Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Социально-экономические її политические процессы, происходящие в России, оказали и продолжают оказывать существенное влияние на систему высшего профессионального образования Вместе с тем инновационные процессы в сфере высшего профессионального образования не нашли достаточного правового закрепления, отсутствуют научные исследования по административно-правовым аспектам государственного управления образованием и реализации этой достаточно важной социальной функции государства, не разработаны правовые механизмы осуществления новых форм и использования передовых технологий в образовательной сфере
Согласно Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации до 2015 года основу государственного сектора науки и высшего образования в перспективе доджны составить технически оснащенные на мировом уровне, укомплектованные квалифицированными кадрами, достаточно крупные и финансово устойчивые научные и образовательные учреждения Вхождение России в единое Европейское образовательное сообщество и в Болонскнй процесс поставило вопросы внедрения новых форм образовательного процесса, установления системы учета и оценки знаний Немало проблем перед высшими профессиональными образовательными учреждениями возникло в связи с проникновением новых экономических рыночных отношений в социальную и образовательную сферу государства и осуществлением образовательного процесса на возмездной основе
Современная высшая школа России представтяет собой социальный институт общества, имеющий своей целью трансляцию знаний, норм, ценностей и эталонов культуры подрастающим поколениям для того, чтобы обеспечить преемственность культуры и необходимую российскому обществу сплоченность и стабильность, без чего невозможны преодоление системного кризиса страны и становление рыночных отношений
Результатом инновационных процессов в экономике и науке стало внедрение в образовательные процессы новых информационных техно то-гий, использование разтичных форм дистанционного обучения на основе современных достижений науки и техники в сфере информации и информатизации
К сожалению, приходится констатировать, что развитие общественных отношений в сфере высшего профессионального образования на
основе инноваций и рыночных экономических условий не нашло своего правового регулирования и законодательного закрепления Современные процессы в сфере подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием не получили комплексного и системного анализа с точки зрения их публичной направленности и выполнения социальной образовательной функции государства, в результате чего сфера образования стала оцениваться как один из видов предпринимательской деятельности с распространением на нее положений законодательства по защите прав потребителей, и социально значимые образовательные услуги отнесены к одному из видов потребительских услуг Это, безусловно, не могло негативно не отразиться на оценках экономического и социального статуса образовательных учреждений и работающего в них профессорско-преподавательского состава
В то же время значимость и уникальность высшего образования для России как одного из регуляторов и векторов развития интеллектуального потенциала требуют системного анализа и раскрытия публично-правовой природы общественных отношений Исходя из положений ст 7 Конституции Российской Федерации, Россия -социальное государство, поэтому актуальным является исследование правового механизма обеспечения конституционного права на образование в целях определения системы организационно-правовых форм и методов его обеспечения, административно-правовых механизмов их реализации, роли и задач органов исполнительной власти по организационно-правовому обеспечению инновационных процессов в высшей школе
Современные инновационные процессы в высшем профессиональном образовании поставили вопросы необходимости исследования административно-правовых аспектов организации и функционирования системы высшего образования, выявления условий его дальнейшего существования и развития, выработки предложений по их правовому регулированию и организационному обеспечению
В связи с реформой системы образования в России и ее интеграции в единое европейское образовательное пространство особую актуальность имеют проблемы правового регулирования в данной сфере
Исследование общественных отношений в ходе реформирования системы образования за период с 1995 г по 2007 г позволяют выявить достаточно противоречивые тенденции в реформировании высшего профессионального образования в России Это ставит перед наукой админист-
ративного права задачи системного анализа характера и природы новых общественных отношений, тенденций их развития, функций и задач государства и государственного управления с целью выработки оптимальной моде in форм и методов государственного воздействия на них, административно-правового регулирования инновационной деятельности в сфере высшего профессионального образования, правового статуса субъектов образовательной деятельности
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, рас
сматривавших как отдельные вопросы реформирования системы высшего
профессионального образования, так и посвященные в целом исследова
нию механизма функционирования государства, административно-
правовых основ государственного управ пения, административно-правовым
формам и методам государственного управления в различных сферах жиз-
недеятечьности общества и государства, пробаемам административной
реформы, таких, как И Н Барциц, Н С Бачило, С Н Братановский,
Д Н Бахрач, П М Видавский, В Г Вишняков, В Л Гойхман, М А Гуриев,
Г А Дорохова, Л А Дольникова, Р Дечлинг, ДжДаниеа, МБ Игнатьев,
А Д Иванников, А Г Кацжак, Д Киган, Е М Ковешников, Н В Левин,
В С Лобанов, Н В Макарова, Т П Митіпь, М Мур, А А Муравьев, Ф Т На
глев, С М Немцов, А Ф Ноздрачев, О Петере, Л Г Осовецкий, А В Рубцов,
Н Г Салищева, Г С Сапаргалиев, Л А Стешенко, В А Северцев,
Б Я Советов, В М Сырых, Ю А Тихомиров, М Ф Тучков, В М Утенков,
Т Я Хабриева, Б Холмберг, В И Шабайлов, С М Широбоков,
В И Шкатулла, В В Штыков
В диссертационной работе использовались публицистические материалы по пробпемам реформирования высшего профессионального образования В П Тихомирова, М П Карпенко, В Г Домрачева, А Н Тихонова, А Д Иванникова, Л П Рябова, В А Садовничева, В Я Нечаева
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в образовательной сфере в процессе реформирования высшего профессионального образования, внедрения новых форм и технологий образовательной деятельности
Предметом исследования являются механизмы государственного управления высшим профессионаїьньїч образованием, законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, регламентирующие процесс реформирования высшего профессион&тъного образования
Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод
В ходе диссертационного исследования использовались общенаучные методы, историко-правовой, логико-юридический, сравнительный, комплексный, методы анализа и синтеза и др
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, положения, приказы и инструкции Министерства образования и науки РФ, Положения Болонской декларации, иные подзаконные нормативные акты и акты локального нормотворчества, конституции и законодательные акты стран СНГ
Основной целью исследования явилось раскрытие механизма административно-правового регулирования инновационных процессов в системе высшего профессионального образования, выявление тенденций развития системы высшего профессионального образования на основе внедрения инноваций, выработка предложений и рекомендаций по нормативно-правовому и законодательному регулированию новых инновационных форм и технологий образовательной деятельности в высшей школе
Цель определила постановку следующих задач
исследование административно-правовых основ образовательной деятельности в Российской Федерации и особенностей инновационных отношений,
выявление правовых форм и методов административно-правового регулирования в сфере высшего профессионального образования и новых механизмов государственного регулирования,
анализ направлений реформы высшего профессионального образования и определение правовых основ интеграции России в европейскую образовательную систему,
— раскрытие инновационных процессов и исследование новых дис
танционных форм образовательной деятельности (e-learning) в сфере выс
шего профессионального образования и механизмов их правовой регла
ментации,
— анализ административно-правовых основ статуса образовательных
учреждений в сфере высшего профессионального образования в России и
выявление тенденций правового закрепления статуса негосударственных
образовательных учреждений,
— разработка предложений по внесению изменений в законодательство в целях реформирования образоватетьной системы России
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой одно из первых системных комплексных исследований административно-правовых основ инновационных процессов в сфере высшего профессионального образования В работе раскрыты сущность и основные направления современных образовательных инновационных процессов, выявлены проблемы и перспективы их развития, формы и методы их административно-правового регулирования Исследование правового регулирования образовательной деятельности проведено через призму конституционных положений о России как социальном государстве (ст 7 Конституции Российской Федерации) и обязанности государства обеспечить право каждого на образование (ст 43 Конституции Российской Федерации) в контексте публично-правового характера образовательных отношений и административно-правовых форм и методов государственного управления в сфере высшего профессионального образования, предложена авторская модель системы высшего профессионального образования
Научной новизной обладают выводы и положения, выносимые на защиту
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Образовательные отношения по своей правовой природе относятся к публичным правоотношениям, посредством которых реализуется социальный интерес и осуществляется реализация конституционного права каждого на образование Сущностным содержанием образовательных правоотношений является совокупность прав человека и гражданина на получение общего и профессионального образования и обязанностей государства обеспечить их реализацию исходя из принципов, составляющих основу конституционного строя Российской Федерации, согласно которым Россия провозглашена социальным государством (ст 7 Конституции Российской Федерации), политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе, посредством получения общего и профессионального образования
-
Реализация социальной образовательной функции государства в контексте ст 7 Конституции Российской Федерации и правовое регулирование образовательных отношений осуществляются с применением административно-правовых форм и методов, в том числе через процедуры ли-
цензирования, государственной аккредитации и контроля со стороны государства
3 Под профессиональным образованием понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания, осуществляемый в целях обеспечения достойной жизни и свободного развития человека, удовлетворения интеллектуальных и профессиональных потребностей личности, общества и государства, сопровождающийся достижением установленного государством уровня знаний и профессиональной подготовки и констатацией достижения обучающимися определенных образовательных уровней Под получением образования понимается достижение лицом определенного образовательного уровня, что удостоверяется соответствующим документом
4 Институциональные преобразования организационно-правовых форм образовательных учреждений должны преследовать социально-значимые цели, соизмеримые с уровнем возможных последствий Они требуют глубокого анализа ситуации, подробного обоснования и выработки прогноза ожидаемых результатов Реорганизация должна осуществляться в обстановке открытости и широкой информированности научно-педагогической общественности, обучающихся и родителей, а решение о ней должно приниматься с согласия советов коллективов всех образовательных учреждений При этом необходим учег экономических условий, национально-культурных традиций, обычаев населения и перспектив социально-экономического развития регионов Это позволит более рационально построить модель новой институциональной формации
5 Несовершенство нормативно-правовой базы российского образования создает препятствия для российских учебных заведений в использовании инновационных образовательных технологий, экспорта российского образования, учреждения филиалов и представительств за рубежом Современное законодательство Российской Федерации не регулирует новые инновационные образовательные отношения, складывающиеся при использовании дистанционных образовательных технологий (электронное образование) В этой связи необходимо внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г № 3266-1 «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» о введении дистанционной (электронной) формы обучения
6 В условиях перехода к рыночной экономике в России коренным образом изменился правовой статус государственных образовательных уч-
реждений и виды их участия в образовательной деятельности В этой связи представтяется необходимым нормативно определить юридическую природу правоспособности государственных образовательных учреждений и осуществить законодательное закрепление видов осуществляемой ими деятельности Из административно-правового статуса образовательного учреждения спед^ет, что в имущественных отношениях с другими субъектами оно выступает только с одной целью — обеспечения выполнения своей функции по реаіизации учебных программ и не может быть субъектом предпринимательской деятельности Это дает основания для вывода об ограниченности объема гражданской правоспособности образовательных учреждений и ее определенной целенаправленности, которая определяется специальными нормативными актами, регламентирующими сферу осуществления образовательной деятельности, форм и методов управления в ней, определяющих институциональные характеристики участников обра-зоватетьной деятечьности Эти нормативные акты относятся к актам, регламентирующим административно-правовую природу общественных отношений, сктадывающихся в сфере реализации конституционных прав граждан на образование и реализации образовательной функции государства
-
По целевому и социальному назначению образовательные услуги являются видом государственных социальных услуг и формой осуществления социальной функции государства посредством создания условий по всестороннему развитию личности и реализации права на потучение образования, в том числе профессионального, в образоватечьныч учреждениях различных организационно-правовых форм Отношения по получению высшего профессионального образования за счет государства — на конкурсной основе и без конкурса — за счет собственных средств или средств заинтересованных лиц на договорной основе по своей сущности и содержанию являются однотипными, находятся в публично-правовой сфере и должны иметь единые правовые основания их регламентации
-
Аргументированы предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство и подзаконные акты Разработаны проекты нормативно-правовых актов, направленные на правовое регулирование образовательных отношений с использованием новых дистанционных технологий, оказания образовательных услуг на платной основе, установления правового статуса автономных образовательных учреждений, форм участия бизнес-сообществ и общественных объединений в управле-
ний образовательными учреждениями высшего профессионального образования и др
Теоретическая и практическая значимость работы. Обозначенные в диссертации положения, касающиеся совершенствования образовательного законодательства, регламентирующие отношения в сфере высшего профессионального образования, существенно дополнили имеющиеся научные разработки Исследуемые в диссертации проблемы правового реформирования высшего профессионального образования относятся к числу актуальных и фундаментальных проблем в российской юридической науке Их научное осмысление обуславливает теоретическую значимость и ценность данной работы
Выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, а также рекомендации практического характера могут иметь значение при разработке и принятии нормативных правовых актов, утверждающих концепцию реформирования высшего профессионального образования в Российской Федерации
Материалы диссертации могут быть использованы органами управления образованием, образовательными организациями и учреждениями, что является одной из приоритетных задач российского права, а также в правотворческой деятельности и работе по совершенствованию правового регулирования инновационных процессов системы высшего профессионального образования
Апробация результатов исследования Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры конституционного и административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ)»
Некоторые положения и теоретические разработки нашли отражение в учебном пособии «Правовая среда бизнеса», используемом магистрами и слушателями МВА в учебном процессе при проведении занятий по курсу «Правовые основы управленческой деятельности»
Основные научные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в ряде публикаций, были доложены на научно -практических конференциях различного уровня
