Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 14
1. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как индивидуальный административный акт и как деятельность государственных органов 14
2. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоотношение и как правовой институт 44
3. Административные процедуры при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 69
Глава 2. Административно-правовое регулирование деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним 96
1. Становление и развитие органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации, их административно-правовой статус 96
2. Принципы деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним 123
3. Взаимодействие органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с иными органами и организациями 146
Заключение 170
Библиография 176
- Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как индивидуальный административный акт и как деятельность государственных органов
- Административные процедуры при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
- Становление и развитие органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации, их административно-правовой статус
- Взаимодействие органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с иными органами и организациями
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в России вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним приобрели особую значимость Становление рыночной экономики, приватизация земельных участков, предприятий, квартир и иных объектов государственного и муниципального имущества, развитие ипотечного кредитования способствуют быстрому развитию рынка недвижимости Так, только в Челябинской области за 2005 г зарегистрировано более 454 тысяч прав и сделок с различными объектами недвижимого имущества, за 2006 г — более 585 тысяч1.
Уровень конфликтов и правонарушений в данной сфере неоправданно высок По статистике каждая 15-я сделка на рынке недвижимости — мошенничество2 Жертвами таких преступлений становятся, как правило, одинокие, необеспеченные, недееспособные, несовершеннолетние лица или просто случайные граждане
Отмеченные факторы свидетельствуют о необходимости обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, а также надежной защиты прав и законных интересов различных субъектов Это обуславливает потребность в участии государства в регулировании отношений на рынке недвижимости Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является средством защиты прав на недвижимость со стороны государства, необходимой гарантией осуществления такого права Для установления баланса публичных и частных интересов в рассматриваемой сфере следует, с одной стороны, контролировать законность возникновения, изменения, ограничения и прекращения прав на недвижимость, а с другой стороны, сделать эту процедуру простой, удобной и понятной, устранить излишние бюрократические барьеры
1 Информация предоставлена Управлением Федеральной регистрационной службы по Челябинской области
2 Мелехова, И Долевая яма Риск оказаться обманутым на рынке недвижимости еще очень велик
/ И Мелехова // http //www rg ru/2006708/08/yamahtml
Обеспечение прав и законных интересов граждан и юридических лиц, создание гарантированных возможностей их реализации в сфере государственной регистрации прав на недвижимость — задача специально уполномоченных органов исполнительной власти, осуществляющих управленческие функции Определение компетенции, полномочий органов и должностных лиц, регламентация процедуры совершения регистрационньгх действий осуществляются нормами административного права Анализ административно-правового законодательства в данной сфере, материалов судебной практики, деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, позволяет сделать вывод о необходимости изучения и дальнейшего совершенствования института государственной регистрации прав на недвижимость в целях установления эффективных механизмов защиты прав граждан и юридических лиц Нуждаются в осмыслении и разработке вопросы законодательного определения правового статуса органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, взаимодействия различных органов на рынке недвижимости, упрощения процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и создания комфортных условий для участников рынка недвижимости
Обеспечение эффективного функционирования системы государственной регистрации прав на недвижимость представляется значимым для современного российского общества, что и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и проблематику
Степень научной разработанности проблемы Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним исследуется, в основном, с позиций гражданского права Гражданско-правовые аспекты государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним рассмотрены в работах ученых-цивилистов М И Брагинского, В В Витрянс-кого, О Н Садикова, Е А Суханова и других Вопросы, связанные с применением законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним, освещены в комментариях законодательства и публикациях С П Гришаева, П В Крашенинникова, А Н Ткача, А М Эрде-левского, а также в научных диссертациях А В Дмитриева, Е Б Козловой, ЕЛО Петрова
Исследованию различных вопросов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним посвящены работы В А Алексеева, Е С Болтановой, А Р Кирсанова, Е А Киндеевой, М Г Пискуновой, О Ю Скворцова
Место и роль института регистрации в административном праве изучались такими учеными, как А Б Агапов, Д Н Бахрах, Ю М Козлов, П И Кононов, И В Панова, Л Л Попов, В Д Сорокин, Ю А Тихомиров и другими Административно-правовые аспекты государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним освещены в диссертационных исследованиях Д В Артюшина, А Р Кирсанова, В В Михольской, С Б Пашенько
В монографической литературе, и особенно диссертациях, не учтены последние законодательные изменения в рассматриваемой сфере, практика деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость, и изменения в их системе и структуре Это свидетельствует о том, что настоящее исследование имеет научный и практический интерес
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним Предметом исследования выступают административно-правовые и административно-процессуальные нормы российского законодательства, регулирующие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ правовых основ государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выявление недостатков в правовом регулировании и
выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере для обеспечения надлежащей защиты прав граждан и юридических лиц
В соответствии с названной целью в исследовании решаются следующие задачи
исследовать понятие и значение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним как юридического акта и как деятельности государственных органов,
раскрыть понятие и значение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоотношения и как комплексного правового института,
- проанализировать административные процедуры, составляющие
производство по государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним,
обозначить процесс становления и развития органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, рассмотреть основы административно-правового статуса данных органов в настоящее время,
определить систему и содержание принципов деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
- исследовать процедуры взаимодействия органов, осуществляющих
государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с
ним, с иными органами и организациями
Методологическая основа диссертационного исследования Для достижения цели, решения задач диссертационного исследования были использованы следующие методы познания и научного исследования системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, диалектический, статистический, приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа
Теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретической базой исследования послужили научные труды в области административного, а также гражданского права, относящиеся к рассматриваемой теме, публикации по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в периодической литературе
Нормативно-правовую базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон о регистрации прав), указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной регистрационной службы и актов иных федеральных органов исполнительной власти, действующих в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Эмпирическую базу исследования составили акты Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, практика деятельности окружных арбитражных судов (в частности, арбитражных судов Московского, Северозападного, Уральского округов), а также статистические данные о состоянии и динамике государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Челябинской области за 2005 и 2006 гг
Научная новизна диссертации. Настоящая работа является первым административно-правовым исследованием, в рамках которого производится подробный анализ понятия и признаков государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним как индивидуального административно-правового акта, как административно-процессуальной деятельности государственных органов, как административно-процессуального правоотношения В исследовании учтены последние изменения российского законодательства, изменения в структуре органов,
5 Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 1997 г № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с последующими изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства Российской Федерации -1997 -№30 -Ст 3594
осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость, и практика их деятельности Впервые рассмотрены различные возможности взаимодействия названных органов с иными органами и организациями на рынке недвижимости, что позволило предложить меры по оптимизации процедуры оформления и государственной регистрации прав, ее упрощения для граждан и юридических лиц
В работе сформулирован ряд новых в правоприменительной практике положений и выводов, позволяющих показать недостатки и основные проблемы существующего организационно-правового механизма осуществления государственной регистрации прав на недвижимость, и предложить рекомендации по совершенствованию административно-правового законодательства в данной сфере
Основные положения, выносимые на защиту:
1 Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и
сделок с ним представляет собой индивидуальный административный
правовой акт Данное положение обуславливает возможность обжалования
акта регистрации в арбитражный суд как ненормативного акта
государственного органа (при отсутствии спора о праве) В связи с этим
представляется необходимым закрепить правоустанавливающий характер
государственной регистрации прав в законодательном ее определении, а
также указать на возможность оспаривания акта регистрации в судебном
порядке
2 Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и
сделок с ним как деятельность государственных органов — это юридическая,
правоприменительная, административно-процессуальная деятельность
Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов
Государственная регистрация прав на недвижимость представляет собой
разновидность административного производства в рамках административ
ного процесса Соответственно, государственная регистрация прав на
недвижимое имущество и сделок с ним (как деятельность специально
уполномоченных органов исполнительной власти) должна основываться на принципах административного процесса, разработанных в теории административного процесса К ним относятся принципы законности, диспозитив-ности, публичности, единства, материальной истины (объективности) и самостоятельности в принятии решения, охраны интересов личности и государства, равенства сторон, использования национального языка, ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение государственной регистрации и принятое решение, быстроты и эффективности процедуры государственной регистрации прав Данные принципы следует отразить в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимость
3. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним может быть рассмотрена как совокупность правоотношений — материального и процессуального Требование материальной нормы гражданского права об обязательной государственной регистрации прав на недвижимость порождает материальное охранительное правоотношение между собственником (иным правообладателем) и органом, осуществляющий государственную регистрацию прав В момент обращения правообладателя в соответствующий орган возникает иное правоотношение — процессуальное, опосредующее развитие и осуществление материального правоотношения
4 Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и
сделок с ним как совокупность правовых норм представляет собой правовой
институт, объединяющий нормы нескольких отраслей права В институте
государственной регистрации прав на недвижимость материальная его
сторона — гражданско-правовая, а процессуальная представлена
административно-процессуальными нормами, регулирующими порядок
государственной регистрации прав
5 Производство по государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним составляют административные процедуры
1) процедура государственной регистрации прав (сделок) либо отказа в государственной регистрации прав (сделок), 2) процедура выдачи информации из Единого государственного реестра прав, копий договоров и документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме, 3) процедура исправления технических ошибок, допущенных при государственной регистрации прав (сделок) В свою очередь, каждая процедура складывается из относительно самостоятельных стадий, имеющих определенную цель и установленные временные рамки
6 Административно-правовой статус органов, осуществляющих
государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с
ним, недостаточно полно отражен в действующем законодательстве В связи
с этим необходимо нормативно урегулировать следующие вопросы
— закрепить цели и принципы деятельности данных органов,
установить конкретный перечень обязанностей данных органов,
определить значение и юридическую силу актов, издаваемых данными органами,
— указать на право государственных регистраторов по своему
усмотрению определять, какое правовое действие из числа предусмотренных
законом совершить в конкретной ситуации,
— определить, что организационно-правовой формой юридических лиц —
Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов —
является учреждение
7 Взаимодействие различных органов и организаций на рынке
недвижимости должно строиться по следующим направлениям
— интенсивное развитие информационного обмена с использованием
электронного документооборота в целях упрощения процедур оформления и
регистрации прав на недвижимое имущество Основы такого взаимодействия
следует закрепить в федеральном законе, а перечни (виды) информации,
порядок и условия ее передачи — в совместных инструкциях и соглашениях об информационном обмене,
— закрепление в законе возможности выступления нотариуса в качестве
посредника между гражданами, юридическими лицами и органами,
осуществляющими государственную регистрацию прав,
- наделение Федеральной регистрационной службы и ее территориаль
ных органов правом осуществлять деятельность по сбору необходимых для
регистрации документов, составлять проекты сделок с недвижимым
имуществом, изготавливать копии документов, оказывать другие правовые и
технические услуги, связанные с государственной регистрацией прав на
недвижимое имущество
Научное и практическое значение диссертационного исследования. Научная значимость исследования заключается в том, что оно способствует выработке последовательного подхода к определению правовой природы и значения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним Основные выводы и положения диссертации могут быть использованы для дальнейшей разработки отдельных вопросов государственной регистрации прав на недвижимость Теоретические положения могут служить основой для создания учебной литературы, научно-методических и учебных пособий
Предложения по совершенствованию административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимость имеют практическую ценность и могут быть реализованы в деятельности органов законодательной власти при выработке направлений совершенствования законодательства, а также в деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждалась на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета Отдельные аспекты исследования изложены в выступлениях на научно-теоретических и научно-
практических конференциях «Актуальные проблемы права России и стран СНГ — 2005» (г Челябинск, 7-8 апреля 2005 года), «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина» (г Тюмень, 17-19 ноября 2005 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ — 2006» (г Челябинск, 30-31 марта 2006 года), «Современные проблемы юридической науки» (г Челябинск, 26-28 апреля 2006 года) Основные выводы диссертации нашли отражение в 9 публикациях автора Выводы исследования представлены в статьях «Правоотношения в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Взаимодействие органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость, с иными органами и организациями», опубликованных в Вестнике Южно-Уральского государственного университета, рекомендованном ВАК для публикации основных положений кандидатских диссертаций
Структура диссертационной работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как индивидуальный административный акт и как деятельность государственных органов
В соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1 (далее - Закон о регистрации прав) под объектами недвижимости, права на которые и сделки с которыми подлежат государственной регистрации, понимаются:
- земельные участки (статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации2, статья 6 Земельного кодекса Российской Федерации3, статья 1 Закона о регистрации прав);
- участки недр, обособленные водные объекты, леса, многолетние насаждения (там же);
- здания (статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 1 Закона о регистрации прав);
- сооружения (там же);
- нежилые помещения (статья 1 Закона о регистрации прав), в том числе части нежилых помещений (статья 26 Закона о регистрации прав);
- жилые дома (статья 558 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 16 Жилищного кодекса Российской Федерации4, статья 5 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)»1), части жилых домов (статья 558 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 5 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)», статья 16 Жилищного кодекса Российской Федерации), жилые дома на дачных участках с правом регистрации проживания в них (статья 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан");
- квартиры и их части (статьи 289, 558 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 16 Жилищного кодекса Российской Федерации), комнаты (статья 16 Жилищного кодекса Российской Федерации);
- дачи (пункт 4 статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 56 Основ законодательства о нотариате, статья 5 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)»), жилые строения на дачных участках без права регистрации проживания в них (статья 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан");
- садовые дома (статья 56 Основ законодательства о нотариате, статья 5 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)»), жилые строения на садовых участках без права регистрации проживания в них (статья 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан");
- гаражи (пункт 4 статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 56 Основ законодательства о нотариате, статья 5 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)»);
- другие строения потребительского значения (статья 56 Основ законодательства о нотариате, статья 5 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)»), в том числе приусадебные хозяйственные постройки; хозяйственные строения и сооружения на садовых и дачных участках (статья 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан");
- объекты незавершенного строительства (статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 25 Закона о регистрации прав, пункт 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 г. № 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав"1);
- предприятия как имущественные комплексы (статья 132 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 1 Закона о регистрации прав)2.
Необходимо отметить, что в приведенном выше перечне имеются в виду лишь индивидуальные жилые дома. Заселенный многоквартирный дом, как и кондоминиум, не является единым объектом права. Нельзя отнести к единому объекту вещных прав и домовладение .
К объектам недвижимого имущества, права на которые и сделки с которыми подлежат государственной регистрации, по смыслу Закона о регистрации прав, не относятся воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты (пункт 1 статьи 4 Закона о регистрации прав).
Государственной регистрации подлежат: 1) права на недвижимое имущество; 2) сделки с недвижимым имуществом; 3) ограничения (обременения) недвижимого имущества.
К правам на недвижимое имущество, которые подлежат государственной регистрации, относятся: право собственности, право хозяйственного ведения имуществом, право оперативного управления имуществом, право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, частный сервитут.
Сделки с недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации (пункт 1 статьи 164). Несоблюдение в случаях, установленных законом, требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность. Участники сделки не вправе установить или отменить обязательную государственную регистрацию сделки в соответствии с условиями договора. Обязательность государственной регистрации сделки устанавливается только законом. Государственной регистрации подлежат:
- договоры купли-продажи жилого дома, квартиры, части жилого дома или квартиры (пункт 2 статьи 558 Гражданского кодекса Российской Федерации), доли в праве общей собственности на указанные объекты недвижимости (статья 251 Гражданского кодекса Российской Федерации);
- договоры мены жилых домов, квартир и их частей (пункт 2 статьи 567 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также доли в праве общей собственности на них (статья 251 Гражданского кодекса Российской Федерации);
- договоры дарения недвижимости (пункт 3 статьи 574 Гражданского кодекса Российской Федерации), доли в праве общей собственности на них (статья 251 Гражданского кодекса Российской Федерации), в том числе пожертвование (статья 582 Гражданского кодекса Российской Федерации);
- договоры ренты с передачей недвижимости под выплату ренты, договоры пожизненного содержания с иждивением (статья 584, пункт 2 статьи 601 Гражданского кодекса Российской Федерации);
- договоры аренды с выкупом (статья 624 Гражданского кодекса Российской Федерации);
- договоры продажи предприятия как имущественного комплекса (пункт 3 статьи 560 Гражданского кодекса Российской Федерации).
При регистрации указанных сделок регистрируются сама сделка и право (переход права) собственности.
К ограничениям (обременениям) права, также подлежащим государственной регистрации, относятся: договоры аренды (пункт 1 статьи 261, пункт 2 статьи 268, пункт 2 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации), договоры безвозмездного пользования участком лесного фонда (статья 36 Лесного кодекса Российской Федерации1), договоры о залоге недвижимости (об ипотеке) (пункт 3 статьи 339 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 10 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)») и некоторые другие. При заключении таких договоров регистрируется только сделка.
Кроме того, государственной регистрации подлежат дополнительные (акцессорные) сделки - это сделки, заключенные для изменения правоотношений по заключенным сделкам (например, уступка требования по зарегистрированной сделке - статья 389 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также смешанные договоры (например, договор перенайма -статья 615 Гражданского кодекса Российской Федерации)2.
Нормы о государственной регистрации прав на недвижимость содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации, в Законе о регистрации прав, иных законах и нормативно-правовых актах. Однако ни в законодательстве, ни в материалах судебной практики, ни в юридической литературе нет единого четкого определения сущности (правовой природы) государственной регистрации прав на недвижимость и ее значения.
Административные процедуры при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Процесс государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним получает свое выражение в соответствующем административном производстве. Производство по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - это совокупность процессуальных действий Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов, направленных на законное и обоснованное рассмотрение индивидуальных дел - возникновение, ограничение (обременение), переход или прекращение прав на недвижимое имущество.
Процедура государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним урегулирована нормами Закона о регистрации прав (Глава III - Порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Глава IV - Государственная регистрация отдельных видов прав на недвижимое имущество и сделок с ним), а также иных нормативно-правовых актов (Постановления Правительства, Приказы Министерства юстиции и др.). Необходимо отметить, что согласно пункту 1 статьи 2 Закона о регистрации прав термин «государственная регистрация прав» подразумевает также и регистрацию соответствующих сделок, поэтому процедурные правила, закрепленные в законе относительно государственной регистрации прав, касаются также и регистрации сделок с недвижимым имуществом.
Рассмотрение государственной регистрации прав на недвижимость как административного производства (административного процесса) позволяет урегулировать данный процесс путем введения универсальных процессуальных форм - административных процедур и регламентов.
В теории административного права административная процедура определяется как нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции и законодательных и иных правовых актов. Назначение административной процедуры - ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных структур, граждан и юридических лиц1.
Административные процедуры закрепляются в административных регламентах или электронных административных регламентах. Административные регламенты исполнения государственных функций определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций федеральными органами исполнительной власти1.
Для повышения качества работы органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, повышения эффективности их деятельности 14 сентября 2006 г. Министерством юстиции России был утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее также - Административный регламент) - нормативный правовой акт, закрепляющий административные процедуры в сфере государственной регистрации прав на недвижимость. В п. 1 Регламента указано, что он разработан в целях повышения качества исполнения и доступности результатов исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, создания комфортных условий для участников отношений, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Государственная регистрация прав рассматривается в Административном регламенте как определенная совокупность административных процедур, последовательность действий, совершаемых сотрудниками органов, осуществляющих регистрацию.
В раздел «Административные процедуры» административного регламента должны включаться:
а) описание последовательности действий при осуществлении государственной функции. При этом описание каждого действия должно содержать следующие обязательные элементы:
- юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;
- должностное лицо, ответственное за выполнение действия;
- максимальный срок выполнения действия;
- права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения;
- формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений;
- способ фиксации результата выполнения действия;
- результат действия и порядок передачи результата;
б) порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента1.
В пункте 76 Административном регламенте определены административные процедуры, которые включает в себя исполнение государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней. В то же время в Законе о государственной регистрации прав закреплена стадийность государственной регистрации (статья 13). На стадийность регистрационного производства как его отличительный признак указывается также в юридической литературе . В отношении производства по государственной регистрации прав на недвижимость выделяют обязательные стадии (прием документов на регистрацию; правовая экспертиза документов и проверка законности сделок; установление отсутствия противоречий между заявленными и уже зарегистрированными правами на объект недвижимости, а также иных оснований для отказа или приостановления государственной регистрации; принятие официального решения о регистрации или отказе; совершение надписей на правоустанавливающих документах, выдача свидетельства о государственной регистрации права или решения об отказе в ней), а также факультативные стадии (приостановление государственной регистрации; обжалование отказа в регистрации). В.В. Михольская обоснованно указывает на некорректную формулировку статьи 13 Закона о регистрации прав, поскольку стадия принятия решения о государственной регистрации права (сделки) в данной статье не названа. Принятие же такого решения является основанием для внесения записей в Единый государственный реестр прав3.
При сопоставлении норм статьи 13 Закона о регистрации прав и пункта 76 Административного регламента возникает вопрос о соотношении понятий «административная процедура при государственной регистрации прав» и «стадия государственной регистрации прав».
Всякий процесс делится на стадии, связанные между собой общей конкретной целью и сменяющие одна другую в определенной логической последовательности. Каждая стадия при этом обладает относительной самостоятельностью, имеет свое специфическое целевое назначение и установленные временные рамки.
Становление и развитие органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации, их административно-правовой статус
С момента создания системы государственной регистрации прав на недвижимость и до 1 января 2005 года государственная регистрация прав на недвижимость осуществлялась специальными органами - учреждениями юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Система регистрирующих органов образовывалась из двух видов органов - на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, и выглядела следующим образом1:
Основную работу по государственной регистрации прав на недвижимость выполняли учреждения юстиции по регистрации прав, действовавшие на территории регистрационного округа. Эти органы создавались субъектами Российской Федерации и являлись государственными органами субъектов Российской Федерации1.
Регистрационные округа также были созданы органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Всего было создано 89 регистрационных округов (один округ в каждом субъекте Российской Федерации). Порядок создания и структура учреждений юстиции определялись субъектами Российской Федерации. Они же определяли принципы размещения учреждений юстиции. Однако при этом все действия по созданию и организации деятельности учреждения юстиции необходимо было согласовывать с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Министерство юстиции России).
Субъекты Российской Федерации могли утверждать региональную программу поэтапного развития государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, устанавливать плату за регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество, издавать нормативные документы в пределах своей компетенции, принимать законы в области регистрации прав на недвижимость.
Координацию работ по созданию и деятельности учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляло Министерство юстиции Российской Федерации. Минюст России в рассматриваемой сфере осуществлял правовой контроль за деятельностью учреждений юстиции, методическое обеспечение, обеспечение создания системы ведения Единого государственного реестра прав в электронном виде, проводил кадровую политику, обучение и повышение квалификации работников в системе государственной регистрации прав.
Описанная выше система органов имела свои недостатки. Правовой статус учреждений юстиции по регистрации прав не был четко определен. Двойное подчинение учреждений юстиции (Минюст России и администрация субъектов Федерации) привело к различному толкованию и, как следствие, к различному исполнению законодательства Российской Федерации о государственной регистрации. Более того, в ряде субъектов Российской Федерации применялись локальные нормативные акты, которые отнюдь не способствовали созданию единого подхода к осуществлению государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним1.
С 1 января 2005 года государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним была передана федеральным органам. В действующем российском законодательстве государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним рассматривается как государственная функция . Функции государства и его органов - это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом1. Государственная регистрация прав на недвижимость, осуществляемая органами исполнительной власти, призвана обеспечивать конституционные права граждан.
В настоящее время, в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о регистрации прав государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральной орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах. Систему федеральных органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, составляют
Федеральная регистрационная служба является федеральным органом исполнительной власти, специально созданным для осуществления определенных видов регистрационной деятельности, а также правоприменительных, контрольных и надзорных функций.
Территориальные органы Федеральной регистрационной службы -Главные управления (Управления) Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - Управления). Управления действуют на территории регистрационных округов, созданных в соответствии с Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 апреля 2004 г. № 185і. Всего образовано 77 регистрационных округов (округов меньше, чем субъектов Российской Федерации: некоторые субъекты входят в один регистрационный округ). Управления и их подразделения располагаются в регистрационных округах в соответствии с Приказом Федеральной регистрационной службы от 29 июня 2005 г. № 85 .
Обозначенная система органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, возникла в результате преобразования системы федеральных органов исполнительной власти. Такое преобразование связано с проводимой в России административной реформой. Система и структура органов должны соответствовать современной экономической системе, способствовать разрешению важнейших проблем общественной жизни. Основными целями проводимой в Российской Федерации административной реформы признаны:
- создание эффективной системы государственного управления в интересах гражданского общества;
- развитие и укрепление демократических, федеративных, социальных и правовых основ государства;
- обеспечение стабильного социально - экономического развития России.3
При этом в современных условиях должна сохраняться регулирующая роль государства в ключевых отраслях производства, развитии и укреплении контрольно-надзорных функций. Необходимо также помнить о приоритетной задаче - обеспечении и защите прав граждан.
Принципиальные изменения, к которым привело реформирование системы органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость, заключаются в следующем:
- государственная регистрация прав, предоставление информации о зарегистрированных правах, ведение Единого государственного реестра прав, принятие на учет в установленном порядке бесхозяйных недвижимых вещей, выдача в установленном порядке копий документов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, а не органами власти субъектов Федерации. Таким образом, главная роль в деле охраны прав на недвижимость принадлежит органам государственной власти;
- создано единое правовое пространство, образуемое федеральным законодательством Российской Федерации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним1. Законы субъектов Российской Федерации, действовавшие в сфере регистрации, утратили силу;
- имеет место административная вертикаль среди регистрирующих органов - Федеральная регистрационная служба - ее территориальные органы;
- унифицирован правовой статус органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество в пределах регистрационных округов;
- важными полномочиями в сфере государственной регистрации прав на1 недвижимость обладает федеральный орган, уполномоченный в области юстиции (Минюст России). В первую очередь, это нормативно-правовое регулирование указанной деятельности
Взаимодействие органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с иными органами и организациями
Органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в процессе своей деятельности взаимодействуют с иными органами и организациями, так или иначе связанными с оборотом недвижимости.
Все органы и организации, с которыми взаимодействует Федеральная регистрационная служба и ее территориальные органы в процессе осуществления государственной регистрации, условно можно разделить на три группы1:
- первая группа - это организации, предоставляющие сведения для формирования записей в Едином государственном реестре прав. Это, например, органы кадастрового и технического учета объектов недвижимости;
- вторая группа - это организации, участвующие наряду с правообладателями в обороте недвижимости. Они либо оказывают правовую помощь правообладателю, либо непосредственно являются стороной в сделке с его имуществом. Это нотариусы, риэлторы, кредитные организации и т.д.;
- третья группа - это организации, в основном потребляющие информацию из Единого государственного реестра прав для осуществления государственных функций. К этой группе относятся, в первую очередь, налоговые органы.
Особый интерес представляют взаимоотношения регистрирующих органов с органами, отнесенными к первой и второй группам.
В первую группу входят Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы, организации технического учета и технической инвентаризации, паспортно-визовые службы, органы опеки и попечительства и некоторые другие.
Государственной регистрации прав на недвижимость предшествует длительный процесс сбора документов, необходимых для осуществления регистрации. Так, А.Р. Кирсанов отмечает, что в систему государственной регистрации недвижимости в широком смысле входят органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также органы, осуществляющие государственный учет объектов недвижимости. Эти органы участвуют в процессе подготовки документов, необходимых для государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней1.
В соответствии с Законом о регистрации прав обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав, являются кадастровый план земельного участка, план участка недр и (или) план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера. Представление кадастрового плана земельного участка не требуется, если план ранее уже представлялся и был помещен в соответствующее дело правоустанавливающих документов (пункт 1 статьи 17). Кадастровый план земельного участка должен быть удостоверен органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра, а планы другого недвижимого имущества - соответствующим государственным органом (организацией), осуществляющим государственный учет и техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества (пункт 4 статьи. 18 Закона). Отсутствие плана земельного участка и (или) плана объекта недвижимости является основанием для отказа в государственной регистрации права (сделки) (пункт 1 статьи 20 Закона о регистрации прав).
Соответственно, перед регистрацией своих прав на недвижимость граждане (как правило) обращаются в органы кадастрового и технического учета объектов недвижимости. Кадастровый и технический учет (инвентаризация) объекта недвижимости - это описание и индивидуализация объекта недвижимого имущества (земельного участка, здания, сооружения, жилого или нежилого помещения), в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов недвижимого имущества. Учет объекта недвижимого имущества сопровождается присвоением ему кадастрового номера (статья 1 Закона о регистрации прав).
Оказание услуг в сфере государственного кадастрового учета земель осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость)1. Порядок государственного кадастрового учета закреплен в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре»2. На Роснедвижимость возложено также ведение государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости, а также предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра и сведений об объектах капитального строительства. Федеральное агентство осуществляет свои полномочия непосредственно и через свои территориальные органы.
Технический учет и техническая инвентаризация осуществляются специализированными организациями. Аккредитацию таких организаций проводит Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости4. Аккредитация проводится в целях подтверждения наличия необходимой материально-технической обеспеченности указанных организаций, а также в целях обеспечения гарантий их ответственности перед заинтересованными лицами и определения возможности ведения названными организациями технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства. Порядок организации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства определен в Положении об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства.
В ближайшее время планируется объединить функции технического и кадастрового учета объектов недвижимости в одном органе. В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О государственном кадастре объектов недвижимости»2 отмечено, что в настоящее время в Российской Федерации действует сложная многоуровневая система реестров и кадастров недвижимого имущества. Названный законопроект направлен на решение вопросов регистрации недвижимого имущества, информационного обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения недвижимого имущества, а также совершенствование деятельности в области формирования недвижимого имущества. В законопроекте предусматривается создание единой системы документов и сведений об объектах недвижимого имущества в Российской Федерации - Государственного кадастра недвижимости. При этом создание единого государственного кадастра недвижимости не только повысит государственные гарантии прав собственности на недвижимое имущество, что будет способствовать привлечению инвестиций в недвижимость, но и позволит эффективно осуществлять функции государственного управления недвижимым имуществом.
На наш взгляд, функции по формированию баз данных на рынке недвижимости должны быть разграничены в соответствии с полномочиями соответствующих органов: кадастровый и технический учет объектов недвижимости осуществляют одни органы (Роснедвижимость), а реестр прав на недвижимое имущество ведут другие (Росрегистрация). Недопустимо соединение всех сведений в одной базе данных, в одном органе, поскольку ответственность за полноту и достоверность информации лежит на держателе такой информации. Однако между органами, осуществляющими технический и кадастровый учет объектов недвижимости, и органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость, необходимо тесное сотрудничество.
Большая часть населения России отзывается о подготовке документов и регистрации прав на недвижимость крайне негативно. Граждане характеризуют процедуру регистрации как неудобную, хлопотную, дорогостоящую, отнимающую много времени. Следовательно, нужно упрощать процесс оформления прав, поскольку меры, принятые на сегодняшний день в данной области, не дали значительных результатов.
В настоящее время актуален вопрос внедрения принципа «одного окна» в рассматриваемой сфере. Данный принцип заключается в том, что заявители могут подать документы для оформления права на объект недвижимого имущества в один орган, а дальше все органы, задействованные в данной сфере, взаимодействуют между собой без участия заявителя. Регистрация прав и сделок с недвижимостью по принципу «одного окна» позволит гражданам минимизировать затраты по получению документов, необходимых для государственной регистрации прав. Необходимая информация может быть предоставлена в органы, осуществляющие регистрацию прав на недвижимость, напрямую, исключая излишние обращения граждан, очереди, сокращение количества посещаемых учреждений и т.п.
