Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность и правовая природа контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации . 12
1.1 Теоретико-методологические предпосылки исследования контроля и надзора в государственном управлении 12
1.2 Понятие и содержание надзорной деятельности органов исполнительной власти 43
1.3 Принципы административного надзора 68
Глава II. Система административно-надюрных органов в Российской Федерации и организационно-правовой механизм их функционирования 89
2.1 Статус субъекта административного надзора 89
2.2 Типология субъектов административного надзора 121
2.3 Надзорная деятельность государственной администрации и институты гражданского общества 145
Заключение 166
Библиографический список 174
- Теоретико-методологические предпосылки исследования контроля и надзора в государственном управлении
- Понятие и содержание надзорной деятельности органов исполнительной власти
- Статус субъекта административного надзора
- Надзорная деятельность государственной администрации и институты гражданского общества
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Сегодня все более очевидным становится факт, что основными причинами роста преступности и криминализации общественных отношений выступают не столько сами по себе негативные социально-экономические факторы общественного развития современной России, сколько неспособность противопоставить этим факторам взвешенную государственную экономическую, социальную, правовую политику и организационно-правовой механизм ее реализации на всей территории страны.
Неслучайно поэтому в числе мер, принимаемых органами государственной власти России по укреплению правопорядка и законности в стране, на первое место последовательно выдвигаются задачи укрепления самой власти, восстановления доверия к ней населения, придания деятельности государственного аппарата большего динамизма, обоснованности и ответственности за принимаемые решения, в том числе в сфере непосредственной защиты прав и законных интересов граждан от противоправных посягательств, беззакония и произвола.
В общем комплексе этих мер трудно переоценить роль и значение контрольно-надзорной деятельности всех ветвей власти, в том числе, - а может быть, и в первую очередь, ее исполнительной ветви, располагающей наибольшими материальными, организационными и правовыми ресурсами для наведения правового порядка в подведомственных сферах государственного управления. Вместе с тем, в силу ряда причин правозащитный потенциал государственной надзорной деятельности пока используется недостаточно. Далеко не последнюю роль в этом играет определенное запаздывание административно-правовой науки в выработке обоснованных предложений по совершенствованию организационно-правового строительства контрольных и надзорных органов, входящих в систему исполнительной власти на феде ральном и региональном уровнях, уточнению их компетенции, совершенствованию правового регулирования форм и методов деятельности.
Степень теоретической разработанности темы. Проблема государственного контроля и надзора не относится к числу тем, обойденных вниманием отечественных ученых. В разное время к тем или иным аспектам контроля в государственном управлении обращались такие ведущие представители правовой науки, как С.А. Авакьян, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.Т, Боннер, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшенев, И.И. Евтихиева, Я.А. Здир, В.Б. Иссерс, В.И.Каинов, А.А. Кармолицкий, В.Т. Квиткин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Е.А. Маштакова, Л.А. Николаева, Д.М. Овеянко, В.И. Рсмнев, Л.М. Розин, В.М. Савицкий, Н.Е. Салищева, В.П.Сальников, Н.Ф. Селивон, В.Д. Сорокин, Ю.А. Тихомиров, О.В. Филимонов, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина, Ю.Л. Шульжснко, Б.С. Эбзеев, Ц.А. Ям-польская и ряд других.
Проблемам административного надзора посвящены труды В.Г. Бессарабо-ва, Я.А. Здира, В.Б. Иссер, А.П. Кармолицкого, А.Л. Прозорова Ф.С. Разаре-нова, Л.М. Розина, М.С. Студеникиной. Ряд прикладных проблем контроля и административного надзора в деятельности органов внутренних дел исследовался в работах Ю.Е. Аврутина, 13.М. Безнадежных, И.И. Веремеенко, Р.И. Денисова, А.Т. Дмитриева, М.И. Еропкина, Н.Н.Жильского, И.Н, Зубова, А.П. Коренева, А.В, Никонова, Л.Л, Попова, А.В. Серегина, Г.А. Тумановой.
С момента выхода в свет большинства публикаций указанных авторов прошло достаточное время для накопления теоретического и прикладного материала. В частности, произошли кардинальные изменения в общественно-политической жизни страны, в силу которых сама идеология, содержание и принципы надзорной деятельности требуют переосмысления и серьезной корректировки; кардинально изменилось и законодательство, регулирующее те или иные аспекты надзорной деятельности органов исполнительной власти, принят новый Кодекс Российской Федерации об административных пра вонарушениях, также требующий осмысления в контексте обозначенной темы.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его цели и задачи, объект и предмет.
Объектом и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в ходе надзорной деятельности органов исполнительной власти. Предметом исследования являются субъекты, институты и механизмы, используемые органами исполнительной власти в процессе административно-надзорной деятельности, а также государственные концепции, научные разработки и правовая практика в этой области.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является комплексный научный анализ организации и механизмов реализации надзорной деятельности органов исполнительной власти как государственно-правового института.
Общая цель обусловила постановку следующих задач, подлежащих решению:
- провести сравнительный анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих контрольно-надзорные полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации, выявить, систематизировать и описать общие элементы, присущие данной разновидности государственной деятельности в целом;
- провести сравнительный анализ категорий "контроль" и "надзор", сформулировать специфику их функционального содержания и целевого предназначения для обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;
- исследовать правовую сущность и содержание административно- надзорной деятельности как самостоятельного направления функционирования органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях;
- обосновать авторскую классификацию принципов административно-надзорной деятельности;
- исследовать организационно-правовой статус и разработать типологию субъектов административного надзора;
- провести анализ состояния нормативно-правовой базы организации административно-надзорной деятельности, выявить пробелы правового регулирования и коллизии норм различного уровня, сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования административного надзора как специфического института государственной администрации;
- проанализировать формы и методы осуществления надзора, полноту и достаточность правовых средств их обеспечения;
- обосновать предложения по совершенствованию законодательных и организационных мер, по совершенствованию правового статуса субъектов административного надзора и совершенствованию их деятельности.
Методологическая основа исследования базируется на современных методах познания, включая как общенаучные (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный) методы.
Источниковедческую основу исследования составили как научные труды ведущих отечественных ученых - специалистов в области теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления, в том числе в сфере обеспечения правопорядка, так и широкая нормативно-правовая база. Особенность последней определяется спецификой источников правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в системе государственного управления и, соответственно, широким использованием наряду с федеральным, законодательства субъектов Российской Федерации, подзаконных правовых актов федерального и регионального уровней, а также ведомственных нормативных правовых актов, определяющих
механизм административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.
Научная новизна исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Диссертантом с учетом последних новелл законодательства предпринята попытка на базе интеграции имеющихся в отечественном правоведении методологических подходов к определению понятий контроля и надзора и их разграничению определить место административного надзора в системе способов обеспечения законности в государственном управлении; исследовать систему принципов административного надзора; провести анализ организационных форм и методов надзорной деятельности государственной администрации. Новизной отличаются предложенные автором: характеристика правового статуса субъектов административного надзора; их типология с учетом изменений в российском законодательстве; приоритетные сферы контрольно-надзорной деятельности с учетом становления институтов гражданского общества и построения правового государства.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. В правовом и организационном отношении понятия "контроль" и "надзор" являются близкими, но не тождественными категориями. Контроль, отражая в первую очередь управленческий, организационный аспект функционирования органов государственной власти, является интегрирующей, универсальной организационно-правовой категорией, объединяющей различные виды и формы проверочной деятельности, а также различные формы государственного реагирования на выявленные нарушения. В силу этого контроль охватывает как проверку законности тех или иных действий и решений должностных лиц, так и их целесообразность.
Надзор же, также являясь формой проверочной деятельности и отражая государственно-правовой аспект функционирования органов государственной власти, практически всегда связан исключительно с наблюдением за закон ностью действий и решений, абстрагируясь от их целесообразности, экономической выгоды, эффективности и т.д. Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных объектов, однако действующее законодательство предусматривает и межотраслевой, надведомственный характер контрольной деятельности.
2. Административный надзор - это носящая систематический характер и обеспеченная мерами административного принуждения разновидность межотраслевой государственно-правовой деятельности контрольного характера, осуществляемая специальными (организационно обособленными) субъектами исполнительной власти в отношении неподчиненных им органов, организаций, учреждений, предприятий, должностных лиц и граждан по поводу соблюдения ими специальных правовых норм и общеобязательных правил в интересах обеспечения законности и правопорядка, соблюдения законных прав и интересов личности, общества, государства,
3. Административно-правовой статус субъекта административного надзора складывается из специфического сочетания элементов, отражающих целевое назначение, компетенцию, организационно-структурное построение, объем и распределение ответственности персонала конкретного надзорного органа. Одной из ведущих составляющих общего статуса субъекта административного надзора является объем его полномочий в сфере применения административного принуждения. По этому критерию субъекты надзора могут быть классифицированы на органы, обладающие полномочиями по: предупреждению и выявлению правонарушений; пресечению правонарушений; привлечению виновных лиц к ответственности и применению мер административного наказания; применению мер административно-процессуального обеспечения.
4. Для повышения эффективности надзорной деятельности органов исполнительной власти целесообразно: - дополнить главу 19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нормой, предусматривающей ответственность должностного лица контрольно-надзорного органа за неправомерное решение о применении мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам. В качестве санкции данной статьи целесообразно предусмотреть штраф в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда, а за повторность - штраф в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда с постановкой вопроса перед аттестационной комиссией соответствующего уровня о целесообразности нахождения такого служащего на занимаемой должности;
- разработать и ввести Постановлением Правительства Российской Федерации типовые процессуальные процедуры применения такой меры административного принуждения, как приостановление деятельности юридических лиц и частных предпринимателей, предусмотрев основания и порядок исполнения этой меры, категории должностных лиц, уполномоченных се применять, а также порядок обжалования и возобновления деятельности после устранения выявленных нарушений и (или) их последствий;
- разработать и ввести Постановлением Правительства Российской Федерации типовое положение, регламентирующее порядок взаимодействия и обмен информацией между субъектами административного надзора, входящими в структуру федеральных органов исполнительной власти.
5. Состояние законности и правопорядка в современной России диктуют необходимость не только сохранения в полном объеме надзорной деятельности органов исполнительной власти, но и придание ей большей динамичности, известной жесткости и эффективности. Однако это означает не ужесточение надзора как мелочной опеки за поведением государственных и негосударственных структур и граждан, а развитие аналитической, сигнализирую щей и профилактической функций надзорной деятельности, ее последовательность, бескомпромиссность, "прозрачность" для общества.
6. Позитивная динамика процессов демократизации общественной жизни, становления институтов гражданского общества должна сопровождаться расширением "зоны" социального (общественного) контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольно-надзорную деятельность государственных органов, способен оказать ей неоценимую помощь и поддержку в реализации федеральных и региональных социально-экономических программ, особенно в сфере экологии, противодействия преступности, алкоголизации и наркотизации населения, детской безнадзорности, социальной поддержки малоимущих слоев населения.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации заключается в междисциплинарном исследовании комплекса проблем, связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности органами государственной власти, согласованном с перспективами совершенствования правового регулирования надзорной деятельности ее исполнительной ветви в условиях становления институтов гражданского общества и построения правового государства.
Значимость проведенного исследования заключается и в том, что в диссертации сформулированы конкретные предложения по дальнейшему совершенствованию организационно-правового построения и повышению эффективности деятельности системы органов административного надзора, устранению дублирующих структур, разработке конкретных нормативно-правовых актов, регулирующих надзорную деятельность государственной администрации. Сформулированные при этом выводы и научные положения в определенной мере дополняют и развивают отдельные положения конституционного и административного права.
Основные выводы и рекомендации диссертанта могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования контроля и надзора в сфере государственного управления, правового регулирования организационного построения системы надзорных органов государственной администрации. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов при чтении курсов конституционного права и административного права, а в вузах системы МВД Российской Федерации, кроме того, - при чтении курса административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, рекомендации исследования содержатся в опубликованных автором работах. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России и используются в учебном процессе этого вуза. Отдельные результаты исследования апробированы в выступлениях соискателя на различных научных и научно-практических конференциях, в частности, на: международной научно-практической конференции "Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений" (Санкт-Петербург, 26-29 ноября 1999 г.); международной научно-практической конференции "МВД России - 200 лет" (Санкт-Петербург, 22-23 сентября 2000 г.); региональном семинаре "Милиция общественной безопасности: состояние и актуальные проблемы деятельности" (Санкт-Петербург, 29 марта 2002 г.).
Теоретико-методологические предпосылки исследования контроля и надзора в государственном управлении
Реформы в социально-политической жизни страны, начатые в конце восьмидесятых годов, были призваны способствовать трансформированию государственно-правовой системы в целом и, в частносги, важнейшего элемента этой системы - института законности с целью его преобразования из инструмента командно-административного управления в прочный механизм обеспечения прав и свобод граждан, создания гражданского общества, децентрализации управления и свободной (рыночной) экономической деятельности. Демократические преобразования в России последнего десятилетия настоятельно требуют разработки новых категорий и институтов основных отраслей права, а также пересмотра сложившихся и, казалось бы, устоявшихся в общественном сознании и практике понятий. К числу таких понятий, требующих нового осмысления, безусловно, относится институт законности.
Уже самое общее представление о назначении, содержании и масштабности государственно-управленческой деятельности убедительно свидетельствует о том, что законность - непременное условие эффективного процесса реализации исполнительной власти. В числе факторов, определяющих особую значимость законности для государственно-управленческой деятельности, можно особо выделить следующие. 1. Управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. 2. Субъекты управления, реализуя свои функции и полномочия, осуществляют правоприменительную деятельность, которая как никакая другая должна осуществляться в соответствии с принципом законности. 3. Управление осуществляют многочисленные субъекты, от деятельности которых во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций. 4. Органы управления осуществляют правотворческую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни. 5. Органы управления наделены широкими полномочиями в области применения мер административного принуждения. Очевидно, что в силу этого требуется гарантированность реальной защиты прав и законных интересов всех участников управленческих отношений, в особенности - конституционных прав и свобод граждан. К сожалению, управленческая практика не свободна от различного рода отклонений от требований законности, проявляющихся как в деятельности органов исполнительной власти, так и их должностных лиц. Поэтому государство формирует специальные правовые средства, использование которых имеет своей главной целью предупреждение нарушений законности; своевременное их обнаружение; устранение обнаруженных нарушений и восстановление нарушенных при этом прав и законных интересов; привлечение виновных к ответственности; принятие мер по недопущению нарушений законности в будущем. В своей совокупности эти средства представляют собой систему способов обеспечения законности.
Данная система включает в себя значительное число государственных органов, деятельность которых в разной степени связана с обеспечением законности. По поводу системы способов обеспечения законности имеются различные взгляды. Одни авторы выделяют контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы) . Другие среди самостоятельных способов выделяют только контроль, включающий в себя определенные разновидности, например, проверку исполнения и надзор . Анализ юридической литературы показал, что научный спор вокруг понятий контроля и надзора существует довольно длительное время и в настоящее время данная проблема вышла за рамки административной науки. Контроль и надзор понимается и трактуется неоднозначно и в других отраслях права. В этой связи возникает ряд вопросов. Совпадают ли по своему фактическому и юридическому содержанию контроль и надзор? Если не совпадают, тогда что характерно для каждого из них?
При обращении к филологическому толкованию термина "контроль", выясняется, что данный термин появился несколько столетий назад. Он происходит от французского "eontrerole", под которым понимался "список, ведущийся в двух экземплярах", а уже от него и произошло слово "controle", означающее "проверку чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений ", а также "наблюдение с целью проверки; учреждение, контролирующее чью-либо деятельность 0. Те. кто занимается такой деятельностью, назывались контролерами.
В энциклопедическом словаре Ф.Л. Брокгауза и И.А. Ефрона государственный контроль трактуется в общем смысле как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Кроме этого отмечается, что "государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами", определены основные направления (виды) контрольной деятельности данного органа. Осооый интерес представляет то. что контрольную деятельность данное учреждение, по мнению авторов словаря, осуществляет в форме надзора. Характерны следующие употребляемые по тексту выражения: "надзор государственного контроля выражается", "на обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой" .
В словаре В,И. Даля под термином контроль понимается "учет, проверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкою отчетов""1. СИ Ожогов трактуег контроль как "проверку, наблюдение с целью проверки"1.
В понятие "надзор" и производные от него термины эти справочные издания вкладывают следующее: "присмотр, насмотр, наблюдение, наглядыва-пие; надзиратель - смотритель, насмотрщик" ; "наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны; наблюдение специальных учреждений, органов власти, общественных организаций, обычно с целью контроля10; "наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо"0.
Понятие и содержание надзорной деятельности органов исполнительной власти
В первом параграфе настоящего исследования были установлены некоторые общие признаки, характерные для таких разновидностей надзорной деятельности как судебный надзор, прокурорский надзор, президентский надзор и конституционный надзор,
Переходя непосредственно к рассмотрению административного надзора, отметим, что данный вид государственной надзорной деятельности в юридической литературе традиционно рассматривается в соотношении с контрольной деятельностью. В современной трактовке понятия "контроль" это представляется вполне обоснованным, ибо соотносятся понятия, находящиеся в отношениях общего и особенного. Кроме этого, административное законодательство, так же как и другие рассмотренные нами в первом параграфе не содержит четкого ответа на поставленный вопрос. Однако, как мы уже отмечали, в подзаконном нормативном материале качества надзорной деятельности все-таки учитываются чаще, хотя и не всегда последовательно. Например, в этом смысле показательно выделение специальных звеньев системы федеральных органов исполнительной власти в виде федеральных надзоров. В большинстве же нормативно-правовых актов законодателем просто указываются полномочия соответствующего органа по осуществлению контроля и надзора, не разграничивая их по тексту. В других - вышеназванные термины употребляются в одном значении, что особенно заметно при анализе организационно-правового статуса таких субъектов административного надзора, как государственные инспекции.
В административно-правовой литературе наличие надзорной деятельности специальных органов государственного управления (исполнительной власти) никем не отрицается. Высказанная точка зрения о том, что надзорные полномочия сосредоточены только в рамках прокуратуры, не получила общего признания, однако поддерживается некоторыми учеными и в настоящее время. Проблема встала несколько в ином аспекте, а именно является ли административный надзор разновидностью контроля органов исполнительной власти или же выступает однопорядковым с ним явлением. Причем сужение данной проблемы до рассмотрения административного надзора в соотношении с такой разновидностью контроля, как надведомственный. есть логичное решение, к которому пришли все исследователи, интересовавшиеся когда-либо этим вопросом. В настоящее время учеными административистами выделяется три разновидности административного надзора.
1. Административный надзор, осуществляемый в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических).
2. Административный надзор, осуществляемый за определенным кругом субъектов или направленный на определенный круг вопросов.
3. Административный надзор, осуществляемый за поведением определенной категории граждан .
Наиболее существенный вклад в разработку института административного надзора внес своими работами Ф.С. Разаренов". Нго исследование строится на соотношении административного надзора и внешнего контроля. Среди сходств данных институтов им отмечается: отсутствие организационной подчиненности у органов внешнего контроля и административного надзора по отношению к объектам; распространение административного надзора и внешнего контроля не на все стороны деятельности поднадзорных и подконтрольных, а только за определенными и по определенным вопросам; при обнаружении нарушений органы административного надзора и внешнего контроля принимают меры к их устранению и привлечению виновных к ответственности.
Различия между ними Ф.С. Разаренов видит в следующем:
1. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией, которая включает проверку не только с точки зрения правильности, но и целесообразности контролируемой деятельности. Органы административного надзора проверяют только законность действий конкретного объекта;
2. Деятельность органов административного надзора и внешнего контроля различается по объектам, на которые она распространяется. Для административного надзора таковыми являются: а) должностные лица учреждений, предприятий, организаций; б) отдельные граждане. Внешний специальный контроль не распространяется на отдельных граждан;
3. Надзор и контроль различаются но объекту их деятельности. Надзор ограничивается проверкой соблюдения определенных правил, органы внешнего контроля занимаются и вопросами хозяйственной деятельности, выполнения плановых заданий по количественным и качественным показателям и тлі.;
4. Для административного надзора характерны особые методы его осуществления: а) наблюдение; б) проверка по собственной инициативе; в) проверка по заявления, жалобам и другим сигналам. Арсенал методов внешнего специального контроля значительно шире: а) проверка; б) обследование; в) ревизия; г) проверка по отчетам и документам; е) проведение экспертизы и др.;
5. Характер полномочий органов внешнего специального контроля отличается от полномочий органов административного надзора. Органы внешнего специального контроля обладают следующими правами: а) по выдаче разрешений, удостоверений, согласий; б) по даче указаний об устранении выявленных недостатков; в) по приостановлению работы предприятий, отдельных агрегатов, машин; г) по привлечению виновных к дисциплинарной или уголовной ответственности. Органы административного надзора обладают меньшими полномочиями: а) предъявление обязательных требований по выполнению указанных правил; б) посещение поднадзорных объектов; в) применение соответствующих санкций . Подводя итог. Ф.С. Разаренов определяет административный надзор как самостоятельный организационно-правовой способ обеспечения законности в советском государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности".
Статус субъекта административного надзора
Слово "статус" пришло к нам из латинского языка, В современности под ним понимается правовое состояние гражданина либо юридического лица1. Соответственно под статусом субъекта права понимается его правовое состояние по отношению к государству, его органам, другим лицам, характеризуемое комплексом юридических прав и обязанностей.
В юридической литературе нередко допускается смешение понятий ""правовой статус", "правовое положение" и даже "правосубъектность1 . В то же время понятие "правовое положение личности" иногда применяется как в широком смысле, включая понятия "правовой статус гражданина , "правовой статус ююстранцев" и "правовой статус апатридов , так и в узком смысле - для характеристики положения конкретной личности в данный мо-мент". Исходя из анализа высказанных по данной проблеме мнений ряда ученых"1, мы будем придерживаться точки зрения АЛО. Якимова, который предлагает определять правовой статус как правовое состояние абстрактного субъекта, характеризующееся совокупностью предусмотренных юридических прав и обязанностей, а правовое положение как правовое состояние конкретного персонально индивидуализированного субъекта, определенное как потенциальными обязанностями и правами, гак и реальными обязанностями и правами . Именно поэтому правовое положение реального субъекта постоянно изменяется в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов, в то время как статус субъекта права неизменен до той поры, пока не будут изменены соответствующие правовые нормы, Кроме этого имеет - смысл различать общий и специальные статусы субъектов административно го надзора. Общий статус субъекта административного надзора представляет собой такую совокупность прав и обязанностей, при наличии которой тот или иной орган государственного управления может быть отнесен к субъектам административного надзора, т.е. все то общее, которое характерно для всех таких субъектов, а не для каждого в отдельности. Специалы1ый статус субъекта административного надзора определяет место данного субъекта в системе указанных субъектов и конкретизирует его правовое состояние по отношению к участникам надзорного процесса.
Общий статус является сложной правовой конструкцией, отражающей назначение субъекта административного надзора и определяющий его место среди других органов государственного управления. В юридической литературе чаще всего рассматриваются элементы правового статуса государственного органа и должности, являющейся исходной организационно-структурной единицей государственного органа. "Будучи явлением юридическим статус государственного органа может состоять лишь из правовых элементов, таких как название органа, порядок и способ его образования, территория деятельности, цели деятельности, задачи и функции, объем и характер властных полномочий, ответственность и другое"".
При этом Д.Н.Бахрах считает целесообразным сгруппировать элементы правового статуса, объединив их в блоки: а) целевой; б) структурно-организационный; в) компетснционный (компетенцию) . Соглашаясь с ним. мы в тоже время поддерживаем точку зрения тех авторов", которые добавляют к уже названным блокам еще один - ответственность. Исходя из такого понимания структуры статуса субъекта административного надзора, рассмотрим его элементы более подробно.
Установление цели - исходный пункт, начало самого процесса управления. Цель - это прогнозируемый результат, удовлетворяющий потребностям системы на достижение того, на что направлено ее функционирование. Фактически постановка цели, а в конечном итоге и сама цель есть фактор самоорганизации, поскольку необходимость достижения общей цели определяет способ взаимодействия компонентов системы по определенным правилам и ведет к формированию социальной системы в целом. Способность же органов государственного управления в процессе реализации цели, достигать результата необходимого уровня и качества есть не что иное, как показатель эффективности государственного управления, вернее один из таких показателей.
Следовательно, целевой блок элементов занимает особое место в правовом статусе государственного органа, поскольку: 1) государственный орган должен руководствоваться возложенными на него задачами и не вправе уклоняться от их достижения; 2) данный блок является юридической основой для определения объема полномочий, необходимых для решения соответствующих задач; 3) этот блок служит юридической основой для установления ответственности, которую влечет невыполнение данных задач\ Анализ нормативной основы деятельности субъектов административного надзора, позволяет сделать вывод о том, что основной целью их деятельности является защита объектов правоохраны (личности, ее прав и свобод, собственности, окружающей среды и др.) от противоправных посягательств. Гак, в положении
Государственной инспекции безопасности дорожного движения говорится, что она обеспечивает "соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспе чения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по пре дупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства" . Цель же федеральной инспекции труда определяется законодателем как "обеспечение защиты трудовых прав граждан, включая право на безопасные условия труда"". Здесь необходимо отметить, что целевой блок элементов специального статуса различных субъектов административного надзора бу дет иметь свои характерные особенности, обусловленные соответствующей сферой деятельности того или иного субъекта. Основной задачей административно-надзорных органов, вытекающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, т.е. обеспечение законности в управлении3. Решение данной задачи осуществляется путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц. Таким образом, мы подошли к важнейшей части правового статуса органа административного надзора, которой является его компетенция.
Надзорная деятельность государственной администрации и институты гражданского общества
Социальная направленность внутренней политики государства - есть главное условие объединения усилий общества, гражданина и государства на совместные действия по совершенствованию общественных отношений, надежной защите государственных интересов, повышению авторитета страны на международной арене. Любые отклонения в социальной сфере порождают сложности в определенном выше треугольнике: общество - гражданин - государство .
В общественном сознании укрепилось представление, будто движение к демократии - это, прежде всего, политическая борьба. Однако, это далеко не так. Можно принять прекрасную конституцию и хорошие законы, избрать мудрого и просвещенного президента, профессиональный и компетентный парламент, но если народ, широкие массы не готовы к демократии, не епо-собны обустраивать свою жизнь в соответствии с ее нормами и принципами -механизм народовластия будет давать сбои. "Искусство быть свободным способно творить чудеса, но в то же время нет ничего труднее, чем учиться жить свободным"". В условиях переходного периода эти трудности многократно возрастают в обществе, которое охвачено кризисом, инфляцией, обнищанием масс и т.д. Историей доказано, что бедность и демократия - несовместимые понятия. Как бедный человек не может быть свободным, гак и бедное государство не есть демократическое. А к чему ведет всеобщая бедность, русский человек знает лучше, чем кто-либо другой.
Любая перестройка в обществе сопровождается не только позитивными, но и некоторыми негативными моментами. Без этого нельзя, всегда будут ошибки, отклонения от заданных параметров. На этом фоне появляются призывы возврата к прошлому, тоталитарному обществу, во главе которого стоял бы "сильный мира сего". Но, нельзя забывать, что "деспотизм нередко представляется средством от всех перенесенных страданий, опорой законных прав, поддержкой угнетенных, основой порядка. Народы забываются в обстановке временного благополучия, которое он порождает, однако пробуждаются они уже в жалком состоянии" .
Демократическое, свободное общество устроено сложнее, чем тоталитарное, но и жить в нем человеку тоже сложнее. Демократия - это способ, образ жизни, а не только борьба за демократическое правительство и законы, которая, кстати, может вестись отнюдь не демократическими средствами и способами и принести в итоге совсем не те результаты, на какие рассчитывали лица, возомнившие себя демократами.
Одним из важнейших принципов свободного демократического государства является верховенство закона и неукоснительное его соблюдение при реализации властных полномочий в центре и на местах.
После буржуазных революций сначала в Англии, затем во Франции возобладала концепция разделения властей, которая ныне получает свое политическое преломление в конституциях. Эффективное действие принципа разделения властей в современных условиях немыслимо без контрольно-надзорной деятельности, поскольку именно с помощью данных органов устраняются конфликты, возникающие между различными ветвями власти, в частности конфликты исполнительной и законодательной властей, исправляются ошибки, осуществляется охрана личности, ее прав и свобод, собственности, окружающей среды и многое другое. Правовое государство должно стремиться к тому, чтобы обеспечить реальное равенство граждан, в том числе основанное на законе справедливое распределение и пользование общественными благами.
В условиях переходного периода наблюдается обострение противоречий, активизируется действие дестабилизирующих факторов, идет отмирание старых, появление новых экономических, социальных, идеологических, государственно-правовых институтов. Кроме этого сітіуации переходного периода свойственна и многовариантность путей и самих решений, важных для определения будущей судьбы страны, экономических, социальных и правовых проблем. В настоящее время в России идет процесс усиления федеральной власти в регионах. В связи с этим идет поиск наиболее эффективных структур государственных управленческих, контрольно-надзорных, правоохранительных органов. Старые формы или перестают существовать, или же преобразуются в более эффективные, наделенные соответствующими полномочиями. Назовем только некоторые изменения, которые произошли за последнее время в структурах правоохранительных органов: - создание управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах; - реорганизация управлений по борьбе с организованной преступностью в системе МВД России; - передача Государственной противопожарной службы МВД России в ведение Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихий-ных оедствий ; - передача уголовно-исполнительной системы МВД России в ведение Министерства юстиции Российской Федерации ; - передача Федеральной миграционной службы упраздненного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации в ведение МВД России"; - образование Главных оперативных управлений внутренних дел в федеральных округах Российской Федерации; - создание регистрационных подразделений Министерства юстиции Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и другие.
