Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Некоммерческие организации как субъекты административного права 16
1.1. Некоммерческие организации: этапы развития, понятие, признаки 16
1.2. Административно-правовой статус некоммерческих организаций в Российской Федерации 38
1.3. Общая характеристика государственной регистрации некоммерческих организаций 55
Глава 2 Виды государственной регистрации некоммерческих организаций и перспективы совершенствования их правовой базы 68
2.1. Государственная регистрация некоммерческих организаций в связи с их учреждением 68
2.2. Государственная регистрация некоммерческих организаций, создаваемых путем реорганизации 98
2.3. Государственная регистрация некоммерческих организаций в связи с их ликвидацией 117
2.4. Перспективы совершенствования правовой базы в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций 141
Список источников и литературы
- Административно-правовой статус некоммерческих организаций в Российской Федерации
- Общая характеристика государственной регистрации некоммерческих организаций
- Государственная регистрация некоммерческих организаций, создаваемых путем реорганизации
- Государственная регистрация некоммерческих организаций в связи с их ликвидацией
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Понятие некоммерческой организации (далее - НКО) в социальном контексте используется для обозначения той области общественной активности, которая не связана с экономикой, бизнесом и извлечением прибыли. Как известно, именно НКО составляют «костяк», основу формирования гражданского общества как общества гражданских инициатив в Российской Федерации. Значение такого общества состоит, прежде всего, в том, что оно создает своеобразное «поле» для деятельности отдельных объединений граждан по реализации социально-значимых проектов и ограничивает злоупотребления государственной власти, а при условии уважения государством правовых норм, между гражданским обществом и государственной властью, возможно достижение конструктивного сотрудничества и взаимопомощи.
Как подчеркнул Президент России Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию РФ в ноябре 2008 г., обозначая конкретные решения по развитию гражданского общества и демократического государства: «Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять всё большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению»l.
Некоммерческая организация становится полноправным субъектом
Послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года // Российская газета. - 2008. - 6 ноября. - № 230.
правоотношений с момента ее государственной регистрации, с внесением сведений о регистрации некоммерческой организации в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) налоговыми органами и дальнейшего получения свидетельства о регистрации в уполномоченном органе. Именно статус юридического лица позволяет некоммерческим организациям защищать свои имущественные права и интересы, и вместе с этим обязывает их нести юридическую ответственность за ущемление прав и законных интересов других юридических и физических лиц.
Одной из основных тенденций в сфере регистрационных действий с
некоммерческими организациями в России последних лет, является
сокращение их численности вследствие ужесточения законодательного
режима регистрации. Так, в связи с принятием и вступлением в силу
Федерального закона от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении
изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»1 с
18 апреля 2006 года государственная регистрация некоммерческих
организаций (за исключением органов государственной власти, иных
государственных органов, органов местного самоуправления, а также
государственных, муниципальных учреждений и потребительских
кооперативов) осуществляется в особом порядке, который
предусматривает усложнение процедуры за счет увеличенных сроков, перечня предоставляемых документов, оснований для отказа и др.
Поэтому значимость данного исследования определяется необходимостью детального изучения административно-правовых процедур осуществления регистрационных действий с участием некоммерческих организаций и выявления возможностей
Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 282.
совершенствования отношений в указанной сфере.
Степень разработанности темы и круг источников. В
юридической науке тематика, связанная с правовым режимом некоммерческих организаций, изучена и представлена достаточно подробно.
Имеются научные разработки как общих вопросов, характеризующих административно-правовой статус НКО (А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н.Бахрах, Б.Н. Габричидзе, Д.П. Звоненко, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.Ю.Малумов, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, А.Г. Чернявский), так и исследования, специализирующиеся на отдельных аспектах организации и деятельности НКО и их разновидностей (Н.М. Дорошева, М.А. Казанкова, Г.А. Кудрявцева, М.Л. Макальская, В.Д. Новодворский, Н.А. Пирожкова, Ю.С. Овчинникова, Г.А. Перфильев, О. Попова, А.К. Толмасова, А. Шириков).
При написании данного исследования автор обращался к учебной и научной литературе известных отечественных правоведов, специалистов в различных областях права - административного (что обозначено в предыдущем абзаце), гражданского, некоммерческого, римского, общей теории права (С.С. Алексеев, В.В. Долинская, Н.А.Идрисов, В.А. Краснокутский, И.Б. Новицкий, У.Ю. Пак, И.С. Перетерский, И.А. Покровский, А.П. Сергеев, Н.С.Суворов, Е.А.Суханов, Ю.К. Толстой, К.А. Чернега и др.).
Следует отметить наличие значительного количества работ, появившихся в последние годы и посвященных вопросам правового регулирования некоммерческих организаций в Российской Федерации. Среди них необходимо отметить исследования таких авторов, как Е.С. Верещагина, В.М. Каменева, О.П.Кашковский, Н.В. Костенко, А.В. Стерлигов, А.В. Квашонкин, О.В. Кожевников, Ю.С. Леонов, Ю.Г. Лескова, Н.Н.Петрыкина, И.Н.Токарев, Е.В. Шаклеина, С.С. Юрьев и ряд
других.
Вопросы государственной регистрации юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций, проработаны в трудах Т.П. Бурлуцкой, Э.Э.Когана, В.В. Кузнецовой, А.С. Лазариди, СВ. Мартышкина, Е.В. Ноды, Д.А. Степанова, Ю.А. Тихомирова.
Детальному регулированию вопросы регистрации НКО подвергнуты в комментариях к федеральному законодательству в указанной области таких исследователей, как С.Н. Братоновский, М. Гонгало, В.В. Залесский, Е.А.Злобина, Р.Ф. Каллистратова, П.В. Крашенинников, М.Ю.Тихомиров и др.
Значительный пласт исследований отечественных и зарубежных авторов посвящен различным аспектам опыта зарубежных стран в сфере правового регулирования и регистрации НКО, в том числе в работах: Н.Боржелли, М.Дюрама, Д.Ю. Кралечкина, М. Либоракиной, Д. Мура, К. Ньюмана, Д.Рутцена, П. Смилтнекса, А.Ф. Тарасевича, А. Шлихтера.
Вместе с тем, несмотря на наличие значительного количества исследований, посвященных разработке правовых особенностей функционирования отдельных видов некоммерческих организаций в России, до сих пор не появилось работ, которые бы представляли комплексные научные исследования административно-правовых особенностей регистрационных действий в отношении НКО. Между тем возрастающая актуальность исследования проблем государственно-регистрационных отношений с участием некоммерческих юридических лиц, диктует необходимость их изучения и анализа, что и обусловило выбор темы, постановку цели и задач исследования.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном теоретическом анализе вопросов, связанных с государственной регистрацией некоммерческих организаций, а также в выявлении существующих проблем в сфере
правового регулирования регистрационных отношений некоммерческих организаций с органами исполнительной власти и возможностей дальнейшего совершенствования законодательства о некоммерческих организациях на современном этапе.
Исходя из поставленной цели, были сформулированы следующие задачи исследования:
- проследить историю возникновения и развития некоммерческих
организаций, сформулировать определение и дать краткую
характеристику их основных признаков;
- раскрыть особенности административно-правового статуса
некоммерческих организаций в Российской Федерации;
- изучить специфику государственной регистрации учреждения
некоммерческих организаций;
рассмотреть особенности регистрационных отношений, связанных с изменением организационно-правового статуса (реорганизацией) некоммерческих организаций;
выявить отличительные свойства регистрационных отношений при ликвидации некоммерческих организаций;
проанализировать возможные перспективы совершенствования правовой базы в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций, разработать практические рекомендации в указанной сфере.
В качестве объекта данного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе осуществления органами исполнительной власти функции по государственной регистрации учреждения, реорганизации, ликвидации некоммерческих организаций в Российской Федерации.
Предметом исследования являются вопросы административно-правового статуса некоммерческих организаций, характеристики общих черт и особенностей административно-правовых статусов отдельных
видов некоммерческих организаций, правового регулирования отдельных видов государственной регистрации НКО и связанных с ними регистрационных отношений между органами исполнительной власти и некоммерческими организациями.
Необходимо отметить, что вопросы данного исследования регулируются нормами не только административного права, но и в значительной степени нормами гражданского права. В связи с этим, в диссертации рассматриваются только те вопросы гражданского права, которые неразрывно связаны с административно-правовыми аспектами государственной регистрации некоммерческих организаций.
Методологической основой диссертационного исследования стали основные положения диалектического метода научного познания; в диссертации также применены исторический метод к исследованию вопросов возникновения и развития НКО в мировой и отечественной истории; системно-структурный метод к анализу процессов развития законодательства, регулирующего некоммерческий сектор в Российской Федерации; специально-юридический при исследовании правовых особенностей отдельных регистрационных действий в отношении НКО; социологический и метод статистического анализа при описании динамики развития некоммерческого сектора в Российской Федерации за последнее десятилетие. Важную функцию в диссертационном исследовании выполняет сравнительно-правовой метод, примененный при обобщении российского и международного опыта формирования и развития законодательства, регулирующего некоммерческий сектор.
Теоретическую базу исследования составили монографические труды, учебная литература, научные публикации в области общей теории права, истории государства и права, административного, гражданского права, относящиеся к теме диссертации.
Эмпирической и нормативно-правовой базой исследования
послужили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Постановления Правительства, указы Президента, законодательство отдельных субъектов Российской Федерации, документы Минюста России и Федеральной регистрационной службы, постатейные научно-практические комментарии к отдельным федеральным законам; учредительные договоры, уставы и другие документы некоммерческих организаций.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые в рамках административного права проведено комплексное всестороннее исследование специфики регистрационных действий с участием НКО с точки зрения их административно-правовых особенностей как присущих, в целом, всему правовому режиму регистрации, так и отдельным его процедурам, связанным с учреждением, реорганизацией и ликвидацией некоммерческих юридических лиц.
В рамках данного исследования были изучены исторические, теоретические и законодательные подходы к возникновению, понятию, принципам функционирования НКО; выявлены основы административно-правового статуса некоммерческих организаций; проанализированы особенности административно-правовых процедур государственной регистрации НКО в связи с их созданием, изменением статуса и прекращением деятельности; выявлена специфика правового регулирования регистрационных отношений с позиции сопоставления международного и отечественного опыта.
На защиту выносятся следующие полученные в результате исследования теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, которые содержат элемент научной новизны и представляют собой теоретический и практический интерес:
1. В диссертации показано, что некоммерческие организации как разновидности юридических лиц являются специфическими субъектами
административного права. В отличие от коммерческих организаций в процессе создания, реорганизации или ликвидации они вступают в особые отношения с регистрирующими органами и органами, принимающими решение о государственной регистрации. Это выражается, в частности, в прохождении НКО усложненной процедуры государственной регистрации (расширяется перечень необходимых для предоставления документов, проводится правовая экспертиза соответствия этих документов требованиям действующего законодательства, увеличиваются сроки государственной регистрации), в участии разных органов исполнительной власти, осуществляющих функцию государственной регистрации НКО, в регистрационных отношениях.
2. Сделан вывод о том, что административно-правовому статусу
некоммерческих организаций присущи следующие особенности:
- осуществление социально-приоритетных задач;
- закрепление за НКО специальной (ограниченной) правоспособности;
- права и обязанности некоммерческих организаций, составляющие
основу их административно-правового статуса, существенно отличаются
от коммерческих организаций.
3. В диссертации обоснованы положения о том, что особенности
административно-правовых процедур государственной регистрации НКО
обусловлены различными способами создания (учреждение и
реорганизация) и прекращения (ликвидация) этих организаций.
Специфика государственной регистрации некоммерческих организаций при их учреждении, реорганизации и ликвидации по сравнению с коммерческими организациями проявляется в таких особенностях как: требования, предъявляемые к составу учредителей; требования, предъявляемые к учредительным документам; требования,
предъявляемые к содержанию и форме документов, представляемых в уполномоченный орган для регистрации; специфике правовой экспертизы указанных документов; соблюдение сроков и порядка регистрационных действий.
Автором обосновано предложение по изменению действующего законодательства для того, чтобы избежать двухступенчатой системы регистрации НКО, когда сначала один орган исполнительной власти -Министерство юстиции Российской Федерации, принимает решение о государственной регистрации НКО, а потом другой орган - Федеральная налоговая служба, вносит соответствующую запись в Единый государственный реестр юридических лиц. В отношении некоммерческих организаций целесообразно закрепить за уполномоченными органами Минюста России функции по принятию решения о регистрации НКО, а также внесению сведений о них в Единый государственный реестр юридических лиц и выдаче свидетельства о государственной регистрации, а для коммерческих организаций можно сохранить прежний порядок государственной регистрации налоговыми органами.
Предлагается внести изменения в налоговое законодательство в части уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию некоммерческих организаций. Установленную действующим законодательством госпошлину разделить на 2 части: за рассмотрение документов уполномоченным органом Минюста России и, в случае принятия положительного решения, непосредственно за саму государственную регистрацию некоммерческой организации.
Для некоторых видов некоммерческих организаций, таких как орган общественной самодеятельности и местная общественная организация, ввести упрощенный порядок государственной регистрации, аналогичный предусмотренному для коммерческих организаций, без проведения правовой экспертизы и в более короткие сроки.
Государственная регистрация изменений в сведения о некоммерческой организации, не связанных с внесением изменений в учредительные документы, целесообразно осуществлять в упрощенном порядке, аналогичном предусмотренному для коммерческих организаций, без проведения правовой экспертизы и в более сжатые сроки.
Внести в Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» изменения, уточнив формулировки «ненадлежащее оформление», а также «оскорбляет нравственность», содержащиеся в основаниях для отказа в государственной регистрации.
Дополнить данный федеральный закон статьей, содержащей запрет на отказ в государственной регистрации некоммерческой организации в связи с предоставлением ей адреса (места нахождения) по месту жительства гражданина.
Определить понятие и порядок использования эмблемы некоммерческой организации в отдельной статье названного федерального закона.
9. Внести изменения в Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ
«Об общественных объединениях» в части исключения из числа
организаций, деятельность которых возможна без приобретения прав
юридического лица общественных фондов и учреждений, и
предоставления такой возможности союзам (ассоциациям).
Внести изменения в статью 23 данного федерального закона, предоставив органам юстиции право приостанавливать государственную регистрацию в случае предоставление НКО документов, оформленных в ненадлежащем виде.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы и предложения в определенной мере дополняют и развивают соответствующие разделы
административного права, могут служить основой для дальнейшей разработки вопросов, связанных с административно-правовым статусом некоммерческих организаций.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в нормотворческой деятельности для разработки и внесения предложений по совершенствованию законодательства в сфере регистрационных отношений с НКО, в том числе, для выработки рекомендаций, касающихся вопросов упрощения процедуры государственной регистрации некоммерческих организаций в Российской Федерации.
Выводы, сделанные автором, и предложенные им рекомендации могут быть применены при подготовке учебных и методических пособий, а также в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по административному, гражданскому, некоммерческому праву, а также в процессе чтения спецкурсов по «государственной регистрации некоммерческих организаций».
Апробация результатов исследования осуществлялась путем выступлений на конференциях, подготовки и публикации научных статей по теме исследования. Практическое выражение вопросы, затронутые в исследовании получили в процессе профессиональной деятельности, в ходе которой автором был разработан ряд предложений по вопросам государственной регистрации некоммерческих организаций и сделаны выводы, подтверждающие основные предположения, выдвинутые в ходе исследования.
Структура диссертационного исследования обусловлена его предметом, целью и задачами. Настоящая диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, и библиографического списка.
Административно-правовой статус некоммерческих организаций в Российской Федерации
Административно-правовой статус некоммерческих организаций изначально определяется тем фактом, что указанные разновидности юридических лиц выступают субъектами права.
Некоммерческие организации являются специфическими субъектами административного права, а, значит, приобретают свойства субъекта права и соответствующий статус на основе норм административного права.
Как отмечают Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, субъект административного права - это конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по своему собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой1. Субъекты административного права, имеют установленный административно-правовыми нормами правовой статус, который «определяется правами, свободами, их гарантиями, обязанностями, правоограничениями, объемом ответственности»2.
Справедливой является точка зрения Д.П. Звоненко, А.Ю. Малумова, Г.Ю. Малумова, которые определяют понятие административно-правового статуса как совокупность прав, обязанностей, гарантий реализации прав и ответственности за нарушение обязанностей. При этом административно-правовой статус конкретного участника правоотношений представляет собой неотъемлемый элемент общего правового статуса данного субъекта и сочетается со статусами, установленными нормами иных отраслей права, например, гражданского, семейного, трудового, во многих случаях выступая в качестве приоритетного3.
Кроме этого, указанные исследователи высказывают такую точку зрения, согласно которой административно-правовой статус НКО выражается прежде всего в законодательном закреплении принципов их создания и деятельности, а также основ взаимодействия государства и некоммерческих организаций 4.
Если обратиться к конструкции административно-правового статуса некоммерческой организации, то следует заметить, что главной его составляющей являются права и обязанности, предпосылкой наличия которых является административная правосубъектность.
Общепризнано, что правосубъектность включает два основных структурных элемента: во-первых, способность обладания правами и несения обязанностей (правоспособность), во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность). Поэтому иногда правосубъектность называется праводееспособностью 1.
Административная правоспособность - вид общей правоспособности субъекта права. Правоспособность - это возможность приобретать соответствующие права и исполнять обязанности. Таким образом, правоспособность служит условием возникновения реальных правоотношений, предпосылкой приобретения каждой из сторон этих правоотношений конкретных прав и- обязанностей. Правоспособность субъекта права создает возможность применения к нему юридической (в том числе административной) ответственности .
Справедливо замечание Д.Н. Бахраха о том, что «в отличие от частного права (гражданского законодательства), нормативно устанавливающего понятия гражданской право- и дееспособности, в административном праве термин «административная правосубъектность» лишен правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений» 3.
Административная дееспособность - возможность и способность субъекта своими самостоятельными осмысленными действиями приобретать права, создавать и нести обязанности, а также нести ответственность за свои действия (а в ряде случаев - за бездействие). Иными словами, административная дееспособность означает возможность практической реализации административной правоспособности 1. Помимо этого, иногда выделяют еще один элемент административной правосубъектности — административную деликтоспособностъ как способность субъекта нести ответственность за свои неправомерные действия (или бездействия).
По замечанию С.С. Юрьева, основы правосубъектности НКО в административно-правовой области определяются содержащимися в нормативных актах требованиями, относящимися к процессу создания, регистрации и деятельности этих организаций, включая установление круга правоотношений, регулирование которых в уставах НКО является обязательным 2.
НКО отличаются от других субъектов административного права, в частности, коммерческих организаций, по характеру и содержанию своей административной правоспособности.
Если коммерческие организации обладают общей, или универсальной правоспособностью, то некоммерческие организации обладают специальной (ограниченной, целевой) правоспособностью.
Так, по мнению1 Г. Тосунян и А. Викулина, принцип специальной правоспособности состоит в том, что соответствующие юридические лица могут совершать только такие юридически значимые действия, которые отвечают целям их деятельности, предусмотренным в уставе или ином учредительном документе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности . По мнению СВ. Соловьева и М.Ю.Тихомирова, все виды деятельности, которые вправе осуществлять некоммерческая организация, должны быть прямо перечислены в ее учредительных документах1.
Однако следует сказать, что не все исследователи различают коммерческие и некоммерческие организации по характеру правоспособности, как было указано выше. К примеру, Н.В. Костенко утверждает, что коммерческие и некоммерческие организации обладают специальной (целевой) правоспособностью, определяемой целями деятельности организации. Но, в отличие от императивно установленной цели создания коммерческой организации, для некоммерческих организаций установлена множественность общественно-полезных целей создания и деятельности, соответственно определение рамок правоспособности некоммерческой организации в общем смысле может быть осуществлено только учредителем в зависимости от выбранных целей .
Общая характеристика государственной регистрации некоммерческих организаций
Некоммерческая организация, как мы отмечали ранее, становится полноправным субъектом правоотношений с момента ее государственной регистрации, с внесением сведений о регистрации некоммерческой организации в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) налоговыми органами и дальнейшего получения свидетельства о регистрации в уполномоченном органе. Именно статус юридического лица позволяет некоммерческим организациям защищать свои имущественные права и интересы, и вместе с этим обязывает их нести юридическую ответственность за ущемление прав и законных интересов других юридических и физических лиц.
Как верно подметил Ю.А. Тихомиров: «Государственная регистрация некоммерческих организаций, с учетом систематического толкования ст. 48,49 и 51 ГК РФ и ст. 3,24 ФЗ «О некоммерческих организациях», выступает составным элементом их правового статуса, необходимого для осуществления гражданских прав и принятия на себя гражданских обязанностей» \ Поскольку избранная нами тематика данного исследования, связана с раскрытием административно-правовых особенностей государственной регистрации некоммерческих организаций по сравнению с государственной регистрацией иных юридических лиц, то в рамках диссертации будут изучены и проанализированы особенности отдельных видов государственной регистрации, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией организаций некоммерческого характера, здесь же остановимся на рассмотрении некоторых наиболее общих особенностей, касающихся государственной регистрации некоммерческих организаций. Ведь, по утверждению В.М. Каменевой, именно специальный порядок государственной регистрации является одной из важнейших особенностей административного статуса некоммерческих организаций 2.
Необходимо отметить, что на законодательном уровне сформулировано официальное определение понятия «государственной регистрации юридических лиц». В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» государственная регистрация юридических лиц — это акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, иных сведений о юридических лицах. В науке административного права категория «государственная регистрация» юридических лиц рассматривается в нескольких значениях. Так понятие государственной регистрации применительно к юридическим лицам рассматривается в качестве одного из видов актов уполномоченных органов исполнительной власти. Например, по мнению Т.В. Закупени, специалиста в области государственной регистрации юридических лиц, государственная регистрация - это акт регистрирующего органа, в соответствии с которым организация приобретает статус юридического лица либо утрачивает его1. Один из разработчиков тематики, связанной с государственной регистрацией юридических лиц, А.С. Лазариди: определяет понятие государственной регистрации как «специальной функции государственного управления, направленной на соблюдение баланса государственных и частных интересов, урегулированной административно-процессуальными (процедурными) нормами, цель которой заключается в реализации механизма по общегосударственному учету и контролю в процессе легализации, определении правового состояния в системе права субъектов и объектов государственно-регистрационных правоотношений»2. Государственная регистрация может рассматриваться как один из методов государственного управления. Как пишет Е.Д. Филипенко, существует необходимость не допустить проникновения в гражданский оборот субъектов, заведомо преследующих противоправные цели, иными словами - нельзя допустить в гражданский оборот организации с заведомыми «пороками цели создания». Представляется очевидным, что одной из основных функций государственной регистрации должна быть «фильтрация» субъектов, желающих приобрести статус юридического лица.1
Такова основная задача процедуры государственной регистрации. При этом, разумеется, есть и другие, такие как ведение статистического учета юридических лиц, ведение открытого списка (реестра) зарегистрированных субъектов, создание условий для дальнейшего контроля со стороны государства за деятельностью юридических лиц, функционирование системы уплаты налогов, воспрепятствование монополизации рынка.
В России существует система федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц, либо непосредственно с ней связанных. В настоящее врем эту систему входит Федеральная налоговая служба, Министерство юстиции Российской Федерации, их территориальные подразделения.
Органом, уполномоченным осуществлять государственную регистрацию всех юридических лиц в Российской федерации, является Федеральная налоговая служба.
Федеральная налоговая служба действует на основании Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» . В соответствии с этим Положением Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы — управления по субъектам РФ, межрегиональные инспекции, инспекции по районам — действуют как единая централизованная система налоговых органов.
Одной из главных задач налоговых органов является контроль за соблюдением налогового законодательства, в том числе некоммерческими организациями и другими юридическими лицами.
При этом кроме функции контроля и надзора на Федеральную налоговую службу вышеназванным положением возложена функция государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Как известно, особый (специальный) порядок государственной регистрации некоммерческих организаций был установлен в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» 1, который внес существенные изменения в Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Ранее, для того, чтобы зарегистрировать некоммерческую организацию (за исключением общественных объединений и религиозных организаций), необходимо было подать заявление в Федеральную налоговую службу или ее территориальные органы, которые являлись уполномоченными органами по принятию решения о регистрации или отказа в ней, а таюке занимались выдачей свидетельств о произведенных регистрационных действиях. То есть порядок государственной регистрации некоммерческих организаций, за исключением общественных объединений и религиозных организаций, ничем не отличался от порядка государственной регистрации коммерческих юридических лиц.
С момента вступления в силу вышеназванных изменений в законодательство полномочия по принятию решений о государственной регистрации всех видов некоммерческих организаций (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, потребительских кооперативов) были возложены на Федеральную регистрационную службу и ее территориальные органы.
С мая 2008 года ситуация опять изменилась, что было связано с принятием и вступлением в действие Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» . В соответствии с пунктом 10 этого Указа Федеральная регистрационная службы была передана в ведение Министерства экономического развития Российской Федерации. На основании пункта 4 данного акта, функции Федеральной регистрационной службы по регистрации некоммерческих организаций были переданы Министерству юстиции Российской Федерации.
Государственная регистрация некоммерческих организаций, создаваемых путем реорганизации
Обращаясь к вопросам реорганизации некоммерческих организаций, в свою очередь, следует отметить, что эти вопросы регулируются в основном- нормами гражданского права. В данном исследовании,рассматриваются только те гражданско-правовые аспекты, которые тесно связаны с административно-правовыми отношениями.
В научной и учебной литературе проблемы реорганизации юридических лиц (и некоммерческих организаций как их разновидности) затрагиваются лишь косвенно, освещение их носит преимущественно описательный характер. Следует отметить, что большинство теоретиков гражданского права (например, Г.Ф. Шершеневич , С.Н. Братусь", В.П. Грибанов3, Е.А. Суханов4) не признает за реорганизацией самостоятельного значения и склонно, рассматривать данный институт лишь как один из способов прекращения юридических лиц (за исключением выделения).
Сложности с определением понятия и сущности реорганизации продиктованы и тем обстоятельством, что в законодательстве отсутствует легальная дефиниция реорганизации.
В пункте 1 статьи 61 ГК РФ указано, что ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Как видно; приведенное определение ликвидации сформулировано таким образом, что позволяет предположить наличие в гражданском праве такой юридической процедуры, которая также влечет за собой прекращение юридического лица, но уже с переходом прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Речь в таком случае должна, идти, как представляется, именно о реорганизации.
Однако, данный вывод, во-первых, носит предположительный характер, во-вторых, не может заменить собой отсутствие в ГК РФ официального определения реорганизации, а, в-третьих, даже такое опосредованное определение реорганизации, как будет показано в дальнейшем, не отвечает в полном объеме правовому характеру реорганизации и не охватывает собой все ее формы1.
Исходя из смысла пункта 1 статьи 13 Федерального закона «О некоммерческих организациях» реорганизация является одним из способов создания некоммерческой организации, хотя в нем также отсутствует четкое определение этого понятия.
Однако, несмотря на отсутствие законодательного определения, предпринимались и предпринимаются попытки сформулировать понятие реорганизации в доктрине гражданского права.
Так, К.Т. Трофимов (хотя он и берет для примера реорганизацию коммерческой организации) предлагает понимать под реорганизацией прекращение коммерческой организации, связанное с изменением ее имущественного комплекса или организационно-правовой формы, направленное на достижение цели, для которой организация создавалась. Реорганизация влечет за собой изменение субъектного состава и правопреемство".
СВ. Мартышкин видит в реорганизации особый процесс, в ходе которого происходит прекращение и (или) создание юридического лица, сопровождающееся переходом прав и обязанностей реорганизованного юридического лица (правопредшественника) в порядке правопреемства другому юридическому лицу (правопреемнику)1. P.P. Долотин под реорганизацией признает прекращение юридического лица в связи с переходом его прав и обязанностей к другим юридическим лицам. При этом поясняет, что реорганизацию принято считать гражданско-правовым институтом, поскольку гражданским правом в Гражданском кодексе РФ и принятыми в соответствии с ним специальными законами об отдельных видах юридических лиц определены основания, порядок и формы реорганизации, принципы правопреемства".
В отличие от ликвидации, при которой происходит абсолютное прекращение деятельности юридического лица без перехода его прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, В.В. Долинская называет реорганизацию относительным прекращением деятельности юридического лица при сохранении для функционирования в гражданском обороте его имущественной массы и переходе его прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам.3
Исходя из сказанного, справедливо заключить, что к числу признаков реорганизации необходимо отнести следующие: 1) субъектом реорганизации может выступать только юридическое лицо; 2) при реорганизации происходит прекращение существующих и (или) создание новых юридических лиц; 3) в результате реорганизации имеет место правопреемство.
Процесс образования юридического лица в результате реорганизации сочетает в себе как признаки, характерные для создания организаций в обычном порядке, так и особые признаки, вытекающие непосредственно из специфики процедуры реорганизации (возможность образования юридического лица в распорядительном порядке; приобретение статуса учредителей создаваемой организации лишь учредителями (участниками) реорганизуемого юридического лица; наличие, как правило, ограничения в выборе организационно-правовой формы создаваемого юридического лица; особенность государственной регистрации образуемого юридического лица; приобретение первоначального имущества вновь созданным юридическим лицом на основании передаточного акта или разделительного баланса)1.
Подводя итог, отметим, что реорганизация всегда связана с прекращением реорганизуемого юридического лица (за исключением реорганизации в форме выделения), а также влечет возникновение нового юридического лица и правопреемства.
Вопросы реорганизации имеют большое значение для тех некоммерческих организаций, которые решили изменить свою организационную структуру или прекратить деятельность.
На основании положений статьи 16 Федерального закона «О некоммерческих организациях», некоммерческая организация может быть реорганизована в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования.
Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает общие правила реорганизации для всех видов юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций (статьи 57-60).
Вместе с тем, нельзя не обратить внимание на тот факт, что Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает конкретные правила для реорганизации в форме преобразования лишь в отношении таких коммерческих организаций как хозяйственные товарищества и общества (статья 68). Что касается некоммерческого сектора, то Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в этом смысле пошел дальше, и в статье 17 предусмотрел, в какие организационно-правовые формы допускается преобразование различных видов некоммерческих организаций. НО этот федеральный закон, так же как и ГК РФ, оставил без внимания иные формы реорганизации. Так, статьей 17 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрено, что некоммерческое партнерство вправе преобразоваться в фонд или автономную некоммерческую организацию, а также в хозяйственное общество в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом. Частное учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество. Автономная некоммерческая организация вправе преобразоваться в фонд. Ассоциация или союз вправе преобразоваться в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество или товарищество. Кроме того, право преобразования юридических лиц предусмотрено некоторыми другими федеральными законами. Статьей 20 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»1 предусмотрено право общества по единогласному решению всех акционеров преобразоваться в некоммерческое партнерство.
Государственная регистрация некоммерческих организаций в связи с их ликвидацией
Вопросы государственной регистрации ликвидации некоммерческих организаций, также как и реорганизации, имеют не только административно-правовые аспекты, но и гражданско-правовые. Невозможно рассмотреть процедуру государственной регистрации некоммерческой организации в связи с ее ликвидацией отдельно от некоторых гражданско-правовых вопросов.
Прежде всего, это касается понятия ликвидации. В доктрине гражданского права сложилось несколько точек зрения относительно понятия ликвидации юридического лица.
Так, Е.В. Нода определяет ликвидацию юридического лица как правоотношение, существующее в развитии, которое в то же время является правовым состоянием, т.е. юридическим фактом, влекущим прекращение правоотношений, облекающихся в форму юридического лица и составляющих его содержание1.
Свою позицию высказывает Л.И. Потягаева, которая конкретизирует понятие ликвидации юридического лица применительно к некоммерческих организациям и говорит о том, что ликвидация некоммерческой организации - это юридический факт, явившийся результатом установленного гражданским законодательством добровольного либо принудительного прекращения деятельности некоммерческой организации, влекущий за собой правопреемство в отношении его участников (учредителей), имеющих вещные права на имущество ликвидируемой некоммерческой организации или обязательственные права в отношении этой организации .
На наш взгляд, признание Л.И. Потягаевой ликвидации НКО как юридического факта, влекущего за собой правопреемство в отношении его участников (учредителей), является не совсем корректным. Правопреемство определяется как изменение (полная или частичная замена) субъектного состава правоотношения, влекущее за собой переход к правопреемнику прав и (или) обязанностей правопредшественника3.
Поэтому, справедливо считать, что ключевым отличием ликвидации является именно отсутствие правопреемства, которое не возникает ни в каких случаях, ни по каким обязательствам. В то же время при реорганизации НКО всегда есть правопреемник, т.е. то лицо, которое будет принимать права и обязанности данной организации. Другой вопрос, что в данном ракурсе возможен такой взгляд на реорганизацию юридического лица, согласно которому, последняя в отличие от ликвидации НКО является не правопрекращающим, а правоизменяющим юридическим фактом1.
Важно отметить, что в гражданском законодательстве предпринята попытка сформулировать понятие ликвидации юридического лица.
Согласно статье 61 Гражданского кодекса Российской Федерации под ликвидацией юридического лица понимается прекращение этого юридического лица без перехода его прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам.
В настоящее время правовой институт ликвидации юридических лиц регулируется, прежде всего, положениями ГК РФ; положениями федеральных законов, принятых на его основе и определяющих правовое положение отдельных видов юридических лиц, в том числе и особенности их ликвидации. К таким законам относятся: Федеральный закон 26 октября 2002 года № 126-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», регламентирующий ликвидацию юридического лица в связи с признанием его несостоятельным, Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», регулирующего отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц, в том числе и при их ликвидации; подзаконные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение указанных выше законодательных актов2.
Порядок ликвидации некоммерческих организаций регламентируется Федеральным законом «Об общественных объединениях», Федеральным законом «О некоммерческих организациях».
Характеризуя правовую базу, регламентирующую процедуру ликвидации НКО, нельзя не отметить, что некоторыми федеральными законами устанавливаются особенности ликвидации отдельных видов некоммерческих организаций.
Так, в статье 23 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» указано, что после прекращения партнерского договора адвокаты вправе заключить новый партнерский договор. Если новый партнерский договор не заключен в течение месяца со дня прекращения действия прежнего партнерского договора, то адвокатское бюро подлежит преобразованию в коллегию адвокатов либо ликвидации.
Пунктом 7.1 статьи 29 вышеуказанного Федерального закона определено, что ликвидация адвокатской палаты субъекта Российской Федерации может быть осуществлена на основании федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в порядке, который устанавливается федеральным законом.
В соответствии со статьей 141 Жилищного кодекса Российской Федерации общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме обязано принять решение о ликвидации товарищества собственников жилья в случае, если члены товарищества не обладают более чем пятьюдесятью процентами голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме.
Кроме того, пунктом 4 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено,4 что юридическое лицо, за исключением казенного предприятия, учреждения, политической партии и религиозной организации, ликвидируется также в соответствии со статьей 65 данного Кодекса вследствие признания его несостоятельным (банкротом).
В сфере правового регулирования процессов ликвидации НКО нельзя не отметить акты локального регулирования общественных отношений, прежде всего, учредительные документы юридического лица, в которых определяется порядок управления делами юридического лица (статья 52 ГК) и порядок принятия решения о ликвидации. Однако необходимо отметить, что в силу статьи З ГК РФ указанные акты не относятся к источникам гражданского права.
Так, согласно пункту 4 статьи 16 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в уставе садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в обязательном порядке указывается порядок ликвидации такого объединения.
Статьей 20 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» регламентировано, что устав общественного объединения предусматривает порядок ликвидации.
Ряд других законов об отдельных видах некоммерческих организаций содержат аналогичные положения. Переходя к рассмотрению особенностей ликвидационных процедур в отношении НКО, прежде всего, отметим, что в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона «О некоммерческих организациях», некоммерческая организация может быть ликвидирована на основании и в порядке, которые предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации, данным Федеральным законом и другими федеральными законами.
В соответствии с пунктом 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации некоммерческая организация может быть ликвидирована: - по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано; - по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а таюке в иных случаях, предусмотренных данным Кодексом, либо в случае признания организации несостоятельной (банкротом). Последнее относится только к фондам и потребительским кооперативам.
