Содержание к диссертации
Введение
Глава I Сущность и правовая природа контрольной и надзорной деятельности государственной администрации 12
1. Контроль и надзор органов государственной власти как организационно-правовая форма реализации их компетенции: систематизация понятийного аппарата 12
2. Понятие и содержание контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти 41
3. Принципы контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти 61
Глава II Правовой статус и система контрольно-надзорных органов государственной администрации 81
1. Правовое положение контрольно-надзорных органов в системе федеральных органов исполнительной власти современной России 81
2. Административная реформа и модернизация системы и полномочий контрольно-надзорных органов 119
3. Контрольно-надзорная деятельность государственной администрации в условиях построения правового государства и формирования гражданского общества 141
Заключение 164
Литература 171
- Контроль и надзор органов государственной власти как организационно-правовая форма реализации их компетенции: систематизация понятийного аппарата
- Понятие и содержание контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти
- Правовое положение контрольно-надзорных органов в системе федеральных органов исполнительной власти современной России
- Административная реформа и модернизация системы и полномочий контрольно-надзорных органов
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью решения широкого круга проблем, связанных с повышением эффективности деятельности органов исполнительной власти как федерального центра, так и субъектов федерации. В общем комплексе необходимых для этого мер трудно переоценить значение последовательного совершенствования правового регулирования организации контрольной и надзорной деятельности государственной администрации.
Пока широкие возможности государственного контроля и надзора как ведущего организационно-правового средства обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении используется недостаточно. Контроль и надзор нередко подменяется мелочной опекой индивидуальных и коллективных хозяйствующих субъектов, неоправданным вмешательством в сферу частных интересов, нарушением прав и законных интересов невластных участников административно-правовых отношений. В то же время должным образом не контролируется ход реализации многих важные решения федерального центра, направленных на реализацию программ экономических и социальных реформ в стране, повышение жизненного уровня населения, обеспечение конкурентоспособности российской экономики, противодействие международному терроризму и организованной преступности. Низка эффективность административного надзора за неукоснительным соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм.
Помимо иных причин, обусловленных общим невысоким уровнем деятельности органов исполнительной власти, безответственностью должностных лиц государственного аппарата, подобное положение связано с определенным запаздыванием административно-правовой науки в выработке обоснованных предложений по совершенствованию организационно-правового строительства контрольных и надзорных органов, входящих в систему ис-
4 полнительной власти на федеральном и региональном уровнях, уточнению их компетенции, совершенствованию правового регулирования форм и методов деятельности.
Степень теоретической разработанности темы. Проблема государственного контроля и надзора относится к числу тем, традиционно привлекавших внимание представителей административно-правовой науки. В разное время к тем или иным аспектам контроля в государственном управлении обращались такие ведущие представители правовой науки, как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.Т. Боннер, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшенев, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Е.А. Маштакова, Л.А. Николаева, Д.М. Овсянко, В.И. Ремнев, Л.М. Розин, В.М. Савицкий, Н.Г. Са-лищева, В.Д. Сорокин, Ю.А. Тихомиров, О.В. Филимонов, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Ц.А. Ямпольская и ряд других.
Проблемам административного надзора посвящены труды В.Г. Бессарабо-ва, Я.А. Здира, В.Б. Иссер, А.П. Кармолицкого, А.Л. Прозорова, Ф.С. Раз-аренова, Л.М. Розина, А.В. Серегина, М.С. Студеникиной. Ряд прикладных проблем контроля и административного надзора в деятельности органов внутренних дел исследовался в работах Ю.Е. Аврутина, В.М. Безнадежных, И.И. Веремеенко, Р.И. Денисова, А.Т. Дмитриева, М.И. Еропкина, А.П. Коренева, А.В. Никонова, Л.Л. Попова, А.В. Серегина, Г.А. Туманова.
Однако ученым-административистам так и не удалось прийти к единому мнению по ряду ключевых проблем рассматриваемого института, в частности, провести четкое различие между понятиями «контроль» и «надзор», систематизировать формы и методы контрольной и надзорной проверочной деятельности. Немаловажно и то, что с момента выхода в свет большинства публикаций указанных и других ученых прошло достаточное время для накопления теоретического и прикладного материала. В частности, произошли кардинальные изменения в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, в том числе в системе и структуре федеральных контроль-
5 ных и надзорных ведомств; существенно обновилось законодательство, регулирующее те или иные аспекты контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти; изменились и реалии общественно-политической жизни страны, в силу которых сама идеология, содержание и принципы контрольно-надзорной деятельности требует переосмысления и серьезной корректировки.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его цели и задачи, объект и предмет.
Объектом и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти. Предметом исследования являются: категории, принципы, материальные и процессуальные правовые нормы, в совокупности отражающие административно-правовой механизм регулирования организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти; субъекты осуществления этого вида государственной деятельности, формы и методы реализации ими своей компетенции; государственные концепции, научные разработки и правая практика в этой области.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование современной практики организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти как государственно-правового института для обоснования конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования в этой сфере.
Для достижения этой цели диссертант ставил перед собой следующие задачи, подлежащих решению:
систематизировать понятийный аппарат, используемый в правоведении для характеристики категорий «контроль» и «надзор», и на этой основе исследовать их сущность и содержание как организационно-правовых явлений;
провести сравнительный анализ нормативно-правовых актов, регламен-
тирующих контрольно-надзорные полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации как организационно-правовой формы реализации их компетенции, выявить, систематизировать и раскрыть общие содержательные признаки, присущие данной разновидности государственной деятельности в целом;
раскрыть особенности контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти, сформулировать ее основные принципы;
исследовать эволюцию правового статуса федеральных органов контроля и надзора, входящих в систему государственной администрации, и на этой основе обосновать их современную организационно-правовую типологию;
обосновать возможные направления оптимизации правового регулирования организации контрольной и надзорной деятельности государственной администрации в условиях кардинального реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти;
критически осмыслить современное состояние правового регулирования форм и методов контрольно-надзорной деятельности с точки зрения его соответствия современным процессам укрепления как системы исполнительной власти, так и институтов гражданского общества;
сформулировать предложения, в том числе de lege ferenda, касающиеся содержания административно-правового статуса контрольных и надзорных органов, входящих в систему государственной администрации, и механизмов его реализации в современной российском обществе.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные приемы и принципы познания. В ходе работы над диссертацией использовались методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, методы сравнительного правоведения, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов, а также методы конкретных социологических исследований.
Теоретической основой исследовании послужили труды ученых, при-
7 надлежащих к различным научным направлениям. В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных административистов и специалистов теории государственного управления: Ю.Е. Аврутина, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, М. Д. Загряцкова, А.А. Кармолицкого, В.Я. Кикотя, И.Ш. Ки-лясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, И.И. Кононова, Б.М. Лазарева, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В.И. Ремнева, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова. В основу общетеоретических суждений диссертанта положены труды известных отечественных правоведов С.С. Алексеева, В.Н. Карташова, В.М. Корельского, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Л.С. Мамута, B.C. Нерсесянца, В.П. Сальникова, В.Е. Чиркина.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство, подзаконные и ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие различные аспекты организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровня; материалы опубликованных социологических исследований.
Научная новизна исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Основываясь на новеллах законодательства в области правового регулирования организации системы федеральных органов исполнительной власти России в диссертации раскрыты общие и специфические признаки государственного контроля и надзора как правового института; проведена организационно-правовая типология органов контроля и надзора, входящих в систему государственной администрации; обоснованы перспективные направления оптимизации правового статуса субъектов контрольно-надзорной деятельности.
Новизной отличаются также предложенные и обоснованные в диссертации: критерии разграничения контроля и надзора; социальные и политико-
8 правовые основания выделения приоритетных направлений контрольной и надзорной деятельности государственной администрации; основные направления совершенствования форм и методов контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти с учетом перспектив становления и развития институтов гражданского общества.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
Нередко допускаемое противопоставление контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, непродуктивно ни в научном, ни в практическом отношении, поскольку нарушает целостность государственно-правового института, призванного специфическими средствами и методами обеспечить проверку соблюдения физическими и юридическими лицами установленных норм и правил поведения и деятельности, выявление и устранение причин и условий, вызывающих неисполнение или ненадлежащее исполнение этих норм и правил, привлечение виновных к установленной законодательством ответственности.
Общность социально-правовой природы контроля и надзора не означает их тождественности в организационном и юридическом отношении.
Контроль, отражая в первую очередь внутриорганизационный, управленческий аспект функционирования органов государственной власти, является интегрирующей, универсальной организационно-правовой формой, объединяющей различные виды проверочной деятельности и государственного реагирования на выявленные нарушения. В силу этого контроль ориентирован прежде всего на систематическую проверку хода реализации во внутриорга-низационной деятельности управленческих решений и нормативных установлений, выявление и устранение недостатков в работе аппарата управления и конкретных должностных лиц, вызывающих отклонения от заданных параметров функционирования подконтрольных объектов.
Надзор, как разновидность проверочной деятельности, ориентирован на непрерывное наблюдение и проверку соблюдения специальных правовых
9 норм и общеобязательных правил поведения и деятельности физических и юридических лиц, осуществляемое преимущественно в рамках установленных юрисдикционных процедур и сопровождаемое принятием мер административно-правового принуждения предупредительного, пресекательного, восстановительного, обеспечительного и наказательного характера.
Модернизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти способствовала созданию необходимых юридических предпосылок сокращения субъектов контрольно-надзорной деятельности, уточнению и унификации правового статуса контрольно-надзорных органов. Их реализация в практике дальнейшего организационно-правового строительства государственной администрации предполагает установление более четкого разделения «зон» контроля и надзора за исполнением законодательства России между Прокуратурой РФ, рядом Управлений Администрации Президента РФ и отдельными федеральными службами; выявление и устранение сохранившегося дублирования предметов ведения федеральных служб; уточнения применительно к каждой из них перечня необходимых функций, передачу иным структурам несвойственных или избыточных функций.
В целях повышения действенности лицензионно-разрешительного контроля и надзора целесообразно распространить действие ст. 3.8 КоАП РФ на случаи аннулирования лицензии, а также ввести в КоАП РФ специальную норму, устанавливающую административное наказание в виде лишения специального права - аннулирование лицензии, - за неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий. Аналогичный порядок должен быть распространен и на иные виды аннулирования специального права, в частности, на хранение и ношение огнестрельного оружия, временное проживание или аннулирование вида на жительство, выданного иностранному гражданину или лицу без гражданства. Целесообразно также дополнить главу 14 КоАП РФ нормой, предусматривающей ответственность должностного лица контрольно-надзорного органа за незаконное приоста-
10 новление лицензии (разрешения) или возбуждение ходатайства о ее аннулировании.
5. Состояние законности и правопорядка в современной России диктуют необходимость поиска оптимального сочетания в процессах правовой регуляции контроля и надзора двух взаимодополняющих начал: с одной стороны, сохранения в полном объеме надзорной деятельности органов исполнительной власти, придание ей большей динамичности и эффективности за счет усиления ее аналитической, сигнализирующей и профилактической составляющих, с другой стороны, расширения «зоны» социального (общественного) контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольно-надзорную деятельность государственных органов, способен оказать им действенную помощь в реализации федеральных и региональных социально-экономических программ, особенно в сфере экологии, социальной поддержки малоимущих слоев населения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей.
Своеобразным связующим звеном между усилением государственного регулирования, совершенствованием контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти и расширением «зоны» общественного контроля является совершенствование правил и процедур административного обжалования неправильных действий публичной администрации.
Теоретическая значимость диссертации определяется комплексным исследованием широкого круга проблемных вопросов, раскрывающих организацию, социально-правовую природу, цели и задачи, формы и методы контрольной и надзорной деятельности государственной в современной России.
Сформулированные в диссертации положения и выводы, касающиеся сущности и содержания контрольно-надзорной деятельности, правового статуса осуществляющих ее субъектов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, совершенствования правового регулирования организационно-правовых форм, методов и средств проверочной деятельности,
адаптированных к процессам построения правового государства и формирования гражданского общества, дополняют и развивают такие разделы науки административного права, как «административные правоотношения», «административно-правовой статус исполнительных органов государственной власти», «административно-правовые режимы», «механизм административно-правового регулирования», «контроль и надзор в деятельности государственной администрации», «административно-правовое принуждение», «административная ответственность».
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования контроля и надзора в сфере государственного управления, правового регулирования организационного построения системы надзорных органов государственной администрации. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по административному праву и процессу.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры административного и уголовного права Северо-Западной академии государственной службы. Основные положения, выводы, рекомендации исследования содержаться в опубликованных автором работах. Отдельные результаты исследования апробированы в выступлениях соискателя на различных научных и научно-практических конференциях, в частности, на: совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС «Государственность и государственная служба России: пути развития» (Санкт-Петербург, 15-16 мая 2003 г.); совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС «Государственность и государственная служба России: пути развития» (Санкт-Петербург, 9-10 июня 2004 г.).
Контроль и надзор органов государственной власти как организационно-правовая форма реализации их компетенции: систематизация понятийного аппарата
Реформы в социально-политической жизни страны, начатые в конце восьмидесятых годов XX века, были призваны способствовать трансформировании государственно-правовой системы в целом и, в частности, важнейшего элемента этой системы - института законности с целью его преобразования из инструмента командно-административного управления в прочный механизм обеспечения прав и свобод граждан, формирования такого организационно-правового режима функционирования публичной власти, который бы гарантировал, с одной стороны, максимальное ограничение самой возможности административного произвола, неоправданного вмешательства в сферу частных интересов, в т.ч. в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с другой стороны, — повышение эффективности государственного регулирования жизнедеятельности общества в интересах национальной безопасности, социальной справедливости, поддержания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.
В числе факторов, определяющих особую значимость режима законности для эффективного процесса реализации государственно-управленческой деятельности, можно выделить следующие. Во-первых, она охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Во-вторых, субъекты властного, государственно-правового воздействия на общественные отношения значительную часть своих полномочий осуществляют в форме нормотворческой, правоустановительной деятельности, устанавливающей юридически значимые правила поведения субъектов права и обеспечивающей упорядочение социальных отношений между ними. В-третьих, субъекты властного, государственно-правового воздействия на общественные отношения большую часть своих функций и полномочий реализуют в форме правоприменительной и правоохранительной деятельности, которые объективно должны осуществляться на основе строжайшего соблюдения законности. В-четвертых, именно от субъектов, образующих систему публичной власти, во многом зависти правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций. В-пятых, органы государственной власти наделены исключительным правом на применение мер государственного принуждения, включая применение всех видов мер юридической ответственности.
Очевидно, что в силу этого требуется гарантированность реальной защиты прав и законных интересов всех участников управленческих отношений, в особенности - конституционных прав и свобод граждан. К сожалению, управленческая практика не свободна от различного рода отклонений от требований законности, проявляющихся как в деятельности органов исполнительной власти, так и их должностных лиц. Поэтому государство формирует специальные правовые средства, использование которых имеет своей главной целью предупреждение нарушений законности; своевременное обнаружение фактов нарушений законности; устранение обнаруженных нарушений и восстановление нарушенных при этом прав и законных интересов; привлечение виновных к ответственности; принятие мер по недопущению нарушений законности в будущем. Реализация этих средств происходит в различных организационно-правовых формах, среди которых одни авторы выделяют контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы)1, другие - толь- ко контроль, включающий в себя определенные разновидности, например, проверку исполнения и надзор1.
Анализ юридической литературы показал, что научные дискуссии вокруг понятий контроля и надзора ведутся достаточно давно и в настоящее время она вышла за рамки административной науки. Контроль и надзор понимается и трактуется неоднозначно и в других отраслях права. В этой связи возникает ряд вопросов, в частности: совпадают ли по своему фактическому и юридическому содержанию контроль и надзор? Если не совпадают, тогда что характерно для каждого из них? Попробуем найти ответы на эти вопросы.
При обращении к семантическому толкованию термина "контроль", выясняется, что данный термин появился несколько столетий назад. Он происходит от французского "contrerole", под которым понимался "список, ведущийся в двух экземплярах", а уже от него и произошло слово "controle", означающее "проверку чего-либо, например, выполнения законов, планов, ре-шений" , а также "наблюдение с целью проверки; учреждение, контроли-рующее чью-либо деятельность . Те, кто занимается такой деятельностью, назывались контролерами.
В энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона государственный контроль трактуется в общем смысле как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Кроме этого отмечается, что "государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами". Особый интерес представляет то, что контрольную деятельность данное учреждение, по мнению авторов словаря, осуществляет в форме надзора. Характерны следующие употребляемые по тексту выражения: "надзор государственного контроля выражается", "на обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой"1. Таким образом энциклопедический словарь рассматривает контроль как специальное учреждение (установление, в терминологии того времени), т.е как организационно-правовую форму надзора.
Понятие и содержание контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти
Применительно к органам исполнительной власти, государственной администрации, их надзорная деятельность в юридической литературе традиционно рассматривается в соотношении с деятельностью контрольной. В нормативно-правовых актах последнего времени, изданных во исполнение Указа Президента № 314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», полномочия специализированных структур по реализации контрольно-надзорных функций, как правило, не разграничиваются. Например, в постановлении Правительства РФ от «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи»1 записано, что эта она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи, причем полномочия службы в сфере надзора и контроля (раздел II Положения) не разграничиваются. Аналогичную ситуацию можно обнаружить и в постановлении Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта»1.
Это обстоятельство предполагает более детальный анализ сущности государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сделанный в предыдущем предложении акцент на слове «государственный» означает, что предметом дальнейшего рассмотрения станет не внутриаппаратный, а именно государственный контроль и надзор как направления государственной деятельности органов исполнительной власти. В этой связи необходимо прежде всего подчеркнуть, что государственный контроль является одновременно и функцией государственного управления, и одной из стадий управленческого цикла. С этих позиций контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов, решений,2 т.е. начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного или осуществляемого процесса. Такое определение контроля подчеркивает, во-первых, его функциональное назначение, во-вторых, его возникновение на определенной стадии управленческого процесса, в-третьих, полисубъектность государственного контроля, который гипотетически должен осуществляться всеми субъектами государственного управления.
Функциональное назначение государственного контроля особых разногласий среди ученых-административистов и специалистов в сфере государственного управления, не вызывает: это, повторим еще раз, проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов, решений. Более спорным является вопрос о типологии контроля с точки зрения времени начала его осуществления. Ю.А. Тихомиров полагает, что контроль относится к уже осуществленному управленческому процессу1. Другие ученые полагают, что различные варианты контроля следует рассматривать применительно к различным стадиям управленческого процесса, выделяя соответственно, предварительный (превентивный), текущий (оперативный) и последующий (заключительный) контроль2.
Эти три вида контроля схожи по форме осуществления, так как имеют одну и ту же цель: способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления. Предварительный контроль должен охватывать стадию подготовки решений и связан с реализацией (не создание, а именно реализация) определенных правил, процедур и линий поведения, направленных на повышение действенности самих решений. Текущий контроль осуществляется непосредственно в ходе работ, предусмотренных решением. Как правило, текущий контроль не должен проводиться буквально одновременно с теми или иными запланированными мероприятиями. Он базируется на измерении фактических результатов, получаемых в ходе реализации запланированного. В этой связи предметом текущего контроля является регулярная проверка работы подконтрольных объектов, обсуждение возникающих проблем и предложений по их решению с тем, чтобы не допустить перерастание этих проблем в трудности для всей организации. Таким образом, содержательно текущий контроль должен носить оценочно-аналитический характер, ибо фиксация достигнутого, промежуточных результатов - для него не самоцель, а средство предотвращения кризисных си-туаций, своевременного выявления и устранения недостатков, упущений и устранения недостатков, упущений и просчетов.
Заключительный контроль осуществляется после выполнения запланированных мероприятий и связан в основном с проверкой и оценкой степени фактического выполнения решений. В силу этого он не столь эффективен, как предварительный и текущий, но все же дает очень важную информацию на тот случай, если похожие мероприятия будут проводиться в дальнейшем. Кроме того, заключительный контроль помогает выявить и зафиксировать проблемы, которые возникли при реализации решений, и предусмотреть на будущее возможные пути нейтрализации таких проблем.
Полисубъектностъ государственного контроля означает, что контрольная деятельность присуща всем субъектам управления. Эта теоретическое положение несколько вольно было воспринято управленческой практикой, в связи с чем количество контролирующих органов стало превышать все разумные пределы, превращая органы исполнительной власти в бюрократические инстанции, пытающиеся контролировать «всех и вся». Это вызвало к жизни появление специального федерального закона, направленного на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля и надзора.
Правовое положение контрольно-надзорных органов в системе федеральных органов исполнительной власти современной России
В юридической литературе нередко допускается смешение понятий «правовой статус», «правовое положение» и даже «правосубъектность». А.Ю. Якимов предлагает определять правовой статус как правовое состояние абстрактного субъекта, характеризующееся совокупностью предусмотренных юридических прав и обязанностей, а правовое положение как правовое состояние конкретного персонально индивидуализированного субъекта, определенное как потенциальными обязанностями и правами, так и реальными обязанностями и правами1. Это предложение в целом можно принять за основу с рядом содержательных оговорок. Дело в том, что правовой статус свойственен не только абстрактному субъекту, например, абстрактному органу исполнительной власти, но и субъекту вполне определенному. Если бы это было иначе, мы не могли бы говорить о соответствующей правовом статусе, например, милиции или конкретного министерства. Видимо неслучайно Д.Н. Бахрах определяет административно-правовой статус индивидуального субъекта как правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права2.
Следуя этой логике, нам представляется, что административно-правовой статус органа исполнительной власти — это сложная, юридическая по форме и социальная по содержанию, категория, отражающая его правовое положение в системе органов государственной администрации, определяемое юридическим закреплением целей и задач деятельности, порядка создания, реорганизации и ликвидации структурных подразделений, их подчиненности, предметов ведения и властных полномочий как единства прав и обязанностей.
По разделяемому нами мнению Д.Н. Бахраха целесообразно сгруппировать элементы правового статуса органа исполнительной власти в три блока: а) целевой; б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию)1. При этом мы поддерживаем точку зрения тех авторов2, которые добавляют к уже названным блокам еще один - ответственность. С учетом этих предварительных замечаний попытаемся определить правовое положение контрольно-надзорных органов в системе федеральных органов исполнительной власти современной России, раскрыв особенности административно-правового статуса органов государственной администрации.
Первое. Прежде всего отметим, что президентским указом от 9 марта 2004 года сделан существенный шаг на пути унификации основных элементов статуса органов исполнительной власти - введены политико-правовые и организационно-правовые критерии отнесения тех или иных структур к трем основным видам федеральных органов: во-первых, это руководство со стороны Президента или Правительства; во-вторых, это название ведомства - федеральное министерство, федеральная служба или федеральное агентство; в-третьих, это закрепление за соответствующим центральным аппаратом определенного «набора» функций: политика и правовое регулирование в установленной сфере деятельности, контрольно-надзорные и правоприменительные полномочия, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом и т.д.
Как представляется, при внешней стройности в этих критериях нет достаточной научной обоснованности, внутренней логики и последовательности, что в конечном итоге может сказаться на легитимности функционирования ведомства в целом и на порядке во властных структурах в частности.
Так, персонификация Президента Российской Федерации как руководителя конкретных структур федеральной исполнительной власти предполагала и персонификацию руководителя других федеральных структур - Председателя Правительства, поскольку Правительство, в силу соответствующего конституционного закона1 - это коллективный орган (ст.1 ФКЗ), в состав которого входят федеральные министры (ст.7 ФКЗ), которые, получается, руководят сами собой.
Далее. Федеральные службы и агентства оказались как бы структурированными на ведомства «первого и второго» ранга. Ряд служб так называемого «силового блока» (Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны и Государственная фельдъегерская служба) получили статус Федеральной службы (ст. 17 Указа), что по смыслу Указа можно расценивать как статус самостоятельного органа исполнительной власти, не подведомственного федеральным министерствам. Все остальные федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств (ст. 6 Указа). Логичнее было бы ведомства, обладающие равным правовым статусом, и называть одинаково.
Но дело не только в названии. В тексте президентского указа не оговорено, например, вправе ли Федеральные службы осуществлять полномочия министерств в части выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства РФ сфере деятельности. Как представляется, это в обязательном порядке должно было быть зафиксировано в Указе, юридически закрепляющим функционирование системы центральной исполнительной власти государства основы, а не только в Положении о соответствующей службе1. В Положениях о Федеральных службах, руководство которыми осуществляет Президент России, предусмотрено, что директор Федеральной службы, его первые заместители и заместители приравниваются по статусу, размерам оплаты труда, условиям социально-бытового обеспечения и медицинского обслуживания соответственно к министру Российской Федерации, его первому заместителю и заместителям. Тем самым устанавливается статус первых лиц службы, но не самой службы . Представляется целесообразным в ст. 17 Указа оговорить, что для целей данного Указа Службе внешней разведки, Федеральной службе безопасности, Федеральной службе охраны и Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации придается статус федерального министерства.
Административная реформа и модернизация системы и полномочий контрольно-надзорных органов
Совокупность субъектов контрольно-надзорных органов государственной администрации в России на протяжении длительного времени характеризовалась множественностью и неоднородностью. До реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в марте 2004 года существовало три основные организационно-правовые формы административного надзора:
- федеральные надзоры (органы исполнительной власти, полностью сосредоточенные на осуществлении специальных надзорных функций и полномочий1);
- федеральные органы исполнительной власти, в компетенции которых надзорные функции и полномочия превалируют1;
- специализированные надзорные органы, являвшиеся структурными подразделениями органов отраслевого и межотраслевого управления2.
Третья группа субъектов административно-надзорных органов является более многочисленной, чем первая и вторая вместе взятые.
Ее образовывали органы, являвшиеся структурными подразделениями отраслевых или межотраслевых органов управления. Так, в системе Министерства энергетики РФ действовало главное управление государственного энергетического надзора3; в системе Министерства сельского хозяйства РФ - Департамент государственного ветеринарного надзора4, Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов, Государственная служба по карантину растений5; в рамках Министерства транспорта РФ - Департамент Российской транспортной инспекции1; в Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации - Главное управление государственного надзора за связью; в Федеральной службе геодезии и картографии России - Государственный геодезический надзор; в Министерстве природных ресурсов РФ - Геологический надзор; в Министерстве здравоохранения РФ - Государственная санитарно-эпидемиологическая служба; в Министерстве внутренних дел - Государственная инспекция безопасности дорожного движения; в Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - Государственный пожарный надзор2; в Государственном комитете РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу - Главная государственная жилищная инспекция3 и Инспекция государственного архитектурного надзора4. По организационно-правовой форме субъекты административного надзора подразделялись на несколько видов: 1) государственные комитеты; 2) федеральные надзоры; 3) федеральные службы 4) государственные инспекции; 5) государственные комиссии; 6) департаменты ; 7) главные управления; 8) регистры; 9) центры; 10) палаты.
Множественность субъектов контрольно-надзорной деятельности и их правовых статусов настоятельно диктовали необходимость организационного упорядочения этих органов исполнительной власти. Существовало два варианта организационно-правового устройства этих субъектов административного надзора.
Первый вариант: верхнее звено административно-надзорной структуры организационно входит в состав центрального аппарата того или иного министерства или ведомства, а низовые звенья - автономны. Второй вариант построения внутренней структуры субъекта административного надзора предполагает вхождение всех его звеньев снизу доверху в систему соответствующего министерства или ведомства.
Объем надзорной деятельности существовавших субъектов административного надзора не являлся одинаковым. Можно выделять органы, осуществляющие надзорную деятельность по одному предмету ведения или по нескольким. Например, к первой группе органов можно отнести Федеральную инспекцию труда1, органы государственного надзора за стандартами и средствами измерений Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии , органы государственного пробирного надзора Министерства Финансов Российской Федерации.
