Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Дорожный надзор Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России как один из видов административного надзора 15
1. Понятие административного надзора как категории административного права 15
2. Понятие, признаки и виды дорожного надзора как одного из видов административного надзора . 40
3. Административно-правовые методы и формы осуществления дорожного надзора 60
Глава 2 Основания и порядок осуществления Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД России мероприятий по дорожному надзору и реализации их результатов 89
1. Основания и общий порядок проведения мероприятий по дорожному надзору 88
2. Меры оперативного реагирования на выявленные в ходе мероприятии по дорожному надзору нарушения правил, нормативов стандартов (технических регламентов) 116
Заключение 152
Библиография
- Понятие административного надзора как категории административного права
- Понятие, признаки и виды дорожного надзора как одного из видов административного надзора
- Основания и общий порядок проведения мероприятий по дорожному надзору
- Меры оперативного реагирования на выявленные в ходе мероприятии по дорожному надзору нарушения правил, нормативов стандартов (технических регламентов)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В рамках проводимой в настоящее время в соответствии с Концепцией административной реформы на 2006-2010 гг., утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в редакции Постановления Правительства РФ от 28марта.2008 г. № 221) административной реформы осуществляется постоянное совершенствование юридического механизма реализации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации функций по государственному контролю (надзору). Свидетельством этого является и принятие нового Федерального закона Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», вступающего в силу с 1 июля 2009 г. Действие указанного федерального закона распространяется в том числе и на отношения, возникающие в процессе осуществления государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения. Одним из видов такого контроля и надзора является контроль и надзор за соблюдением физическими лицами и организациями правил, нормативов и стандартов при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов (далее - дорожный контроль и надзор). Между тем нормативные правовые акты, действующие в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, далеко не в полной мере регулируют основания и порядок осуществления мероприятий по дорожному контролю и надзору. Достаточно сказать, что Федеральный закон Российской Федерации от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» содержит лишь одну статью, посвященную вопросам государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного движения. Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения Государ-
4 ственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Приказом МВД России о г 08 июня 1999 г. № 410 (далее - Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения ГИБДД МВД РФ), регламентирует порядок осуществления дорожного контроля и надзора фрагментарно. Кроме того, требуется приведение данного нормативного правового акта в соответствие с положениями названного выше федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Как показьіваеі анализ правоприменительной деятельности органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (далее - ГИБДД МВД России), в последние годы остро встал вопрос надлежащего содержания автомобильных дорог и дорожных сооружений, существенно возросло количество административных правонарушений, совершаемых в процессе их эксплуатации и ремонта.
Все указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования механизма правового регулирования деятельности подразделений ГИББД МВД России по осуществлению дорожного контроля и надзора.
Подготовка предложений по совершенствованию указанного механизма возможна только на основании соответствующих научных исследований существующих в настоящее время юридических проблем осуществления органами ГИБДД МВД России дорожного контроля и надзора.
Следует отметить, что в отечественной российской административно-правовой науке, в том числе и в период проведения в России административной реформы (2003-2008 гг.), комплексные научные исследования названных проблем не осуществлялись. В научных трудах, в частности, в диссертационных работах таких ученых, как Р.И. Денисов, А.Т. Дмитриев, СМ. Зырянов, СВ. Пузырев, СА. Сергеев, посвященных исследованию проблем административного надзора органов внутренних дел, в том числе и ГИБДД МВД Рос-
5 сии, вопросы осуществления дорожного контроля и надзора подробно не рассматривались. Кроме того, в науке административного права до настоящего времени остается дискуссионным вопрос о соотношении понятий «административный контроль» и «административный надзор». Этот вопрос является актуальным и применительно к деятельности ГИДББ МВД России по осуществлению дорожного контроля и надзора.
С учетом изложенного усматривается необходимость в проведении комплексного системного научного исследования проблем правового регулирования дорожного надзора, осуществляемого ГИБДД МВД России. Данное диссертационное исследование относится к числу именно таких научных исследований, чем и обусловливается его актуальность.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в процессе организации и осуществления органами и должностными лицами ГИБДД МВД России дорожного надзора.
Предметом изучения в рамках данного исследования являются федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и осуществления органами и должностными лицами ГИБДД МВД России дорожного надзора, и практика их применения названными органами и должностными лицами.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями настоящего исследования являются:
определение общих правовых основ дорожного надзора как одного из видов административной деятельности ГИБДД МВД России;
подготовка обоснованных предложений по совершенствованию федеральных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и осуществления дорожного надзора.
Для достижения указанных целей в рамках данного научного исследования решаются следующие задачи:
осуществление комплексного системного анализа действующих в настоящее время федеральных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и осуществления дорожного надзора и выявление проблем их применения в практике органов ГИБДД МВД России;
теоретическое определение понятия и выявление юридической сущности административного надзора;
теоретическое определение юридической сущности и основных особенностей дорожного надзора как одного из видов административного надзора;
исследование административно-правовых методов и форм осуществления дорожного надзора;
выявление особенностей осуществления органами и должностными лицами ГИБДД МВД России отдельных видов мероприятий по дорожному надзору;
исследование мер реагирования, применяемых органами ГИБДД МВД России по результатам проведенных ими мероприятий по дорожному надзору;
выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в сфере осуществления органами ГИБДД МВД России дорожного надзора.
Теоретические, методологические и информационные основы исследования. Теоретическую основу настоящего диссертационного исследо-вания составляют научные труды, учебники и учебные пособия по административному праву и административной деятельности органов внутренних дел таких ученых, как Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.П. Беляев, А.И. Бобылев, И.И. Веремеенко, В.В. Головко, В.М. Горшенев, А.И. Турин, Р.И. Денисов, А.Т. Дмитриев, В.В. Дьяконов, М.И. Еропкин, А.Я. Здир, СМ. Зырянов, А.И. Каплунов, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, СИ. Котюргин, Б.М. Лазарев, Ю.П. Луконин, В.И. Майоров, В.Х. Махов, А.В. Морозов, СВ. Пузырев, Ф.С Разаренов, Л.М. Розин, Б.В. Российский, О.Е. Савенко, СА. Сергеев, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов,
7 М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, а также других ученых-административистов.
Методологическую основу данного исследования составляют формально-логический и формально-юридический методы, метод системно-структурного анализа, метод анкетирования (опроса), использованные автором в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного материала и правоприменительной практики органов ГИБДД МВД России
Информационную базу исследования образуют федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, действующие в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и регулирующие вопросы организации и осуществления дорожного надзора; решения федеральных арбитражных судов округов, принятые по делам, возникающим из контрольно-надзорных правоотношений с участием органов ГИБДД МВД России; а также сведения, полученные в результате опроса диссертантом 356 должностных лиц территориальных органов ГИБДД МВД России, действующих в Кировской, Пермской, Нижегородской областях и республике Татарстан, в і ом числе начальников указанных органов, государственных инспекторов дорожного надзора и инспекторов дорожно-патрульыой службы; изучения материалов 283 контрольно-наблюдательных дел в течение 2007-2008 годов.
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что автором впервые в современной российской административно-правовой науке осуществлен комплексный анаЕлиз административно-правовых основ организации и осуществления органами ГИБДД МВД России дорожного надзора, сформулированы предложения по совершенствованию и систематизации соответствующих правовых норм, регулирующих дорожно-надзорную деятельность.
Наиболее значимыми результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну, являются:
- уточнение и разграничение понятий «административный контроль» и «административный надзор»;
определение понятия «дорожный надзор», который выступает одним из видов административного надзора, выделение его основных признаков;
выделение административно-правовых методов и форм осуществления административного надзора;
определение понятия каждого из мероприятий по дорожному надзору и выявление особенностей их осуществления органами ГИБДД МВД России;
выделение мер оперативного реагирования органов ГИБДД МВД России на выявляемые ими в ходе осуществления мероприятий по дорожному надзору нарушения обязательных требований в области обеспечения безопасности дорожного движения;
обоснование предложений по совершенствованию нормативной регламентации оснований и порядка осуществления дорожного надзора.
На защиту диссертантом выносятся следующие основные положения:
1. Административный надзор представляет собой урегулированную нормами административного права властную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, иных органов публичного управления (административно-надзорных органов) и их должностных лиц охранительной направленности, содержание которой заключается в установлении посредством использования специальных административно-правовых методов и форм соответствия поведения и деятельности не находящихся в организационной (служебной) зависимости от данных органов физических лиц и организаций, состояния эксплуатируемых ими в поднадзорной сфере объектов материального мира определенным законами и подзаконными нормативными правовыми актами правилам и обязательным требованиям, основанным на них технико-правовым нормам, а также в пресечении и предупреждении нарушений этих правил, требований и технико-правовых норм, устранении их последствий.
Дорожный надзор - это урегулированная нормами административного права властная правоприменительная деятельность органов и должностных лиц ГИБДД МВД России охранительной направленности, содержание которой заключается в установлении посредством использования специальных административно-правовых методов и форм соответствия деятельности не находящихся в организационной (служебной) зависимости от названных органов и должностных лиц физических лиц и организаций по содержанию (эксплуатации) дорог, улиц, расположенных на них дорожных сооружений, железнодорожных переездов, по установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения, состояния перечисленных объектов, действующих маршрутов движения автобусов (троллейбусов) обязательным требованиям правил, нормативов и стандартов (технических регламентов) в части обеспечения безопасности дорожного движения, определенным законами и подзаконными нормативными правовыми актами, а также в пресечении и предупреждении нарушений этих требований, устранении их последствий.
Под административно-правовыми методами осуществления дорожного надзора следует понимать предусмотренные нормами административного права специальные организационно-правовые средства, при помощи которых органы ГИБДД МВД России устанавливают соответствие объектов дорожного надзора обязательным требованиям правил, нормативов и стандартов (технических регламентов) в части обеспечения безопасности дорожного движения, определенным законами и подзаконными нормативными правовыми актами. К административно-правовым методам осуществления дорожного надзора относятся метод проведения проверок (комплексных, специальных, контрольных и оперативных) и метод повседневного дорожного надзора.
Административно-правовые формы осуществления дорожного надзора - это предусмотренные нормами административного права юридические
10 способы внешнего выражения дорожного надзора. К числу административно-правовых форм осуществления дорожного надзора относятся:
а) издание (принятие) компетентными государственными органами, ор
ганами местного самоуправления, уполномоченными должностными лицами
ГИБДД МВД России индивидуальных административно-правовых актов,
юридически обеспечивающих осуществление мероприятий по дорожному
надзору и реализацию их результатов (приказов о проведении проверок, ре
шений о создании комиссий для проведения проверок, предписаний об уст
ранении нарушений обязательных требований в области обеспечения безо
пасности дорожного движения);
б) совершение уполномоченными должностными лицами ГИБДД МВД
России административно-правовых действий, юридически обеспечивающих
осуществление мероприятий по дорожному надзору и реализацию их резуль
татов (проведение обследований объектов дорожного надзора, истребование
нормативно-технической, дорожно-эксплуатационной и иной документации
и ее изучение, составление актов проверок и т.п.).
5. В целях устранения пробелов в действующем федеральном законода
тельстве о безопасности дорожного движения в части нормативной регла
ментации оснований и порядка осуществления дорожного надзора в главе 5
Федерального закона Российской Федерации «О безопасности дорожного
движения» от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ предлагается закрепить понятие
дорожного надзора, понятие и виды каждого из мероприятий по дорожному
надзору (комплексной, специальной, контрольной, оперативной проверки 11
повседневного дорожного надзора), общие требования к порядку назначения
и проведения этих мероприятий, а также порядок формирования соответ с г-
вующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федера
ции и органами местного самоуправления комиссий для проведения таких
мероприятий.
6. В Наставлении по службе дорожной инспекции и организации движе
ния ГИБДД МВД России, а в дальнейшем в соответствующем Администра-
11 .
тивном регламенте предлагается ввести Раздел 3 «Осуществление службой ДИиОД функций по дорожному надзору», в котором систематизировать нормы, содержащиеся в настоящее время в п. п. 10.2-12 указанного, нормативного правового акта и регулирующие основания и порядок проведения мероприятий по дорожному надзору, с учетом их дополнения и уточнения, а также включить в этот раздел нормы, определяющие виды, основания и. порядок применения должностными лицами ГИБДД МВД России по результатам проведенных мероприятий по дорожному надзору мер оперативного реагирования на установленные в действиях (бездействии) поднадзорных субъектов или иных лиц. нарушений обязательных требований правил, нормативов и стандартов (технических регламентов) в части обеспечения безопасности дорожного движения.
В статье 14 Федерального закона Российской Федерации «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г.- № 196-ФЗ предлагается закрепить сформулированные автором основания и порядок установления временного ограничения, запрещения дорожного движения и изменения его организации по дорогам, улицам, на отдельных участках дорог и улиц, а также на железнодорожных переездах.
В целях нормативного закрепления оснований и порядка применения должностными лицами ГИБДД МВД России по результатам проведенных ими мероприятий .по дорожному надзору мер административного предупреждения и административного пресечения в разделе 3 Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Приказом МВД России от 8 июня 1999 г. № 410, предлагается сформулировать следующие нормы:
«В случае установления по результатам проведенной проверки или в ходе осуществления повседневного дорожного надзора аварийного состояния участка дороги (улицы), дорожного сооружения, эюелёзнодорожного. переезда (просадки дорожного полотна, его размывания, образования на нем на-
12 леди, выхода из строя светофора, оборудования железнодорожного переезда и т.п.), а также иной помехи, создающих непосредственную угрозу безопасности дорожного движения и возникновения дорожно-транспортных происшествий и являющихся основаниями для временного ограничения или запрещения дорожного движения по этому участку дороги (улицы) или по железнодорожному переезду либо для изменения его организации государственный инспектор дорожного надзора или инспектор дорожно-патрульной службы применяет соответствующую меру в порядке и в пределах сроков, предусмотренных федеральным законом "О безопасности дорожного движения"».
«В случае выявления в результате проведенных комплексных, специальных, контрольных и оперативных проверок, а также в ходе повседневного дорожного надзора нарушений обязательных требований правил, нормативов и стандартов (технических регламентов) при содержании автомобильных дорог, улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения в части обеспечения безопасности дорожного движения юридическим лицам в лице их руководителей или индивидуальным предпринимателям, допустившим указанные нарушения, выдаются письменные предписания об устранении этих нарушений с указанием перечня мероприятий, направленных на их устранение, сроков их исполнения и сроков представления в соответствующий территориальный орган ГИБДД МВД России информации об исполнении предписанных мероприятий. Указанные предписания в зависимости от вида и порядка назначеній мероприятий по дорожному надзору выдаются главными государственными инспекторами безопасности дороэ/сно-го движения субъектов Российской Федерации, районов, городов, других территориальных образований на основании представляемых им должностными лицами службы ДИиОД или дорожно-патрульной службы материалов, подготовленных по результатам названных мероприятий».
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации понятие административного надзора, критерии отграничения его от административного контроля, понятие и административно-правовые основы организации и осуществления дорожного надзора как одного из видов административного надзора могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований проблем правового регулирования контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, в том числе в сфере органов внутренних дел и находящихся в их структуре подразделений ГИБДД.
Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию нормативной регламентации осуществления дорожного надзора могут быть использованы в ходе подготовки МВД России соответствующих уточнений и дополнений в федеральные нормативные правовые акты, действующие в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Содержащиеся в диссертации теоретические положения об администра-тивном контроле и административном надзоре, о дорожном надзоре, осуществляемом органами ГИБДД МВД России, могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по курсам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел», а также в ходе подготовки учебников, учебных пособий и учебно-методических материалов по названным учебным дисциплинам.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университе-та (г. Киров).
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов и выступлений на международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 2007, 2008 гг.), «Современные тенденции раз-
14 вития юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 2008 г.)
Основные теоретические положения диссертационного исследования используются ъ учебном процессе по дисциплине «Административное право» в Вятском государственном гуманитарном университете.
Подготовленные диссертантом по результатам проведенного исследования предложения по уточнению'И дополнению положений Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения ГИБДД МВД Российской Федерации были направлены в Департамент обеспечения безопасности дорожного движения МВД России и используются им в нормотворческой деятельности.
Основные результаты проведенного исследования нашли отражение в восьми статьях общим объемом 2,8 п.л., одна из которых опубликована в журнале «Закон и право», рекомендованном ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Понятие административного надзора как категории административного права
Административный надзор является одним из важнейших видов властной деятельности органов исполнительной власти, иных органов государственного управления, в том числе и Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (далее - ГИБДД МВД России, ГИБДД).
В то же время само понятие «административный надзор» в науке административного права однозначно не сформулировано и является дискуссионным. В литературе по административному праву на протяжении десятилетий продолжаются споры о том, что такое административный надзор, чем он о і -личается от государственного, в том числе внешнего (надведомственного) контроля. Не дает ответы на эти дискуссионные вопросы и действующее федеральное законодательство России. Применительно к государственному контролю и надзору, осуществляемым в сфере государственного управления, то есть к административному контролю и административному надзору, в действующем федеральном законодательстве используются как равнозначные два понятия: «государственный контроль» и «государственный надзор». При этом в соответствующих федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах данные понятии не разграничиваются. В частности, в ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами . Не разграничиваются понятия «контроль» и «надзор» и в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», всту-пающем в силу с 1 июля 2009 г.". Как видно из содержания нормы названных федеральных законов, законодатель рассматривает «государственный контроль» и «государственный надзор» как идентичные и взаимозаменяемые понятия.
Поскольку объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления органами и должностными лицами ГИБДД МВД России дорожного надзора как одного из видов административного надзора, представляется необходимым обозначить авторскую позицию по названным выше дискуссионным вопросам.
Рассмотрим вначале основные сложившиеся в административно-право-вой науке на протяжении длительного периода времени подходы к пониманию административного надзора, к отграничению этого вида властной деятельности субъектов управления от иных осуществляемых ими видов внешней государственно-контрольной деятельности.
При этом, поскольку в предмет нашего исследования не входит ведомственный административный контроль, то есть контроль, осуществляемый внутри системы органов исполнительной власти и иных органов публичного управления, понятия «надзор» и «контроль» будут рассматриваться нами только применительно к сфере внешневластной деятельности указанных ор-ганов, к числу которых относится и ГИБДД МВД России.
В литературе по административному праву внешний административный контроль, как правило, именуется термином «надведомственный контроль».
Надведомственный, то есть внешний административный контроль характеризуется в литературе следующими основными чертами: а) осуществляется органами государственного управления (исполнительной власти) и тем самым отграничивается от других видов государственного контроля (президентского, парламентского, судебного);
б) осуществляется в отношении организационно подчиненных (подконтрольных) субъектов;
в) заключается в проверке соблюдения подконтрольными субъектами законов, иных нормативных правовых актов, выполнения поставленных перед ними задач, планов, а также целесообразности и эффективности использования ими тех или иных методов, средств достижения поставленных целей;
г) связан с возможностью вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольных субъектов;
д) завершается принятием в отношении подконтрольных субъектов в зависимости от результатов проверки мер поощрения или дисциплинарной ответственности .
Административный надзор в советской административно-правовой науке рассматривался как разновидность специального надведомственного контроля, выражающегося в систематическом наблюдении за соблюдением действующего законодательства. В частности, по мнению М.С. Студеникиной, «административный надзор, являясь разновидностью надведомственного контроля, представляет собой форму активного наблюдения, сопровождающуюся применением в необходимых случаях мер административно-властного характера»1. М.И. Еропкин и Ф.С. Разаренов характеризовали административный надзор как систематическое наблюдение органов управления за точным исполнением должностными лицами и гражданами законов и иных нормативных правовых актов (общеобязательных правил) в целях предупреждения и пресечения их нарушений, выявления и привлечения нарушителей к ответственности .
В современной административно-правовой литературе административный надзор характеризуется следующими основными чертами:
- представляет собой специальный вид государственного контроля, а именно надведомственный государственный контроль;
- осуществляется органами государственного управления, субъектами исполнительной власти и тем самым отграничивается от прокурорского над-зора;
- осуществляется в отношении организационно не подчиненных указанным органам (поднадзорных) объектов;
- осуществляется в целях выявления, предупреждения, пресечения нарушений общеобязательных правил, а также обеспечения безопасности государства, общества, отдельных граждан;
- заключается в систематическом наблюдении за точным исполнением поднадзорными субъектами законов и иных нормативных правовых актов, то есть правовых норм, а также технико-правовых норм;
- осуществляется без вмешательства в текущую оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов;
- сопровождается применением в необходимых случаях в отношении поднадзорных субъектов мер государственного (административного) принуждения, в частности предупредительных и пресекательных.
Понятие, признаки и виды дорожного надзора как одного из видов административного надзора
В соответствии с ч. 1 ст. 30 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» государственный надзор и контроль в области безопасности дорожного движения организуются и осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 9 статьи 10 Закона Российской Федерации or 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» одной из обязанностей милиции является осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Таким образом, в силу названной нормы Закона Российской Федерации «О милиции» обязанность по осуществлению государственного котроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения возложена на милицию.
В то же время ни в одном из названных федеральных законов не определены общее понятие, задачи и виды государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения, не конкретизирован орган милиции, уполномоченный на осуществление такого контроля и надзора.
Данные вопросы регулируются специальными подзаконными нормативными правовыми актами. Одним из основных таких актов является Положение о государственной инспекции безопасности дорожного движения, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 г. №711. Именно ГИБДД МВД России является в соответствии с п. 1 названного нормативного правового акта тем органом милиции, на который возложены обязанности по осуществлению государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения.
В соответствии с подп. «а» п. 11 названного Положения на ГИБДД МВД России возлагаются обязанности по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования:
- к проектированию, строительству, реконструкции дорог (за исключением государственного надзора при строительстве и реконструкции автомобильных дорог), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;
- к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог (за исключением государственного надзора при их капитальном ремонте), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
- к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования;
- к изменению конструкции зарегистрированных в Госавтоинспекции автомототранспортных средств и прицепов к ним;
- к перевозкам в пределах компетенции Госавтоинспекции тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов.
Анализ приведенных выше положений нормативных правовых актов, регулирующих деятельность ГИБДД МВД России, показывает, что содержанием государственного контроля и надзора, осуществляемого этим органом, является установление соответствия: а) деятельности физических лиц и организаций в области проектирования, эксплуатации и ремонта дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта, установки и эксплуатации технических средств организации дорожного движения, а так же самих перечисленных объектов; б) конструкции и технического состояния находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств и прицепов к ним, предметов их дополни тельного оборудования; в) действий владельцев зарегистрированных в Госавтоинспекции авто мототранспортных средств по изменению их конструкции; г) действий физических лиц и организаций по перевозке тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов; д) поведения участников дорожного движения требованиям, определенным нормативными правовыми актами в области обеспечения безопасности дорожного движения. Соответственно, в зависимости от содержания государственного контро-ля и надзора можно выделить три направления контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России: 1) дорожный надзор (контроль); 2) технический надзор (контроль); 3) надзор за поведением участников дорожного движения. Такая классификация видов административного надзора (контроля), осуществляемого органами ГИБДД МВД России, предлагается и в литерату 1 ре .
В названных выше нормативных правовых актах понятия «контроль» и «надзор» как виды правоприменительной деятельности ГИБДД МВД России не разграничиваются и используются как равнозначные.
Между тем в рамках рассматриваемой властной правоприменительной деятельности ГИБДД МВД России возникают и реализуются как отношения административного надзора, так и отношения надведомственного административного контроля. Разграничение названных видов правоприменительной деятельности органов ГИБДД МВД России должно осуществляться, с нашей точки зрения, по предложенному нами в предыдущем параграфе критерию.
Основания и общий порядок проведения мероприятий по дорожному надзору
Прежде всего, необходимо отметить, что основания и порядок проведения комплексных, специальных, контрольных и оперативных проверок, а также повседневного надзора за условиями движения положениями п. 10.2 Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения в полной мере не регламентированы. В частности, нормы, содержащиеся в Наставлении, вообще не определяют или не в полной мере определяют порядок формирования комиссий для проведения проверок, их состав, порядок обследования дорог, улиц, объектов дорожной и уличной инфраструктуры, порядок составления актов проверок. Ничего не сказано в Наставлении и о возможности участия в проводимых подразделениями ДИиОД проверках представителей поднадзорных субъектов. Вообще в Наставлении не регламентирован порядок проведения оперативных проверок.
Учитывая, что на отношения, возникающие при осуществлении дорожного надзора, распространяется действие Федерального закона от 08 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», а также вступающего в силу с 01.07.2009 г. федерального закона от. 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» порядок проведения мероприятий по дорожному надзору должен быть основан в целом на соответствующих нормах данных федеральных законов, в частности на положениях ст. ст. 7-9 первого из названых законов и ст. ст. 1-3, 14-17-второго. Данные нормы определяют общие требования к порядку проведения мероприятий по контролю (надзору), действие которых, по нашему мнению, должно быть распространено и на мероприятия по дорожному надзору. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что в силу ч. 4 ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» особенности организации и проведения проверок при осуществлении государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного движения в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами.
В силу приведенного выше положения названого федерального закона виды, предмет, основания и сроки проведения проверок в рамках дорожного надзора должны регламентироваться специальным федеральным законом, каковым в настоящее время является Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». В главе 5 «Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения» названного федерального закона, с нашей точки зрения, и должны быть сосредоточены правовые нормы, регламентирующие общие правила назначения и проведения мероприятий по дорожному надзору.
На основе положений приведенного выше Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом норм, содержащихся в Наставлении по службе дорожной инспекции и организации движения, в главе 5 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» могут быть сформулированы следующие общие правила назначения и проведений мероприятий по дорожному надзору 92 1. Дорожный надзор осуществляется ГИБДД МВД России посредством организации и проведения следующих видов мероприятий:
а) комплексная проверка дороги (улицы) - совокупность предварительно спланированных, санкционированных и согласованных административно правовых действий должностных лиц службы ДИиОД и уполномоченных представителей органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования по установлению соответствия конкрет ной дороги или улицы и всего комплекса элементов дорожной инфраструктуры этой дороги или улицы обязательным требованиям правил, нормативов и стандартов (технических регламентов) в части обеспечения безопасности дорожного движения, определенным законами и подзаконными нормативными правовыми актами, совершаемых в пределах предусмотренных сроков и в соответствии с регламентированной юридической процедурой.
Меры оперативного реагирования на выявленные в ходе мероприятии по дорожному надзору нарушения правил, нормативов стандартов (технических регламентов)
В случае выявления в ходе проведенных мероприятий по дорожному надзору нарушений требований правил, нормативов и стандартов (технических регламентов) в части обеспечения безопасности дорожного движения должностные лица ГИБДД применяют необходимые меры оперативного реагирования на эти нарушения, которые условно можно объединить в две группы:
а) меры административного принуждения, применяемые к поднадзорным субъектам, а также в некоторых случаях к участникам дорожного движения;
б) иные меры оперативного реагирования, не связанные с непосредственным применением административного принуждения к субъектам соответствующих отношений, возникающих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Правовые нормы, регламентирующие основания и порядок применения названных выше видов мер оперативного реагирования, с нашей точки зрения, должны быть систематизированы в отдельном пункте предлагаемого нами раздела 3 Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения (будущего Административного регламента). Чтобы сформулировать такие нормы, необходимо исследовать основания и порядок применения всех мер оперативного реагирования, входящих в выделенные нами две группы.
1. Меры административного принуждения. По результатам любого из рассмотренных выше мероприятий по дорожному надзору уполномоченные должностные лица ГИБДД МВД России вправе применять в отношении как поднадзорных субъектов, так и в некоторых случаях в отношении участников дорожного движения меры административного принуждения при наличии соответствующих фактических и юридических оснований. С учетом предложенного нами в первой главе данного исследования понимания дорожного надзора применение некоторых из этих мер, в частности административно-предупредительных и административно-пресекательных, включается в содержание дорожного надзора, а применение иных мер, а именно мер административно-процессуального обеспечения и мер административной ответственности, входит в содержание другого вида административной деятельности ГИББД МВД России - административно-юрисдикционной деятельности.
Рассмотрим далее существующие в настоящее время в науке административного права, в действующем в сфере обеспечения безопасности дорож-ного движения законодательстве и в практике его применения подходы к пониманию видов, юридической сущности, оснований и порядка применения должностными лицами ГИБДД МВД России административно-принудительных мер.
Прежде всего, необходимо обозначить общие теоретические подходы к пониманию и классификации мер административного принуждения.
В науке административного права административное принуждение традиционно рассматривается как один из методов государственного управления, осуществления исполнительной власти, состоящий в применении компетентными органами управления (исполнительной власти) установленных нормами права принудительных мер воздействия в отношении физических и юридических лиц в целях прекращения совершаемых ими правонарушении, обеспечения привлечения их к административной ответственности, обеспечения общественной безопасности. При этом большинство ученых-административистов подразделяют все меры административного принуждения в зависимости от их целевого назначения на четыре вида: меры административного предупреждения (административно-предупредительные), направленные на предупреждение правонарушений и угроз безопасности личности, общества и государства; меры административного пресечения (адми-нистративно-пресекательные меры), направленные на пресечение правонарушений; меры административно-процессуального обеспечения, направленные на обеспечение необходимых условий для разрешения дел об административных правонарушениях; меры административного наказания (административной ответственности) направленные на привлечение виновных физических и юридических лиц к административной ответственности за совершенные ими административные правонарушения1.
По результатам проводимых должностными лицами ГИБДД МВД России мероприятий по дорожному надзору в отношении поднадзорных субъектов, а также в некоторых случаях и в отношении участников дорожного дви-жения применяются все перечисленные выше виды мер административного принуждения.
Рассмотрим далее каждый из названных видов мер административного принуждения. Административно-предупредительные меры. Административно-предупредительные меры (меры административного предупреждения) характеризуются в литературе по административному праву следующими основными чертами: а) основаниями применения этих мер могут являться реальные предположения о намерениях тех или иных лиц совершить противоправные действия, а также возникающие независимо от воли людей обстоятельства, соз дающие реальную угрозу общественной безопасности и (или) безопасности граждан (стихийные бедствия, аварии, катастрофы, эпидемии, эпизоотии и т.п.).
