Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы административно-правового регулирования регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства 13
1. Возникновение и развитие правового регулирования передвижения граждан по территории России и их регистрационного учета: историко-правовой аспект
2. Сущность, правовая основа и принципы административно-правового регулирования регистрации граждан РФ по месту пребывания и месту жительства 53
3. Система и компетенция органов исполнительной власти в сфере регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства 98
4. Административная ответственность за правонарушения в сфере регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства 113
Глава II. Организационные основы деятельности органов исполнительной власти по регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства 133
1. Административная процедура осуществления регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства 133
2. Организационно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления регистрационного учета 144
3. Основные направления совершенствования деятельности органов исполнительной власти по осуществлению регистрационного учета 164
Заключение 190
Библиография 197
- Возникновение и развитие правового регулирования передвижения граждан по территории России и их регистрационного учета: историко-правовой аспект
- Сущность, правовая основа и принципы административно-правового регулирования регистрации граждан РФ по месту пребывания и месту жительства
- Административная процедура осуществления регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства
- Организационно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления регистрационного учета
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Конституция Российской Федерации, провозглашая основные права и свободы человека и гражданина, признала право граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Это право явилось органической составной частью правового статуса личности в Российской Федерации. Закрепление права на свободу передвижения стало новым этапом в формировании политики государства в области управления миграционными г процессами.
Масштабы миграционных процессов в стране имеют стремительную динамику роста. По официальным данным, за последние 10 лет 27 миллионов россиян, или каждый четвертый, сменили место жительства. В надежде получить заработок в больших городах с развитой промышленной инфраструктурой, обеспечить себе жизнь в более безопасных местах люди стремятся изменить место жительства. Так, например, в 2004 году стационарный миграционный прирост в Москве с учетом регистрации мигрантов по месту жительства составил 51,6 тыс. человек. Как и в предыдущие годы, преобладала внутрироссийская миграция - на долю субъектов Российской Федерации і приходилось около 91% от общего миграционного прироста.
По данным Паспортно-визового управления ГУВД г. Москвы, численность граждан, зарегистрированных в г. Москве по месту жительства, в 2004 году составила 288 тыс. человек (в том числе совершивших переезд внутри города), из них прибывших из-за пределов города по причине заключения брака - 16%, в связи с покупкой жилья - 12%. Численность граждан, зарегистрированных по месту пребывания, - 1458 тыс. человек, что на 44% больше по сравнению с 2003 годом, из них граждан из государств - участников СНГ - 591 тыс. человек. Численность граждан, прибывших из дальнего зарубежья и получивших
Актуальность темы исследования.
Конституция Российской Федерации, провозглашая основные права и свободы человека и гражданина, признала право граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Это право явилось органической составной частью правового статуса личности в Российской Федерации. Закрепление права на свободу передвижения стало новым этапом в формировании политики государства в области управления миграционными г процессами.
Масштабы миграционных процессов в стране имеют стремительную динамику роста. По официальным данным, за последние 10 лет 27 миллионов россиян, или каждый четвертый, сменили место жительства. В надежде получить заработок в больших городах с развитой промышленной инфраструктурой, обеспечить себе жизнь в более безопасных местах люди стремятся изменить место жительства. Так, например, в 2004 году стационарный миграционный прирост в Москве с учетом регистрации мигрантов по месту жительства составил 51,6 тыс. человек. Как и в предыдущие годы, преобладала внутрироссийская миграция - на долю субъектов Российской Федерации і приходилось около 91% от общего миграционного прироста.
По данным Паспортно-визового управления ГУВД г. Москвы, численность граждан, зарегистрированных в г. Москве по месту жительства, в 2004 году составила 288 тыс. человек (в том числе совершивших переезд внутри города), из них прибывших из-за пределов города по причине заключения брака - 16%, в связи с покупкой жилья - 12%. Численность граждан, зарегистрированных по месту пребывания, - 1458 тыс. человек, что на 44% больше по сравнению с 2003 годом, из них граждан из государств - участников СНГ - 591 тыс. человек. Численность граждан, прибывших из дальнего зарубежья и получивших I регистрацию в Москве, в 2004 году увеличилась по сравнению с 2003 годом в 2 раза и составила 318 тыс. человек1.
Вследствие изменения отношения государства к целям регулирования передвижения граждан по стране стала возможным замена существовавшего ранее института прописки институтом регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства.
Посредством регистрационного учета, государство решает такие важные для себя задачи как: учет населения; регулирование миграционных потоков; необходимость создания условий для реализации гражданами прав и свобод, исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом; содействие охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Ранее исследование вопроса управления в области передвижения граждан России по стране проводились, в основном, в рамках анализа паспортной системы, которая направлена на обеспечение прежде всего контроля за таким передвижением. Различные аспекты реализации паспортной системы нашли свое отражение в работах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Н.И. Буденко, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, СВ. Кузнецова, Г.С. Кускова, В.Ф. Корзана, И.Ш. Килясханова, » И.Б. Кардашовой, Н.А. Лимоновой, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова, ) Б.В. Российского, С.С. Студеникина, А.П. Шергина и др. Однако большинство работ, посвященных регулированию отношений по поводу реализации паспортной системы, документирования и учета граждан в определенной степени утратили актуальность, поскольку были написаны в 60-80 годах прошлого столетия и не могли учесть всех изменившихся жизненных реалий. Тем не менее, эти работы являются важной научной и методологической основой для проведения современных исследований административно-правового регулирования регистрационного учета.
До настоящего времени институт регистрационного учета изучался либо в контексте регулирования миграции иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев; либо в рамках исследования права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства; либо с позиции защиты границ государства от незаконных мигрантов. По существу регистрационный учет граждан, как самостоятельный институт административно-правового регулирования, до сих пор комплексно не рассматривался, хотя от надлежащего его осуществления во многом зависит обеспечение эффективного регулирования всех миграционных процессов, защита прав граждан на свободу передвижения и предотвращение правонарушений, совершаемых лицами, проживающими без документов или регистрации. Так, согласно данным пресс-конференции начальника Управления по работе с органами обеспечения безопасности Правительства Москвы Н. Куликова «О состоянии общественного порядка и безопасности в Москве» ежегодно растет общее число преступлений, совершенных приезжими. В частности за 10 месяцев 2005 года иногородними гражданами России совершено 16,2 тыс. преступлений.
Актуальность научных исследований в рассматриваемой области административно-правовых отношений обусловлена и тем обстоятельством, что на сегодняшний день ни в науке, ни в законодательстве не выработано единого подхода к пониманию таких юридических категорий, как «административно-правовое регулирование регистрационного учета граждан», «регистрационный учет граждан», практически не изучалась их структура и специфика.
Нужно принимать во внимание, что на практике при реализации права свободного передвижения возникают многочисленные проблемы, связанные с нормативным регулированием данного процесса. Необходимо четко установить, что должно являться определяющим при административно-правовом регулировании регистрационного учета граждан России.
Отсутствие систематизированного законодательства в области регистрационного учета выявляет объективную необходимость анализа нормативной правовой базы Российской Федерации в области государственного управления деятельностью по регистрационному учету граждан с одновременной выработкой мер по совершенствованию административно-правового регулирования регистрационного учета граждан России в процессе их передвижения по стране.
В условиях формирования в России правового государства возникает необходимость повышения качества правовой регламентации деятельности органов регистрационного учета с соблюдением баланса интересов государства и защиты прав и свобод граждан при их реализации. Необходимо устранить такие нарушения правил регистрационного учета, когда от наличия регистрации по месту жительства ставится в зависимость возможность человека пользоваться многими другими правами и свободами (на охрану здоровья, на труд, на образование и др.).
Приоритетными направлениями деятельности органов регистрационного учета являются обеспечение прав и законных интересов граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Однако задачи, которые решаются государством, нередко требуют ограничения предоставленных свобод для достижения общесоциальных целей, таких как борьба с преступностью, защита населения от неконтролируемой миграции, недопущение бесконтрольного разрастания городов-мегаполисов и др. Разрешение этого противоречия между задачами регистрационного учета и деятельностью государства по обеспечению безопасности требует строгой правовой регламентации возможности ограничения права на свободу передвижения, выбора места жительства и пределов вмешательства государства в реализацию гражданином России предоставленной свободы посредством правил регистрационного учета.
Поэтому представляется весьма актуальным изучение вопросов административно-правового регулирования регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, выявление составляющих элементов такого регулирования и его пределов, определение понятия и принципов регистрационного учета, рассмотрение проблем административной ответственности за нарушение правил регистрационного учета, основных организационно-правовых форм деятельности органов регистрационного учета в процессе осуществления регистрации.
Степень разработанности темы исследования. Признание государством права граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации обусловило появление научных работ, посвященных изучению этого права.
В диссертации использовались и учитывались труды российских и зарубежных ученых и исследователей: В.Б. Аверьянова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.Г. Арутюнова, З.А. Багишаева, Д.Н. Бахраха, И.Л.Бачило, Н.И. Буденко, Л.Д. Воеводина, М.И. Еропкина, А.Н. Жеребцова, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, У. Изарда, А.А. Кауфмана, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Ю.А. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, Э. Ли, В.М. Манохина, М. Мэтьюз, В.И. Переведенцева, Л.Л. Попова, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, О.С. Чудиновских, А.П. Шергина, X. Штейнина и других.
Немало ценного материала содержится в диссертационных исследованиях, посвященных свободе передвижения, выбору места пребывания и жительства (И.В. Плаксина, О.В. Ростовщикова, К.И. Руднева, А.В.Филатов), правовому статусу беженцев и вынужденных переселенцев (А.Н. Жеребцов, Ю.В. Герасименко, О.В. Губина), вопросам влияния миграционных процессов на преступность (Ю.И. Вьюнов, СЕ. Метелев), вопросам регулирования миграционных потоков, связанных с передвижением по России иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев (Л.В. Андриченко, В.В. Востриков, Г.Е.Алексеев, СП. Хома), вопросам реализации правил паспортно-регистрационной системы (В.Ю. Дибель, И.В. Кузурманова, Ю.Н. Сосновская, И.Ю. Сизов). Что же касается проблем административно-правового регулирования регистрации граждан России по месту пребывания и месту жительства, то они не подвергались самостоятельному комплексному монографическому исследованию.
Между тем регистрационный учет, как институт, направленный на обеспечение реализации гражданами России прав и свобод, а также исполнение ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, нуждается в обстоятельном научном осмыслении, поскольку именно посредством норм этого института государство осуществляет регулирование передвижения граждан по стране. Все это и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации.
Предметом исследования являются историко-правовые, нормативно-правовые и организационные основы регулирования регистрационного учета, проблемы совершенствования административно-правового и организационно-правового регулирования указанного института.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ состояния административно-правового регулирования регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и поиск путей его совершенствования. В соответствии с названной целью автор поставил следующие задачи:
1) раскрыть понятие и содержание таких категорий, как «административно-правовое регулирование регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства» и «регистрационный учет»;
2) установить основные цели и задачи, которые стоят перед . регистрационным учетом, выделив основные исторические этапы его становления и развития;
3) определить основные принципы регистрационного учета, взаимосвязь регистрационного учета с правом граждан на свободу передвижения, с «паспортно-регистрационной системой»; сравнить регистрационный учет с институтом «прописки»;
4) рассмотреть проблемы административной ответственности в области регистрационного учета граждан и предложить необходимые изменения в области законодательства об административной ответственности за нарушения правил регистрационного учета;
5) проанализировать и критически оценить основные организационно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти при осуществлении регистрационного учета, предложить более эффективные способы осуществления регистрационного учета граждан;
6) на основе исследования выявить основные направления административно-правового регулирования регистрации граждан, определить пути совершенствования этого регулирования, а также дать оценку уже имеющимся предложениям и рекомендациям в этой области.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы -диалектический, анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии; эмпирические; частнонаучные методы - сравнительного правоведения, системный, исторический, формально-логический метод толкования права, частный формально-юридический метод (с целью выработать рекомендации по совершенствованию законодательства) и другие. Применение различных методов и научных достижений в их сочетании помогает раскрыть предмет диссертации в разнообразных ракурсах и деталях и решить поставленные автором задачи.
Эмпирическая и теоретическая основа исследования.
Эмпирическую базу работы составляют данные правоприменительной практики, материалы статистических и социологических исследований, сведения, полученные из публикаций в периодической печати. Автор опирался на фактический материал, нашедший свое отражение в судебных решениях, докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, средствах массовой информации и др.
Теоретическая основа исследования состоит из научных трудов в области истории государства и права, теории государства и права, государственного управления, конституционного, административного, муниципального и других отраслей права, относящихся к проблематике диссертации.
Правовой основой диссертационного исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы Министерства внутренних дел Российской Федерации и иных органов исполнительной власти Российской Федерации, нормативные правовые акты СССР, международные правовые акты.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она является одним из первых монографических исследований, специально посвященных изучению проблем административно-правового регулирования регистрационного учета граждан России, осуществляемого в процессе их передвижения при выборе места пребывания или жительства. Регистрационный учет рассмотрен как самостоятельный правовой институт в системе реализации и защиты прав граждан и как форма управления государством миграционными процессами.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Автором дается определение понятий «административно-правовое регулирование регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства» и «регистрационный учет граждан Российской Федерации», выявляется их сущность.
2. Раскрывается соотношение понятий «регистрационный учет», «паспортная система», «прописка», «паспортно-регистрационная система» путем выявления их содержания и специфики.
3. Исходя из того, что в законодательстве не выделены основные принципы регистрационного учета, автор предлагает систему принципов регистрационного учета как обязательную базу правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства.
4. Автор обосновывает необходимость рассмотрения регистрационного учета не только в качестве формы управления миграционными процессами, но и в качестве самостоятельного правового института в системе реализации и защиты прав граждан.
5. Выделяются основные направления, по которым должна осуществляться деятельность по совершенствованию административно-правового регулирования регистрационного учета граждан.
6. Автором дается характеристика производства по регистрации граждан по месту их пребывания и месту жительства как самостоятельного вида административно-процедурного производства, имеющего целью обеспечение законных прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, а также обеспечение эффективной работы органов регистрационного учета по реализации задач и функций паспортно-регистрационной системы.
7. Обосновывается необходимость разработки и принятия специального федерального закона «О регистрационном учете граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства», вносятся предложения по его структуре и содержанию.
8. Вносится предложение об установлении административной ответственности за нарушение правил в области регистрационного учета должностных лиц самих органов регистрационного учета и доказывается невозможность установления административной ответственности за регистрационный учет должностных лиц органов, не обладающих полномочиями по осуществлению регистрационного учета (к числу таких лиц относятся, например, должностные лица жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов; гостиниц, санаториев, больниц и других учреждений социального назначения; коммерческих организаций; других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления).
9. В целях создания надлежащих условий для реализации прав и свобод граждан, совершенствования деятельности по регулированию передвижения граждан России по стране вносятся практические предложения о необходимости упрощения процедуры регистрации граждан по месту пребывания.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что в ней впервые комплексно рассматриваются аспекты административно-правового регулирования регистрационного учета граждан. Теоретические положения работы в известной мере восполняют пробелы в науке административного права в вопросах, относящихся к исследуемой тематике, и могут быть использованы в процессе дальнейших научных исследований.
Практическая значимость диссертации состоит в обосновании автором выводов и предложений по совершенствованию законодательства в области регистрационного учета, оптимизации принимаемых решений и повышения эффективности деятельности органов регистрационного учета. Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на конференциях по вопросам административного права и опубликованных научных статьях автора.
Структура и объем диссертации обусловлена характером поставленной цели и перечнем задач исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии. I регистрацию в Москве, в 2004 году увеличилась по сравнению с 2003 годом в 2 раза и составила 318 тыс. человек1.
Вследствие изменения отношения государства к целям регулирования передвижения граждан по стране стала возможным замена существовавшего ранее института прописки институтом регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства.
Посредством регистрационного учета, государство решает такие важные для себя задачи как: учет населения; регулирование миграционных потоков; необходимость создания условий для реализации гражданами прав и свобод, исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом; содействие охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Ранее исследование вопроса управления в области передвижения граждан России по стране проводились, в основном, в рамках анализа паспортной системы, которая направлена на обеспечение прежде всего контроля за таким передвижением. Различные аспекты реализации паспортной системы нашли свое отражение в работах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Н.И. Буденко, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, СВ. Кузнецова, Г.С. Кускова, В.Ф. Корзана, И.Ш. Килясханова, » И.Б. Кардашовой, Н.А. Лимоновой, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова, ) Б.В. Российского, С.С. Студеникина, А.П. Шергина и др. Однако большинство работ, посвященных регулированию отношений по поводу реализации паспортной системы, документирования и учета граждан в определенной степени утратили актуальность, поскольку были написаны в 60-80 годах прошлого столетия и не могли учесть всех изменившихся жизненных реалий. Тем не менее, эти работы являются важной научной и методологической основой для проведения современных исследований административно-правового регулирования регистрационного учета.
До настоящего времени институт регистрационного учета изучался либо в контексте регулирования миграции иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев; либо в рамках исследования права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства; либо с позиции защиты границ государства от незаконных мигрантов. По существу регистрационный учет граждан, как самостоятельный институт административно-правового регулирования, до сих пор комплексно не рассматривался, хотя от надлежащего его осуществления во многом зависит обеспечение эффективного регулирования всех миграционных процессов, защита прав граждан на свободу передвижения и предотвращение правонарушений, совершаемых лицами, проживающими без документов или регистрации. Так, согласно данным пресс-конференции начальника Управления по работе с органами обеспечения безопасности Правительства Москвы Н. Куликова «О состоянии общественного порядка и безопасности в Москве» ежегодно растет общее число преступлений, совершенных приезжими. В частности за 10 месяцев 2005 года иногородними гражданами России совершено 16,2 тыс. преступлений.
Актуальность научных исследований в рассматриваемой области административно-правовых отношений обусловлена и тем обстоятельством, что на сегодняшний день ни в науке, ни в законодательстве не выработано единого подхода к пониманию таких юридических категорий, как «административно-правовое регулирование регистрационного учета граждан», «регистрационный учет граждан», практически не изучалась их структура и специфика.
Нужно принимать во внимание, что на практике при реализации права свободного передвижения возникают многочисленные проблемы, связанные с нормативным регулированием данного процесса. Необходимо четко установить, что должно являться определяющим при административно-правовом регулировании регистрационного учета граждан России.
Отсутствие систематизированного законодательства в области регистрационного учета выявляет объективную необходимость анализа нормативной правовой базы Российской Федерации в области государственного управления деятельностью по регистрационному учету граждан с одновременной выработкой мер по совершенствованию административно-правового регулирования регистрационного учета граждан России в процессе их передвижения по стране.
В условиях формирования в России правового государства возникает необходимость повышения качества правовой регламентации деятельности органов регистрационного учета с соблюдением баланса интересов государства и защиты прав и свобод граждан при их реализации. Необходимо устранить такие нарушения правил регистрационного учета, когда от наличия регистрации по месту жительства ставится в зависимость возможность человека пользоваться многими другими правами и свободами (на охрану здоровья, на труд, на образование и др.).
Приоритетными направлениями деятельности органов регистрационного учета являются обеспечение прав и законных интересов граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Однако задачи, которые решаются государством, нередко требуют ограничения предоставленных свобод для достижения общесоциальных целей, таких как борьба с преступностью, защита населения от неконтролируемой миграции, недопущение бесконтрольного разрастания городов-мегаполисов и др. Разрешение этого противоречия между задачами регистрационного учета и деятельностью государства по обеспечению безопасности требует строгой правовой регламентации возможности ограничения права на свободу передвижения, выбора места жительства и пределов вмешательства государства в реализацию гражданином России предоставленной свободы посредством правил регистрационного учета.
Поэтому представляется весьма актуальным изучение вопросов административно-правового регулирования регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, выявление составляющих элементов такого регулирования и его пределов, определение понятия и принципов регистрационного учета, рассмотрение проблем административной ответственности за нарушение правил регистрационного учета, основных организационно-правовых форм деятельности органов регистрационного учета в процессе осуществления регистрации.
Степень разработанности темы исследования. Признание государством права граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации обусловило появление научных работ, посвященных изучению этого права.
В диссертации использовались и учитывались труды российских и зарубежных ученых и исследователей: В.Б. Аверьянова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.Г. Арутюнова, З.А. Багишаева, Д.Н. Бахраха, И.Л.Бачило, Н.И. Буденко, Л.Д. Воеводина, М.И. Еропкина, А.Н. Жеребцова, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, У. Изарда, А.А. Кауфмана, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Ю.А. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, Э. Ли, В.М. Манохина, М. Мэтьюз, В.И. Переведенцева, Л.Л. Попова, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, О.С. Чудиновских, А.П. Шергина, X. Штейнина и других.
Немало ценного материала содержится в диссертационных исследованиях, посвященных свободе передвижения, выбору места пребывания и жительства (И.В. Плаксина, О.В. Ростовщикова, К.И. Руднева, А.В.Филатов), правовому статусу беженцев и вынужденных переселенцев (А.Н. Жеребцов, Ю.В. Герасименко, О.В. Губина), вопросам влияния миграционных процессов на преступность (Ю.И. Вьюнов, СЕ. Метелев), вопросам регулирования миграционных потоков, связанных с передвижением по России иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев (Л.В. Андриченко, В.В. Востриков, Г.Е.Алексеев, СП. Хома), вопросам реализации правил паспортно-регистрационной системы (В.Ю. Дибель, И.В. Кузурманова, Ю.Н. Сосновская, И.Ю. Сизов). Что же касается проблем административно-правового регулирования регистрации граждан России по месту пребывания и месту жительства, то они не подвергались самостоятельному комплексному монографическому исследованию.
Между тем регистрационный учет, как институт, направленный на обеспечение реализации гражданами России прав и свобод, а также исполнение ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, нуждается в обстоятельном научном осмыслении, поскольку именно посредством норм этого института государство осуществляет регулирование передвижения граждан по стране. Все это и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации.
Предметом исследования являются историко-правовые, нормативно-правовые и организационные основы регулирования регистрационного учета, проблемы совершенствования административно-правового и организационно-правового регулирования указанного института.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ состояния административно-правового регулирования регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и поиск путей его совершенствования. В соответствии с названной целью автор поставил следующие задачи:
1) раскрыть понятие и содержание таких категорий, как «административно-правовое регулирование регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства» и «регистрационный учет»;
2) установить основные цели и задачи, которые стоят перед . регистрационным учетом, выделив основные исторические этапы его становления и развития;
3) определить основные принципы регистрационного учета, взаимосвязь регистрационного учета с правом граждан на свободу передвижения, с «паспортно-регистрационной системой»; сравнить регистрационный учет с институтом «прописки»;
4) рассмотреть проблемы административной ответственности в области регистрационного учета граждан и предложить необходимые изменения в области законодательства об административной ответственности за нарушения правил регистрационного учета;
5) проанализировать и критически оценить основные организационно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти при осуществлении регистрационного учета, предложить более эффективные способы осуществления регистрационного учета граждан;
6) на основе исследования выявить основные направления административно-правового регулирования регистрации граждан, определить пути совершенствования этого регулирования, а также дать оценку уже имеющимся предложениям и рекомендациям в этой области.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы -диалектический, анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии; эмпирические; частнонаучные методы - сравнительного правоведения, системный, исторический, формально-логический метод толкования права, частный формально-юридический метод (с целью выработать рекомендации по совершенствованию законодательства) и другие. Применение различных методов и научных достижений в их сочетании помогает раскрыть предмет диссертации в разнообразных ракурсах и деталях и решить поставленные автором задачи.
Эмпирическая и теоретическая основа исследования.
Эмпирическую базу работы составляют данные правоприменительной практики, материалы статистических и социологических исследований, сведения, полученные из публикаций в периодической печати. Автор опирался на фактический материал, нашедший свое отражение в судебных решениях, докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, средствах массовой информации и др.
Теоретическая основа исследования состоит из научных трудов в области истории государства и права, теории государства и права, государственного управления, конституционного, административного, муниципального и других отраслей права, относящихся к проблематике диссертации.
Правовой основой диссертационного исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы Министерства внутренних дел Российской Федерации и иных органов исполнительной власти Российской Федерации, нормативные правовые акты СССР, международные правовые акты.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она является одним из первых монографических исследований, специально посвященных изучению проблем административно-правового регулирования регистрационного учета граждан России, осуществляемого в процессе их передвижения при выборе места пребывания или жительства. Регистрационный учет рассмотрен как самостоятельный правовой институт в системе реализации и защиты прав граждан и как форма управления государством миграционными процессами.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Автором дается определение понятий «административно-правовое регулирование регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства» и «регистрационный учет граждан Российской Федерации», выявляется их сущность.
2. Раскрывается соотношение понятий «регистрационный учет», «паспортная система», «прописка», «паспортно-регистрационная система» путем выявления их содержания и специфики.
3. Исходя из того, что в законодательстве не выделены основные принципы регистрационного учета, автор предлагает систему принципов регистрационного учета как обязательную базу правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства.
4. Автор обосновывает необходимость рассмотрения регистрационного учета не только в качестве формы управления миграционными процессами, но и в качестве самостоятельного правового института в системе реализации и защиты прав граждан.
5. Выделяются основные направления, по которым должна осуществляться деятельность по совершенствованию административно-правового регулирования регистрационного учета граждан.
6. Автором дается характеристика производства по регистрации граждан по месту их пребывания и месту жительства как самостоятельного вида административно-процедурного производства, имеющего целью обеспечение законных прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, а также обеспечение эффективной работы органов регистрационного учета по реализации задач и функций паспортно-регистрационной системы.
7. Обосновывается необходимость разработки и принятия специального федерального закона «О регистрационном учете граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства», вносятся предложения по его структуре и содержанию.
8. Вносится предложение об установлении административной ответственности за нарушение правил в области регистрационного учета должностных лиц самих органов регистрационного учета и доказывается невозможность установления административной ответственности за регистрационный учет должностных лиц органов, не обладающих полномочиями по осуществлению регистрационного учета (к числу таких лиц относятся, например, должностные лица жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов; гостиниц, санаториев, больниц и других учреждений социального назначения; коммерческих организаций; других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления).
9. В целях создания надлежащих условий для реализации прав и свобод граждан, совершенствования деятельности по регулированию передвижения граждан России по стране вносятся практические предложения о необходимости упрощения процедуры регистрации граждан по месту пребывания.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что в ней впервые комплексно рассматриваются аспекты административно-правового регулирования регистрационного учета граждан. Теоретические положения работы в известной мере восполняют пробелы в науке административного права в вопросах, относящихся к исследуемой тематике, и могут быть использованы в процессе дальнейших научных исследований.
Практическая значимость диссертации состоит в обосновании автором выводов и предложений по совершенствованию законодательства в области регистрационного учета, оптимизации принимаемых решений и повышения эффективности деятельности органов регистрационного учета. Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на конференциях по вопросам административного права и опубликованных научных статьях автора.
Структура и объем диссертации обусловлена характером поставленной цели и перечнем задач исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии.
Возникновение и развитие правового регулирования передвижения граждан по территории России и их регистрационного учета: историко-правовой аспект
Чтобы полнее раскрыть понятие института регистрационного учета граждан, необходимо рассмотреть историю возникновения права граждан России на свободу передвижения, историю развития законодательства, регулирующего указанное право, рассмотреть также историю становления института паспортной системы в России, проанализировать в историческом аспекте взаимосвязь между правом граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и паспортной системой и, собственно, регистрацией граждан России по месту пребывания и жительства. Исторический метод позволяет ответить на вопросы, касающиеся причин возникновения того или иного государственно-правового явления, условий его реализации в прошлом и настоящем, основных перспектив и тенденций развития его в будущем.
Административно-правовое регулирование порядка передвижения российских граждан, а также выбора ими места жительства осуществляется на территории России достаточно продолжительный период времени. Попытка установить контроль за передвижением коренного населения и иностранцев с помощью регистрации и путем выдачи паспортов и других документов наблюдается еще в Новгородских летописях. Высокий уровень развития в Новгородской республике товарно-денежных отношений привлекал иностранных купцов, а свобода от татарского ига притягивала в эти места население других русских земель3. Так, в новгородских летописях, датированных XIII веком, уже упоминаются "проезжие грамоты", служившие путешественникам документом, удостоверяющим личность.
Потребность в государственно-правовых элементах паспортной системы (к примеру, в учете податного населения) возникла и в связи с необходимостью сбора государственного налога - "полюдья". Эту функцию взяла на себя местная общинная администрация, а не центральная власть. Таким образом, желание государства контролировать передвижение населения, вести его учет с целью сбора необходимых налогов послужило причиной формирования социальных и организационно-правовых основ паспортизации населения в России.
В период формирования централизованного государства потребность в учете численности податных сословий возрастает по причине усиления роли фискального ведомства в системе государственного управления. Кроме того, миграционные потоки населения, движущиеся из южных княжеств на территорию северо-восточной Руси, где в XIV-XV веках шло активное собирание русских земель, способствовали созданию системы письменного учета и контроля за передвижением населения. Нужно отметить, что в это время все категории феодалов обладали старинным правом "отъезда". Оно было важно для бояр, переходивших от одного князя к другому, а также для иных групп феодалов, выбиравших себе сюзерена по своему усмотрению. С образованием единого централизованного государства паспортизация населения становится не простой необходимостью, а насущной потребностью времени. Великие московские князья старались ограничить право отъезда, а затем и совсем его отменить.
Закрепощению крестьян в общегосударственном масштабе и соответственно ограничению права передвижения способствовал Судебник Ивана III 1497 г. - первый крупный феодальный кодекс Русского централизованного государства. В статье 57 Судебника, озаглавленной "О христианском отказе", устанавливалось, что все крестьяне без различия могли теперь уходить от своих господ в Юрьевы дни в течение двух недель - одна до 26 ноября, другая - после этой даты. При этом устанавливалась плата за "пожилое" - за проживание на земле феодала4. По Судебнику 1497 г. круг лиц, которые могли выдавать "отпускные" холопам, ограничивается: их выдавали только по боярскому приговору или по решению наместников в боярском суде. За оформление "отпускной", по сравнению с уездами, в столичных учреждениях следовало заплатить значительное вознаграждение.
Принятый при Иване IV Судебник 1550 г., подтвердил в статье 88 право перехода крестьян только в Юрьев день, однако увеличил размеры "пожилого", ввел дополнительные материальные обязательства за переход, что лишь еще более его затрудняло5. Судебник 1550 года сократил число городов, где могли оформляться отпускные холопам, с тридцати до трех (Новгород, Москва и Псков). Отпускные грамоты регистрировались в наместническом суде. Ужесточение порядка выдачи документов отпущенным на волю холопам было вызвано не только стремлением ограничить передвижение населения по территории России, оно также должно было исключить злоупотребления должностных лиц и защитить интересы холоповладельцев, сбить волну насильственных преступлений, значительный рост которой давали сбежавшие холопы и крестьяне.
В конце XVI в. появился ряд постановлений, приведших на практике к еще большему закрепощению крестьян. В 1581 г. впервые были введены "заповедные лета" - годы, в которые запрещался переход крестьян даже в Юрьев день (от слова заповедь - запрет). На 80-90 гг. XVIB. приходится составление писцовых книг. Все население было включено в специальные книги, те, кто был приписан к данному сословию или деревне, закреплялись за феодалами юридически вместе со всеми родившимися после переписи.
Процесс закрепощения населения в России, активно проходивший в XVI-первой половине XVII в.в., требовал все большего ограничения свободы внутреннего передвижения значительной части населения. В этих целях были введены принципиально новые виды документов - удостоверения личности и, в том числе паспорта; параллельно вводились и соответствующие паспортные ограничения. Можно сделать вывод, что с помощью таких документов государство стало решать несколько социально-экономических задач: прикрепление податного населения к определенному месту жительства и определенному роду занятий (это снимало проблему поиска трудовых ресурсов и удержания их с помощью различных льгот); учет и контроль податного населения (при отсутствии системы переписи населения); установление государственного контроля и упорядочение миграционных потоков на окраины государства (массовый уход населения на южные рубежи государства был переориентирован на освоение Заволжья, Сибири и Дальнего Востока).
Принятое царем Алексеем Михайловичем в 1649 г. Соборное Уложение в главах VI "О проезжих грамотах в иные государства" и XVIII "О проезжих грамотах для служилых людей Сибири и Нижней Волги"6 впервые в истории российского государства закрепляет в законе требования о необходимости иметь при себе документ, удостоверяющий личность, при передвижении по территории государства и выезде за его пределы. Следует отметить, что впервые паспорт упоминается в Соборном Уложении царя Алексея Михайловича 1649 года для случаев, скорее, исключительных. В XXI главе Уложения закреплялось положение о необходимости наличия паспортов для ссыльных - "каждый вор, мошенник и разбойник, не учинивший убийства, присуждается к наказанию ..., а после того ссылке в крайние города, при этом каждый получает "письмо" или "вид", как удостоверение, что он урочные годы высидел" . Таким образом, первоначально в Российском законодательстве "паспорт" выполнял функции «справки» об освобождении из мест заключения.
Сущность, правовая основа и принципы административно-правового регулирования регистрации граждан РФ по месту пребывания и месту жительства
Изучение правового регулирования любого социального процесса имеет важное практическое и теоретическое значение, позволяющее определиться с содержанием категории "правовое регулирование". Следует отметить, что в науке нет единства мнений по вопросу определения понятия правовое регулирование. Например, Лазарев В.В. указывает: "правовое регулирование есть механизм, сводящийся к тому, чтобы определить круг общественных отношений, подлежащий урегулированию нормами права, выбрать тип, метод, способ регламентации указанных отношений..."95. С.С. Алексеев считает, что "механизм правового регулирования состоит из трех основных стадий -регламентации общественных отношений, действия юридических норм и реализации субъективных юридических прав и обязанностей, при которой правовое регулирование воплощается в поведение конкретных лиц."96. В.А. Шабалин понимает "процесс (механизм) правового регулирования как правосознание, правотворчество, юридические нормы, правоотношения, законность и правопорядок"97. По мнению А.В. Малько, механизм (процесс) правового регулирования состоит, из следующих стадий: "1) формулирование правила поведения; 2) юридический факт как двигатель конкретных интересов к определенной цели; 3) установление конкретной юридической связи между управомоченным и обязанным; 4) реализация субъективных прав и юридических обязанностей, при которых правовое регулирование достигает своих целей"98.
Анализ изложенных позиций позволяет выделить основные свойства, присущие такой юридической категории, как "правовое регулирование и механизм правового регулирования". Во-первых, правовое регулирование есть процесс, в результате которого очерчивается круг общественных отношений, подлежащих урегулированию правом, т.е. определение предмета правового регулирования; во-вторых, правовое регулирование характеризуется наличием правовых средств, т.е. юридических инструментов, с помощью которых удовлетворяются интересы и права субъекта; в-третьих, правовое регулирование предполагает определение целей, к которым необходимо стремиться для решения поставленной задачи; в-четвертых, правовое регулирование предполагает реализацию субъективных прав и юридических обязанностей; в пятых, правовое регулирование предполагает контроль за реализацией субъективных прав и юридических обязанностей". Административно-правовой механизм позволяет свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства. Он представляет собой систему мер экономического, социально-политического, правового, социально психологического, воспитательного, организационного характера.
Основываясь на изложенном, можно выделить характерные черты административно-правового регулирования регистрации граждан России по месту пребывания и месту жительства.
Административно-правовое регулирование регистрационного учета граждан России носит ярко выраженный исполнительно-распорядительный характер, который позволяет четко регламентировать и определять весь комплекс проводимых мероприятий органов исполнительной власти, направленный на решение целей, стоящих перед регистрационным учетом граждан России на ее территории.
Административно-правовому регулированию любых процессов, в том числе и деятельности органов государственного управления в области регистрационного учета, присуща организационно-управленческая направленность. В процессе регулирования регистрации граждан России, осуществляемой, прежде всего, с целью регулирования миграционных перемещений в России, органы исполнительной власти осуществляют непосредственное управление этим явлением путем административного воздействия на различные виды миграционного движения, реализуя задачи, стоящие перед регистрационным учетом, используя в этом процессе предоставленные законом организационные и правовые формы и методы, организационные структуры, ресурсы и механизмы.
Указанный вид деятельности носит подзаконный характер, суть которого заключается в том, что организация и деятельность публичного управления регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав, свобод и законных интересов всех граждан Российской Федерации при передвижении ими по территории страны.
Исторический анализ государственного регулирования передвижения граждан России по ее территории показал, что регистрационный учет граждан на всем протяжении своего существования являлся составным элементом (атрибутом) паспортно-регистрационной системы. Именно поэтому, для более полного и точного представления об административно-правовом регулировании указанного вопроса, необходимо определить, что понималось и понимается в отечественной юридической литературе под такими понятиями, как право граждан на свободу передвижение, выбор места пребывания и жительства, регистрационный учет граждан по месту пребывания и месту жительства, паспортная система, прописка, паспортно-регистрационная система, какова взаимосвязь между этими явлениями и понятиями.
Нормативное содержание конституционного права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства включает: 1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства. Следует отметить, что институт свободы передвижения был юридически сформулирован в России еще в начале 20 века, В.М. Гессен определял, что "свобода передвижений является одним из необходимых элементов экономической свободы вообще (свободы занятий, промыслов и т.п.)"101. В.В.Ивановский предусматривал, что "право передвижения является одним из важных условий благосостояния и развития, т.к. человек для удовлетворения тех или других своих потребностей часто бывает поставлен в необходимость переменить свое место жительства на время или навсегда". При этом "с пребыванием личности в той или иной местности связаны различные права и обязанности других лиц. В виду этого, государство ставит себе задачей констатировать в сфере передвижения как личный, так и территориальный моменты, т.е. оно констатирует тождество личности и факт пребывания ее в том или другом месте"102. В лекциях по русскому государственному праву М.И Свешникова, обозначившего причину акцентирования внимания на данном праве в конституционных государствах Западной Европы стремлением обеспечить экономические интересы личности, указано: "свобода передвижения состоит в том, что всякое лицо может свободно передвигаться в пределах данного государства".
Административная процедура осуществления регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства
Надлежащее изучение административно-правового регулирования регистрационного учета граждан предполагает освещение процедур осуществления такого учета.
Как известно, исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, которая, в свою очередь, имеет определенную процессуальную форму. Административный процесс, таким образом, представляет собой установленную законодательством внешнюю правоприменительную и правоохранительную деятельность государственных органов в сфере управления255.
Изучению вопросов административного процесса, административно-процессуальных полномочий, административных процедур посвящены работы А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, А.А. Демина, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Б.Ф. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина и других ученых. Анализируя вопросы административного процесса, указанные авторы выделяют административную процедуру в качестве самостоятельной части административного процесса256.
При изучении процедуры регистрационного учета, автор исходил из положений о том, что административная процедура как часть административного процесса - это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения257.
Предметом любого процедурного производства являются индивидуальные административные дела бесспорного характера. Оно не имеет своим результатом применение принудительных мер. Его результат - удовлетворение запросов физических или юридических лиц, а также обеспечение эффективной работы управленческого аппарата. В рамках процедурных производств компетентными органами совершается комплекс различных процессуальных действий. Такой вид административно-процессуальной деятельности по своему целевому назначению во многом является организационно-процедурным, поскольку служит интересам именно организации реализации прав граждан и юридических лиц в процессе повседневной работы исполнительного аппарата.
В научной литературе, посвященной вопросам административных процедур, существуют разные критерии их классификации, однако всегда среди такого рода процедур указываются регистрационные259.
Государственно-управленческая деятельность, в рамках которой происходит реализация регистрационного учета, свое непосредственное выражение находит в распорядительных действиях исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами административных процедур, не связанных с юрисдикцией.
Как уже указывалось выше, регистрация - это акт официального признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило органами федеральных служб, подведомственных Минюсту РФ и МВД РФ. Признавая регистрацию вообще разновидностью административно-процедурного производства, можно дать следующее определение процедуре осуществления регистрационного учета. Это самостоятельный вид административно-процедурного производства, направленный на обеспечение законных прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, а также обеспечение эффективной работы органов регистрационного учета по реализации задач и функций паспортно-регистрационной системы.
Процедура осуществления регистрационного учета граждан России по месту пребывания и месту жительства установлена Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995г. № 713, разработанной на их основе Инструкцией о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД РФ от 23.10.1995г. № 393, а также разработанными на их основе различных Инструкциях, действующих на территории соответствующих субъектов Российской Федерации.
Административная процедура по осуществлению регистрационного учета граждан Российской Федерации состоит из двух основных процедур: регистрация по месту пребывания и месту жительства; и снятие с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства. Указанные процедуры, в свою очередь, подразделяются на регистрацию (соответственно, снятие с регистрационного учета) по месту пребывания и на регистрацию (соответственно, снятие с регистрационного учета) по месту жительства.
1) Граждане, прибывшие к месту пребывания (временного проживания) в жилое помещение, не являющееся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, по истечении указанного срока обязаны обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию и представить: документ, удостоверяющий личность; заявление о регистрации по месту пребывания в жилом помещении по установленной форме; документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина в указанном жилом помещении (договоры найма (поднайма), социального найма, аренды (субаренды) жилого помещения или заявления лиц, предоставивших гражданам жилое помещение).
2) Должностные лица, ответственные за регистрацию, а также граждане и юридические лица, предоставляющие для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения, заполняют в трех экземплярах адресные листки прибытия по форме № 2 и в 3-дневный срок со дня обращения граждан передают указанные документы вместе с адресными листками прибытия в территориальные органы ФМС России. В городах, где расположены республиканские, краевые, областные, окружные адресно-справочные бюро, адресные листки прибытия составляются в двух экземплярах.
Организационно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления регистрационного учета
Решение многогранных проблем, связанных с регулированием регистрационного учета граждан России в процессе их передвижения по стране требует создания механизма, с помощью которого задачи и функции органов исполнительной власти будут воплощены в практическую государственно-управленческую деятельность. Органы исполнительной власти в области регистрационного учета осуществляют свою деятельность посредством правовых и организационных форм реализации возложенных на них задач и функций.
В административно-правовой литературе последних лет встречаются различные формулировки определения формы управленческой деятельности. Одни ученые говорят, что форма в указанном смысле - это организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ними задач262. В других источниках подчеркивается, что речь идет о внешнем организационно-правовом выражении однородных управленческих действий . Наконец, указывается, что самостоятельные группы родственных по характеру, одинаковых или сходных в своем внешнем проявлении действий и представляют собой формы работы аппарата управления264. Соглашаясь с мнением профессоров Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова, можно дать следующее определение форме государственного управления - это внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм . Как правило, в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров.
Наряду с формами государственного управления в процессе практической деятельности органов государственной власти при решении многогранных задач государства важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам управления). В процессе формулировки понятия метода, следует согласиться со взглядами известных ученых А.П. Коренева, Л.Л. Попова, Ю.М. Козлова, которые под методами управления понимают способы, приемы, средства, механизмы непосредственного управляющего воздействия государственных органов на соответствующие управляемые объекты266.
Административно-правовое регулирование регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства осуществляется, прежде всего, посредством издания административно-правовых актов. Этот вопрос подробно нами был рассмотрен в главе I диссертации. К числу индивидуальных административно-правовых актов, посредством которых осуществляется регулирование регистрационного учета можно отнести протоколы об административном правонарушении, постановления о наложении административного наказания за правонарушения в области регистрационного учета граждан России. Эти акты позволяют реагировать на совершенные правонарушения в области регистрационного учета, а также служат мерой предупреждения от совершения подобных правонарушений другими гражданами и должностными лицами. Как уже говорилось, органы регистрационного учета наделены правом при регистрации граждан по месту пребывания оформлять и выдавать зарегистрированным гражданам Свидетельства о регистрации по месту пребывания по установленной форме с одновременным проставлением в соответствующей графе заявлений порядкового номера выданного в текущем году Свидетельства. Своеобразной формой административно-правового регулирования регистрации граждан является проставление штампов о регистрации в паспортах зарегистрированных по месту жительства граждан.
Указанные штампы подтверждают факт регистрации по месту жительства, порождают юридические последствия, также как и Свидетельства о регистрации по месту жительства.
В рамках же настоящей главы нас, прежде всего, будут интересовать организационно-правовые формы деятельности органов регистрационного учета.
Надлежащее осуществление регистрационного учета невозможно без правильной организации работы органов регистрационного учета, направленной как на обеспечение эффективной деятельности по осуществлению регулирования передвижения граждан России по стране, а также на использование возможностей регистрационного учета для решения задач и функций, стоящих перед государством, в частности перед органами паспортно-регистрационной системы, в процессе такого регулирования.
В общем виде можно дать следующую классификацию организационно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти по реализации задач и функций регистрационного учета. 1. Осуществление контрольной деятельности. 2. Осуществление координации и взаимодействия в области регистрационного учета. 3. Ведение аналитической и учетной работы. 4. Ведение адресно-справочной и статистической отчетности. 5. Работа с населением. 1. Контрольная деятельность за соблюдением гражданами и должностными лицами законодательства о свободе передвижения, выбора места пребывания и места жительства, законодательства в области регистрационного учета осуществляется органами внутренних дел (ФМС и ее территориальными органами). Такая деятельность может быть определена как совокупность организационных и практических мероприятий, направленных на выполнение требований паспортно-регистрационной системы. Ее целью является выявление и пресечение правонарушений в сфере регистрационного учета и документирования граждан.
Организацию работы по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами Правил регистрационного учета осуществляют руководители Управлений ФМС и иных территориальных органов ФМС. В этих целях они анализируют практику применения Правил, обеспечивают: планирование, сбор и обобщение информации о регистрационном учете граждан, готовят предложения, направленные на устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушении в жилищной сфере. Кроме того, руководители территориальных органов ФМС обязаны в установленном порядке контролировать выполнение участковыми уполномоченными своих функциональных обязанностей по этой линии работы, проводить инструктажи и совещания с личным составом органов внутренних дел, лицами, ответственными за регистрацию, поддерживать в установленном порядке доверительные отношения с гражданами, вести разъяснительную работу среди населения, используя при этом возможности средств массовой информации.
