Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовой статус организаций здравоохранения 14
1.1. История правовой трансформации российских организаций здравоохранения 14
1.2. Организация здравоохранения как объект государственного управления 33
1.3. Особенности организации, управления и контроля за медицинской деятельностью 51
Глава II. Характеристика процессов модернизации в области здравоохранения 62
2.1. Программа модернизации здравоохранения в приоритетах инновационного развития государства 62
2.2. Особенности инновационного развития в области здравоохранения 91
Глава III. Методология правового регулирования процессов модернизации здравоохранения 105
3.1. Методология правового регулирования процессов модернизации 105
3.2. Особенности правового регулирования отношений в сфере здравоохранения 119
3.3. Основные направления совершенствования государственного регулирования процессов модернизации в здравоохранении 131
Заключение 140
Библиография 144
- Организация здравоохранения как объект государственного управления
- Особенности организации, управления и контроля за медицинской деятельностью
- Особенности инновационного развития в области здравоохранения
- Особенности правового регулирования отношений в сфере здравоохранения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социально-экономические преобразования, произошедшие в России в конце XX в., вызвали серьёзные изменения в системе общественных ценностей, морали и права Российской Федерации, оказали существенное влияние на механизмы правового регулирования в различных сферах государственной деятельности. Это отразилось на всех сферах жизни общества, способствовало снижению уровня жизни населения, увеличешію количества разводов, количества детей, рождённых вне семьи, высокому уровню преступности и коррупции. В том числе преобразования конца XX века негативно сказались на системе здравоохранения, о чём свидетельствует рост смертности в России в последнее двадцатилетие от алкоголизма, наркомании, табакокурения, распространения ВИЧ-инфекции, туберкулёза и сердечнососудистых заболеваний. На показатели смертности, безусловно, влияет здравоохранение и качество оказываемых им медицинских услуг. Потому одним из ключевых вопросов государственной политики является повышение качества жизни граждан, которое включает в себя эффективное правовое управление системой здравоохранения.
Повышение доступности и качества оказания медицинской помощи,
акцент на внедрение и совершенствование высоких медицинских
технологий, актуализация профилактического направления
здравоохранения являются государственным курсом и конкретным механизмом решения приоритетных направлений социальной политики государства, так как здоровье нации представляет не только самостоятельную ценность, но и выступает важной составляющей общего социально-экономического потенциала страны.
В то же время, реализация приоритетных национальных проектов, в частности в сфере здравоохранения, не возможна без придания мерам, применяемым в указанных целях, официального и обязательного для исполнения характера, о чём свидетельствует преобладание подзаконного регламентирования. Например, приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения, будучи государственной программой, по своей форме выражен в многочисленных подзаконных нормативных актах, принятых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, Правительством Российской Федерации ежегодно принимаются нормативные правовые акты, закрепляющие порядок деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации в конкретные временные периоды по обеспечению мер, направленных на реализацию проекта.
К сожалению, не все реалии современной жизни учтены в упомянутых нормативных правовых актах, что способствует формированию экономически не оправданных механизмов регулирования, которые не способствуют оперативному решению задач материального и технического обеспечения учреждений здравоохранения.
В настоящее время отсутствует единый правовой инструмент, который включал бы в себя как основные, так и факультативные цели и задачи государства по приоритетным национальным проектам; перечень методов, программ и мер по их реализации; определял круг органов государственной власти и органов местного самоуправления, ответственных за реализацию проектов, устанавливал их права и обязанности, а также устанавливал меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение такими органами и их должностными лицами возложенных на них обязанностей.
Очевидно, что провозглашённая Президентом Российской Федерации
модернизация системы здравоохранения не может осуществляться без
совершенствования организационно-правовых механизмов
функционирования данной системы. И поэтому необходимо решить ряд
правовых вопросов, направленных на обеспечение установления единой
системы медицинской помощи в стране, независимо от места её
предоставления; урегулирования организационно-правового
преобразования медицинских учреждений (решение вопросов об отношениях с собственником имущества учреждений, распоряжение таким имуществом, оказание ими платных услуг, условия работы в системе ОМС, возможность работы с бюджетом на основе государственного заказа или задания и т.д.); устранения разобщенности и раздробленности государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установление их управляемости.
Отдельно следует отметить наличие ряда правовых вопросов, которые не имеют достаточно четкой правовой интерпретации в сегодняшних условиях: например, основные законодательные акты по организации материально-технического обеспечения лечебно-профилактических учреждений областного, городского, районного подчинения не претерпели существенных изменений за последнее десятилетие, что не соответствует динамике происходящих в медицине процессов.
Изменения практически во всех сферах государственного и муниципального управления наглядно демонстрируют, что без оптимизации правового регулирования выполнение общенациональных программ, нацеленных на повышение качества жизни населения, не может быть эффективным.
В частности, в настоящее время правовое сопровождение национальной программы модернизации здравоохранения урегулировано в части обеспечения и реализации конституционного права граждан на медицинскую помощь, гражданско-правовых аспектов медицинской услуги, характеристики договорных отношений в сфере здравоохранения, рассмотрения особенностей привлечения к ответственности за нарушение прав пациентов. Таким образом, правовое обеспечение реализации национальных проектов в сфере здравоохранения является комплексом сложных и востребованных проблем, от своевременного решения которых зависит оптимизация государственной политики, направленной на оздоровление нации.
В связи со всем сказанным выше теоретико-правовое исследование особенностей правового регулирования организации и управления процессами модернизации в здравоохранении представляется актуальным. Изучение данной проблематики имеет важное значение, как для науки, так и для практической деятельности органов государственной власти при решении задач модернизации в системе здравоохранения. Данные обстоятельства определили выбор темы настоящей диссертационной работы.
Степень разработанности темы. В процессе анализа особенностей правовой организации и управления процессами модернизации в здравоохранении, автором были использованы теоретические основы, которые были разработаны и развиты в работах следующих зарубежных ученых философов, политологов, социологов, медиков и экономистов: Ф.Бекон, Д.Бернал, Г.Гегель, Ч.Дарвин, Р.Декарт, Р. Дубо, И. Илич, И.Кант, И. Наварро, И.З. Сцретера, Е. Фридензона, М. Фуко, Л.Фейербах, Т. Макеу, В. Наванто и других.
Анализом существующей системы выполнения национальных приоритетных проектов, в том числе и в области здравоохранения, посвящен ряд работ российских ученых, таких как: Александров О.Ю., Вялков А.Н., Герасименко Н.Ф., Горелик И.И., Григорьев И.Ю., Громов А.П., Кучеренко В.З., Линденбратен А.Л., Малеина М.Н., Новоселов В.П., Огарков И.Ф., Пищита А.Н., Рудковский О.В., Савицкая А.Н., Сергеев Ю.Д., Солодкий В.А, Стародубов В.И., Стеценко С.Г., Тихомиров А.В.,
Хальфин Р.А., Щепин В.О. Однако изучению основных направлений и тенденций в сфере реализации государственных программ в области здравоохранения посвящены исследования, в которых в основном рассматриваются проблемы организации деятельности здравоохранения.
Теоретической основой диссертации являются труды ведущих отечественных правоведов, представляющих различные отрасли юридической науки: Алексеева С.С., Бахраха Д.Н., Барцица И.Н., Вельского К.С., Козлова Ю.М., Конина Н.М., Лазарева Б.М., Манохина В.М., Матузова Н.И., Новоселова В.И., Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А., Шабайлова В.И., Шергина А.П., Юсупова В.А., Ямпольской Ц.А. и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственно-правового регулирования и управления системой здравоохранения, реализации программ модернизации здравоохранения, специфика которых предусматривает использование новейших технологий в различных сферах медицинской деятельности.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регламентирующие порядок реализации программ в сфере модернизации здравоохранения, деятельность субъектов управления в рассматриваемой области, состояние и особенности системы здравоохранения, механизмы её функционирования.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении теоретического исследования и определения особенностей методических подходов к правовому регулированию процессов модернизации в системе здравоохранения, выявлению тех направлений законодательства, которые нуждаются в совершенствовании, а также решение проблем, связанных с внедрением норм права на практике.
Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих теоретических и практических задач:
- проанализировать специфику правового положения медицинских учреждений;
проанализировать правовую природу модернизации здравоохранения;
.- установить сферы правового регулирования процессами модернизации в системе здравоохранения;
проанализировать особенности современной системы законодательства в области здравоохранения для систематизации и классификации методов правового регулирования процессами модернизации в здравоохранении;
разработать теоретико-методологические основания для системно-правовой регламентации вопросов управления процессами модернизации здравоохранения в России;
проанализировать практику применения норм законодательства, регламентирующих инновационные процессы в области здравоохранения по материалам правоприменительной практики;
сформировать предложения по совершенствованию действующего законодательства, которое регламентирует вопросы организации и управления процессами модернизации здравоохранения России.
Методологическую основу диссертационного исследования
составили общенаучные методы познания: диалектический метод
(использовался при изучении категории «модернизации» как социально-
экономического явления, воздействующего на все сферы жизни общества:
социальную, экономическую, политическую и, как результат,
нормотворческую деятельность общества); аналитический метод
(использовался автором для выявления особенностей исторического
развития российского права в области здравоохранения); системный,
структурно-функциональный, сравнительный, психологический,
социологический, статистический и исторические методы исследования (при выявлении социально-функционального воздействия процессов модернизации медицинских учреждений и роста качества оказываемых ими услуг на политическую, экономическую и культурную жизнь общества).
При рассмотрении системы законодательства, норм, регулирующих различные общественные отношения, использовались также сравнительно-правовой и формально-юридический методы исследования. Специфика предмета настоящего научного исследования и сложный состав изучаемого объекта обусловили необходимость использования автором междисциплинарного подхода (определить состояние отечественного законодательства и оценить динамику его развития на различных исторических рубежах, выявить факторы, оказывающие наибольшее влияние на эффективность правового регулирования правоотношений, связанных с вопросами модернизации отечественного здравоохранения).
В качестве теоретической основы диссертационного исследования были использованы научные подходы и научно-исследовательская методология, нашедшие отражение в трудах отечественных и зарубежных ученых - исследователей особенностей и механизмов государственного управления процессами модернизации.
Нормативную правовую и эмпирическую базу настоящего исследования составили федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие порядок организации и управления процессами модернизации в здравоохранении России, различные публикации, материалы международных и всероссийских научных и научно-практических конференций, информационные материалы ведущих иностранных и отечественных теоретиков, данные электронных средств информации, авторефераты и диссертации российских ученых по темам, близким с данной работой.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена тем, что она представляет собой наиболее полный в отечественной юриспруденции опыт системного теоретико-правового исследования проблемы правового регулирования организации и управления процессами модернизации здравоохранения России. Она охватывает значительный круг проблем, которые не рассматривались в литературе либо не получили до сих пор определенного решения. Постановка и предлагаемая автором трактовка этих проблем содержат элементы новизны или во многих случаях являются новыми. Это касается научного обоснования направлений и форм совершенствования российской системы законодательства в новых социально-экономических условиях в контексте широкой теоретико-правовой концепции обеспечения эффективного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере здравоохранения. Это относится также к изучению роли, функций и специфики медицинской деятельности; определению основных требований к законодательной регламентации правовых отношений, в том числе в части закрепления принципов внедрения и использования новейших технологий в сфере здравоохранения.
В рамках проведенного исследования сформулирован принцип правовой реализации инновационного развития в области здравоохранения, внедрение которого в действующее законодательство и включение в общественные отношения на современном этапе развития российского общества, должно соответствовать современным и перспективным потребностям общества и российского государства.
Результаты проведенного научного исследования отражают следующие положения и выводы, заявленные как обладающие научной новизной и выносимые на защиту:
1. На основе анализа нормативных правовых актов дореволюционного периода сформулирован вывод о том, что социальная
значимость доступного медицинского обслуживашія была осознана российским законодателем ещё в конце XVIII века и привела к созданию приказов общественного призрения и медицинских учреждений, которые безвозмездно оказывали медицинскую помощь малоимущим гражданам. Финансирование таких учреждений осуществлялось частично за счёт государственного бюджета, частично за счёт самофинансирования.
2. В исследовании сформулировано понятие модернизации применительно ко всем составляющим системы здравоохранения. Под модернизацией здравоохранения следует понимать научно- обоснованную, поддержанную обществом совместную деятельность органов власти различного уровня, органов управления здравоохранением, медицинского сообщества, основанную на реальном учете имеющихся ресурсов и существующих факторов внешней среды, с целью подъема российского здравоохранения на уровень, отвечающий современным требованиям и соответствующий мировым стандартам, придания ему современного облика.
3. Установлено, что основная проблема государственного регулирования процесса модернизации заключается в том, что отсутствует межотраслевое законодательство, которое позволило бы систематизировать правовое регулирование всех инновационных процессов и процессов модернизации, возникающих на стыке различных отраслей права. В этой связи обоснована необходимость создания такой модели правового регулирования, которая выражалась бы во взаимоувязанных правовых нормах, ориентированных на регулирование организационных, имущественных и иных отношений, возникающих в процессе создания и коммерциализации продукта инновационной деятельности. Кроме того, правовая стратегия регулирования процессов модернизации в России должна быть ориентирована на создание межотраслевого правового механизма партнёрских отношений между государством, наукой и бизнесом в области создания и внедрения инноваций.
4. Автором определены основные направления и виды модернизации.
Среди актуальных направлений модернизации названы такие, как
укрепление материально-технической базы государственных
(муниципальных) учреждений здравоохранения (в частности с целью завершения строительства объектов, которое было начато ранее), текущий и капитальный ремонт государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, приобретение медицинского оборудования; внедрение современных информационных систем в учреждениях здравоохранения с целью перехода на полисы обязательного медицинского страхования
единого образца, внедрение телемедицинских систем, систем электронного документооборота и ведение электронных медицинских карт пациентов; на внедрение стандартов медпомощи, повышение доступности амбулаторной медпомощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами узкого профиля.
В диссертационной работе систематизированы наиболее востребованные в современной медицине инновационные технологии: биокаталитические, биосинтетические и биосенсорные технологии, биомедицинские и ветеринарные технологии, геномные, протеомные и постгеномные технологии, клеточные технологии, нано-, био-, информационные, когнитивные технологии, технологии биоинженерии, технологии снижения потерь от социально значимых заболеваний. А также обозначены проблемы, связанные с их практическим внедрением.
5. Сформулирован вывод о том, что многоступенчатая система
управления и контроля в области здравоохранения должна быть тесно
связана с государственной идеологией и ориентирована на современный
уровень технического развития общества. Системная взаимосвязь и
взаимное влияние уровня технического развития, качества и
эффективности медицинских услуг представляет собой органичную
целостную систему, общей целью которой является защита интересов
общества и государства. Игнорирование объективных закономерностей
влияния уровня технического развития и качества оказываемых
медицинских услуг на развитие общественных отношений в системе
здравоохранения при осуществлении их правового регулирования может
привести к дезорганизации фармацевтической и медицинской отраслей
экономики, что неминуемо повлечёт нарушение законных интересов
граждан и государства.
6. Автором сформулирован ряд предложений по совершенствованию
законодательства о здравоохранении:
а) обоснована необходимость формирования Единого перечня
отраслевых требований к медицинской технике, лекарственным
препаратам и строительным технологиям, планируемым медицинскими
учреждениями к закупке в перспективном году;
б) предложено внести следующие дополнения в «Положение о
Министерстве здравоохранения и социального развития Российской
Федерации», утверждённое Постановлением Правительства РФ от 30 июня
2004 г. №321:
5.5. осуществляет:
взаимодействие с медицинскими учреждениями различных форм
собственности с целью выявления их потребностей в разработке новых технических и иных модификаций медицинских средств и техники, а также взаимодействие с научно-исследовательскими, научно-техническими организациями различных форм собственности с целью формулирования им государственного задания на разработку или модификацию специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской техники и лекарственных препаратов; 5.6. организует:
деятельность по сбору, классификации рекомендаций медицинских учреждений различных форм собственности к научным и научно-техническим организациям по вопросам разработки новой или усовершенствования морально устаревшей медицинской техники.
в) статью 50 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» дополнить пунктом 16 со следующей формулировкой:
«Выявленное в ходе контрольных мероприятий использование средств, предусмотренных на финансовое обеспечение программ модернизации здравоохранения, осуществляемое с нарушением статьи 34 Бюджетного кодекса РФ влечёт за собой уголовную ответственность виновных в неэффективном использовании бюджетных средств должных лиц в соответствии с уголовным законодательством Российской Федерации».
Практическое значение н апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены на заседаниях кафедры государственного и муниципального управления ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных статьях диссертанта, опубликованных, в том числе в рецензируемых изданиях, обозначенных в перечне ВАК Минобрнауки России.
Организация здравоохранения как объект государственного управления
Фундаментом Врачебного устава стала устаревшая инструкция 1797 г., поэтому Врачебный устав не содержал отчётливого разграничения обязанностей во врачебно-санитарном деле государственных органов управления: правительственных, городских и земских учреждений, потому санитарный надзор был преимущественно сосредоточен в руках полиции, которая предъявляла к населению определённые законом требования и налагавшая на граждан и организации различные санкции за их нарушение76.
Тем не менее. Врачебный устав 1857 г. действовал вплоть до Февральской революции 1917 года с незначительными изменениями (редакции 1892 и 1905 гг.).
Формирование и развитие государственной системы социальной защиты - это длительный, сложный и противоречивый процесс. В течение многих десятилетий шёл поиск наиболее оптимальных форм помощи социально-уязвимым группам населения. Государственные институты, правовое обеспечение, идеология, особенности российского менталитета, социокультурное и социально-экономическое развитие, - все эти факторы оказывали влияние на процесс формирования государственной системы социальной защиты. Актуальность проблемы обусловлена следующим. В настоящее время в России осуществляются крупные структурные реформы во всех сферах общественной жизни, в том числе и в социальной сфере. Попытки бездумного внедрения в российскую практику западных моделей реформ привели к тому, что эти реформы не были поняты и приняты обществом. Осмысление реформ должно быть связано с отечественными традициями. Сложный период социально-экономических трансформаций в современной России сопровождается социальными потрясениями, ростом числа инвалидов, вдов, сирот, беженцев, бездомных, нуждающихся в помощи и поддержке. Поэтому современная система социальной защиты, ищущая пути отхода от традиций патернализма в модели социальной помощи, требует творческого осмысления и использования исторического опыта России.
Изучение исторического опыта института Приказов общественного призрения в России в период 1775 - 1864 гг. позволяет наиболее полно оценить его и выявить исторические корни и эволюцию государственной системы социальной защиты, а также даёт ответы на многие вопросы, которые предстоит решать современной системе социальной защиты населения.
Потребность в активных мерах по развитию и структурированию благотворительного движения в настоящее время чрезвычайно велика и диктует необходимость усиления участия общественности в помощи социально-уязвимым слоям населения. Злободневны по сей день идеи, высказанные Екатериной II, - она ввела в отечественное законодательство и социальную практику термин «общественное призрение» и создала условия для привлечения средств общественности к решению проблем призрения. Во второй половине XIX века получила развитие социальная программа медицинского облуживания, которую осуществляли приказы общественного призрения, ориентированные на обеспечение медицинской помощью малообеспеченных граждан России. Приказы общественного призрения представляли собой губернские учреждения, состоявшие из выборных заседателей под председательством государственного чиновника, которые управляли народными школами, госпиталями, приютами для больных и умалишённых, больницами, богадельнями и тюрьмами («Учреждение о губерниях» 1775 года). Финансовое обеспечение приказов общественного призрения и медицинских учреждений, создаваемых при них, осуществлялось на принципах хозрасчёта и частичного самофинансирования.
Об этом свидетельствует тот факт, что им была разрешена банковская деятельность в виде приёма вкладов на хранение и выдачу ссуд под недвижимое имущество и государственные процентные бумаги . Повсеместное распространение приказов общественного призрения началось после издания в 1857 году «Устава об общественном призрении», который регулировал порядок финансового обеспечения приказов общественного призрения путём выделения им денежных средств из государственной казны в размере 15 000 рублей, которые использовались по мере возникновения необходимости . Более полно «Устав» регулировал деятельность приказов общественного призрения 1892 года, который содержал перечень лиц, которые могут лечиться в больницах приказов общественного призрения бесплатно: 1) чиновники и канцелярские служители, годовой доход которых не превышал 300 руб., а также чиновники и канцелярские служители, вышедшие на пенсию и не имевшие иных источников дохода, 2) отставные нижние чиновники государственных ведомств; 3) мещане, не владеющие недвижимостью в городе, в котором учреждена больница, и мещане, не являющиеся коренными жителями города; 4) местные купцы и мещане, владеющие недвижимостью и жертвовавшие на содержание больниц, 5) иные социально незащищённые слои населения, имевшие незначительное содержание от службы или промыслов и обремененные большим семейством
Особенности организации, управления и контроля за медицинской деятельностью
Федеральный закон от 22.07.2005г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»122 предусматривает такой вид особых экономических зон, как технико-внедренческие, которые наиболее всего подходят для выполнения государственной инновационной политики, но фактически для этих целей не используются в силу громоздкости требований, предъявляемых законом к резидентам особых экономических эон и к осуществляемой или деятельности. Кроме того, в России уже сложилась практика создания наукоградов: в г. Зеленоград , г. Дубне124, г. Черноголовке, г. Зеленограде, г. Троицке, г. Протвино, г. Королева и г. Обнинске125 и др. Также создан технопарк в г. Томске на базе Томского научного центра СО РАН в 1990 году126, на территории которого с 2003 года реализуется программа инновационного развития127, а в 2006 году была создана особая экономическая зона технико-внедренческого типа128.
Но, не смотря на обширную практику использования имеющегося в России инновационного потенциала, экономические изменения в России часто приводят к закрытию большого количества научно-исследовательских объединений, что мешает инновационному развитию нашего государства.
Правительства экономически развитых стран определяют приоритетные направления развития, подходящие для своих НИС в новых условиях, вызванных глобализацией экономики, с помощью нормативных методов государственного регулирования различных общественных отношений.
В мировой практике для создания инфраструктуры для поддержки инновационной деятельности существует несколько эффективных организационных форм инновационных комплексов: бизнес-инкубаторы, научно-технологические парки, ИТЦ, наукограды и технополисы, зоны развития новых технологий, регионы науки. Практика свидетельствует о том, что в различных странах преобладает, как правило, какая-то одна из перечисленных выше форм поддержки и развития инновационной деятельности, что свидетельствует об эффективности данного института, преобладании положительного экономического и социального эффекта от их деятельности над трудностями их развития.
Говоря об общественном потенциале развития отечественной инновационной деятельности, необходимо упомянуть об общественных инициативах, которые осуществляются гражданами с соблюдением законодательства путём объединения людей в некоммерческие организации, которые осуществляют собственную аналитическую и инновационную деятельность и тесно сотрудничают с Правительством РФ в области разработки государственной инновационной политики. В качестве иллюстрации, можно привести Совет по национальной конкурентоспособности, который был создан с целью изучения зарубежного опыта повышения конкурентоспособности предприятий, регионов и стран с целью формулирования стратегически важных направлений для повышения конкурентоспособности России. Он и обсуждает в числе прочего направления перспектив совершенствования отечественной инновационной политики129. государственная политика, безусловно, охватывает не только декларацию концептуальных основ инновационной деятельности и модернизации, но также включает в себя инструментарий государственного регулирования, который имеет исключительно прикладной характер. К методам государственного регулирования относятся вопросы: непосредственно связанные с осуществлением научно-исследовательской работы в России: такие как защита интеллектуальных прав и условия передачи и использования создаваемых объектов интеллектуальной собственности (технологий, научных открытий и др.), не связанные с осуществлением научно-исследовательской работы и направленные на регламентацию общеправовых вопросов осуществления предпринимательской деятельности: налогообложение, договорное право, корпоративное право и др.
Развитие концепции государственно-правового регулирования вопросов, возникающих в процессе осуществления инновационной деятельности, является весьма актуальным и вполне осознанным руководителями всех государственных структур, так как данный вопрос активно обсуждался на Международном форуме «Инновационное развитие через рынок интеллектуальной собственности», который состоялся 23.04.201о г. в Московском Международном университете130.
Наиболее распространённым инструментом активизации научной и инновационной деятельности, развития наукоёмкого бизнеса, повышения интереса к поддержке науки и инноваций со стороны частных инвесторов часто выступают налоговые льготы и преференции.
В России налоговый режим в области инновационной сфере начал формироваться с середины 1990-х годов и завершился в 2007 г. разработкой и принятием ряда нормативных актов, ориентированных на снижение налогового бремени для инновационно-активных предприятий. А именно, 01.01.2008 г. начали действовать налоговые преференции, предусмотренные Федеральным законом от 19.07.2007 г. № 195-ФЗ131, которые изменили правила взимания НДС, налога на прибыль, а также установили упрощенную систему налогообложения для организаций и предпринимателей, чья деятельность носит инновационный характер.
Отдельного внимания заслуживает практика государственной поддержки малых и средних предприятий. Вступивший в законную силу 01.01.2008 г. Закон от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» содержит ряд положений о налоговых льготах и преференциях для субъектов малого и среднего бизнеса: ряд «специальных налоговых режимов, упрощенных правил ведения учёта, упрощенных форм налоговых деклараций по отдельным налогам и сборам для малых предприятий» (п.1 ст. 7 закона).
Особенности инновационного развития в области здравоохранения
Различные теории о правовой природе отношений, возникающих между медицинской организацией учреждением и пациентом, всегда способствовали появлению различных мнений о правовой природе указанных общественных отношений: в качестве иллюстрации можно привести теорию Ярошенко К.Б., которая появилась в прошлом столетии и основана на утверждении об административно-правовой природе отношений медицинского учреждения и пациента, а в качестве основания для возникновения гражданско-правовых отношений рассматривает причинение вреда пациенту и возникновение в связи с ним обязанности возместить нанесённых пациенту ущерб201. Последнее время актуальность набирает теория отраслевого характера правоотношений, возникающих между медицинскими организациями и пациентами по вопросам лечения.
Особенность методологии правового регулирования деятельности, осуществляемой в рамках здравоохранения заключается именно в комплексности используемых методов правового воздействия: сочетания императивного, диспозитивного, поощрительного или рекомендательного методов воздействия на общественные отношения .
Так как современная российская система здравоохранения объединяет всю совокупность частных и государственных медицинских организаций, которые в рамках осуществляемой ими предпринимательской деятельности оказывают медицинские услуги в рамках единого правового поля. обеспечивая социально важные интересы государства, то и гипотеза о комплексности правого регулирования медицинской деятельности является вполне жизнеспособной.
Как указывает Милушин М.И., преобладание административно- или гражданско-правовой регламентации зависит от специфики и характера конкретных регулируемых отношений. Надо согласиться с тем, что комплексный характер правового регулирования деятельности здравоохранения обусловливается концептуальным подходом законодателя к правовому регулированию определённой сферы сложившихся в обществе отношений, сгруппированных на базе их единой социальной направленности, а не принадлежностью к той или иной отрасли права202.
Примечательным является тот факт, что отечественный законодатель ориентирован на региональные программы модернизации здравоохранения, в рамках которых осуществляется модернизация федеральных государственных медучреждений, за реализацию которых несёт ответственность субъект РФ, а контроль за реализацией осуществляется исключительно с использованием административно-правового ресурса.
В качестве иллюстрации можно привести процедуру заполнения и предоставления ежемесячных и ежегодных отчётов о реализации мероприятий программ модернизации федеральных госучреждений, оказывающих медпомощь, которые предоставляются в соответствии с Приказом Минздравсоцразвития РФ от 30.12.2010 г. № 1240н. Практическую эффективность данной административной процедуры можно поставить под сомнение, так как практика свидетельствует о большом количестве систематических фальсификаций и невыполнения субъектами РФ планов модернизации в системе здравоохранения.
Неутешительна официальная статистика различных злоупотреблений в процессе реализации региональных программ модернизации, озвученная Премьер-министром Путиным В.В. в 2010 году: 41% медучреждений страны требует реконструкции или капитального ремонта; по данным Росстата за 2008 год в аварийном состоянии находилось 2% медучреждений, без водопровода- 8,5% медучреждений, без горячего водоснабжения - 32,5%, без центрального отопления - более 10%, без канализации - 11,2%, без телефонной связи - 6,7%203. В 2011 году российский Премьер-министр РФ отмечал факты откровенной дезинформации главами администраций федеральных властей относительно готовности медицинских центров: например, в Саратовской области по данным администрации города медицинский центр был полностью сдан в эксплуатацию в декабре 2010 года, а в реальности график строительства откладывался и медицинский центр не готов до сих пор; также регулярным является отставание по срокам строительства медицинских центров в регионах: например в г. Пермь отставание на 10 месяцев, в г. Барнаул - на 8 месяцев2 Общеизвестно, что технический уровень здравоохранения обеспечивает возможность осуществления медиками своевременной и наиболее полной диагностики заболеваний и обеспечения лечения таких заболеваний, которые характеризуются сложными формами проявления и протекания, и потому очевидно, что в современных условиях уровень развития здравоохранения и качества оказываемых медицинских услуг прямо зависит от технической оснащенности (модернизации) всей отрасли. Поэтому наиболее актуальными вопросами современной российской системы здравоохранения являются вопросы технического переоснащения ЛПУ.
Особенности правового регулирования отношений в сфере здравоохранения
С целью формулирования государственной концепции инновационной деятельности и систематизации всего существующего массива нормативных актов отечественному законодателю, на наш взгляд, необходимо подготовить и утвердить Федеральный закон «Об инновационной деятельности в Российской Федерации», который должен быть направлен на внедрение разработанной государственной концепции инновационной деятельности и модернизации отечественного производства. В данном законе должны содержаться цели, чёткие ориентиры инновационного развития и стратегии, и общий план действий по реализации долгосрочных программ развития определённых областей научного знания.
Указанный нормативный акт должен применяться не только к системе здравоохранения, но и ко всем отраслям российской экономики.
При проведении работы по систематизации нормативных актов, регламентирующих вопросы модернизации в системе здравоохранения, на наш взгляд, необходимо определиться с основными принципами деятельности российского здравоохранения, среди которых принципиальными являются следующие: все медицинские организации (не зависимо от формы собственности) в совокупности составляют отечественную систему здравоохранения, обеспечение эффективности деятельности которой осуществляет Российская Федерация.
Данный принцип позволит в значительной степени уровнять ответственность медицинского персонала лечебных учреждений всех форм собственности за качество оказываемых ими медицинских услуг и закрепит ответственность государства за деятельность всех медицинских учреждений в равной степени.
По результатам анализа норм действующего законодательства о здравоохранении автором сформулированы следующие предложения по его совершенствованию: а) Внести изменения в пункт 3 статьи 50 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и изложить его в следующей редакции:
«Предусмотренные в бюджете Федерального фонда средства на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации используются с учётом приоритета закупок отечеетвенных объектов инновационной деятельности перед иностранными аналогами и направляются на следующие цели: 1) укрепление материально-технической базы государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, в том числе обеспечение завершения строительства ранее начатых объектов (техническая готовность указанных объектов на 1 января 2011 года должна составлять не менее 80 процентов фактически произведенных застройщиком затрат от сметной стоимости строительства объекта), текущий и капитальный ремонт государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, приобретение медицинского оборудования; 2) внедрвние современных информационных систес в здравоохранение в целях перехода на полисы обязательного медицинского страхования единого образца, в том числе обеспеченных федеральным электронным приложением универсальной электронной карты, внедрение телемедицинских систем, систем электронного документооборота и ведение медицинских карт пациентов в электронном виде; 3) внедрвние стандартов медицинской помощи, повышение доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами». б) законодательно закрепить требования к расходованию денежных средств из фонда ФОМС в статье 50 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» путём дополнения пунктом 16 со следующей формулировкой: «Выявленное в ходе контрольных мероприятий использование средств, предусмотренных на финансовое обеспечение программ модернизации здравоохранения, осуществляемое с нарушением статьи 34 Бюджетного кодекса РФ влечёт за собой уголовную ответственность виновных в неэффективном использовании бюджетных средств должных лиц в соответствии с уголовным законодательством Российской Федерации».
в) ВнестВ следующие дополнения в «Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации», утверждённое Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. №321 : взаимодействие с медицинскими учреждениями различных форм собственности с целью выявления их потребностей в разработке новых технических и иных модификаций медицинских средств и техники, а также взаимодействие с научно-исследовательскими, научно-техническими организациями различных форм собственности с целью формулирования им государственного задания на разработку или модификацию специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской техники и лекарственных препаратов; деятельность по сбору, классификации рекомендаций медицинских учреждений различных форм собственности к научным и научно-техническим организациям по вопросам разработки новой или усовершенствования морально устаревшей медицинской техники.
Социальная и экономическая значимость медицинской деятельности для государства диктует ужесточить правовую регламентацию медицинской деятельности, а лежащая в основе модернизации инновационная деятельность, которая является результатом творческой деятельности, не может жёстко регламентироваться. Автор предлагает в рамках правого регулирования модернизации здравоохранения предусмотреть возможность взаимодействия медицинских учреждений и инновационно-ориентированных компаний по вопросам формирования пожеланий отрасли к научным организациям.
Данное взаимодействие можно организовать с использованием административно-организационного ресурса Минздравсоцразвития РФ, которое будет формировать Единый перечень отраслевых требований к медицинской технике, лекарственным препаратам и строительным технологиям, планируемым медицинскими учреждениями к закупке в следующем году, на базе требований всех медицинских организаций России, которые должны формироваться в соответствующий государственный заказ на научные изыскания в области медицинских технологий в рамках целевой программы модернизации здравоохранения и мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов218, которая ориентирована на создание оптимальной электронной сети, и которая позволит оптимизировать порядок взаимодействия путём организации оперативного обмена данными между государственными органами, медицинскими учреждениями, некоммерческими организациями медиков, научно-исследовательскими и научно-техническими организациями.
