Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Полицейская (милицейская) служба в федеративном государстве в условиях административной модернизации: ее концептуально-теоретическая характеристика 14
1.1. Административная модернизация государственной службы: понятие, сущность и содержание 14
1.2. Правовая природа и организация службы в полиции (милиции) в условиях административной модернизации государственной службы 43
Глава 2. Административная модернизация полиции как государственной службы: прикладные аспекты реализации административно-правовой сущности 73
2. 1. Общественно-ориентированная стратегия деятельности органов полиции (милиции) как государственной службы в условиях административной модернизации 73
2. 2. Системно-структурные особенности организации полиции (милиции) как государственной службы в условиях административной модернизации 106
2.3. Профессиональная подготовка и методология деятельности сотрудников полиции (милиции) в условиях административной модернизации: диалектика взаимодействия профессиональной и общественной компетенции 138
Заключение 177
Список источников 182
Список литературы 191
Приложение. Извлечения из федерального закона ФРГ «О чиновниках» 212
- Административная модернизация государственной службы: понятие, сущность и содержание
- Правовая природа и организация службы в полиции (милиции) в условиях административной модернизации государственной службы
- Общественно-ориентированная стратегия деятельности органов полиции (милиции) как государственной службы в условиях административной модернизации
- Системно-структурные особенности организации полиции (милиции) как государственной службы в условиях административной модернизации
Введение к работе
Актуальность работы. Полицейские (милицейские) функции являются непременным атрибутом любого государства со времен появления понятия государственности. Работа полиции (милиции) на различных исторических времени отличалась своей спецификой и имела определенные особенности. Она не могла оставаться неизменной, она эволюционировала в соответствии с требованиями общества, исторического момента и специфики ци-вилизационного развития.
Полиция (милиция) как орган государственной власти и основной субъект обеспечения общественной безопасности переживает фундаментальные изменения, которые можно сравнить только с самим фактом обособления полиции (милиции) в системе органов государственной власти.
Специфика перемен состоит в их латентном характере и содержании. При сохранении практически в неизменном виде административно-правовой формы качественным изменениям подвергаются сущностные составляющие полицейской работы: ее формы и методы, характер и содержание сотрудничества, ориентации взаимодействия с гражданами и общественными институтами. Концентрируются перемены в системе государственной службы, неотъемлемой частью которой является служба в полиции (милиции).
Развитие российской государственности характеризуется последовательной демократизацией, развитием и упрочением институтов гражданского общества. Особое место среди этих процессов занимает административная реформа, посредством которой в российскую практику администрирования впервые стали внедряться теоретические конструкции и методология обслуживания населения.
Данные процессы объективны в своей основе и связаны с общими тенденциями, имеющими место на европейском континенте. Их содержательную сторону составляют процессы модернизации государственной службы (административная модернизация), которая воплощается в различных моди-
фикациях концепции обслуживания населения органами государственной власти и представляет собой системное явление как собственно практики администрирования, так и всего государственно-правового развития. Качество государственной службы напрямую определяется содержанием и масштабами процессов модернизации государственной службы.
Особое место среди этих процессов занимает модернизация в системе полицейской (милицейской) службы. Полиция (милиция) становится лидером в создании и апробации инновационных подходов и схем, в последующем получающих повсеместное распространение в организации и методологии деятельности всех органов государственной власти.
Исследование вопросов модернизации применительно к деятельности российской милиции приобретает остроактуальное значение ввиду общих процессов обновления государственной службы Российской Федерации и модернизации российского государства. Интеграция и развитие милицейской службы в системе государственной службы, в условиях общих процессов административной модернизации, приобретает большое теоретическое и практическое значение.
Степень разработанности. Тематика диссертационной работы имеет комплексный характер. Ее исследование предполагает изучение двух принципиально различных и в то же время близких моделей государственной службы: в системе органов полиции и милиции.
В связи с этим заявленная проблематика имеет различную степень научной проработки. Вопросы и проблемы организации службы в милиции исследованы гораздо более полно. Среди работ, в которых затрагиваются различные аспекты исследуемой проблематики, отметим труды А. Б. Вобликова, В. Н. Бутылина, К. К. Гасанова, Ф. М. Городинец, А. В. Горожанина, Э. П. Григониса, Ю. А. Дмитриева, Н. Н. Жильского, И. Н. Зубова, Г. П. Ермоло-вича, С. И. Игонькиной, М. Т. Какимжанова, Г. В. Кваша, И. Ш. Килясхано-ва, Ф. Е. Колонтаевского, Б. П.Кондрашова, В. Я. Кикотя, В. И. Курушина,
И. И. Лизиковой, В. И. Позняка, Ю. П. Соловей, Е. Н. Хазова, В. В. Черникова и др.
Заявленная проблематика предполагает исследование проблем посредством сравнительного изучения организации и методологии деятельности полиции и милиции. Это предполагает выявление и анализ иного комплекса исследовательских проблем и вопросов, чем в имеющих место трудах. В особенности это следует отнести к организации и деятельности полиции в федеративном государстве. В нашем исследовании в качестве подобного предмета рассматривается Федеративная Республика Германия - крупнейшее после Российской Федерации федеративное государство Европы.
Органам полиции ФРГ уделено гораздо большее внимание, чем органами внутренних дел других европейских стран. Предметом исследования являются различные вопросы, включая и административно-правовое содержание. В частности, следует назвать исследования И. П. Антонова, П. Н. Ас-. тапенко, С. А. Дербичевой, А. В. Губанова, В. Я. Кикотя, И. Ф. Колонтаев-ской, А. Н. Костина, И. Ч. Шушкевича и др.
Однако указанные работы подготовлены и выполнены на основе материалов и источников, отражающих специфику и содержание деятельности органов полиции вплоть до 2000-х гг1. Органы полиции ФРГ в период с 2003 по 2008 гг. стали объектом интенсивных административных системно-структурных преобразований, обобщение и рассмотрение которых еще не стало предметом научного анализа. Существенные изменения в указанный период имели место и в организации и деятельности российской милиции, которые также не стали предметом специальных научных исследований в контексте общеевропейских административно-правовых исследований.
Исключение составляют работы П. Н. Астапенко и С. А. Дербичевой, основой которых являются актуальные по времени и содержанию материалы и источники, полученные непосредственно в процессе взаимодействия со службами и подразделениями полиции. Однако, полиции ФРГ в них не уделяется специального внимания, поскольку предметом исследования являются органы полиции всех стран Европейского Союза. Кроме того, органы полиции исследуются в аспекте конституционных, а не административных отношений.
Таким образом, необходимо констатировать отсутствие в отечественной науке работ диссертационного и монографического характера, объектом исследования которых являются общественные отношения, урегулированные нормами административного права, связанные с административно-правовым обеспечением службы полиции (милиции) федеративного государства в условиях административной модернизации.
Цели и задачи работы. Основная цель диссертационной работы состоит в осуществлении комплексного сравнительного исследования административно-правового обеспечения службы полиции (милиции) ФРГ и РФ для получения выводов и положений, совокупность которых позволит сформулировать новые подходы и предложения, направленные на совершенствование службы в милиции Российской Федерации в условиях административной модернизации.
Поставленная цель определила следующие задачи работы:
Обосновать и осуществить комплексный анализ административной модернизации публичной (государственной) службы, а также выявить ее воздействие на методологию и организацию деятельности полиции ФРГ и милиции Российской Федерации.
Выявить и исследовать структурно-системные особенности организации службы в полиции ФРГ и органах милиции Российской Федерации.
Выявить и исследовать общее и отличное в организации и методологии деятельности полиции ФРГ и милиции Российской Федерации.
Сформулировать и теоретически обосновать понятия «административная модернизация публичной службы», «административно-общественное партнерство», «административно-общественная субординация», «уровни административно-организационной и профессиональной компетенции».
Объектом исследования являются общественные отношения, урегулированные нормами административного права, связанные с административно-правовым обеспечением службы полиции (милиции) федеративного государства в условиях административной модернизации.
Предметом исследования является административная модернизация полиции (милиции) как профессиональной государственной (публичной) службы, наделенной властными полномочиями для оказания разнообразных услуг гражданам, обществу и государству.
Методологическую основу работы составили научные методы познания, связанные с получением новых и корректировкой существующих знаний. Широкое применение в работе нашли научные методы сравнения и описания. Диссертантом были использованы логико-философский и системно-структурные подходы, что позволило выявить универсальные тенденции в развитии полиции и милиции, а также исследовать государственно-национальные особенности в их функционировании.
Диссертационное исследование осуществлено на основе широкого круга нормативно-правовых источников, большинство из которых не были изданы в Российской Федерации.
Теоретической основой работы послужили научные исследования, посвященные проблемам организации и деятельности органов государственной власти, роли и месту государственной службы в системе демократического государства и гражданского общества: С. С. Алексеева, А. М. Артемьева, Г. В. Атаманчука, В. С. Афанасьева, М. В. Баглая, В.М. Баранова, И. А. Василенко, В. Г. Вишнякова, Н.В. Витрука, О.А. Галустьяна, Е. К. Глушко, В. Н. Гулиева, С. Е. Нарышкина, А. Ф. Ноздрачева, Ю. Н. Старилова, И. И. Сы-дорука, Д. А. Керимова, П. М. Коршунова, О. Е. Кутафина, В.М. Курицына, Н. В. Путило, Е. А. Лукашовой, В. С. Нечипоренко, В.П. Малахова, Г. В. Мальцева, Т. Д. Матвеева, В. М. Манохина, В. П. Мельникова, B.C. Нерсе-сянца, Б. Н. Топорнина, Т. Я. Хабриевой, В. Я. Чиркина и др.
Диссертант исходил из общепринятой трактовки демократического государства и гражданского общества, сущность которых состоит в том, что «народ, будучи источником власти, прямо и непосредственно формирует высокопрофессиональные представительные органы власти, активно участвует в управлении обществом, контролирует деятельность исполнительного аппа-
рата»~; обеспечение всестороннего развития прав и свобод человека является главной целью и смыслом государства и его служащих. Однако позиция автора отличается от общепринятой трактовки полиции как органа государственной власти, сущность которого состоит в применении методов принуждения.
Возможность использовать методы принуждения - это общий универсальный признак органа, наделенного публичной властью. Сама специфика власти предполагает при определенных обстоятельствах использование методов принуждения. Орган, наделенный публичной властью, императивен по своей сути и содержанию деятельности. Это его важнейший признак. Однако трактовать его как единственный, посредством которого выражается сущность полиции (милиции), автор, полагает ошибочно. В странах Европейского Союза суть полиции определяется посредством других сущностных атрибутов, которые позволяют говорить о ней как об органе государственной власти, деятельность которого связана с помощью и оказанием разнообразных услуг гражданам, обществу и государству.
Несмотря на отличие авторского понимания административно-правовой сущности полиции (милиции), теоретической основой работы являлись основополагающие исследования отечественных ученых в области российского администрирования: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, В. П. Божьева, В. Ф. Воробьева, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, М. Д. Загряцкова, М. И. Еропкина, И. Ш. Килясханова, В. Я. Кикотя, Ю. М. Ко-золова, А. П. Коренева, Г. И. Петрова, Ю. Н. Старилова, Г. А. Туманова, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина и др.
Эмпирической основой исследования стали материалы, апробированные автором в процессе практической и научно-исследовательской деятельности в качестве преподавателя-ассистента в Кельнском университете (Кафедра уголовного права и процесса, 2002 - 2005 гг.), официального ассистен-
" Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И Матузова и А В Маль-ко -М., 2002.-С. 95.
та-переводчика в Земельном ведомстве по профессиональной подготовке, повышению квалификации и кадрам полиции земли Северный Рейн-Вестфалия (LAFP, 2002 — 2007 гг.), Немецком институте полиции (г. Мюн-стер).
Новизна работы состоит в комплексном исследовании сущности и содержании процессов административной модернизации, а также их воздействия на организацию и методологию деятельности полиции (милиции) в демократическом федеративном государстве.
Впервые на диссертационном уровне исследуются процессы, направленность и содержание которых связано с оптимизацией основных институтов государственной власти, философией и методологией деятельности органов полиции (милиции), а также государственной службы. Автором обобщен и проанализирован комплекс нормативных источников и практических материалов, регулирующих деятельность органов полиции и милиции в современном обществе, а также определяющих место, занимаемое в системе государственной службы, ранее не использованных в отечественной науке.
Впервые выявлена и исследована причинно-следственная связь между местом полицейской (милицейской) службы в системе государственной службы и природой, методологий деятельности полиции (милиции) как органа государственной власти, а также степенью ее интеграции в демократические институты современного государства.
В совокупности, это позволило получить элементы нового знания, ставшего основой для выработки новых предложений, направленных на совершенствование целей и задач деятельности российской милиции, ее организационной структуры, а также профессиональной подготовки и образования сотрудников милиции.
Положения, выносимые на защиту:
1. Развитие публичной (государственной) службы в условиях общеевропейской интеграции характеризуется ее последовательной модернизацией. Модернизация публичной службы - совокупность взаимообусловленных и
комплексных процессов, направленных на повышение эффективности и востребованности государственных услуг со стороны граждан и общества, в содержательном плане связанных с оптимизацией:
целей и приоритетов деятельности государственной службы (общественно ориентированная стратегия деятельности);
человеческих ресурсов (отбор, подготовка и управление государственными служащими);
системно-структурной организации государственной службы (формирование и развитие административно-организационных уровней компетенции).
Административная модернизация государственной службы ведет к изменению природы и методологии деятельности современного государства в системе организации и деятельности государственной службы. Имеет место возникновение и развитие новой системы общественных отношений, которая может быть определена как общественно-административное партнерство.
Органы полиции ФРГ - профессиональная государственная (публичная) служба, входящая в систему государственной службы и наделенная властными полномочиями для оказания разнообразных услуг гражданам, обществу и государству, характеризующаяся специфическим отбором гг обучением сотрудников, а также осуществляющая профессиональную деятельность на основе отношений общественно-административного партнерства.
Полиция ФРГ как государственная служба является активным субъектом и объектом процессов административной модернизации, в соответствии с которыми происходит качественная оптимизация (трансформация):
полицейских целей и приоритетов деятельности;
системно-структурного построения;
человеческих ресурсов.
5. Полицейское образование и наука трансформируются в самостоя
тельную сферу человеческой деятельности и знаний.
Полицейское образование - это целенаправленный процесс формирования профессиональных знаний и умений у сотрудника полиции на протяжении всей его профессиональной карьеры; в содержательном плане представляющий собой поэтапное прохождение обязательных (бакалавриат) и дополнительных ступеней и систем профессиональной подготовки (повышения профессиональной квалификации и специализации, магистратура, докторантура).
Полицейская наука (полицеистика) - совокупность узкоспециализированных знаний, умений и навыков, связанных с изучением, анализом, организацией и методическим обеспечением деятельности полиции как профессиональной государственной службы и сотрудников полиции как представителей государства.
Профессиональная служба и служебный- рост в полиции — это органическое сочетание профессиональных умений и знаний, полученных в результате успешного прохождения сертифицированных программ; курсов, и семинаров в специализированных полицейских учреждениях с практическим стажем профессиональной деятельности и положительной аттестацией, осуществляемой в рабочем порядке.
Государственная служба Российской Федерации является субъектом и объектом процессов модернизации публичной службы, в содержательном отношении представляющих собой поэтапное внедрение в деятельность органов государственной власти философии и методологии общественно-ориентированного (сервисного) государства.
Выделение в системе государственной службы Российской Федерации правоохранительной службы в качестве самостоятельного типа ошибочно и носит характер системного противоречия. Различия между гражданской и правоохранительной службой искусственны и не способствуют эффективной деятельности как самой милиции, так и обеспечению общественного порядка и безопасности.
9. Организация службы в милиции как профессиональной служебной
деятельности граждан, осуществляющих функции по обеспечению безопас
ности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите
прав и свобод человека и гражданина, требует системно-методологических
изменений, направленных на поэтапное сокращение силовых методов дея
тельности и усиление общественного контроля за всеми сторонами деятель
ности милиции и ее сотрудников.
Процесс развития полиции как государственной службы, ее модернизация состоит в поэтапной минимизации объективно существующего противоречия между общественным пониманием и профессиональной трактовкой содержания задач, возлагаемых на полицию. Вследствие этого имеет место целенаправленный процесс переориентации деятельности полиции: с физического противодействия опасности на помощь и содействие законопослушным гражданам.
Необходимо констатировать первичность задач и вторичность организационной структуры органов полиции. Специфика задач, решаемых органами полиции как государственной службой, состоит в их общественно ориентированном характере, поэтому их содержание динамично. Изменение в содержании задач, возлагаемых на полицию, обуславливает существование постоянного процесса перестройки системно-структурной организации полиции, являющегося частным проявлением административной модернизации государственной службы.
12. Системно-структурная организация полиции является объектом
различных по своему масштабу преобразований с периодичностью от трех до
семи лет. Соответственно, условно говоря, «срок жизни» в неизменном виде
полицейских подразделений не более семи лет, по истечении которых сле
дуют преобразования. Их интенсивность напрямую определяется масштаба
ми изменений в содержании задач, возложенных на полицию. Преобразова
ния всегда носят внутриведомственный характер, они не затрагивают статус
и принципы организации полиции как государственной службы.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в комплексном обосновании процессов административной модернизации органов государственной власти применительно к институту государственной службы и системно-структурной организации и методологии деятельности органов полиции (милиции).
Теоретические обобщения и конструкции, предложенные автором, могут рассматриваться в качестве основы для осуществления специализированных исследований в сфере модернизации института государственной службы, организации взаимодействия и партнерства сотрудников милиции с населением, оптимизации системы ведомственного образования.
Диссертационное исследование выполнено с использованием разнообразных материалов, связанных с обеспечением службы в полиции (милиции), ранее недоступных для отечественных специалистов. Это позволяет рассматривать их в качестве основы для подготовки учебных пособий, практикумов и иной учебной литературы по административному праву, административной деятельности, конституционному и муниципальному праву, а также для создания специализированных курсов в системе ведомственной подготовки.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационной работы отраженны в публикациях автора, а также в выступлениях на международных научно-практических конференциях, проводимых в Московском университете МВД России, Немецком институте полиции (Deutsche Hochschule der Polizei, г. Мюнстер),- Институте по профессиональной подготовке, повышению квалификации и кадрам полиции Северный Рейн-Вестфалия (LAFP).
Диссертант является автором специального учебно-практического модуля «Органы полиции и милиции: сравнительно-правовая характеристика», преподаваемого в системе магистратуры Немецкого института полиции.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и источников, приложения.
Административная модернизация государственной службы: понятие, сущность и содержание
В последние десятилетия развитие государственности на европейском континенте характеризуется последовательной унификацией государственно-правового развития. Подобная унификация выражается в том, что все европейские государства определяют себя в качестве демократических, правовых и социальных1. Российская Федерация, в соответствии со ст. 1 Конституции РФ, также идентифицирует себя в качестве «демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления».
Демократическая, социальная и правовая характеристика государств предполагает формирование и практическую реализацию механизмов, направленных на максимальный учет потребностей и запросов граждан. Ключевая роль в подобном механизме принадлежит институту государственной (публичной) службы и государственных (публичных) служащих, под которым понимается «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномо-чий государственных органов субъектов Российской Федерации» .
Вопросы организации публичной службы приобретают остроактуальное значение. Вне всякого сомнения, именно они определяют качество демократической организации современного государства. «На сегодняшний день при растущей плотности административных учреждений, децентрализации и росте социальных структур, гражданин стал зависим от государственного оказания ус-луг» . Однако данная проблема настолько объемна, насколько сложна с общетеоретической точки зрения. В настоящее время существуют сотни, если не тысячи, теоретических конструкций, школ и научных направлений4. «Сегодня во многих странах проводятся государственные реформы, ищут ответы, как реорганизовать власть, уменьшить или усилить влияние государства на экономику, обеспечить демократизацию управления. Процессы, связанные с подобной перестройкой, проходят и в нашей стране»5.
Среди них особое внимание принадлежит подходу, получившему практическое применение на территории большинства стран Европы. Это так называемая модель «нового публичного управления». Ее авторами принято считать Д. Осборна, П. Пластрика, Т. Геблера1. Суть концепции «нового публичного управления» можно свести к следующим основным положениям:
1. Смена приоритетов в деятельности государственных служащих: ориентация на запросы и потребности клиентов. В данном случае клиентами являются граждане и общественные институты. Отсюда ответственность государственных служащих стала слагаемой двух факторов: ответственности перед клиентами за качество предоставленных услуг и ответственности перед вышестоящим органом.
2. Внедрение бизнес-методов и подходов, показавших свою высокую эффективность в коммерческом секторе, в систему органов государственной власти. Среди них:
- «Сбалансированная система показателей» . К деятельности государственных служащих стали предъявлять универсальные требования, связанные с обслуживанием клиентов: быстрота обслуживания; внимание и учет мнения клиента при выполнении заказа; дружелюбие и внимание и т.п.
- Децентрализация ответственности и делегирование полномочий на места, а также четкое распределение ответственности между руководством, оперативным управлением и исполнительным персоналом. Компетенция правительства - определение стратегических приоритетов, их детализация и реализация -сфера полномочий нижестоящих органов власти.
- Аутсорсинг государственных услуг - передача непрофильных видов (уборка государственных учреждений, охрана второстепенных государственных зданий и сооружений (включая и органы полиции), строительство и ремонт и др.) деятельности профильным коммерческим организациям на конкурсной основе .
3. Общественно-ориентированная философия и методология деятельности, направленная на вовлечение в процесс подготовки и реализации решения как можно более широких слоев населения, специалистов-экспертов и различ-ных общественных институтов .
Основные положения «нового публичного управления» нашли свое практическое воплощение в процессах, которые автор предлагает определять как процессы административной модернизации публичной службы.
Модернизация в буквальном смысле означает процесс обновления и создание нового. Под административной модернизацией автор предлагает понимать совокупность взаимообусловленных и комплексных процессов, направленных на повышение эффективности и востребованности государственных услуг со стороны граждан и общества.
Правовая природа и организация службы в полиции (милиции) в условиях административной модернизации государственной службы
Партнерство - системное явление современного администрирования. Как системное явление оно затрагивает все стороны организации и деятельности государства, а не только узкую сферу администрирования. Однако концентрируются все перемены в узкой сфере государственного управления. Методы, которые использует государство, совершенно другие, чем несколько десятилетий назад. Субъектом и носителем подобных перемен в европейских странах являются государственные служащие и, прежде всего, служащие полиции.
Данное утверждение нельзя рассматривать как преувеличение, поскольку органы полиции в течение всего своего исторического существования представляли собой орган государственной власти, существенным признаком которого являлись методы государственного принуждения. Соответственно, это деятельность с опорой на силу. В то же время сервисная природа современного государственного управления и государственной службы, ставшая наиболее видимым проявлением административной модернизации, предполагает использование качественно иных методов и средств деятельности.
Полиция как организация и сотрудники полиции как государственные служащие находятся в эпицентре перемен. В условиях общеевропейской интеграции органы полиции всех стран ЕС являются объектом институциональных изменений, основу которых составляют процессы, связанные с модернизацией государственной службы. ФРГ стала одной из первых стран ЕС, приступившей к последовательному и поэтапному совершенствованию органов полиции в соответствии с принципами административно-общественного партнерства. Модель организации полицейской деятельности в ФРГ признана во всех европейских странах.
Данная модель имеет несколько принципиальных отличий от российской практики. Прежде всего, по нашему мнению, следует обратить внимание на главное, сущностное отличие: полиция ФРГ является государственной (публичной) службой. И в этом своем качестве она входит в систему государственной службы, а ее сотрудники являются государственными служащими. В этом и состоит фундаментальное отличие российской милиции от западноевропейской полиции в целом и германской полиции в частности. Все остальные отличия проистекают из данного свойства. Поэтому рассмотрим его подробнее.
Российская милиция есть «система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность; интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами»1.
«Задачами милиции являются: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных настоящим Законом»2.
Следовательно, на российскую милицию прямо и непосредственно возлагается ответственность за реализацию главной обязанности российского государства, имеющей конституционное закрепление: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и сво-бод человека и гражданина - обязанность государства» . Тем не менее задачи, возлагаемые, на милицию, типичны и не имеют принципиальных отличий от германской полиции. Однако следует констатировать и определенные отличия, следствием которых является роль и место полиции (милиции) в обществе, характер и методология деятельности сотрудников полиции (милиции) как государственных служащих1.
Имеющая место общность связана только с задачами по противодействию преступности по всех ее проявлениях. К примеру, в законе «О полиции Земли Северный Рейн-Вестфалия» сказано, что «на полицию возлагается задача по предотвращению опасностей общественной безопасности. В рамках данной задачи полиция должна пресекать преступления, а также принимать меры для предупреждения совершения преступлений в будущем и осуществлять необходимую подготовку для оказания помощи и совершения действий в случаях опасности. Если наряду с полицией ... за предотвращение опасности ответственны другие органы, то полиция действует в рамках своей компетенции до тех пор, пока другие органы.не приступили к действиям, либо эти действия не могут быть совершены своевременно. Полиция должна немедленно уведомить соответствующие органы, в особенности органы правопорядка, обо всех событиях, которые требуют вмешательства данных органов»2.
Существенные отличия заключаются в особом статусе и, соответственно, месте, которое милиция занимает в государстве и обществе. Особый статус милиции проистекает из Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»3.
В соответствии с ним для реализации полномочий Российской Федерации учреждается государственная служба, которая подразделяется на государственную гражданскую, военную и правоохранительную 1.
Таким образом, исполнение государством своих полномочий (обязанностей) локализовано и обособленно по трем направлениям, функционально самостоятельным. В результате ответственность государства, связанная с деятельностью должностных лиц, поделена на три сферы: гражданскую, правоохранительную и военную. Как следствие, полагаем, следует констатировать отсутствие консолидированной ответственности всех государственных служащих, в частности в сфере противодействия преступности, поскольку это прямая обязанность правоохранительной службы Российской Федерации.
Определение правоохранительной службы, а именно: «вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина»] идентично, следовательно, задачам, которые возложены на милицию Законом о милиции.
В связи с этим автору трудно согласиться с точкой зрения, существующей в отечественной науке об отсутствии законодательного определения правоохранительных органов и необходимости принятия специализированного закона . С формальной точки зрения это так, поскольку действительно в настоящее время отсутствуют прямые нормы, содержащие название «правоохранительный орган». Однако есть юридически закрепленное определение правоохранительной службы, организационной формой которой и является правоохранительный орган3.
Общественно-ориентированная стратегия деятельности органов полиции (милиции) как государственной службы в условиях административной модернизации
Существование и деятельность органов полиции ФРГ на земельном и федеральных уровнях связана с ограждением общества от опасности. Опасность как основная задача и сфера деятельности полиции имеет нормативное закрепление как на федеральном, так и на земельном уровнях. Однако законодатель не определяет, что именно понимать под опасностью. В федеральном и земельном законодательстве определяется, что основной задачей полиции на: - федеральном уровне является охрана ведомств, союзов, полицейских частей и иных организаций Федерации от «опасностей, которые мешают исполнению ее задач»1; - на земельном уровне - «предотвращение опасностей общественной безопасности»".
Понятие «общественная безопасность» не конкретизируется, но определенно связывается с противодействием преступности. В земельном законе «О полиции» Северного Рейна-Вестфалии указывается, что в рамках возложенной задачи (предотвращение опасности) полиция должна «пресекать преступления, а также принимать меры для предупреждения совершения преступлений в будущем и осуществлять необходимую подготовку для оказания помощи и совершения действий в случаях опасности»3.
В федеральном законе «О федеральной полиции» опасность также увязывается с противоправной деятельностью, хотя и не так четко, как в земельном законе: «Возложенные на федеральную полицию задачи по защите от опасностей, включают в себя также предотвращение противоправных действий»4.
Проводя параллель с задачами, возложенными на российскую милицию, следует отметить общий характер задач, возложенных на немецкую полицию. В отличие от нее, задачи, возлагаемые на российскую милицию, конкретны и четки, не допускают каких-либо различных вариантов. Это является основой и условием соблюдения законности в деятельности милиции, но значительным образом сужает сферы возможной деятельности и реагирования на возникающие угрозы.
Наоборот, задачи, возлагаемые на немецкую полицию, предоставляют достаточно большую свободу деятельности и самостоятельности, однако это не означает сокращение законности в деятельности германской полиции, поскольку:
Первое. Германский законодатель четко определяет сферу деятельности полиции — это противодействие опасности, но без нормативного закрепления, что понимать под самой опасностью. Соответственно, подвижным является только трактовка содержания. Однако разнообразная интерпретация сужена вследствие увязывания опасности с противоправной деятельностью. Таким образом, не определяя прямо опасность германский законодатель, определяет характер и общие контуры, которые может принимать опасность.
Второе. Законодатель подробно определяет границы самостоятельности и свободы в деятельности полиции посредством нескольких общеобязательных принципов, находящихся в основе организации полиции как государственной службы: 1) относительность (соразмерность)5 в использовании представленных полномочий; 2) строгое соблюдение законности и установленных процедур в деятельности полиции: «Меры, которые предусматривают вмешательство в права одного лица, полиция может принимать только когда это допустимо на основе этого закона или других предписаний»6; 3) нахождение в системе государственной службы предполагает обязательное следование требованиям и правилам, являющимся обязательными для государственных служащих, среди них публичность и сотрудничество (партнерство).
Таким образом, имеет место свобода в трактовке и определении содержания понятия «опасность». Следовательно, важнейший признак задач, возлагаемых на полицию ФРГ - это поливариативный или динамичный характер их содержания (для краткости будем определять данный феномен как динамизм задач или поливариативность задач).
Динамизм содержания задач, возлагаемых на полицию как государственный орган, - явление, на которое не обращается внимания в отечественной науке. В- работах, в которых затрагивается вопрос организации и деятельности полиции зарубежных стран, присутствует перечисление и анализ задач и полномочий, возложенных законодателем на полицию . Однако они рассматриваются как стабильные и неизменные. Здесь существует определенный стереотип, связанный с деятельностью российской милиции, содержание задач которой есть величина неизменная.
Динамизм задач, возлагаемых на немецкую полицию, не является случайным. Это сознательный акт, обусловленный общественно-ориентированной природой полиции и непосредственным образом связанный с административной модернизацией государственной службы.
Административная модернизация государственной службы - это ответ общества на быстро изменяющиеся условия и, соответственно, вызовы с которыми сталкивается государство в лице государственных органов и государственных служащих. Возникающие угрозы имеют боле динамичный характер по сравнению с аналогичными явлениями 70-80-е гг. прошлого века. От момента их зарождения и до проявления проходит чрезвычайно малый период времени.
Кроме того, в условиях Европейского Союза и доминирования электронных средств массовой информации они глобальны и тотальны. «Имеет место процесс, который условно можно определить как диффузию преступности в качестве социального явления. Преступность перестает быть явлением, имеющим достаточно определённую и точную локализацию: территориально-географическую, временную, общественную, привычные количественные и качественные характеристики и изменения»8. Террористические акты на вокзалах в Мадриде в марте 2004 г. или взрывы в лондонском метро летом 2005 г. породили страхи и давление со стороны граждан на правительства во всей Европе, а не только в Испании и Великобритании. При этом не имеет значения, где локализуются угрозы: в крупнейших европейских столицах или маленьких населенных пунктах. Реакция и внимание общества к событиям, представляющим для него опасность, одинаково значима.
Например, в период с 2006 по 2008 гг. во Франции, Австрии и Бельгии практически синхронно были раскрыты преступления, связанные с сексуальным насилием над несовершеннолетними. Данные события между собой были абсолютно не связаны, представляли собой «рядовой» факт преступной деятельности, однако известно о них стало синхронно.
Системно-структурные особенности организации полиции (милиции) как государственной службы в условиях административной модернизации
Модернизация публичной службы в качестве одного из направлений предполагает оптимизацию организационного построения органов полиции (милиции). Данное направление модернизации публичной службы применительно к организации органов полиции (милиции) имеет особое значение. Органы полиции (милиции) в течение большей части своего существования -это централизованный и военизированный (милитаризированный) орган государственной власти. В то же время трансформация полиции в общественно-ориентированную государственную службу предполагает качественные структурные преобразования.
Структурные преобразования организационного содержания - это наиболее видимая часть процессов модернизации государственной! службы. Поскольку два других направления - оптимизация задач и человеческих ресурсов - характеризуются внутренними преобразованиями, имеющими незначительное формальное выражение. Наоборот, для оптимизации организационной структуры свойственен-исключительно видимый характер изменений.
Организационная структура полиции ФРГ - объект интенсивных преобразований в течение последних десяти лет. Особенность преобразований заключается в их системном и комплексном характере, поскольку они охватывают организационное построение полиции как на федеральном, так и на земельном уровнях.
Основным направлением и содержанием реформ стало упрощение и децентрализация организационной структуры. Инициаторами реформы стали земельные полицейские ведомства, поэтому реформа федеральной полиции была начата на несколько лет позже, чем на земельном уровне. Полагаем, это не случайно, так как земельная полиция в соответствии с Конституцией ФРГ выполняет основную роль в сфере обеспечения общественной безопасности .
Нормативной основой реформы федеральной полиции стали поправки, внесенные в специализированный закон «О федеральной полиции», и федеральная правительственная программа «Ориентация на будущее: Инновации в сфере администрирования. Правительственная программа»". Название про-граммы характеризует суть и направленность преобразований государственной службы: внедрение инновационных методов управления и принятия решений. Следовательно, организационные преобразования являются не целью, а следствием общих процессов, связанных с модернизацией публичной службы.
До.реформы федеральная полиция как единое целое отсутствовала. Не было даже самостоятельного понятия «федеральная полиция». Задачи по защите конституционного строя Федерации от разнообразных угроз (обеспечение общественной безопасности) на федеральном и, в меньшей степени, на земельном уровне возлагались на несколько ведомств, входящих в систему Министерства внутренних дел, но функционально самостоятельных.
Данная система была сформирована еще в конце 40-х гг. прошлого века. Однако в условиях «Электронного правительства» и объединенной Европы она не справлялась с новыми угрозами и, прежде всего, с их динамичным содержанием. В 1998 г. была начата реформа, завершившаяся только к 2008 г. Итогом реформы стало появление новой модели организации полиции на федеральном и земельном уровнях, основой которой стало единое полицейское ведомство на федеральном уровне - Федеральная полиция, а на земельном - упрощение организационного построения, а также повсеместный переход на так называемую болонскую систему подготовки3.
По нашему мнению, можно выделить несколько главных положений, характеризующих суть новой модели организации полиции Германии на федеральном уровне:
Положение первое. Определение и детализация задач, возлагаемых на полицию с точки зрения объектов приложения профессиональных усилий: границ федерации; железнодорожных, воздушных и водных путей сообщения, имеющих федеральное значение; органов и институтов Федерации; оказании содействия полиции земель; обеспечения реализации международных обязательств Федерации за ее пределами:
- «Полицейская охрана границ территории Федерации до тех пор, пока федеральная земля в соглашении с Федерацией не станет собственными силами исполнять задачи по полицейской охране границ в форме индивидуальных дежурств»4.
- «Задача по охране общественной безопасности и общественного порядка в сфере железнодорожных сооружений Федерации от опасностей, которые: угрожают пассажирам, железнодорожным сооружениям или движению поездов или возникают во время движения поездов или исходят от железнодорожных сооружений»5.
- «Защита от посягательств на безопасность воздушного движения до тех пор, пока данные задачи исполняются собственной федеральной администрацией»6.
- «Федеральная полиция может охранять конституционные органы Федерации и министерства от опасностей, которые затрудняют выполнение их задач, в случаях, когда последние просят об этом и имеется соглашение между федеральным министерством внутренних дел и землей-участницей о том, что их достаточная охрана не может гарантироваться по-иному» .
- «Несмотря на компетенцию других органов или вооруженных сил федеральная полиция на море за пределами немецкого побережья должна принимать меры, которые отнесены к ведению ФРГ»8.
-Исполнение задач при чрезвычайных ситуациях9.
- «Федеральная полиция может быть использована за границей для содействия при выполнении полицейских и не военизированных задач в рамках международных мероприятий»10.
- Использование полиции для поддержки федеральных ведомств , а также полиции земель.2.
Положение второе. Задачи, возлагаемые на полицию, первичны в отношении ее организационного построения. В связи с этим организационно-структурные преобразования были направлены на то, чтобы организационное построение полиции максимально соответствовало характеру и содержанию задач, а также отличалось подвижностью, оперативно реагируя на их динамичное содержание.
С этой целью в системе федеральных полицейских ведомств были осуществлены преобразования; имеющие самый радикальный характер за. весь период существования; полиции.
