Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная финансовая политика в сфере высшего профессионального образования: понятие и сущность - 14
1. Понятие и задачи государственной финансовой политики в сфере высшего профессионального образования 14
2. Проблемы развития финансово-правового механизма управления системой высшего профессионального образования в Российской Федерации 41
3. Правовое регулирование порядка бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования в зарубежных странах - 61
Глава 2. Особенности нормативно-правового регулирования порядка бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования в Российской Федерации 85
1. Особенности нормативно-правового регулирования сметно-бюджетного (нормативного) финансирования учреждений высшего профессионального образования - 85
2. Особенности нормативно-правового регулирования бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования по государственным именным финансовым обязательствам (ГИФО) - 111
3. Особенности нормативно-правового регулирования бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования в условиях Болонского процесса - 129
Заключение 148
Список используемой литературы 154
- Понятие и задачи государственной финансовой политики в сфере высшего профессионального образования
- Проблемы развития финансово-правового механизма управления системой высшего профессионального образования в Российской Федерации
- Особенности нормативно-правового регулирования сметно-бюджетного (нормативного) финансирования учреждений высшего профессионального образования
- Особенности нормативно-правового регулирования бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования по государственным именным финансовым обязательствам (ГИФО)
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с формированием и совершенствованием государственной финансовой политики в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации.
В настоящее время в Российской Федерации продолжается процесс поэтапной модернизации системы высшего профессионального образования. Общеизвестно, что модернизация образования это политическая и общенациональная задача, она не должна и не может осуществляться как ведомственный проект. Интересы общества и государства в области образования не всегда совпадают с отраслевыми интересами самой системы образования, а потому определение направлений модернизации и развития образования не может замыкаться в рамках образовательного сообщества и образовательного ведомства. В ходе модернизации образования, рассматриваемого как приоритетная отрасль национальной экономики, государство будет последовательно наращивать его финансовую поддержку до необходимой потребности.
В современном мире значение образования как важнейшего фактора формирования нового качества экономики и общества увеличивается вместе с ростом влияния человеческого капитала Российская система образования способна конкурировать с системами образования передовых стран. При этом необходимы широкая поддержка со стороны общественности проводимой образовательной политики, восстановление ответственности и активной роли государства в этой сфере, глубокая и всесторонняя модернизация образования с выделением необходимых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования. Образовательная политика России, отражая общенациональные интересы в сфере образования и предъявляя их мировому
сообществу, учитывает вместе с тем общие тенденции мирового развития, обуславливающие необходимость существенных изменений в системе образования. Отечественная система образования является важным фактором сохранения места России в ряду ведущих стран мира, ее международного престижа как страны, обладающей высоким уровнем культуры, науки, образования.
Вместе с тем, в течении более чем 15 лет в ходе рыночных преобразований наша страна последовательно сдавала свои некогда высокие позиции в указанной сфере. Общеизвестно, что одной из центральных предопределяющих причин такой стагнации российской высшей школы стал кризис финансовой политики государства, которое последовательно свернуло до минимума все обязательства по финансированию системы высшего профессионального образования. При этом закрепленные на конституционном и отраслевом уровне государственные гарантии прав граждан в области образования оказались не обеспеченными надлежащим бюджетным финансированием институциональной системы высшего образования, что привело к их фактическому сворачиванию.
Среди главных причин такого процесса справедливо называется отсутствие в нашей стране научно разработанных и реализующихся основ государственной финансовой политики в сфере высшего профессионального образования, а равно эффективного правового механизма бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования. Указанные проблемы не в последнюю очередь, обусловлены отсутствием соответствующих научных разработок, в теории финансового права, что и предопределило теоретическую и практическую необходимость проведения настоящего исследования.
Степень разработанности темы и круг источников. Теоретико-правовое исследование механизма нормативно-правового регулирова-
ния порядка бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования в процессе реализации государственной финансовой политики в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации осуществляется впервые. В качестве предмета специального комплексного исследования в рамках финансово-правовой науки юридическая ответственность кредитных организаций за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах до настоящего момента не выступали. За весь советский период развития финансового права вопросы бюджетных расходов, в силу во многом технического характера процесса их осуществления, исследовались в самом общем виде лишь в единственной работе (Л.В. Воронова).
В современный период вопросы порядка бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования, лишь косвенно затрагиваются в контексте модернизации системы управления образованием, как правило в научных и практических статьях.
Отдельные практические вопросы модернизации системы финансирования образования рассматривались в работах таких ученых, как Г.А. Балыхин, П.В. Бармин, А.А. Сиганьков, В.Е. Бочков, Б.А. Сазонов, В.Е. Яценко, О.А. Веденина, Н.В. Климова, И.И. Михеева, В.Н. Сырых, С.Д. Хазанов, В.И. Шкатулла и др.
При проведении исследования автор также обращался к работам специалистов в области теории государства и права, предпринимательского (хозяйственного), финансового права, таких, как, в частности, -С.С. Алексеев, Н.С. Бондарь, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, В.В. Витрянский, В.П. Воложанин, Г.А. Гаджиев, Ю.А. Дмитриев, О.С. Иоффе, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Д.И. Мейер, О.В. Мещерякова, О.М. Олейник, Ю.К. Осипов, И.Н. Пастухов, А.С. Пигол-кин, И.А. Покровский, Т.Н. Радько, Е.А. Суханов, Б.А. Страшун, Ю.К.
Толстой, В.В. Толстошеев, Г.А. Тосунян, В.Е. Чиркин, Д.М. Щекин, P.O. Халфина и др.
В качестве правовой базы в настоящем диссертационном исследовании диссертант опирался на Конституцию РФ, акты российского финансового и образовательного законодательства. При этом автор учитывал отечественный и мировой опыт функционирования высшего образования на основе эффективных моделей управления, использования современных методов и механизмов финансирования высшего образования; также действующие законодательные акты и документы, министерств и ведомств, а также опубликованные специализированные материалы.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе реализации государственной финансовой политики в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования - совокупность правовых норм финансового, образовательного и иных отраслей законодательства, с помощью которых осуществляется нормативно-правовая регламентация порядка реализации государственной финансовой политики в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Настоящее исследование направленно на определение содержания понятия «государственная финансовая политика в сфере высшего профессионального образования», установление ее особенностей, признаков, а равно механизма бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования в Российской Федерации, выявление недостатков нормативно-правовой регламентации такого финансирования и форму-
лирование предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения следующие основных задач:
раскрыть понятие государственная финансовая политика в сфере высшего профессионального образования и выявление ее сущности;
исследовать проблемы развития финансово-правового механизма управления системой высшего профессионального образования в Российской Федерации;
проанализировать особенности порядка бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования в зарубежных странах;
- исследовать особенности правового механизма сметно-
бюджетного (нормативного) финансирования учреждений высшего
профессионального образования;
исследовать особенности правового механизма бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования по государственным именным финансовым обязательствам (ГИФО);
выявить проблемы и перспективы совершенствования бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования в условиях Болонского процесса.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные и специальные методы исследования: исторический, формальнологический, сравнительно-правовой, структурно-системный, метод технико-юридического анализа и другие методы, широко применяемые в юридической науке.
Эмпирической базой исследования послужила практика применения финансового и образовательного законодательства учреждениями высшего профессионального образования и распорядителями бюд-
жетных средств в соответствующей сфере: анализ материалов 32 ревизий учреждений высшего профессионального образования, проведенных органами бюджетного контроля, 16 писем и разъяснений территориальных и федеральных органов управления образованием, материалов 5 проверок Счетной палаты РФ правомерности и целевого характера расходования бюджетных средств, опрос по специальной методике 132 руководителей и сотрудников учреждений высшего профессионального образования, контент - анализ.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое в науке финансового права монографическое исследование общественных отношений, складывающихся в процессе правового регулирования государственной финансовой политики в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации. В диссертации анализируется существующий механизм нормативного регулирования порядка бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования в Российской Федерации, рассмотрены наиболее острые вопросы правового регулирования и теоретические основы расходов бюджета такого вида, выявлены пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования, вносятся предложения по их устранению.
На защиту выносятся следующие полученные в результате исследования теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми или содержат элемент научной новизны и представляют собой теоретический и практический интерес:
1. Определение государственной финансовой политики в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации как системы осуществляемых государством организационных и правовых мероприятий по образованию, распределению и использованию пуб-
личных финансов (денежных фондов государства и муниципальных образований), необходимых для осуществления задач и функций государства в сфере развития высшего профессионального образования.
2. Вывод о том, что государственная финансовая политика в
сфере высшего профессионального образования в Российской Федера
ции должна быть направлена на обеспечение баланса публичного и ча
стного интереса в этой сфере, а рано учитывать следующие выявленные
особенности управления системой вузов: общественно-
государственный характер управления образованием; многосубъектный
состав управленческих органов в этой сфере; необходимрсть обеспече
ния вузовской автономии; нетипичное разграничение компетенции ме
жду федерацией и субъектами РФ в области управления образованием.
3. Вывод о необходимости сохранения государственно-
общественного характера управления системой высшего профессио
нального образования, при приоритетном использовании косвенных
(бюджетных и налоговых) методов государственного управления в рас
сматриваемой сфере, поддержании вузовского самоуправления, акаде
мических свобод и значительной децентрализации в организации самой
системы высшего профессионального образования (в том числе путем
создания региональных и местных образовательных комплексов, фи
нансируемых за счет средств региональных и местных бюджетов).
4. Вывод о том, что правовое регулирование порядка бюджетно
го финансирования учреждений высшего профессионального образо
вания в зарубежных странах на основе использования одной из четырех
основных моделей: сметно-бюджетное финансирование, ориентиро
ванное на потребности вуза, при которому денежные средства посту
пают напрямую из бюджета в оплату установленного в соглашении
между государством и вузом количества специалистов оговоренного
уровня и специализации; приобретение государством образователь-
ных услуг вуза для определенных целей путем организации конкурса вузов на размещение государственного образовательного заказа; сметно-бюджетное финансирование, ориентированное на результаты и эффективность работы вуза; финансирование за счет средств в основном за счет самих потребителей образовательных услуг, но с привлечением государственных средств форме ваучеров (государственные обязательства по оплате затрат на получение образования, передаваемые государством непосредственным потребителям образовательных услуг).
Положение о том, что право распоряжения средствами из внебюджетных источников имеет для бюджетных учреждений высшего профессионального образования ограниченный характер, так как согласно бюджетному законодательству для указанных субъектов, все средства подлежат расходованию строго по смете. При этом предлагается внесение изменений в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих, что хотя бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, бюджетными учреждениями высшего профессионального образования указанные поступления должны расходоваться только на образовательные цели (финансовое обеспечение реализации образовательных услуг).
Вывод о том, что основными проблемами формирования эффективной системы нормативного финансирования вузов выступает необходимость: определения единицы, к которой относится норматив; определение величины норматива финансирования. В качестве единицы, на которую нормируются финансовые затраты, предлагается избрать: образовательное учреждение определенного типа и вида с поправочными коэффициентами перехода к иным типам и видам образовательных учреждений; учащегося образовательного уч-
реждения как потребителя образовательных услуг; образовательную программу; статьи расходов образовательного учреждения в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов в Российской Федерации; виды расходов, необходимые для содержания образовательного учреждения как функционирующей организации, характеризующейся определенными количественными параметрами.
Предложении о решении проблемы финансирования расходов вузов на коммунальное обслуживание путем внедрения системы централизованного поквартального сметного финансирования указанных расходов финансовыми органами соответствующего уровня на основе государственного или муниципального контракта (заказа).
Вывод о том, что основными проблемами введения системы финансирования вузов с использованием государственных финансовых обязательств (ГИФО) является необходимость: объединения учета и системы поступления бюджетных и внебюджетных средств для обеспечения функционирования вуза в рамках обучения одного студента; разделения учета затрат по источникам их покрытия; введения персонифицированного учета затрат на обучение каждого студента; внутривузовского субсидирования, т.е. возмещения недостатка бюджетного финансирования за счет повышения цены обучения для «платного контингента», что прямо вытекает из проблемы персонификации учета; точного определения и нормативного закрепления единой величины ГИФО на федеральном или региональном уровне.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы и сформулированные на их основании предложения призваны обеспечить повышение научного уровня совершенствования нормативно-правовой регламентации порядка бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования в
Российской Федерации, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке актов российского законодательства в этой сфере.
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в ходе дальнейшей разработки новых и совершенствования действующих актов бюджетного и образовательного законодательства Российской Федерации, в частности, при совершенствовании положений Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по финансовому и образовательному праву, а так же в преподавании курсов бюджетного и налогового права, различных спецкурсов по финансовому праву.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: опубликование основных положений диссертационного исследования в трех научных статьях, внедрение положений проведенного исследования в программное обеспечение учебного процесса ряда высших учебных заведений (Московский гуманитарный университет, Московский государственный университет экономики, статистики и информатики и др.), выступление с докладами на научно-практических конференциях и семинарах (Всероссийская конференция - семинар «Проблемы модернизации российского образования» Санкт-Петербург, 2004 г.; «Основные направления совершенствования структуры управления образованием в России, Москва, 2005 г.; Международная научно-практическая конференция «Вопросы модернизации образования в условиях глобализации: российская практика и европейский опыт», Москва 2005 г; «Болонский процесс: Выводы и предложения для России», Москва, 2005 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав,
объединяющих шесть параграфов, заключения, списка используемых нормативных актов и библиографического списка используемой литературы.
Понятие и задачи государственной финансовой политики в сфере высшего профессионального образования
Основные задачи государственной финансовой политики в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации выступают тем ценностным ориентиром, вектором, по которому и должно развиваться образовательное законодательство. В настоящее время на федеральном уровне законодателем определены основы государственной образовательной политики, принципы государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования. При этом под государственной научно-технической политикой понимается «составная часть социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки техники и реализации достижений науки и техники»1.
Политика реализуется в рамках политической системы и через политическую систему. Политическую систему составляют предметы ведения и объекты политики, все, что составляет самоё политику. Предметом ведения политики, объектами политики могут быть не только субъекты и объекты деятельности, но и виды деятельности субъектов, взаимодействие между субъектами или правоотношения в обществе. Так, предметами ведения государственной политики в области образования и науки являются организации, составляющие образовательную систему и научные организации, участники образовательной и научной деятельности, формы и методы управления в области образования и науки и иные объекты. Объекты политики не имеют формально очерченных границ. В области образования и науки ни направленность функционирования политической системы, ни предмет ведения политики, ни даже набор предметов, объектов и их свойств нельзя признать нормативно очерченными2. Если не существует границ сложной системы, то она должна быть признана открытой. Всякая политическая система, как модель формальной сложной системы, может быть представлена как открытая система
Вместе с тем, законы функционирования каждой политической системы индивидуальны, присущи только данной системе и без соответствующей коррекции не могут быть автоматически перенесены на другую политическую систему. В том случае, когда сложной системе присущи элементы самоорганизации, все внешние воздействия на систему должны быть согласованы с указанной самоорганизацией и адаптированы к последней. Тогда система будет устойчивой, а риск разрушения системы станет минимальным. По отношению к предмету данного исследования это означает, что нормы финансового права должны быть адаптированы к обычаям и общепринятым нормам делового оборота в области образования и науки, а не наоборот. Высшее образование, история которого насчитывает несколько столетий, убедительно продемонстрировало свою жизнеспособность и способность к изменениям, к содействию преобразованиям и прогрессу в обществе. Общество все больше зиждется на знаниях, и высшее образование вкупе с наукой в настоящее время выступают в качестве важнейших компонентов культурного, социально-экономического, экологически защищенного развития человека и общества. «Перед высшим образованием открываются новые горизонты, связанные с технологиями, которые способствуют созданию знаний, управлению ими, их распространению, доступу к ним и контролю за ними». Мировое сообщество осознает, что «без адекватного высшего образования и научно-исследовательских учреждений, создающих критическую массу квалифицированных и образованных людей, ни одна страна не в состоянии обеспечить реального устойчивого развития на эндогенной основе»4.
История отечественного высшего образования свидетельствует о том, что при всем ее своеобразии, обусловленном и российской мен-тальностью, и «происхождением» высшей школы от государева веления, система проходит те же этапы развития, сталкивается с теми же проблемами и трудностями, что и в других странах. Можно констатировать наличие в российской системе образования таких проблем, как недостаточное финансирование, создание «справедливых условий доступа к учебным курсам и самого обучения на этих курсах», содействие повышению квалификации, повышение качества преподавания, научных исследований и в целом услуг в этой сфере, возможности трудоустройства выпускников, обеспечение адекватности программ, заключение действенных соглашений о сотрудничестве и обеспечение равного доступа к благам международного сотрудничества.
Проблемы развития финансово-правового механизма управления системой высшего профессионального образования в Российской Федерации
Главной задачей текущей бюджетной реформы является создание действенных механизмов, направленных на эффективное управление общественными финансами, и в частности, на развитие финансово-правового механизма управления системой высшего профессионального образования в Российской Федерации. А. Премчанд в своей книге «Управление государственными расходами» писал: «...Управление расходами можно сравнить с тканьем персидского ковра, где каждый мельчайший узел так же важен, как и основной рисунок. Оно должно способствовать проведению верной политики, а системы должны быть спроектированы, чтобы компенсировать любые просчеты в политике. С этой точки зрения управление расходами рассматривается как длинная цепь стоимостных величин, которая начинается с составления бюджета и ведет к его исполнению через закупки товаров и контрактацию к конкретному представлению услуг населению. На этих этапах такие дисциплины, как экономика, государственное управление, политические науки, бухгалтерский учет и отчетность, проведение ревизий, закупки и контрактация, играют значительную роль»45.
В докладах дано много информации о международном опыте в вопросах управления государственными финансами, а также о российском опыте, который, особенно в вопросах бюджетного учета, уже име ет массу преимуществ по сравнению с аналогичным учетом в других странах. Таким образом, существует объективная потребность в осознании того момента развития общественных финансов, в котором находится наша страна, что было до этого и какие тенденции нас ожидают в будущем.
Теоретическая модель управления системой высшего образования включает в себя как минимум две параллельные структуры, одна из которых соответствует объекту, другая - процессу управления46. Структура, соответствующая объекту управления должна учитывать то, что органы управления путем выработки решения, нацеленного на устранение возникшей проблемы, осуществляют организующее воздействие на объект, которое направлено на согласование желаемого и фактического состояния объекта. В сфере управления высшим образованием проблемная ситуация может быть вызвана либо изменением ранее намеченной цели, например в связи с реформой высшей школы, либо отклонением от основной цели самого объекта управления. Второй вариант, в свою очередь, вызывается недостаточной чувствительностью объекта к организующему воздействию или ошибочным решением, принятым ранее. Основываясь на особенностях управления можно выделить основные критерии объекта: во-первых, объект управления должен иметь определенные границы, которые объективно не могут быть произвольными, а должны выделять некоторую целостность; во-вторых, интересуемые параметры объекта в процессе управления должны быть реально и достоверно наблюдаемы; в-третьих, необходимо иметь возможность воздействовать на объект и в ответ на известные воздействия объект должен реагировать известным гарантированным образом
Следовательно, объект по отношению к его целям и возможностям управления должен обладать как минимум тремя основными свойствами, такими как: целостность, наблюдаемость, управляемость48. Общественные отношения в сфере высшего образования порождаются системой юридических норм, наиболее значительный пласт, в которой занимают нормы административно-правового характера. При чем, административно-правовые нормы, с одной стороны действуют как средство предупреждения, с другой, наоборот, проявляются в конкретных правоотношениях с целью активного управленческо-регулятивного воздействия на социальные процессы.
Субъектами административных правоотношений в сфере высшего образования выступают: государство в целом, органы государственного управления (центральный орган управления образованием, ведомства, в ведении которых находятся высшие учебные заведения, а также органы управления высшим образованием субъектов Федерации), организации, реализующие образовательные и научные программы (вузы, НИИ и др.), общественно-государственные организации (Советы ректоров), а также должностные и физические лица - участники административных правоотношений в сфере высшего образования.
Особенности нормативно-правового регулирования сметно-бюджетного (нормативного) финансирования учреждений высшего профессионального образования
Совершенствование системы финансирования учреждений высшего профессионального образования в Российской Федерации в настоящее время осуществляется по четырем основным направлениям: 1) создание системы нормативного финансирования; 2) финансирование с использованием государственных именных финансовых обязательств; 3) субсидирование образования; 4) образовательное кредитование.
Введение нормативного финансирования образования было пре АО дусмотрено в 1989 г. «новыми условиями хозяйствования» . В основу нового хозяйственного механизма в народном образовании были положены следующие основные принципы: финансирование по нормативам, комплексно отражающим целевую направленность деятельности образовательных учреждений, вместо выделения бюджетных средств по отдельным статьям расходов; сочетание бюджетного или отраслевого финансирования деятельности учреждений с развитием различного рода платных услуг населению, как правило, по профилю деятельности учреждения, выполнением платных работ по дого ворам с предприятиями и организациями. При этом была поставлена задача неснижения бюджетных ассигнований на финансирование учреждений вследствие замещения бесплатных для населения услуг платными; перераспределение и разграничение управленческих функций между учреждениями и вышестоящими органами, переход к преимущественно экономическим методам управления хозяйственной деятельностью, усиление плановой, хозяйственной и финансовой самостоятельности учреждений; совершенствование организационных структур управления образованием — создание отраслевых и межотраслевых объединений, фирм, ассоциаций и др.; развитие самостоятельности трудовых коллективов; установление тесной зависимости материального и морального стимулирования трудовых коллективов, размеров фондов производственного и социального развития учреждений и оплаты труда работников от результатов, качества и эффективности труда.
Основным направлением формирования нормативов финансирования была их структурная и количественная привязка к потребностям образовательного учреждения. При определении величины норматива (нормативов) финансирования основным требованием было обеспечение его „достаточности», т. е. достижение такого уровня финансирования, при котором обеспечивается возмещение материальных и приравненных к ним затрат на образование, воспитание и подготовку кадров и т. д., формирование средств на оплату труда, создание необходимой материально-технической базы, социальное развитие и материальное стимулирование трудового коллектива. Это позволяет, с нашей точки зрения, рассматривать норматив финансирования с двух сторон: как своего рода плановую цену „продукта» образовательного учреждения (напомним, что в качестве такого продукта рассматривался учащийся); как способ распределения органами государственного управления финансовых ресурсов между учебными заведениями.
В составе норматива бюджетного (отраслевого) финансирования целевым назначением выделялись средства на стипендиальное (материальное) обеспечение обучающихся и воспитанников. Нормативы бюджетного или отраслевого финансирования должны были разрабатываться министерствами и ведомствами СССР или в порядке, устанавливаемом Советами Министров союзных республик в соответствии с Методическими рекомендациями Государственного комитета СССР по народному образованию по согласованию с Госпланом СССР, Минфином СССР и ВЦСПС.
В качестве расчетной единицы принимался показатель среднегодового контингента учащихся: по дошкольным и внешкольным учреждениям — 1 ребенок; по учреждениям интернатного типа — 1 воспитанник; по школам, средним специальным учебным заведениям и ПТУ — 1 учащийся; по высшим учебным заведениям — 1 студент".
Контингент студентов вузов определялся из установленных расчетных соотношений для различных форм обучения без учета отсева (суммированием данных о приеме за установленное время обучения с использованием коэффициентов приведения контингентов вечернего и заочного обучения к дневному).
Особенности нормативно-правового регулирования бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования по государственным именным финансовым обязательствам (ГИФО)
Анализируя причины необходимости изучения особенностей нормативно-правового регулирования бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования по государственным именным финансовым обязательствам (ГИФО), в рамках настоящего исследвоания мы исходим и того, что одной из причин выдвижения предложения о переводе финансирования высшего образования на систему ГИФО, стал рост доли средств, поступающих в вузы в качестве платы за обучение115. Если в 1995 г. только 15% поступивших на 1 курс государственных вузов обучались за плату, то в 2000 г. этот показатель составил уже 44%, в 2002/2003 учебном году был преодолен 50%-ный рубеж, и в вузах 51% студентов стал обучаться на платной основе. В 2003/2004 учебном году эта доля выросла до 54% 16. Кроме того, значительные средства тратились и тратятся семьями на преодоление барьера школа-вуз, т. е. на поступление в вузы. По данным социологических исследований и экспертным оценкам на эти цели расходуется до 30 млрд. руб. в год. Однако большая часть этих денег не поступает в высшие учебные заведения, а уходит в теневой сектор (оплата услуг репетиторов и взятки за поступление). Масштабы теневого сектора свидетельствуют о неэффективности, с одной стороны, действующей системы выпускных экзаменов в школах и вступительных экзаменов в вузах, а с другой — сложившейся системы финансирования высшего образования.
Для решения этих проблем и формирования эффективных экономических механизмов в образовании было признано необходимым осуществить перевод бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и — в перспективе — среднего профессионального образования на дифференцированные нормативы, отражающие характер образовательных программ и уровень подготовки абитуриентов, показанный на государственных испытаниях. Конкретной реализацией такого подхода стало создание системы ГИФО. Основными направлениями социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу предусматривалось введение нового порядка финансирования высшего образования через персонализацию титула бюджетного финансирования профессионального образования (государственные именные финансовые обязательства) по результатам экспериментальной отработки
Легальное определение ГИФО было дано в Положении об условиях и порядке проведения в 2002-2003 гг. эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием ГИФО118. ГИФО — это свидетельство о результатах сданного гражданином единого государственного экзамена с соответствующей записью, удостоверяющей категорию финансового обязательства, являющееся основанием для предоставления вузу бюджетных средств на обучение в нем этого гражданина в течение всего срока обучения в соответствии с государственным образовательным стандартом. ГИФО представляло собой, по существу, свидетельство о закреплении за конкретным студентом (учащимся) определенной денежной суммы, которую государство выделяло на оплату его обучения.
Экспериментальная отработка нового порядка финансирования вузов базировалась на следующих принципах: бюджетные средства выделялись вузу в зависимости от численности граждан, принятых на обучение, и в соответствии с категориями ГИФО, которые были присвоены этим гражданам по результатам сдачи единого государственного экзамена (экзаменов); размеры ГИФО были дифференцированы по 5 категориям; вузам было предоставлено право самостоятельно устанавливать стоимость (цену) обучения; разница между ценой обучения и средствами, перечисленными бюджетом вузу в соответствии с категорией ГИФО, должна была компенсироваться самими учащимся; не менее 50% студентов, обучение которых финансируется по системе ГИФО, должны были обучаться без доплаты, т. е. без компенсации разницы междустоимостью ГИФО и установленной ценой обучения.
