Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, юридическая природа основных направлений деятельности милиции общественной безопасности, цели, задачи 18-89
1.1. Понятие категорий в виде дефиниций «общественная безопасность», «общественный порядок», их разграничение со смежными понятиями в науке административного права 18-42
1.2. Задачи в деятельности милиции общественной безопасности: понятие и содержание 42-60
1.3. Функции милиции общественной безопасности: понятие и юридическая природа 60-89
Глава II. Совершенствование основных направлений деятельности милиции общественной безопасности: службы участковых уполномоченных милиции, патрульно-постовой службы милиции, дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения 90-167
2.4. Совершенствование основных направлений деятельности службы участковых уполномоченных милиции 90-118
2.5. Совершенствование основных направлений деятельности патрульно-постовой службы милиции 118-141
2.6. Совершенствование основных направлений деятельности дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения 141-167
Заключение 168-173
Библиографический список 174-191
Приложения (№ 1 - № 9) 192-215
- Понятие категорий в виде дефиниций «общественная безопасность», «общественный порядок», их разграничение со смежными понятиями в науке административного права
- Задачи в деятельности милиции общественной безопасности: понятие и содержание
- Совершенствование основных направлений деятельности службы участковых уполномоченных милиции
- Совершенствование основных направлений деятельности патрульно-постовой службы милиции
Введение к работе
Общая характеристика работы. Диссертация посвящена проблемам реализации основных направлений деятельности подразделениями милиции общественной безопасности (МОБ) на примере службы участковых уполномоченных милиции (УУМ), патрульно-постовой службы милиции (ППСМ) и дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ДПС ГИБДД).
В диссертации с учетом юридической литературы, законодательства и практики дана общетеоретическая характеристика категорий в виде дефиниций «общественная безопасность», «общественный порядок», в частности, даны их понятия, классификация, виды и признаки, рассмотрены вопросы разфаничения этих категорий между собой и со смежными в науке административного права, выдвинуты предложения по проблемам совершенствования законодательства в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Проанализированы общие практические и теоретические проблемы решения задач, стоящих перед МОБ, и реализации функций подразделениями МОБ.
Подробно исследованы законодательство Российской Федерации, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (АБАО), позиции видных ученых в области административного, конституционного, уголовного и иных отраслей права, ученых криминологов, ученых социологов и других, материалы практики Агинского Бурятского автономного округа, Читинской области и иных субъектов РФ по проблемам реализации основных направлений деятельности подразделениями МОБ: службой УУМ, ППСМ, ДПС ГИБДД. Выдвинуты предложения и рекомендации по правовому и организационному совершенствованию механизма реализации основных направлений деятельности подразделениями МОБ: службой УУМ, ППСМ, ДПС ГИБДД. Структура и объем диссертации обусловлены целями, задачами и
характером проведенного исследования. Ее структурные элементы включают: титульный лист; содержание; введение; основную часть, включающую выбор направления исследования, методологию и источники исследования и две главы, объединяющих 6 параграфов; заключение; библиографический список; 9 приложений. Общий объем работы составляет 215 страниц.
Актуальность темы исследования. В современных социально-экономических условиях, в условиях устойчивого роста числа административных правонарушений и преступлений1, угрозы терроризма изучение проблем деятельности МОБ имеет особую значимость. На сегодняшний день деятельность подразделений МОБ (да и всей милиции в целом) по борьбе с преступностью не является эффективной, в связи с этим требуется комплексное исследование реализации основных направлений деятельности подразделениями МОБ.
Актуальность исследования обусловлена тем, что в условиях административной реформы, в период принятия Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.2, принятия множества ведомственных актов МВД России по вопросам совершенствования деятельности МОБ , имеет место необходимость исследования проблемных вопросов реализации функций подразделениями МОБ с учетом новейшего административного законодательства.
Необходимость исследования также обусловлена не только сложной криминогенной обстановкой, социально-экономическими условиями, но и
1 Например, рост преступлений в общественных местах в 2004 г. составил в Читинской
области в среднем 39,6%, в Агинском Бурятском автономном округе 88,9% // Текущий архив
УВД Читинской области, г. Чита. 2003-2004; Текущий архив УВД Агинского Бурятского
автономного округа, п.г.т. Агинское. 2003-2004.
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001
г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1.
3 См., например: Приказ МВД от 15 марта 2002 г. № 240 «Об утверждении Концепции
развития Службы общественной безопасности МВД России» // Текущий архив УВД
Агинского Бурятского автономного округа, п.г.т. Агинское. 2002; Приказ МВД РФ от 16
сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых
уполномоченных милиции» // Российская газета. 2002. 27 ноября. №225; Российская газета.
2003.22 мая. №96.
несовершенством административного законодательства в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности, что, в свою очередь, негативно влияет на практическую реализацию функций подразделениями МОБ.
Хотя исследований по вопросам деятельности милиции общественной безопасности сравнительно много, однако в рамках отдельного исследования функции МОБ не рассматривались. В диссертации данная попытка с комплексных позиций предпринята впервые.
Таким образом, для того, чтобы подразделения МОБ могли наиболее эффективно осуществлять возложенные на них нормативными актами функции, необходимо тщательное изучение проблем реализации этих функций с учетом современного административного законодательства.
Степень разработанности темы. Проблемы реализации функций МОБ в рамках отдельной работы не изучались. В ряде работ рассматривались лишь отдельные аспекты данной проблемы.
Исследованию институтов общественного порядка и общественной безопасности посвящены работы таких ученых, как: К.С. Вельского, С.С. Бородина, И.И. Веремеенко, Л.П. Волковой, A.M. Воронова, О.Н. Горбуновой, А.В. Готовцева, А.Ф. Гранина, М.И. Еропкина, Н.Н. Жильского, В.И. Зарубина, Я.А. Здира, Б.П. Кондрашова, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, А.С. Прудникова, Ю.П. Соловья, А.Н. Сагиндыковой, А.И. Сахно, А.В. Серегина, Г.А. Туманова, В.И. Фризко, Х.А. Юсупова и многих других.
Отдельные стороны в рамках задач МОБ рассматривались учеными: Л.П. Волковой, СР. Ибрайбековым, Б.П. Кондрашовым, Л.Ф. Кваша, А.Н. Мусаевым, А.П. Рыжаковым, Ю.П. Соловьем, В.В. Черниковым и другими.
Отдельные положения, касающиеся функций МОБ, исследовались учеными: Ю.Е. Аврутиным, Д.Н. Бахрахом, К.С. Вельским, Д.С. Ваториным, Л.П. Волковой, СИ. Гирько, К.Ф. Гуценко, М. И. Еропкиным, А.В. Зубачом, И.Н. Зубовым, СР. Ибрайбековым, СА. Капитоновым, А.И. Каплуновым,
Ю.М. Козловым, А.Н. Кокоревым, Ф.Е. Колонтаевским, Б.П. Кондрашовым, А.П. Кореневым, А.В. Коркиным, СИ. Котюргиным, Н.Ш. Мингалиным, А.Н. Мусаевым, О.Ф. Мураметс, А.В. Никоновым, К.А. Новокшоновым, Ж.З. Омаевой, Л.Л. Поповым, Р.А. Русаковой, Ю.П. Соловьем, К.В. Хвастуновым и многими другими.
Отметим, что непосредственно деятельности МОБ посвящены кандидатские диссертации Л.П. Волковой и СР. Ибрайбекова1, в рамках данных диссертаций рассматривались отдельными параграфами функции МОБ. Однако, во-первых, в данных работах функции МОБ не были непосредственным объектом изучения с комплексных позиций; во-вторых, отдельные вопросы, касающиеся функций МОБ, рассмотрены не полностью; в-третьих, со времени написания данных работ административное законодательство претерпело значительные изменения (в частности, был принят КоАП РФ), что требует изучения функций МОБ с учетом современных правовых реалий. Практическая характеристика функций МОБ дана на примере деятельности УУМ, ППСМ, ДПС ГИБДД Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области2.
Волкова Л.П. Административно-правовой статус милиции общественной безопасности. Дисс. ... соиск.. уч. степ, к.ю.н. Саратов, 2000; Ибрайбеков СР. Правовые и организационные вопросы деятельности МОБ. Дисс.... соиск. уч. степ, к.ю.н. М., 1996. 2 Вопросам деятельности службы участковых уполномоченных милиции посвящены три кандидатских диссертации: В.В. Попова. «Правовые и организационные вопросы деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок». М, 1999; В.Н. Прокопенко. «Правовые и организационные основы профилактической деятельности службы участковых уполномоченных милиции». М., 2002; А.Б. Южакова. «Деятельность участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка». Челябинск. 2004. Что касается ППСМ, непосредственно деятельности данного подразделения посвящена монография А.И. Сахно. «Патрульно-постовая служба милиции общественной безопасности». Омск, 2002. За последние 4 года вышло 3 диссертационных исследования по вопросам деятельности ДПС ГИБДД: докторская диссертация С.Н. Дмитриева «Правовые, организационные и тактические проблемы деятельности дорожно-патрульной службы ГИБДД». М., 2003; кандидатские диссертации Р.Я. Зайцева «Дорожно-патрульная служба ГИБДД МВД России: организация деятельности и правовое регулирование». СПб., 2002; А.Г. Белинского «Реализация дорожно-патрульной службой Госавтоинспекции законодательства об административной ответственности». М., 2004.
В то же время, несмотря на достаточную изученность вопросов деятельности подразделений МОБ, их функциональный аспект с комплексных позиций, современной практики и юридической природы ранее в отдельной работе не рассматривался.
Определяющее методологическое значение для данного диссертационного исследования имели работы видных ученых-административистов: Ю.Е. Аврутина, Д.Н. Бахраха, М.И Еропкина, Б.П. Кондрашова, А.Н. Костюкова, В.И. Майорова, А.Н. Сагиндыковой, Ю.П. Соловья, Г.А. Туманова, В.В. Черникова и других.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления основных направлений деятельности подразделениями МОБ, а также теоретические и практические проблемы механизма их реализации на современном этапе.
Предмет исследования составляет административное законодательство и практика его применения, а также данные, характеризующие статику и динамику функций МОБ, ее некоторых подразделений.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ функций МОБ, а также внесение предложений по вопросам совершенствования административного законодательства, теории и практики некоторых подразделений МОБ, возложенных на них функций.
Исходя из цели, следует определить, следующие задачи настоящего диссертационного исследования:
- дать характеристику с учетом существующих в административно-правовой науке позиций категориям в виде дефиниций «общественный порядок», «общественная безопасность» и смежным с ними категориям, разграничить их;
определить задачи МОБ с учетом тесной взаимосвязи категорий в виде дефиниций «функции» и «задачи», исследовать виды, признаки, практику решения рассматриваемых задач;
сформулировать понятие, определить признаки и дать классификацию функций МОБ, раскрыть их содержание;
исследовать отечественное и зарубежное законодательство, современную практику по вопросам реализации подразделениями МОБ своих функций;
вычленить правовые и организационные проблемы реализации подразделениями МОБ основных направлений деятельности;
выработать научно-обоснованные и практически осуществимые предложения и рекомендации по совершенствованию реализации подразделениями МОБ своих функций, которые могут быть использованы для развития административного законодательства в исследуемой сфере.
Методология и методика исследования. Методология и методика диссертационного исследования основывается на общенаучном диалектическом методе познания. В качестве основных и частно-научных в работе используются методы: системного анализа, сравнительного правоведения, статистический, социологический и другие.
Теоретическую базу диссертации составляют труды ведущих ученых юристов в сфере общей теории права, конституционного, административного, уголовного, гражданского и других отраслей права, а также психологов, криминологов и социологов.
Нормативную базу настоящей работы составляют следующие нормативно-правовые акты: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Закон «О милиции» и иные федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты, нормативные акты субъектов РФ и
нормативные акты органов местного самоуправления. В диссертации исследовался опыт зарубежного законодательства.
Эмпирическую базу диссертации составляют: материалы практики УВД Агинского Бурятского автономного округа, Читинской области и иных субъектов РФ за период с 2002 по 2005 гг., результаты опроса и анкетирования практических работников по проблемам в исследуемой сфере, собственный опыт работы в милиции.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первой монографической работой, в которой отдельно и комплексно с учетом новейшего административного законодательства, современной практики (УВД Агинского Бурятского автономного округа, Читинской области и иных субъектов РФ) и юридической литературы исследуются функции МОБ, а также проблемы их реализации. Новизну диссертации определяют:
предпринятый комплексный анализ категорий в виде дефиниций «общественная безопасность», «общественный порядок», «задачи милиции общественной безопасности», «функции милиции общественной безопасности», а также их взаимосвязи, соотношение, разграничение;
выявление юридической природы функций МОБ, их содержания и классификации;
- исследование понятия и содержания задач в деятельности МОБ;
- вычленение правовых и организационных проблем механизма
реализации функций некоторыми подразделениями МОБ на современном
этапе;
- разработка предложений по совершенствованию основных направлений
деятельности некоторых подразделений МОБ;
исследование проблем и разработка рекомендаций по совершенствованию административного законодательства в рамках основных направлений деятельности некоторых подразделений МОБ.
Рассмотренный выше круг вопросов, подвергшихся исследованию, предопределил основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Сформулированное определение категории в виде дефиниции
«безопасность» - это состояние отсутствия опасности, защищенность
жизненно важных интересов объектов безопасности — личности, общества и
государства, обеспечиваемых субъектами безопасности, от негативных явлений
социального, техногенного и природного характера, и способность субъектов
обеспечения безопасности выявлять, предупреждать, ослаблять и устранять
эти явления и их последствия.
Понимание общественной безопасности в широком и узком смысле: по мнению диссертанта, общественная безопасность в широком смысле - это состояние отсутствия опасности, защищенность жизненно важных интересов общества от внутренних и внешних угроз посредством их прогнозирования, выявления, снижения, ослабления, устранения и предупреждения субъектами безопасности; общественная безопасность в узком смысле - это состояние отсутствия опасности, защищенность жизненно важных интересов общества от угроз, исходящих от противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, посредством их прогнозирования, выявления, снижения, ослабления, устранения и предупреждения субъектами безопасности.
Определение категории в виде дефиниции «общественный порядок» в широком смысле - это состояние общественных отношений, складывающихся в процессе соблюдения всеми участниками установленных в данном обществе правил поведения, закрепленных в нормах права и неправовых нормах (морали, нравственности), обеспечивающих создание нормальных условий для существования и развития личности, общества и государства; общественный порядок в узком смысле - это состояние общественных отношений,
обеспечивающих охрану личности, ее прав, нравственности и общественного спокойствия в общественных местах, быту и трудовой сфере.
Понятие и содержание задач МОБ: конкретный результат, на достижение которого направлены функции МОБ и на реализацию которого направлены ее права и обязанности.
Выявление юридической природы функций МОБ, их содержания и классификации. Классификация функций МОБ в целом и ее подразделений (службы УУМ, ППСМ, ДПС ГИБДД) на: 1. Административную; 2. Адмипистративно-юрисдикционную; 3. Содействия подразделениям милиции, государственным органам правоохранительной и неправоохранительной направленности, органам местного самоуправления и общественности; 4. Профилактическую; 5. Оперативно-розыскную. Характеристика перечисленных функций.
Сформулированные автором предложения по решению правовых и организационных проблем реализации функций МОБ на примере службы УУМ, ППСМ и ДПС ГИБДД:
обеспечение приоритета профилактической функции службы УУМ. Для этого нужен комплекс организационных и нормотворческих мероприятий. Среди организационных мероприятий требуется: создание более действенных форм контроля за деятельностью УУМ, оптимизация работы УУМ, соответствующее материально-техническое обеспечение профилактической деятельности и др. Что касается нормотворческих мероприятий, то необходимо в Законе «О милиции», приказах МВД России закрепить приоритет профилактической функции в деятельности УУМ;
закрепление запрета привлечений сотрудников службы УУМ по выполнению несвойственных им функций в Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции1; проведение служебных
1 Приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» // Российская газета. 2002. 27 ноября; Российская газета. 2003. 22 мая.
проверок по каждому подобному факту и применение самых строгих мер дисциплинарного взыскания;
3) необходимость разработки программы дополнительного
профессионального обучения работников подразделений МОБ, в которой
должное внимание уделялось бы формам и методам совершенствования
профессионально важных знаний, умений, навыков и личностных качеств;
4) внесение соответствующих дополнений в Закон АБАО «Об участии
граждан в охране общественного порядка в АБАО»1 или разработка, принятие
Закона АБАО «О добровольных народных дружинах», в котором были бы
урегулированы вопросы правового статуса добровольных народных дружин и
их взаимодействия с подразделениями МОБ;
расширение административно-юрисдикционной функции службы УУМ: с учетом роста потребления алкогольной продукции в АБАО и тенденции роста преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, автор предлагает внести в пункт 9 части 2 статьи 23.3 КоАП РФ дополнение, предоставив УУМ рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.20 (распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах); статьей 20.21 (появление в общественных местах в состоянии опьянения); статьей 20.22 (появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах);
внесение дополнений в часть 3 статьи 14.16 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за продажу алкогольной продукции несовершеннолетним лицам, в части распространения данной нормы на индивидуальных предпринимателей;
Закон АБАО «Об участии граждан в охране общественного порядка в Агинском Бурятском автономном округе» от 26 ноября 2001 г. № 224 -ЗАО // Вестник АБАО. 2001. 30 ноября.
7) использование опыта Свердловской области, где разработана
Областная государственная целевая программа «Развитие материально-
технического обеспечения подразделений МОБ в Свердловской области» на
2006-2008 годы, которая направлена на создание необходимых условий для
эффективного функционирования подразделений МОБ в целях обеспечения
надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, своевременного
реагирования на изменение криминогенной обстановки. В целях системного
решения проблемы материально-технического обеспечения МОБ автором
предлагается разработка и принятие подобной программы «Развития
материально-технического обеспечения подразделений МОБ» в АБАО и
Читинской области',
8) выявление проблемы, что де-факто устными указаниями
непосредственных и прямых начальников запрещается рассмотрение дел об
административных правонарушениях УУМ (хотя де-юре УУМ имеют право
рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с
пунктом 9 части 2 статьи 23.3 КоАП РФ);
разработка, принятие и внедрение в повседневную практику Инструкции о взаимодействии подразделений МОБ, в которой определялись бы формы, методы и порядок взаимодействия подразделений между собой, иными органами правоохранительной и неправоохранительной направленности, общественностью;
автор предлагает предусмотреть в качестве условия предоставления лицензии на осуществление охранной деятельности принятие частными охранными предприятиями обязательства об оказании содействия подразделениям МОБ в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности на безвозмездной основе. Следует закрепить данное положение на законодательном уровне путем внесения соответствующих изменений в Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и
Положение о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности (утверждено постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 600);
11) ужесточение ответственности за невыполнение требования об
остановке транспортного средства (ст. 12.25 КоАП РФ): внесение
соответствующих изменений в КоАП РФ об увеличении до 25 МРОТ
административного штрафа и установлении возможности лишения
специального права управления транспортным средством на срок от полутора
до двух лет за невыполнение требования об остановке транспортного
средства;
12) автор поддерживает мнение о нецелесообразности передачи дел об
административных правонарушениях в сфере дорожного движения, которые
относятся к юрисдикции ГИБДД, суду по следующим причинам: во-первых, в
силу оперативности рассмотрения дел об административных
правонарушениях подразделениями ГИБДД; во-вторых, компетентности
сотрудников ГИБДД в вопросах в сфере безопасности дорожного движения; в-
третьих, существующей загруженности судов иными делами;
13) возвращение в КоАП РФ нормы, предусматривающей
ответственность за систематическое нарушение правил дорожного движения;
привлечение к административной ответственности собственника транспортного средства за ряд правонарушений; внесение соответствующих изменений в КоАП РФ (к примеру, автор называет проблему привлечения к ответственности нарушителя в сфере дорожного движения, пользующегося автомобилем по доверенности и не имеющего регистрации по месту жительства. Практика привлечения к административной ответственности собственника транспортного средства распространена в западно-европейских странах - Англии и др.);
включение в КоАП РФ в качестве одного из дополнительных наказаний за совершение административных правонарушений в сфере
дорожного движения принудительного платного изучения правил дорожного движения с направлением полученных доходов на улучшение деятельности ДП С ГИБДД;
разработка и принятие специального Закона РФ «О профилактике преступлений»',
разработка и принятие Закона РФ «О борьбе с коррупцией», в котором были бы определены организация, формы, способы и средства борьбы с коррупцией, в частности, в МОБ.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что она дополняет имеющиеся в отечественной науке работы по изучению вопросов совершенствования основных направлений деятельности МОБ глубоким анализом их практики, проблем совершенствования и реализации административного законодательства с учетом проводимой административной реформы. Изложенные в работе выводы могут быть использованы при изучении и дальнейшей разработке научных проблем административного права.
Практическая значимость работы состоит в возможности применения ее результатов и рекомендаций при совершенствовании административного законодательства, при подготовке нового кодифицированного законодательства, а также в целях повышения теоретической подготовки сотрудников милиции.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации представлены в научных публикациях автора, а также в выступлениях на научных конференциях и совещаниях - г. Екатеринбурге, г. Челябинске, г. Чите, п.г.т. Агинское.
Материалы научного исследования апробировались при проведении опроса среди сотрудников подразделений МОБ Агинского Бурятского автономного округа, Читинской области1.
Диссертация была обсуждена на заседании кафедры административного права и административной деятельности ОВД Уральского юридического института МВД России.
Структура и объем диссертации.
Структура и объем диссертации обусловлены целями и задачами исследования. Настоящая работа включает в себя введение, две главы, которые состоят из шести параграфов, заключение, библиографический список и 9 приложений.
1 Исследуемая совокупность - работники службы УУМ, ППСМ и ДПС ГИБДД АБАО и Читинской области различного возраста, должностного положения и образования (из 1242 на анкеты ответили - 300 сотрудников): А) Количество опрошенных работников службы УУМ АБАО и Читинской области - 95 человек; Б) Количество опрошенных работников ППСМ АБАО и Читинской области - 100 человек; В) Количество опрошенных работников ДПС ГИБДД АБАО и Читинской области - 105 человек. Место проведения исследования -служба УУМ, ППСМ и ДПС ГИБДД АБАО и Читинской области.
Понятие категорий в виде дефиниций «общественная безопасность», «общественный порядок», их разграничение со смежными понятиями в науке административного права
В Законе РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»1 в статье 9 определены основные задачи милиции общественной безопасности, к которым, в частности, относятся обеспечение общественной безопасности, безопасности личности и общественного порядка. Для более глубокого изучения основных направлений деятельности милиции общественной безопасности необходимо первоначально остановиться на анализе категорий в виде дефиниций: «безопасность», «общественная безопасность», «безопасность личности», «общественный порядок» и других, их соотношении и разграничении. В современных социально-экономических условиях, в условиях роста преступности, угрозы терроризма, проблема безопасности как никогда актуальна.
К. Маркс писал, что «безопасность есть высшее социальное понятие гражданского общества» . А.Д. Градовский отмечает: «государство, не дающее гражданам ничего, даже безопасности, несомненно, вызовет сначала равнодушие, потом вражду народа; оно разложится и погибнет или от внешнего врага, поддерживаемого апатией масс, или от внутренних раздоров»3.
В античные времена под безопасностью понимали «спокойное состояние духа, считавшего себя защищенным от любой опасности». Как отмечают А.Б. Антонов и В.Г. Балашов, благодаря философским концепциям, подготовленным в 17-18 вв., категория «безопасность» приобретает широкое распространение в западноевропейских государствах и означает состояние, ситуацию спокойствия, появляющуюся в результате отсутствия реальной опасности (как физической, так и моральной), а также материальные, экономические и политические условия, способствующие созданию данной ситуации. Именно в этот период предпринимались первые попытки теоретической разработки понятия «безопасность». Безопасность приобретает значение философской категории, поскольку охватывает практически все аспекты жизни и играет в ней существенную и определяющую роль1. В современный период категория в виде дефиниции «безопасность» в юридической науке вызывает широкие дискуссии.
Вместе с тем отметим, что еще В. Даль указывал, что безопасность есть «отсутствие опасности, сохранность, надежность»2. По словарю СИ. Ожегова «безопасность - положение, при котором не угрожает опасность кому-либо» .
В философской науке интерес представляет определение, данное В. Серебрянниковым, А. Хлопьевым: «безопасность есть деятельность людей, общества, государства, мирового сообщества народов по выявлению (изучению), предупреждению, ослаблению, устранению (ликвидации) и отражению опасностей и угроз, способных погубить их, лишить фундаментальных материальных и духовных ценностей, нанести неприемлемый (недопустимый объективно и субъективно) ущерб, закрыть путь для выживания и развития»4. Вместе с тем ряд ученых не согласны с таким определением, поскольку в данном случае дано определение не безопасности, а процесса ее обеспечения, так как безопасность есть «прежде всего, состояние, имеющее определенные параметры и характеристики, а деятельность лишь направлена на достижение и поддержание этого состояния»1.
Если рассматривать данный анализ с точки зрения законодателя, определение безопасности дано в Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (в редакции Закона РФ от 25 декабря 1992 г. № 4235-1, Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288) «безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Б.П. Кондрашов, опираясь на это определение, существенно дополняет его и приходит к выводу, что «безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов объектов безопасности -личности, общества и государства, обеспечиваемых субъектами безопасности от общественно опасных деяний и иных вредоносных явлений социального, техногенного и природного характера посредством использования системы мер и средств, предусмотренных законом»3.
Можно согласиться с мнением ученых, которые утверждают, что «защита -это лишь один из вариантов реагирования на угрозу, которую можно и избежать, сохраняя при этом способность защищаться в активной или пассивной форме»1 и «раскрытие понятия «безопасность» через термины «защита», «защищенность», «защитить» суживает ее смысл. Защитить — значит оборонять, закрывать, загораживать что-либо; это вещь, предмет, явление, скрывающие, охраняющие, ограждающие кого или что-либо, наконец, просто щит в прямом и переносном смысле. При этом приуменьшались, если даже просто не игнорировались, важнейшие свойства и функции безопасности -снижать, ослаблять, устранять и предупреждать опасности и угрозы. Таким образом, смысл слова «защищать» отражает одну из важнейших функций безопасности, но не исчерпывает их»2.
С учетом вышеизложенного, мы предлагаем рассматривать исследуемую категорию в виде дефиниции в следующих ипостасях: безопасность — это состояние отсутствия опасности, защищенность жизненно важных интересов объектов безопасности — личности, общества и государства, обеспечиваемых субъектами безопасности, от негативных явлений социального, техногенного и природного характера и способность субъектов обеспечения безопасности выявлять, предупреждать, ослаблять и устранять эти явления.
Задачи в деятельности милиции общественной безопасности: понятие и содержание
По толковому словарю СИ. Ожегова задача - это «то, что требует исполнения, разрешения»1. В теории административного права существует следующая позиция относительно определения понятия «задача»: «цели органов внутренних дел детализируются до такого уровня, на котором каждая конкретная цель выступает как непосредственная цель управленческой деятельности - задача. Под задачами необходимо понимать реальные частные цели ... под целью следует понимать такое желаемое состояние или развитие социальной системы, которое достигается в результате управленческих воздействий» . В комментарии к Закону РФ «О милиции» авторы отмечают, что «вопрос о задачах милиции - это вопрос о характере и пределах ее вмешательства в частную и общественную жизнь, и поэтому четкое их обозначение в законе служит фактором последующего эффективного правового регулирования деятельности милиции. Задачи милиции представляют собой цели, достижения которых она должна добиваться всей своей деятельностью»3. Думается нельзя определять категорию в виде дефиниции «задача» через понятие «цель», так как, хоть и являясь тесно взаимосвязанными, они самостоятельны. Интересна точка зрения Л.Ф. Кваши, А.Н. Мусаева, ими предлагается выделение в деятельности милиции «стратегической цели»: защиты жизни и здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных посягательств, и «задач-функций»: вариантов «тех действий, посредством которых может быть обеспечена безопасность личности, защита указанных форм собственности», которые указаны в абзаце 2-5 статьи 2 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»4. Ряд авторов рассматривает термин задачи как синоним термина функция: «задачи - это функции, для выполнения которых политическими властями создаются те или иные публичные службы»5. Эта позиция несколько некорректна, так как не соответствует существу данных категорий.
Некоторые авторы задачи определяют, как «совокупность проблем, требующих решения для достижения целей в данной конкретной обстановке при наличии ресурсов»6. По нашему мнению, данное определение понятия «задача» является неудачным, ведь в своей деятельности, например, милиция общественной безопасности встречается с множеством правовых и неправовых проблем и определять их все в качестве задач будет неверным.
Мы придерживаемся мнения А.Н. Сагиндыковой и Л.Т. Жанузаковой, которые понимают под категорией задача «конкретный результат, на достижение которого направлена функция государственного органа, на реализацию которого направлены его права и обязанности»1. Проще говоря, задача отвечает на вопрос «что делать» . Таким образом, задача МОБ -конкретный результат, на достижение которого направлены функции МОБ и на реализацию которого направлены ее права и обязанности.
Задачи МОБ установлены статьями 2 и 9 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» и пунктом 3 Указа Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности в Российской Федерации», а также ведомственными актами, регулирующими деятельность структурных подразделений МОБ.
Статья 2 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» устанавливает задачи для всей милиции: обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных Законом «О милиции». Согласно статье 9 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»3 в задачи МОБ входит: обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности.
В соответствии с пунктом 3 Указа Президента «О МОБ» задачами милиции общественной безопасности являются: обеспечение личной безопасности граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, и расследование преступлений в форме дознания, оказание в пределах ее компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям. Иные задачи на милицию общественной безопасности могут быть возложены только законом. Проведем теоретико-правовой анализ каждой из задач МОБ: 1. Обеспечение безопасности личности. Сразу отметим, что имеется некоторое терминологическое расхождение между Законом РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» и Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности в Российской Федерации» (с изменениями от 2 декабря 1998 г.), так, Закон РФ среди задач милиции выделяет обеспечение «безопасности личности», а Указ Президента РФ -«личной безопасности граждан». Возникает вопрос о соотношении понятий «безопасность личности» и «личная безопасность». Согласимся с А.С. Прудниковым в том, что «отличие понятий безопасности личности и личной безопасности заключается только в том, что при личной безопасности совокупность общественных отношений направлена на защиту конкретной жизни, здоровья, телесной неприкосновенности и свободы человека и гражданина от противоправных насильственных посягательств, совершаемых с применением или попыткой применения насилия либо с угрозой таковых. При обеспечении же безопасности личности предусматривается неопределенный круг лиц»1. Относительно личной безопасности, думается, что экономические, организационные и правовые трудности делают задачу обеспечения личной безопасности практически не выполнимой2. Что касается безопасности личности, по мнению Л.П. Волковой, безопасность личности вряд ли стоит рассматривать как одну из основных задач милиции. Как уже было отмечено выше А.С. Прудниковым, обеспечение безопасности личности предполагает устранение угроз в отношении неопределенного круга лиц, что «вполне достигается и решением задач по охране общественного порядка, обеспечением общественной безопасности, осуществлением контроля над преступностью и т.д.»3. Мы придерживаемся иной позиции. По нашему мнению, точка зрения Л.П. Волковой не соответствует сути Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой (статьей 2) «человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Совершенствование основных направлений деятельности службы участковых уполномоченных милиции
С 1920 года в России начался первый этап создания этой службы, когда в отдельных крупных городах стали вводиться должности участковых. 17 ноября 1923 года была утверждена инструкция участковому надзирателю, которая положила начало формированию института участковых в российской милиции. Этот день считается датой создания в ОВД службы участковых уполномоченных милиции1. В феврале 1930 г. термин «надзиратель» был заменен инспектором, в конце 1939 г. последний стал участковым уполномоченным милиции. В 1970 г. по разным причинам вернулось наименование участковый инспектор милиции.
В декабре 2000 года Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации принят и 29 декабря 2000 г. утвержден Президентом России Федеральный закон № 163 «О внесении изменений в ст. 30, 36 Закон Российской федерации «О милиции»1, которым, в частности, должность «участковый инспектор милиции» переименована в «участковый уполномоченный милиции». В ходе своей деятельности служба входила в структуру подразделений охраны порядка, уголовного розыска, профилактики и вновь вернулась в систему обеспечения общественного порядка.
Служба участковых уполномоченных милиции имеет определенные особенности по сравнению с другими службами и подразделениями милиции. А именно, служба работает практически по всем направлениям деятельности органов внутренних дел, авторы отмечают комплексность и многофункциональность деятельности участковых уполномоченных милиции (УУМ). Так, некоторые ученые-административисты отмечают, что «в отличие от сотрудников других подразделений, решающих, как правило, лишь одну из задач органов внутренних дел, УУМ работают практически по всем направлениям деятельности милиции» . Другие ученые, к примеру, Л.Ф. Кваша и А.Н. Мусаев пишут об универсальном характере деятельности УУМ. Многофункциональность, присущая работе УУМ, позволяет считать участкового на закрепленной за ним территории основным и полномочным представителем не только милиции общественной безопасности, но и всей милиции в целом. К особенностям деятельности УУМ относится определенная «индивидуальность», УУМ зачастую работают в значительном отдалении от расположения основных сил ОВД. Особенно это проявляется в сельской местности4. Также следует упомянуть, что служба УУМ характеризуется приближенностью к населению. Это «объясняется не только характером работы, ... но и тем, что большую часть рабочего времени инспектор должен проводить на территории участка среди населения»5. В нормативных актах МВД отмечается важная роль УУМ в осуществлении правоохранительной деятельности: «в горрайорганах внутренних дел служат более 54 тыс. участковых уполномоченных милиции. Ими раскрывается каждое второе преступление по линии милиции общественной безопасности и около четверти преступлений по линии криминальной милиции. Под их контролем находится более 4 млн. лиц, состоящих на профилактических учетах органов внутренних дел»1.
Отметим анализ задач участковых уполномоченных милиции. Согласно Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции участковый уполномоченный выполняет «возложенные на него задачи по борьбе с преступностью и охране общественного порядка на закрепленной за ним в установленном порядке части территории, обслуживаемой органом внутренних дел»2.
Проект закона АБАО «Об УУМ АБАО»3 определяет основные задачи УУМ:
1) обеспечение личной и имущественной безопасности граждан; 2) обеспечение сохранности собственности предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений; 3) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 4) профилактика и пресечение преступлений и административных правонарушений; 5) раскрытие преступлений по делам, не требующим обязательного предварительного следствия, а также активное участие в раскрытии преступлений по делам, требующим обязательного предварительного следствия; 6) обеспечение соблюдения гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; 7) оказание в пределах своей компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов. На наш взгляд, названный перечень задач не соответствует реальному положению дел. Нами отмечалось ранее, что обеспечение личной безопасности каждого конкретного человека не может рассматриваться в качестве задачи МОБ, корректнее говорить об обеспечении безопасности личности. Кроме того, упоминание «обеспечения имущественной безопасности» в качестве задачи излишне, так как обеспечение имущественной безопасности достигается в результате решения задач охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, предупреждения и пресечения правонарушений и т.д. Излишне также выделение в качестве задачи «обеспечение сохранности собственности предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений», она охватывается другими задачами УУМ. А обеспечение соблюдения гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации является не задачей, а элементом административной функции. Кроме того, не названа задача розыска отдельных категорий лиц, установление местонахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности.
Совершенствование основных направлений деятельности патрульно-постовой службы милиции
Днем создания патрульно-постовой службы в качестве структурного подразделения органов внутренних дел считается день утверждения Приказом Центрального административного управления НКВД г. Москвы №4 от 02 сентября 1923 г. Инструкции постовому милиционеру. Она регламентировала общие положения о постовой службе, права и обязанности постового милиционера. Со дня создания этого документа начат отсчет деятельности патрульно-постовой службы1.
При достижении задач и осуществлении функций патрульно-постовая служба милиции руководствуется различными нормативно-правовыми актами, среди них: - Конституция РФ2; - Закон РФ «О милиции»3; - Иные законы: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»4, КоАП РФ5, Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»6, Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» , Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» , Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения»9, Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» , Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»2, иные законы;
Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности в Российской Федерации» (с изменениями от 2 декабря 1998 г.), которым утверждено положение о милиции общественной безопасности в РФ3;
Нормативные акты, приказы МВД РФ (Устав ППС МОБ РФ4. Утвержден Приказом МВД России от 18 января 1993 г. № 17); Устав АБАО5;
Нормативные акты, приказы УВД АБАО (например, Положение об отделе обеспечения общественного порядка милиции общественной безопасности УВД Агинского округа)6;
Законы и иные нормативно-правовые акты АБАО, принятые в пределах предоставленных полномочий (например, Закон АБАО от 26 ноября 2001 г. «Об участии граждан в охране общественного порядка в АБАО» .
Патрульно-постовая служба милиции в соответствии с Законом «О милиции» входит в состав милиции общественной безопасности. Деятельность патрульно-постовой службы милиции строится в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности.
Исследователями отмечается, что «ППСМ является основной службой по обеспечению общественного порядка и борьбы с преступностью на улицах, транспортных магистралях, вокзалах, аэропортах и иных общественных местах...»1. Особенностью данного подразделения МОБ является то, что оно принимает участие в решении многих задач и выполнения многих функций, стоящих перед милицией. По объему своих функций и количеству личного состава она является универсальной и самой многочисленной службой милиции. Подобное характерно не только для РФ: «вопросам организации и укрепления патрульной службы уделяется большое внимание за рубежом. Как правило, она представлена в органах охраны порядка в качестве основной, самостоятельной и довольно многочисленной структуры» .
Учеными предлагается употребление категории «патрульно-постовая служба» в двух значениях: 1) как вид деятельности специальных нарядов милиции по охране общественного порядка; 2) как совокупность управленческих аппаратов, частей и подразделений, обеспечивающих охрану общественного порядка3. В административно-правовой литературе ППСМ как вид деятельности получила следующее определение — «это один из видов административной деятельности органов внутренних дел, который осуществляется специально назначенными нарядами, несущими службу в форменной одежде, на наружных постах и маршрутах патрулирования в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественного порядка и борьбы с преступностью»4. ППСМ организуется в территориальных органах и на объектах транспорта.
Устав ППСМ определяет основные задачи, стоящие перед патрульно-постовой службой: 1) обеспечение личной безопасности граждан; 2) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 3) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; 4) участие в раскрытии преступлений и задержании преступников. Некорректность формулировки задачи «обеспечение личной безопасности граждан» отмечалась нами ранее. Кроме того, перечень задач, перечисленных в Уставе ППСМ, неполон и требует дополнения. По нашему мнению, перед патрульно-постовой службой стоят те же задачи, что и перед всей милицией, конечно, с учетом специфики деятельности подразделения. Так, в Уставе ППСМ не названы задачи выявления преступлений и административных правонарушений, участия в розыске отдельных категорий лиц, оказания помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законом «О милиции», хотя, по нашему мнению, они также имеют определяющее значение для деятельности ППСМ. Некоторые авторы также опускают некоторые задачи ППСМ. A.M. Сахно не называет среди задач ППСМ выявление преступлений и административных правонарушений, участие в розыске отдельных категорий лиц .
Таким образом, патрульно-постовая служба милиции выполняет следующие задачи: 1) обеспечение безопасности личности, общественной безопасности; 2) охрана общественного порядка; 3) выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; 4) участие в раскрытии преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; 5) участие в розыске отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности; 6) оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных Законом «О милиции».
