Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Эволюция организационного построения и правового регулирования деятельности дорожно-патрульной службы 13
1.1. Становление и развитие дорожно-патрульной службы в Российской империи и СССР 13
1.2. Организационно-правовое строительство дорожно-патрульной службы в современной России 39
Глава 2. Основные направления совершенствования деятельности дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России 58
2.1. Правовое регулирование организационного построения и тактики деятельности дорожно-патрульной службы 58
2.2. Административно-юрисдикционная деятельность дорожно-патрульной службы 91
2.3. Отбор и профессиональная подготовка сотрудников дорожно-патрульной службы 126
Заключение 143
Список литературы 147
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена неудовлетворительным состоянием безопасности дорожного движения1 в России, вступившей в так называемую стадию «взрывного роста» числа автотранспортных средств, которая будет продолжаться до достижения уровня насыщенности порядка 300 - 400 автомобилей на 1000 человек (сегодня она составляет 240 автомобилей на 1000 россиян), сопровождаясь неизбежным следствием - дорожно-транспортными происшествиями2. Статистические данные тяжести последствий ДТП и тенденции их изменений являются общепризнанными показателями уровня безопасности дорожного движения. Несмотря на то, что количество транспортных средств в России меньше, чем в развитых странах Европы и Америки, тем не менее, из расчета на 10 тыс. единиц транспорта, число погибших в результате дорожно-транспортных происшествий у нас в 4 - б раз больше. Каждые сутки на дорогах России погибают более 80 и получают ранения около 470 человек. Из общего числа смертельно травмированных 70 % составляют лица в возрасте от 16 до 40 лет, около 18 % пострадавших становятся инвалидами. Так, в период с января по декабрь 2000 года в РФ произошло 157,6 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в которых погибли 29594 и получили ранения 179401 человек3.
Кроме человеческих жертв, ежегодно в ДТП получают повреждения свыше 700 тыс. автомобилей и других транспортных средств. Потери рабочего времени, обусловленные только лишь непосредственным ущербом от ДТП и затратами на компенсацию их последствий, составляют более 200 млн. человеко-дней в год.
Поэтому одним из важных направлений государственной политики в области безопасности дорожного движения являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий1.
Безусловно, для стабилизации обстановки с аварийностью необходимо совершенствование дорожно-транспортной инфраструктуры, высокое правосознание населения и усиленная пропаганда соответствующих правовых норм. Тем не менее, ни одно государство не может обойтись без административно-правовых методов обеспечения БДД, реализуемых преимущественно специализированными подразделениями дорожной милиции (полиции). Несмотря на то, что полицейский контроль не может влиять на мотивы поведения участников дорожного движения, он признается обязательным и действенным средством предупреждения дорожно-транспортных происшествий, поскольку большинство из них прямо или косвенно связаны с грубыми нарушениями установленных правил.
Дорожно-патрульной службе2, являющейся крупнейшим подразделением Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России3 (объединяет свыше 70 % общей численности сотрудников и материально-технических средств ГИБДД), принадлежит важная роль в предупреждении дорожно-транспортных происшествий
1Закон РФ «О безопасности дорожного движения» от 15.11.95 г. с изменениями, внесенными ФЗ РФ от 03.02.99 г. // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873; 1999. № 10. Ст. 1158.
2Далее: ДПС. 3Далее: ГИБДД.
непосредственно в процессе дорожного движения, поскольку она представляет собой практически единственный элемент системы БДД, непосредственно «включенный» в наиболее продолжительную, относительно криминогенную и, по существу, определяющую стадию дорожного движения.
Следовательно, решение проблем обеспечения безопасности дорожного движения во многом зависит от повышения эффективности деятельности ДПС ГИБДД, совершенствования правового регулирования организационного построения, правоприменительной и тактической деятельности этой службы, ее надлежащего кадрового обеспечения.
Степень разработанности темы. Несмотря на очевидную важность научного осмысления указанного комплекса проблем, степень их разработанности пока остается явно недостаточной. Большая часть имеющихся работ, обращенных к проблематике ГИБДД (Н.П. Балашова, А.А. Белов, А.С. Квитчук, В.Н. Кирьянов, Е.А. Козловская, B.C. Ку-раков, В.П. Маринец, Ф.Ф. Салимьянов, П.Н. Цибульский, B.C. Чердак-лиев, А.К. Черноглазов, С.Н. Чмырев, Ф.З. Эльбердова.), вопросы функционирования дорожно-патрульной службы рассматривают лишь фрагментарно. В частности, предметом специального научного исследования не были такие вопросы, как становление и развитие института дорожно-патрульной службы, нормативно-правовое закрепление ее организационной структуры, форм и методов работы, включая вопросы тактики и особенности правоприменительной деятельности. Недостаточно исследована проблема отбора и профессиональной подготовки сотрудников ДПС, главным образом инспекторов (старших инспекторов), являющихся наиболее многочисленными должностными категориями ГИБДД. Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность темы исследования, ее предмет, цели и задачи.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования ДПС и профессиональной деятельности ее сотрудников. Предметом исследования является правовое регулирование и организация деятельности дорожно-патрульной службы.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение и обобщение отечественного опыта становления и развития дорожно-патрульной службы и подготовка на этой основе научно-обоснованных предложений по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности ДПС в современных условиях. Для достижения этой цели ставились следующие задачи:
- исследовать эволюцию организационного построения и правового регулирования деятельности дорожно-патрульной службы;
- провести анализ организационного построения и правовых основ деятельности ДПС в современной России;
- определить роль и место ДПС в системе субъектов, обеспечивающих безопасность дорожного движения;
- исследовать состояние правового регулирования тактической и правоприменительной деятельности ДПС, выявить проблемы и коллизии норм права различного уровня;
- изучить вопросы профессионального отбора и подготовки сотрудников дорожно-патрульной службы;
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования организационного построения, тактической и правоприменительной деятельности ДПС, а также отбора и профессиональной подготовке личного состава этой службы.
Методологические и теоретические основы исследования.
Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод, в рамках которого применены и иные методы познания социально-правовых явлений и процессов: конкретно-исторический, системный, формально-логический, информационно-правовой, сравнительный, социологический, а также метод правового моделирования.
Методическая основа диссертации построена на критическом обзоре существующего положения и конструктивном подходе в разрешении проблем в области правового регулирования и организации деятельности дорожно-патрульной службы.
Теоретической основой диссертации послужили монографии, диссертационные исследования и научные труды ряда российских ученных, принадлежащим к различным научным направлениям. Это работы Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.М. Горшенева, К. Жерондо, В.И. Жулева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.В. Лазарева, В.И. Майорова, И.В. Питеркина, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Ста-рилова, М.С. Студеникиной, В.Д. Сорокина, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др. Особую роль сыграли исследования, непосредственно обращенные к организационно-правовым проблемам деятельности ГИБДД, в частности работы Н.П. Балашовой, А.А. Белова, С.Н. Дмитриева, А.С. Квитчука, В.Н. Кирьянова, Е.А. Козловской, B.C. Куракова, В.П. Маринец, Ф.Ф. Салимьянова, П.Н. Цибульского, B.C. Чердаклие-ва, А.К. Черноглазова, С.Н. Чмырева, Ф.З. Эльбердовой.
Эмпирическую основу исследования составили.
а) законодательные и иные нормативные акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел, в том числе, организацию и деятельность ГИБДД и ее дорожно-патрульной службы;
б) результаты социологических исследований и статистические данные, приводимые в официальных изданиях, работах российских и зарубежных ученных;
в) результаты репрезентативного исследования, проведенного автором в течении 2001 года среди инспекторского состава подразделений ДПС Краснодарского края и Санкт-Петербурга.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых попыток комплексного монографического исследования проблем становления и развития организационного построения, правового регулирования и тактики деятельности дорожно-патрульной службы - крупнейшего подразделения ГИБДД, выполняющего наибольший объем функций по обеспечению безопасности дорожного движения.
Новизной отличается предложенная автором хронология становления дорожно-патрульной службы, охватывающая значительный период отечественной истории (с конца XVII века по настоящее время); выдвинутая и обоснованная авторская концепция перспектив совершенствования организационного построения и правового регулирования тактической, правоприменительной и юрисдикционной деятельности ДПС. В диссертации, с учетом концепции кадровой политики МВД России, обоснованы новые подходы к формированию кадрового корпуса подразделений дорожно-патрульной службы, совершенствованию системы профессиональной подготовки ее сотрудников.
Положения, выносимые на защиту:
1. Становление дорожно-патрульной службы (в ее современном понимании) в своем эволюционном развитии прошло ряд этапов, характеризующих ее организационное построение, формы и методы работы, место и роль среди иных субъектов обеспечения безопасности дорожного движения. С середины XVII века и до формирования "регулярной" полиции, задачи обеспечения безопасности дорожного дви жении в Российской Империи возлагались на Стрелецкий приказ и иные структуры, выполняющие полицейские функции.
В период с 1718 по 1919 гг. эта задача возлагалась непосредственно на органы полиции (милиции). С 1919 по 1935 гг. функции надзора за дорожным движением были возложены и на милицию, и на органы управления автомобильным транспортом. С 1935 года все контрольно-надзорные функции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения возложены на специализированные подразделения органов милиции, первоначально - (с 1936 по 1961 гг.) - на ГАИ и ОРУД, а после их объединения - на дорожно-патрульную службу ГАИ МВД СССР.
2. Реорганизация Государственной автомобильной инспекции в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения, проведенная в 1998 г., фактически была не реформированием, а переименованием этой службы, поскольку ГИБДД сохранила те же задачи, функции и структуру, неизменными остались и основные организационно-тактические формы и методы ее деятельности.
3. Для повышения уровня дорожной дисциплины водителей авто- мототранспортных средств целесообразно дополнить предусмотренные в законодательстве административные меры пресечения еще двумя, предусматривающими временное приостановление действия права управления транспортными средствами за систематическое нарушение Правил дорожного движения; а также эвакуацию транспортных средств за нарушения правил остановки или стоянки, повлекшее создание препятствий для движения других транспортных средств или пешеходов.
Кроме этого, следует ужесточить административную ответственность водителей, невыполнивших законные требования сотрудника милиции об остановке транспортного средства, а также установить правовые основания использования патрульных автомобилей для принудительной остановки преследуемых транспортных средств.
4. Процедура освидетельствования водителей транспортных средств, находящихся в состоянии опьянения, будет осуществляться более эффективнее, если сотрудники ГИБДД будут правомочны проводить ее с использованием специальных технических средств; присутствие при этой процедуре свидетелей должно определяться по желанию обследуемого лица. В случае отказа от освидетельствования, обследуемое лицо должно привлекаться к административной ответственности. При не согласии с результатами пробы, данное лицо подлежит освидетельствованию соответствующим медицинским работником.
5. В административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД разумнее установить такой порядок, по которому все дела об административных правонарушениях, влекущих лишение права управления транспортными средствами, после окончания административного расследования подлежали передаче непосредственно в суд, минуя рассмотрение их должностными лицами ГИБДД. При этом, поскольку при совершении данных правонарушений, у водителя изымается водительское удостоверение, целесообразно установить новую форму временного разрешения на право управления транспортными средствами, которое должно иметь фотографию его владельца.
6. Целесообразно переориентировать учебные планы и программы учебных центров МВД (ГУВД) в части обучения рядового и начальствующего состава сотрудников ГИБДД, а также тематические планы боевой и служебной подготовки таким образом, чтобы они: предусматривали достаточное количество часов для изучения специальных дисциплин; отводили больше времени на практические занятия, деловые игры, учения и тренировки; обеспечивали практичность подготов ки, то есть, акцентировали внимание на приобретении сотрудником тех знаний и навыков, которые ему необходимы на начальном этапе службы.
Соответствующие коррективы целесообразно также внести в соответствующие учебные планы и программы образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, имеющих частичную специализацию по линии ГИБДД.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В диссертации с учетом потребностей практики деятельности ДПС рассмотрены вопросы, которые имеют актуальное значение на современном этапе функционирования и развития органов внутренних дел России. Сформулированные в работе положения и выводы дополняют и развивают теоретические представления об институте дорожно-патрульной службы, ее месте и роли в обеспечении безопасности дорожного движения. Основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования деятельности дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений МВД России при чтении курсов «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел», а также при проведении учебных занятий в системе переподготовки и повышения квалификации сотрудников милиции общественной безопасности.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, Результаты диссер тационного исследования получили выражение в четырех опубликованных научных работах автора. Отдельные положения исследования докладывались автором на региональном научно-практическом семинаре «Милиция общественной безопасности: состояние и актуальные проблемы деятельности» (Санкт-Петербург, 29 марта 2002 г.)
Структура диссертации обусловлена ее предметом, целями, задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка литературы.
