного гражданина или лица без гражданства к трудовой деятельности без заключения трудового или гражданско-правового договора, - влечет наложение штрафа на должностных лиц от десяти до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати до пятидесяти тысяч рублей».
- Внести изменения в ст. 28.7 КоАП РФ, добавив в перечень административных правонарушений, по которым проводится административное расследование, административные правонарушения в сфере привлечения и использования иностранной рабочей силы.
9. В целях совершенствования законодательства в миграционной сфере необходимо разработать и принять следующие федеральные нормативные акты: Федеральный закон «О миграции в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ о взаимодействии ФМС России и Федерального почтового агентства РФ при осуществлении миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические положения, выводы и предложения, связанные с анализом административно-юрисдикционной деятельности ми грационных органов, могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем, связанных с регулированием миграционных процессов в Российской Федерации. Полученные данные могут быть использованы для упорядочения миграционной политики Российской Федерации и определения (уточнения) юридических терминов и понятий, используемых в правоотношениях, возникающих в связи с обеспечением режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автором сформулированы предложения по совершенствованию миграционного законодательства, высказаны критические замечания, проанализировано зарубежное законодательство в данной сфере.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в сборниках научных трудов в Воронежском институте МВД России, иных сборниках научных трудов, а также в материалах научно-практических конференций.
Содержащиеся в диссертации основные положения прошли апробацию в выступлениях на научно-практических конференциях в Воронежском институте МВД России (июнь 2006 г., май 2007 г.), Донецком юридическом институте МВД Украины (май 2007 г.).
Результаты исследования используются в практической деятельности территориальных органов Федеральной миграционной службы России и ГУВД по Воронежской области. Диссертантка участвовала в составлении и издании хрестоматии: «Организация деятельности участковых уполномоченных милиции», рекомендованной Министерством внутренних дел РФ для курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России юридического профиля.
Положения диссертационного исследования использовались автором при разработке учебно-методических материалов, а также при чтении курсов по дисциплинам «Административное право», «Административный процесс», «Административная юрисдикция», «Административная деятельность ОВД» и в ходе практических занятий с курсантами, студентами и слушателями юридического факультета Воронежского института МВД России.
На основании результатов исследования разработана программа учебной дисциплины: «Государственно-правовые основы миграции и миграционных процессов в РФ», для подготовки специалистов МВД России для осуществления правоприменительной деятельности в этой сфере.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов, заключения, перечня нормативных правовых актов и специальной литературы, приложения.
Миграция в Российской Федерации: содержание, типология и основные направления государственной миграционной политики
Начиная с 1990 года, и особенно в настоящее время, в России формируется новая сфера правового регулирования - сфера миграционных отношений. В последнее время на государственном уровне принято большое количество нормативных актов, регламентирующих отношения, складывающиеся с участием иностранных граждан и лиц без гражданства.
Как отмечено в выступлении заместителя начальника Федеральной миграционной службы МВД России М. Л. Тюркина, «миграция включает в себя весь спектр социальных проблем — приживаемости, адаптации, здравоохранения, жилья, возможности для детей пойти в детский сад, в школу, в вуз».
Миграция представляет собой сложное, многогранное явление, которое требует научно-теоретического исследования. Вопросы миграции представляют интерес для юристов, психологов, экономистов и других ученых.
Только эффективная, научно обоснованная государственная миграционная политика будет обеспечивать развитие национальных отношений и высокий уровень благосостояния общества.
Термин политика (греч. politika - государственные и общественные дела) в общепринятом понимании представляет «область взаимодействия между классами, партиями, народами, государствами, социальными группами, властью и населением, гражданами и их объединениями» .
Политика - многоплановое и многоаспектное явление. Как особая сфера общественной жизни, политика обладает следующими свойствами: - универсальность, то есть она охватывает и воздействует на все стороны жизни, отношения, события; - включенность - возможность безграничного проникновения; - атрибутивность, то есть обладает способностью сочетаться и взаимодействовать с неополитическими общественными явлениями, отношениями и сферами.
Атаманчук Г.В. анализируя сущность государства, определяет понятие «государственная политика» как «...совокупность целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, используемых при этом» .
Для рассмотрения вопросов миграции необходимо исследовать социальный характер политики, так как социальная политика государства направлена на регулирование отношений между гражданами, социальными группами, нациями по поводу их места в обществе и обеспечения их непосредственной жизнедеятельности посредством целей, методов и средств. Таким образом, миграционная политика выступает как социальная политика государства и занимает в последней самостоятельное место.
Вопросы миграции рассматриваются в различных аспектах обеспечения безопасности государства - военном, экономическом, демографическом, культурном, этническом.
Стихийные формы миграции, характеризующиеся возрастающими с начала 90-х г. масштабами въезда, вызвали реакцию со стороны государства и органов управления. В 1993 г. разрабатывается федеральная программа миграции, создается Федеральная миграционная служба, утверждаются правовые акты в этой сфере.
Понятие «миграция» рассматривается в основном в рамках социально-демографических и экономических исследований, в связи с тем, что она оказывает непосредственное влияние на народонаселение страны и соответственно на экономику и финансы. В создавшихся условиях миграция объективно становится для России фактором желательным и необходимым. Но сфера миграционных отношений требует государственного регулирования, разработки и унификации понятийного аппарата, и в первую очередь в миграционном законодательстве.
Первоначальное значение понятия «миграция» гласит как «путешествовать пешком, странствовать». Уже в конце XIX века миграция определялась как постоянное или временное изменение места жительства человека 2.
В социально-демографической науке термин «миграция» в общем смысле используется для обозначения движения населения, то есть перемещение людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий с переменой места жительства на какой - либо срок.
Некоторые ученые рассматривают миграцию как социальный процесс, не привязанный к территории, определяя ее как «...любое перемещение между социальными общностями и группами, даже при неизменности положения в географическом пространстве» 3.
По нашему мнению, миграционные процессы связаны с территориальными перемещениями, а перемещение социальных групп относится к иной социологической категории.
Таким образом, миграция представляет собой любое территориальное перемещение, которое связано с изменением места жительства (места пребывания) гражданина.
Миграционный режим в Российской Федерации: административно-правовое регулирование, понятие и сущность
Государственная политика не может быть четкой и эффективной без официально установленного особого порядка правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере.
Понятие «режим» является одной из важнейших категорий правовой науки. Прежде чем говорить о миграционном режиме, необходимо проанализировать понятие «правовой режим».
Правовой режим - это система норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов. Содержание правового режима определяется тем, что действия и возникающие при этом отношения урегулированы правом .
Розанов И.С. отмечает, что правовой режим представляет собой совокупность юридических средств и организационно - технических мер, которые образуют в соответствующей сфере безопасности своеобразный комплексный юридико-организационный институт 2.
Макарейко Н.В. представляет правовой режим как «особый порядок правового регулирования, выражающийся в сочетании юридических средств и направленный на создание необходимых условий для удовлетворения интересов субъектов права в определенных условиях» 3.
Правовой режим предполагает создание наиболее благоприятных условий для развития соответствующих общественных отношений, их урегулиро-ванность, организованность, защиту от негативных факторов, а также удовлетворение интересов субъектов.
Таким образом, при характеристике правового режима можно увидеть его тесную связь с определенным кругом общественных отношений, то есть каждой отрасли права соответствует особый правовой режим.
Как отмечает А.А. Балтовский этимологически режим это порядок и установление его административно-правовыми средствами образует то, что может характеризоваться как административно-правовой режим .
Из этого следует, что административно - правовой режим характеризуется использованием специальных приемов и методов регулирования.
По мнению Д.Н. Бахрах «административно-правовой режим регулирует деятельность органов и должностных лиц публичной исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими своих функциональных обязанностей, при регулировании ими различных социальных объектов и процессов» 2.
Макарейко Н.В. рассматривает понятие «административно - правовой режим» в двух аспектах: - в широком смысле: понимая его как общий режим деятельности органов государственного управления по реализации возложенных на них правомочий; - в узком смысле: как совокупность правил поведения, деятельности граждан и юридических лиц, закрепленных в нормативно - правовых актах, порядок реализации ими прав и законных интересов в определенных ситуациях в сфере публичного управления, направленный на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности специально создаваемыми для этой цели органами, подразделениями и службами органов государственного управления.
Таким образом, административно-правовой режим как правовой институт включает различные организационные элементы, направлен на установление правовых отношений в определенной и важной сфере общественной жизни.
В юридической науке выделяют различные виды административно -правовых режимов. Например, С.С. Май л ян, подчеркивая многоплановость и многоаспект-ность административно - правовых режимов, по степени обеспечения национальной безопасности выделяет следующие их виды:
- группа режимов, специально нацеленных на обеспечение интересов государства. К ним относятся административно - правовой режим защиты государственной тайны, пограничный режим, режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее;
- режимы, устанавливаемые в целях обеспечения общественной безопасности, к которым относятся: лицензионно - разрешительный, паспортно - визовый, санитарный и таможенный режимы;
- комплексные режимы, преследующие цели поддержания обороноспособности страны в условиях чрезвычайных ситуаций. К данной группе относится режим чрезвычайного положения, военного положения .
Макарейко Н.В. в группу режимов, устанавливаемых для обеспечения безопасности государства и общественного порядка, включает пребывание иностранных граждан на территории России.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: понятие, содержание, правовая природа и юридическое значение
Происходящие в современном обществе миграционные процессы обуславливают возникновение проблем, связанных с их регулированием, применение административных рычагов и процедур в пресечении неблагоприятных миграционных явлений. Важное место в этой сфере занимает и институт административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Российской Федерации.
Административно-деликтные правоотношения, которые возникают между особыми субъектами административной юрисдикции - иностранными гражданами и лицами без гражданства, требуют детального правового закрепления как в национальном законодательстве, так и в международном праве. В связи с этим возникает необходимость согласования норм законодательства различных государств, в том числе и в сфере реализации института административного выдворения.
Прежде чем рассматривать проблемы функционирования и реализации административного выдворения в Российской Федерации, необходимо понять содержание и правовую природу указанного явления, выявить и уточнить понятийные неточности, сходство и различие со смежными правовыми категориями.
Законодательство СССР закрепило административное выдворение за пределы СССР иностранных граждан и лиц без гражданства как меру наказания только в 1995 г., хотя в нарушение принципа законности на практике данная мера применялась. Необходимо отметить, что институт административного выдворения иностранных граждан с территории Российской Федерации в доктрине административного права мало исследован. Что же такое «административное выдворение» и каков порядок его применения?
В русском языке «выдворение» определяется как высылка из страны, то есть «выдворять» значит «заставлять уйти из данного места, помещения, выселять» . Международные документы содержат иной термин - «высылка иностранных граждан» как наиболее общий. Зафиксировано указанное понятие и в Международном пакте от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» 2. В статье 13 этого документа отмечается, что «иностранец, законно находящийся на территории какого-либо из участвующих в Пакте государств, может быть выслан только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом, и, если императивные соображения государственной безопасности не требуют иного, имеет право на предоставление доводов против своей высылки, на пересмотр своего дела компетентной властью, и на то, чтобы быть представленными для этой цели перед этой властью лицом или лицами».
Анализ законодательства зарубежных стран (Германия, США, Франция, Япония) показывает, что в нем можно встретить различные термины, определяющие формы удаления из страны пребывания иностранных граждан - «выселение», «изгнание», «депортация», «принудительная высылка». Конечно, такая коллизия в определении указанной правовой категории порождает проблемы правоприменения.
Следует согласиться с проф. В.И. Шкатулла, что исторически в России существовал термин «высылка», хотя и не всегда его содержание соответствовало современному понятию «выдворение», так как его субъектами были и граждане России, и СССР, а также долгое время указанным термином обозначался вид уголовного наказания.
В настоящее время в научной литературе и законодательстве Российской Федерации используются различные термины, обозначающие процедуру «удаления» иностранных граждан и лиц без гражданства с территории России - «административное выдворение», «высылка», «депортация», сущность которых не всегда однозначно определяется учеными. Вопросы терминологического несоответствия указанных дефиниций неоднократно ставятся в юридической науке и отсутствие четкого нормативного закрепления оснований и порядка их реализации позволяет говорить о проблемах, связанных с их применением.
Действующий КоАП РФ в ст. 3.10 закрепляет, что административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.
Административное выдворение включает в себя две формы удаления иностранного гражданина или лица без гражданства с территории Российской Федерации: - принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы России; - контролируемый самостоятельный выезд указанных граждан и лиц без гражданства из России.
Рассматриваемая мера осуществляется государственными органами и направлена на упорядочение миграционных процессов. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Российской Федерации осуществляется как в принудительном порядке, так и предполагает самостоятельный выезд, но под контролем государства.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и депортация: сравнительный теоретический и правовой анализ
На современном этапе особую актуальность приобретает борьба с незаконной миграцией и закрепление в российском законодательстве административно-правовых мер, эффективная реализация которых была бы направлена на обеспечение правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
В числе таких мер выступают административное выдворение и депортация. Теоретический и правовой анализ этих мер имеет важное значение, так как при их реализации возникают определенные трудности. Как показывает практика, в последнее время институты административного выдворения и депортации применяются достаточно часто не только в России, но и в иных государствах. В настоящее время значительное внимание стало уделяться процедурам выдворения и депортации иностранных граждан, как существенно ограничивающим права и свободы человека, и в первую очередь, права на свободу передвижения.
Следует отметить, что административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства как административно-правовая мера была введена и закреплена в 1995 году Федеральным законом от 2 февраля 1995 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Феде рации об административных правонарушениях» и сохранена в КоАП РФ (2001 г.) .
Депортацию как принудительную меру, применяемую по установленным законодательством основаниям, закрепил Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» 2.
В русском языке «выдворение» определяется как высылка из страны, то есть глагол «выдворять» означает — заставлять уйти из определенного места.
Понятие «депортация» (лат. deportatio) означает изгнание, ссылку, а в некоторых источниках определяется как принудительная высылка лица в другое государство, обычно под конвоем
В использовании терминов «депортация» и «административное выдворение» нет единого мнения, и в науке существуют различные мнения. Так, В.В. Альхименко считает данные понятия равнозначными 4. Е.В. Понизова полагает, что «депортацию следует отнести к числу мер административного пресечения, поскольку как отдельная мера административного наказания в КоАП РФ она не представлена» 5. А.А. Мишунина предлагает рассматривать депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства по правовой природе «как административно-предупредительную меру административно-правового принуждения» .
С.А. Авакьян сравнивая «административное выдворение» и «депортацию», проводит различие между этими правовыми категориями по двум основаниям: 1. По содержанию. 2. По органам, которые осуществляют применение этих принудительных мер .
С.А. Авакьян определяет, что депортация - это мера государственного принуждения, еще не ставшая мерой административной ответственности, а административное выдворение закреплено законодательством как мера административной ответственности. В остальном, считает он, разница между этими мерами условна.
В.А. Коробеев разграничивает эти санкции еще по двум основаниям: 1. По основаниям принятия решения. 2. По органам, уполномоченным законом на принятия решения о применении указанных мер2.
В современной юридической науке есть и иные правовые позиции о том, что «...по своей сути депортация не отличается от административного выдворения: и в том, и в другом случае иностранный гражданин или лицо без гражданства высылается из страны»
