Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Содержание миграционной политики России . 15
1 Понятие и содержание миграционной политики Российской Федерации . 15
2 Принципы миграционной политики Российской Федерации . 46
3 Субъекты миграционной политики Российской Федерации в механизме ее административно - правового регулирования. 60
Глава 2. Реализация миграционной политики России . 104
1 Правовые и организационные основы реализации миграционной политики Российской Федерации . 104
2 Компетенция государственных органов в реализации миграционной политики Российской Федерации . 143
3 Деятельность органов внутренних дел по реализации миграционной политики Российской Федерации. 177
Заключение. 207
Библиография. 214
- Понятие и содержание миграционной политики Российской Федерации
- Принципы миграционной политики Российской Федерации
- Правовые и организационные основы реализации миграционной политики Российской Федерации
- Компетенция государственных органов в реализации миграционной политики Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. С начала 90 годов в результате распада СССР и снятия «железного занавеса» Россия превратилась из страны эмиграции в страну иммиграции. В результате возникла необходимость формирования новой миграционной политики государства с учетом масштабных трансформаций в политической, социальной и экономической обстановке, современных реалий демографического положения России, существенных изменений в системе международных отношений, стремительного роста миграционных потоков как в Россию, так и за ее пределы, а также внутри страны.
Известно, что изменение состава и численности населения существенно влияет на экономику, культуру и политику страны и в конечном счете сказывается на геополитическом климате. В свою очередь миграционные процессы оказывают существенное влияние на социально-экономическое, демографическое развитие и безопасность государства. В этой связи Президент Российской Федерации в своем послании Федеративному Собранию выразил обеспокоенность тем, что «Нас, граждан России, из года в год становится все меньше и меньше. Уже несколько лет численность населения страны в среднем ежегодно уменьшается на 750 тыс. человек... Седьмая часть населения страны. Если нынешняя тенденция сохранится, выживаемость нации окажется под угрозой»1.
Сегодня возможность того, что « Россия будет решать свои демогра-фические проблемы за счет миграции» предопределяется тем, сможет ли Россия регулировать и контролировать миграцию населения. Известно, что политика
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М.:Юрид. лит.,2000.-С
2 Беседа Президента Российской Федерации с Президентом Республики Латвия от 10 февраля 2001 г. // Время, 2001,12 февраля.
чрезмерной внешней открытости и свободы передвижения во многих случаях приводит к неуправляемости миграционных процессов, оказывает негативное воздействие на многие сферы жизни российского общества, вступает в противоречие с интересами социально-экономического развития страны, защиты от атак международного терроризма и борьбы с транснациональной преступностью.
Вместе с тем существует мнение, что в условиях современных демографических реалий России необходима иммигрантская «подпитка». Считается, что при современных темпах сокращения населения Российской Федерации, нынешняя миграционная политика «в корне неверная». Интересным представляется создание в России системы, аналогичной американской green card - когда иммигрант получает все социальные права, кроме права голоса, - и проведение для иммигрантов налоговой амнистии.
Необходимо особо подчеркнуть, что проблемы миграции выходят за рамки юрисдикции одного государства и имеют международно-правовой аспект. Учет традиций, психологии и культуры народов, гуманизм в отношении соотечественников требуют от законодателей разных стран регулировать вопросы миграции сообща, исходя из интересов всех и каждого конкретного человека вне зависимости от его национальности.
Именно отсутствием такого подхода можно объяснить, что многие российские инициативы по гармонизации законодательства о миграции в государствах СНГ и Балтии до настоящего времени остаются нереализованными.
В этой связи в достаточно агрессивной внешней среде иностранных законоположений, касающихся миграции, российские национальные правовые нормы о миграции нуждаются в укреплении. В сфере правового регулирования миграционных процессов вместо накапливания нерешенных проблем требуется разработка единой стратегии регулирования миграционных процессов, соответствующей масштабам и сложности ситуации. Вот почему уже сегодня назрела необходимость разработки адекватного сложившейся ситуации законодательства о миграции населения.
Важным свидетельством актуальности данной темы является особое внимание к ней со стороны руководства страны. Президентом Российской Федерации созданы: рабочая группа по подготовке предложений об упорядочении иммиграции в Российскую Федерацию, а также межведомственная рабочая группа, в задачу которой входит подготовка предложений по совершенствованию миграционного законодательства России3.
Проблема обеспечения баланса интересов личности, общества и государства в связи с миграцией населения, зашиты права каждой личности на выбор или изменение места жительства и гражданства находится в ведении Правительства России4. Это проблема сложнейшая, прежде всего, по своим финансовым и социальным аспектам. Ее решение напрямую влияет на состояние общественной безопасности страны и ее регионов. Не случайно органы власти Москвы, Санкт-Петербурга и многих др. субъектов Российской Федерации в своих масштабах пытаются ее решать самостоятельно5. Вместе с тем имеются факты, когда эти меры идут в разрез с федеральным конституционным законодательством и международно-правовыми стандартами в области прав челове-
3 См.: Распоряжения Президента Российской Федерации от 23 декабря 2000 г.
№ 582-рп, от 3 декабря 2001 г. № 674-рп.
4 См.: Постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня
1998г. № 678 и от 23 февраля 1999 № 203.
5 См.: Распоряжение Мэра Санкт-Петербурга от 23.03.94 г., № 272-р/47-р/194-р
«Об организации иммиграционного контроля на территории Санкт-Петербурга и
Ленинградской области»; Постановление Правительства Москвы от 29.02.2000
г., № 154 "О Программе регулирования миграции в г. Москве на 2000-2001 го
ды"; Постановление Правительства Москвы от 31.07.2001 г., № 707-ПП "О Мос
ковской городской программе регулирования миграции на 2002-2004 годы"; За
кон Москвы от 9 июля 1997 года № 33 "Об условиях пребывания в Москве ино
странных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию"(в ред. от
05.09.2001 г., № 40); Закон от 28.04.2000 г., № 18-РЗ «О порядке пребывания
иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Кабардино-
Балкарской Республики»;
ка6, что также диктует потребность и актуальность правового регулирования миграционных процессов в России.
Кроме того, до настоящего времени остается не востребованным значительный правовой опыт иностранных государств по законодательному регулированию вопросов миграции и натурализации. Российское миграционное законодательство на наш взгляд далеко от совершенства. Оно не сформировано как отрасль права, адекватно отражающая общественно-экономическую ситуацию в стране. Нет законодательньк актов, которые бы по качеству юридической регламентации приближались к американским или европейским образцам обеспечения государственных интересов в области миграционной политики.
Все сказанное, представляется, требует теоретического осмысления возможностей использования правовых форм обеспечения миграционной политики России, сопряжения усилий федеральных и региональных органов исполнительной власти, обеспечения взаимодействия с международными и общественными организациями для реализации различных, в том числе и юридических мер миграционной политики.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе миграции населения, а также совместной деятельности органов внутренних дел и других органов государственной власти Российской Федерации по реализации полномочий в области контроля за миграционными процессами и управления ими, в том числе посредством правовых форм, а также различными вариантами взаимодействия при обеспечении реализации миграционной политики.
В качестве предмет исследования выступают правовые нормы, регламентирующие миграционную политику в России; взаимосвязанное функционирование систем международно-правых, конституционных и административных норм ^области ее реализации.
6 См.: Решение Консгшуционного суда от 3 ноября 1994 г. № Р-23-11 по делу «О проверке кон-сгагуционносги постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 5 мая 1994 г., № 17-П-П «О некоторых мерах регулирования миграции в Балкарской Республике».
Цель и задачи диссертации состоят в том, чтобы на основе системно-правового анализа законодательства, регламентирующего полномочия органов государственной власти России в области регулирования миграции населения и практики их нормотворческой деятельности по реализации таких полномочий выработать комплекс аргументированных выводов о закономерностях и тенденциях развития единой системы миграционного законодательства, теоретически обосновать практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование действующих и создание новых правовых механизмов осуществления Миграционной политики, обосновать системную модель и уровни правового регулирования общественных отношений в области миграции, предложить наиболее эффективные юридические процедуры и программы деятельности органов внутренних дел и иных органов государственной власти России в процессе принятия актов миграционного законодательства. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
На основе анализа отечественных и зарубежных научных концепций о регулировании миграции исследовать способы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в целях определения перспективных направлений в области административно-правовых и социально-экономических мер, обеспечивающих реализацию гарантированных государством прав мигрантов, создание условий для их перемещения в направлениях, отвечающих потребностям страны, улучшение демографической ситуации.
С современных позиций исследовать направления правового регулирования в области миграции населения, определить необходимый для этого понятийный и категориальный аппарат,
3. Классифицировать полномочия органов государственной власти
России в области миграционной политики по их функциональному предназна
чению.
4. Путем анализа нормативных правовых актов органов государственной
власти Российской Федерации по сферам (направлениям) их деятельности в облас-
ти миграции выявить пробелы правового регулирования отдельных общественньк отношений применительно к миграционной политике.
На основе изучения и обобщения особенностей нормотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации определить первоочередные меры по гармонизации нормативных правовых актов указанных органов.
Обобщить практику деятельности органов государственной власти России, в том числе органов внутренних дел, по реализации ими своих полномочий в области контроля за миграцией населения правовых институтов и механизмов, выработать на основе проведенного анализа предложения по совершенствованию миграционного законодательства, в соответствии с общепризнанными нормами международного права
Сформулировать и обосновать конкретные предложения и рекомендации, направленные на определение перспектив и тенденции дальнейшего становления и развития единой системы миграционного контроля путем создания новых и совершенствования действующих правовых механизмов, позволяющих Российскому государству с большей эффективностью реализовывать миграционную политику.
Дать предложения по совершенствованию отдельных положений нормативных правовых актов, регламентирующих свободу передвижения людей, административно-правовых мер, обеспечивающих реализацию гарантированных государством прав мигрантов, созданию условий для их перемещения с учетом необходимости улучшения демографической ситуации.
9. Провести исследование организационно-правовых основ деятельности
органов внутренних дел в области миграционной политики и разработка и обос
нование конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию орга
низационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел в сфере ми
грации населения.
Источники исследования многообразны, прежде всего - это Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения главы Российского государства, постановления и распоряжения Правительства России, решения Конституционного и Верховного судов, касающихся миграционной политики. Различные аспекты реализации ми-грационой политики содержатся в национальном праве других стран (конституциях, актах государственного и административного права) и в международном праве, в том числе в документах универсального характера, а также актах Европейского права, региональных инструментах Содружества Независимых Государств, многосторонних и двусторонних договорах. В число анализируемых источников входят также официально-документальные материалы зарубежных стран, а также аналитические данные о практике их применения.
Методология исследования базируется на общенаучных философских методах и таких методах познания, как системно-правовой, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический и конкретно-социологический; на фундаментальных положениях теории права, административного, международного, конституционного права и других юридических наук. Используемый в диссертационном исследовании диалектикснматериалисгический метод познания предполагает всесторонний, объективный анализ миграционных процессов в России через взаимосвязи субъектов права, единство количественных и качественных характеристик, логического и конкретнсъисторического подходов.
В диссертационном исследовании используется метод сравнительно-правового анализа, который по нашему мнению имеет большое практическое значение, поскольку позволяет предложить возможности выбора наиболее оптимального варианта юридической регламентации общественных отношений, возникающих в деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования миграционных процессов, а также сформулировать предложения по совершенствованию миграционного законодательства России.
. Теоретико-документальную основу диссертации составляют новейшие научные достижения ведущих ученых, как российских, так и зарубежных, в области права, труды политических деятелей, официальные документы органов государственной власти Российской Федерации, нормативно-правовые и доктринальные материалы иностранных государств и международных оргашзаций.
Исходной научной базой и творческими ориентирами для автора явились посвященные в той или иной степени данной проблеме труды таких российских ученых как: B.C. Афанасьев, В.М. Баранов, П.П. Баранов, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылин, Н.В. Витрук, О.А. Галустьян, И.Н. Глебов, В.М. Исаков, А.И. Иорыш, С.А. Комаров, О.Е. Кутафин, В.М. Курицын, В.В. Лазарев, И.П. Левченко, В.О. Лучин, Е.Г. Ляхов, В.П. Малахов, Н.В. Михайлова, П.С. Мордовец, B.C. Нерсесянц, В.В. Оксомытный, А.С. Пи-голкин, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщиков, В Л, К.Б. Толкачев и многих других.
В настоящей работе использованы также труды Х.Л. Андриашина, Н.И. Ветрова, И.И. Веремеенко, A.M. Воронова, И.В. Гончарова, В.В. Гущина, В.Н. Григорьева, Н.О. Зинченко, И.Н. Зубова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Ки-лясханова, A.M. Кононова, С.Я. Лебедева, СП. Ломтева, Н.П. Мышляева, Л.И. Поспеловой, А.П. Шергина, В.В. Черникова и других внесших значительный вклад в исследование вопросов демократизации правоохранительной системы, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
При исследовании отдельных проблем миграции граждан были использованы также работы таких специалистов, как Г.Е. Витковский, Г.Г. Гольдин, Ж.А. Зайончковская, Н.А. Зорин, И.Б. Кардашова, А.В. Куракин, Н.А. Лимонова, И.В. Плаксина, О.В. Ростовщикова, М.Л. Тюркин, СО. Харламов и др.
В процессе исследования проанализированы также зарубежные политико-правовые концепции в области миграции, изложенные в трудах зару-
бежных ученых : ФАрдана, Ж-Веделя, ДГинзбургса, Гудвина-Гила, Г Р.Давида, Д.Джеррими, Э.Дж. Кингстон-Макклори, ККлаузевица, М.Т. Клер, Д. Крисп, Ф. Либо, РЛайоса, СРозенберга, Р. Ру-бо-Мартина, Дж. Сороса, Л. Такенберга, Ж. Тимзи, ЛТрайба, ДС.Томаса, ЛШтейна, Ю.Хейзенга, К.Хессе, и др.
Эмпирической базой диссертации послужили анализ практики реализации нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации по вопросам миграции, которая позволяет судить об эффективности деятельности указанных органов по реализации полномочий в области миграционной политики; статистические данные о миграционных потоках и аналитические документы органов государственной власти России. В качестве научных источников использовались также статистический бюллетень «Численность и миграция населения Российской Федерации», который издается с 1992 г7, демографические ежегодники, содержащие динамические ряды показателей (с 1980 г.)8, сборники «Население России за 100 лет (1897-1997)», «Продолжительность проживания населения России в месте постоянного жительства» (1995), бюллетени Института этнографии и антропологии РАН9.
Следует отметить, что источников, посвященных миграционному праву, законодательной политике в области миграции населения, значительно меньше, чем приведенных выше демографических, статистических и этнографических
7 По состоянию на время исследования исп.: Численность и миграция населе
ния Российской Федерации в 1999 г. (Статистический бюллетень). — М.: Гос
комстат, 2000. - 185 С.; Естественное движение населения Российской Феде
рации в 1999 г. (Статистический бюллетень). - М.: Госкомстат, 2000. - 45 С.
8 По состоянию на время исследования исп.: Предположительная численность на
селения Российской Федерации до 2016 г. (Статистический бюллетень). - М.:
Госкомстат, 2000. -149 С.
9 См.: Миграции в трансформирующемся обществе: Аннотированный библиогра
фический указатель литературы, изданной в странах СНГ. 1992-1999 гг. / Отв.
ред. Ж.А. Зайончковская. - М: Комплекс-Прогресс, 2000. - 520 С.
исследований. Из имеющейся справочной литературы по правовым проблемам миграции хотелось бы отметить: «Сборник законодательных актов государств СНГ и Балтии по вопросам миграции, гражданства и связанным с ним аспектам» и «Сборник международных правовых документов, регулирующих миграции» (2000). УВКБ ООН издало также русский перевод книги С. Гудвина-Гилла «Статус беженца в международном праве» (1997).
Статистические данные исследования приведены на основе отчетностей и аналитических справок иммиграционной инспекции управления по делам миграции ГУВД Московской области, образованной в соответствии с приказом начальника ГУВД Московской области от 28 января 2003 года № 29 «О проведении эксперимента по созданию иммиграционной инспекции ГУВД МО» согласно Приказу МВД России от 17 января 2003 года № 34 «О проведении эксперимента в Главных управлениях г. Москвы, Московской области и Краснодарского края».
Московская область занимает второе место в Российской Федерации по численности населения (10357,8 тысяч человек), привлекательна для мигрантов, т.к. является одним из крупнейших регионов России, с широко развитой инфраструктурой и располагается рядом с г. Москвой, имея со столицей тесные экономические, финансовые и культурные связи. Все вышесказанное предопределило выбор соискателя в пользу Московской области для сбора эмпирических данных для исследования, проведения анкетирования среди жителей и действующих сотрудников органов внутренних дел региона.
Резюмируя обзор научных источников исследования, необходимо подчеркнуть, что на наш взгляд правовые аспекты реализации миграционной политики в российских источниках отражены пока еще недостаточно.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нём предпринята попытка комплексного системно-правового анализа полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области реализации миграционной политики. Научному исследованию подвергнуты многочисленные юридические источники, нормативно-правовые акты, действующие в области
миграционной политики; предпринята попытка политико-правового анализа, позволяющего оценить совокупные характеристики состояния миграционной политики и многообразие правовых проблем с ней связанных, обосновать правовые аспекты Концепции миграционной политики России, исследовать перспективы развития правового регулирования в сфере ее реализации.
Кроме того, в настоящей диссертации сделана попытка научного обобщения опыта правового регулирования миграционных процессов в зарубежных странах в контексте его использования в законодательстве Российской Федерации. Автор анализирует законодательство США, Канады и стран Европейского Союза с учетом их геополитического положения и характера внешних миграционных процессов.
Положения, выносимые на защиту:
Определение понятия «миграционная политика» как комплекс государственных мер, направленных на упорядочение потоков внешней и внутренней миграции в целях обеспечения необходимой демографии государства и сбалансированности расселения на его территории, рассчитанных как на настоящее, так и на будущее.
Концепция миграционной политики, основными элементами которой являются: демография населения Российской Федерации, сбалансированность расселения на территории Российской Федерации, приоритеты национальной безопасности и упорядочение потоков внешней и внутренней миграции.
Модель особого правового режима легализации пребывающих на территории Российской Федерации некоторых категорий иностранных граждан, осуществляемую уполномоченными органами исполнительной власти.
Аргументированной предложение об установлении административной и уголовной ответственности за нарушения правил пребывания и осуществление трудовой деятельности иностранными гражданами в Российской Федерации. Предложение об использовании института лицензирования для регулирования миграционных отношений.
Классификация и анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области миграции по различным критериям.
Система правоотношений, возникающая между органами государственной власти Российской Федерации в процессе реализации миграционной политики.
Предполагаемое практическое значение исследования состоит в том, что в нем сформулированы предложения и рекомендации, направленные на совершенствование деятельности органов внутренних дел и иных органов государственной власти Российской Федерации по укреплению правовых основ в области миграционных отношений, а также укреплению международного гуманитарного сотрудничества в области миграции населения.
Фактура, аргументация, выводы и рекомендации исследования могут быть использованы в преподавании и проведении других исследований в области права и научных дисциплин, связанных с миграционной политикой. Они могут быть приняты во внимание при подготовке позиций государственных делегаций на переговорах по вопросам миграции в двустороннем, региональном и универсальном форматах, а также при гармонизации российского законодательства, административной практики и практики государственного управления. В частности, положения и выводы настоящего исследования ориентированы на обеспечение деятельности межведомственных рабочих групп, созданных Президентом Российской Федерации, по подготовке пред-
ложений об упорядочении иммиграции в Россию, по совершенствованию миграционного законодательства России10.
Материал исследования имеет учебно-методическую направленность. Он применим при подготовке учебных пособий и курсов лекций для учебных заведений системы МВД России и иных федеральных органов исполнительной власти.
Апробация и внедрение результатов исследования. Предложения диссертанта были использованы при разработке новой редакции Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации в части, касающейся Федеральной миграционной службы.
Отдельные положения диссертации нашли отражение в форме участия в «круглом столе» и научно-практической конференции, состоявшейся в Московском университете МВД России четвертого апреля 2003 года.
Положения диссертации, опубликованы автором в
статьях в объеме ^/ ^ печатных листов.
1 См.: Распоряжения Президента Российской Федерации от 23 декабря 2000г. № 582-рп, от 3 декабря 2001 г. № 674-рп.
Понятие и содержание миграционной политики Российской Федерации
Политические изменения, произошедшие в Российской Федерации в последнее 10-летие, либерализация режима границы Российской Федерации и законодательства о свободе передвижения привели к обострению миграционной обстановки на территории Российской Федерации.
Из Российской Федерации в начале 90-х в другие страны хлынули потоки эмигрантов, специалистов в различных областях науки, техники и медицины, готовых за незначительную (для страны их пребывания) зарплату работать не по профилю, а выполнять ту работу, за которую зачастую не берется местное население. Основной причиной массовой эмиграции граждан Российской Федерации в те годы были необустроенность и разгул преступности в России и сравнительное благополучие в странах, куда они предпочли выехать.
В то же самое время в Российской Федерации стали появляться иностранные граждане, граждане СНГ и граждане бывшего СССР (в настоящее время лица без гражданства), въезжающие под различными предлогами в Россию и остающиеся на ее территории. Лишь отдельные из них пытались оформить пребывание на территории Российской Федерации легально: подать документы на получение российского гражданства, на приобретение статуса беженца (после принятия закона «О беженце»11), либо регистрироваться как граждане СНГ или бывшего СССР, срок пребывания которых на территории Российской Федерации в то время фактически не ограничивал- ся. Большинство же оставалось в России нелегально, пользуясь несовершенством законодательства по вопросам миграции.
С присоединением России к Конвенции ООН о статусе беженцев от 1951 г. и Протоколом 1967 года12 к ней, регулирующим вопросы, связанные с предоставлением убежища, приобрела актуальность проблема соблюдения международных обязательств по приему и размещению на территории нашей страны беженцев. В соответствии со ст.ЗЗ указанной Конвенции ООН, лицо, обратившееся за предоставлением убежища не подлежит выдворению до принятия решения уполномоченным органом, а при обжаловании решения в судебных органах - до момента вступления в силу судебного решения.
В последние годы резко возросли масштабы привлечения иностранной рабочей силы из стран ближнего зарубежья, значительно увеличилось количество фактов уклонения иностранных граждан, ранее обучавшихся или работавших по договорам, заключенным в период существования СССР, от выезда с территории Российской Федерации. Так, общеизвестны проблемы, связанные с вьетнамскими гражданами, приехавшими по контракту на работу еще в бывший СССР и остающимися на территории Российской Федерации по сей день.
Сложившаяся в России миграционная обстановка оказывает влияние на социально-политическую ситуацию как внутри страны, так и в соседних государствах. Часть иностранных граждан прибывает в Россию в поисках работы, либо для улучшения экономического уровня жизни. Такая мотивация характерна, например, для выходцев из Китая, Вьетнама и Афганистана.
Другая категория иностранцев, в основном индийцы и граждане африканских стран, часто использует территорию Российской Федерации для дальнейшего транзита в государства Западной Европы. В этом контексте
Россия рассматривалась как потенциальный источник массовой «новой» иммиграции в Европу.
При этом для въезда в Российскую Федерацию большинство иностранных граждан использует приглашения на учебу или работу, услуги туристических фирм, а в дальнейшем пытаются изменить свое правовое положение.
Наряду с этим, возрастает количество иностранных граждан, прибывающих по так называемым служебным, общественным и торговым делам, что на поверку является лишь предлогом для въезда на территорию Российской Федерации, где они пытаются осесть, зачастую используя незаконные методы.
Отсутствие единой системы учета дает возможность недобросовестным мигрантам нарушать действующее законодательство, различными способами незаконно воздерживаться от убытия на Родину по истечении срока действия въездных документов.
Отдельной проблемой остается въезд иностранных граждан с территории государств-участников СНГ. Так, большое количество мигрантов пересекает внешнюю границу стран СНГ и, затем, административную границу с ними Российской Федерации, минуя посты и наряды пограничной службы ФСБ России, использует автотранспорт и проводников из числа местных жителей, которые связаны с организаторами каналов незаконной переправки на различных участках маршрута.
Принципы миграционной политики Российской Федерации
Существование основных принципов реализации миграционной политики является важной гарантией защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Базирующиеся на идеях гуманизма и социальной справедливости, эти принципы охраняют основы правового статуса человека, свойственные правовому цивилизованному государству.
В юриспруденции принципы права представляют собой основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса его формирования, развития и функционирования 41. Принцип как идея - категория правосознания. Из сферы правосознания, науки, теории идеи-принципы, переходят в сферу правотворчества, объективируясь в нормах права и правоотношениях 42. Принцип права - это широкая категория, которая может выходить за рамки закона, не быть закреплена в норме права. Некоторые принципы институтов выдачи, передачи и выдворения могут не найти своего закрепления в рамках внутригосударственного или международного права, тем не менее, они оказывают влияние на регулирование отношений, возникающих в связи с этими институтами.
Термин «принцип» произошел от латинского слова principium, что в переводе означает первоначало, основа, руководящая идея, основное правило43. А.П. Коренев понимает под принципами теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. А авторы учебника по государственному управлению определяют принципы как «фундаментальные, научно обоснованные и по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного управления. Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе»45.
Правовые основы формирования и деятельности органов внутренних дел в сфере миграции населения, несомненно, базируются на общих принципах права. В определении отмечено, что они должны соответствовать закономерностям общественного развития. Конкретные общественные отношения регулируются нормами права, основанными на этих принципах и отражающими их. Все принципы обладают свойством взаимопроникаемости и взаимозависимости. Так, гуманное отношение невозможно при отсутствии формального равенства, взаимная ответственность государства и личности немыслима и недействительна при отсутствии демократии, не может быть законности там, где в основу закона не положен принцип гуманизма.
На данном этапе развития российской демократической государственности, провозгласившей главной идеей и ценностью человека, такие закономерности взаимосвязаны с механизмом, основными конструкциями претворения указанной цели в жизнь. Принципы права представляют собой не только идеи. Воплощаясь в нормах законодательных актов, они сами становятся нормами права и приобретают нормативное содержание и силу не только идеи, но и нормы, обязательной в правоприменении. Чаще всего в качестве
принципов выступают: демократизм, гуманизм, равенство, законность, взаимная ответственность государства и личности. Эти же принципы называются в качестве принципов, регулирующих деятельность органов внутренних дел.
Общие принципы определяют важнейшие свойства реализации миграционной политики и призваны отражать в целом правила, положения данной сферы деятельности, они закреплены в нормативных правовых актах или вытекают из их положения. С помощью научного обобщения и анализа нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов миграционной политики можно вывести их систему. К ним по мнению автора относятся объективность, независимость, эффективность, целесообразность, системность, конкретность, ответственность. А такие принципы как законность и гласность, являясь также общими принципами, определены в статье 3 Закона «О милиции».
При любой классификации именно общие принципы права выражают логику действий, направляют движение, развитие правовых норм, формируют нормы и реализуются в них.
В законодательных и подзаконных актах представительных и исполнительных органов государственной власти изложены основы организации и деятельности органов внутренних дел, стратегические задачи и тактические направления сосредоточения их усилий на определенных участках борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Принцип законности в деятельности органов внутренних дел по реализации миграционной политики проявляется, во-первых, в правоохранительном характере их деятельности, направленной на обеспечение охраны прав и свобод граждан, защиту интересов общества и государства и, во-вторых, в том, что сама деятельность органов строится на основе неукоснительного соблюдения законов и подзаконных актов. Очевидно, что соблюдение режима законности возможно лишь в условиях надлежащего общественного порядка и решительной борьбы с любыми правонарушениями.
Рассмотрение любой социальной, в том числе научной категории осуществляется в рамках предмета избранного исследования. В данном случае юридический анализ правовой категории «законность» осуществляется в рамках определенного нами предмета диссертационного исследования, структура которого не включает обязательного рассмотрения вышеуказанной категории во всей ее многоаспектности (законности как принципа, как метода и как режима). Признавая научную полезность данного комплексного подхода, несомненную целесообразность его осуществления в ряде других случаев, в рамках нашего диссертационного исследования доминирующим является характеристика законности как принципа (основопологающего начала, основопологаюшей идеи) осуществления миграционной политики. Таким образом, соискатель, оставляя в тексте монографического исследования только один аспект категории «законность», в то же время признает за собой обязанность осветить содержание иных аспектов данного понятия в случае возникновения необходимости ответа на вопросы оппонентов и специалистов ведущей организации.
Правовые и организационные основы реализации миграционной политики Российской Федерации
Согласно Конституции Российской Федерации «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации» (часть третья статьи 62).
В настоящее время на территории Российской Федерации действует Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Рассматриваемый закон полностью адресован иностранным гражданам и лицам без гражданства. Режим иностранного гражданина в России, как и в других государствах, устанавливается внутренним законодательством с учетом междуна-родных обязательств.
Федеральный закон дает определение понятия "иностранный гражданин", как физическое лицо не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия подданства иностранного государства.
Закон определяет общую правоспособность иностранных граждан, устанавливает их права и обязанности в конкретных правоотношениях (имущественных, личных неимущественных, брачных и семейных, трудовых и т.д.) в том числе содержит норму, регулирующую порядок передвижения иностранных граждан и выбор ими места жительства на территории России. Иностранные граждане могут передвигаться по территории Российской Федерации и избирать место жительства в Российской Федерации в соответствии с порядком, установленным законодательством Российской Федерации. При этом следует учитывать, что Законом предусмотрены основания для ограничения в передвижении в те территории, организации и объекты, где требуется специальное разрешение.
Закон делит всех иностранных граждан на постоянно проживающих, временно проживающих и временно пребывающих. Именно от этого зависит объем прав и обязанностей, определяемых в нем. Так, постоянно проживающие в России иностранцы фактически приравниваются к российским гражданам в области трудовой деятельности, отдыха, охраны здоровья, пользования достижениями культуры. Они могут иметь имущество в личной собственности, наследовать и завещать его и т.д.
Закон определяет, что срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия визы или срока, установленного настоящим Федеральным законом, если на момент истечения указанных сроков им не получено разрешение на продление срока пребывания, либо разрешение на временное проживание.
Следует отметить, что срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть соответственно продлен или сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию. Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальными органами.
Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и заключившего трудовой договор или гражданско-правовой договор на вьшолнение работ (оказание услуг), продлевается на время действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. Решение о продлении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, о чем делается отметка в миграционной карте.
Следует отличать временное пребывание от временного проживания ино-странных граждан в Российской Федерации. Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. Указанная квота ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.
Компетенция государственных органов в реализации миграционной политики Российской Федерации
Рассматривая компетенцию государственных органов в реализации миграционной политики РФ, следует определить, какие задачи и функции возложены на тот или иной орган власти и их должностных лиц применительно к рассматриваемой сфере, По возможности нужно установить пределы влияния субъектов Миграционной политики на реализацию права граждан и ее эффективность. Необходимо разграничить полномочия субъектов по обеспечению миграционной политики в зависимости от устройства государства и характера деятельности. На федеральном уровне ответственность за определение приоритетов по обеспечению реализации прав граждан, разработку системы правового регулирования, установление порядка организации, осуществление контроля за деятельностью государственных органов возложена на Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ. На Президента Российской Федерации возложено общее руководство государственными органами реализации миграционной политики. Президент Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции и суверенитета России, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства. Он выступает одним из законодателей страны, основным представителем России в международных отношениях. Конституцией Российской Федерации Президенту предоставлены широкие властные полномочия по реализации миграционной политики. Президент решает эту задачу через свою Администрацию посредством: - выбора основных направлений и конкретных мер внутренней и внешней политики государства; - назначения ключевых руководителей органов обеспечения безопас ности, в том числе Председателя Правительства, министров и членов Сове та Безопасности; - принятия единоличных решений по строительству органов государственной власти и сил обеспечения безопасности; - использования "права отлагательного вето" на законодательные ак ты парламента, если они противоречат его представлениям о безопасности и других полномочий. Как глава государства Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Он может выступать в роли арбитра для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам России. Как глава системы обеспечения безопасности страны Президент фор мирует и возглавляет Совет Безопасности. Во внешнеполитической области он осуществляет руководство, ведет переговоры и подписывает международные договоры, выступает в роли руководителя дипломатической службы государства, назначает и отзывает после консультаций с соответст- вующими комитетами (комиссиями) палат Федерального Собрания ди- пломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях, в том числе и участвующих решении проблем миграции и предоставления гражданства. Подготовка и принятие решений Президента определяют существо функционирования системы безопасности. Одним из основных органов подготовки и принятия решения Президентом является Совет Безопасности. В соответствии с возложенными на него задачами Совет Безопасности рас- сматривает вопросы внутренней, внешней и военной политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, социальной и иных видов безопасности, прогнозирования и мер предотвращения чрезвычайных ситуаций, преодоления их последствий, проводит оценку внутренних и внешних угроз и выявление их источников, организует разработку федеральных программ в области обеспечения безопасности России, а также оценку их эффективности. Таким образом, глава государства - Президент Российской Федерации обладает высшей компетенцией в области обеспечения миграционной безопасности и реализует свои полномочия опираясь на систему специализированных органов государственной власти, а также на консультативные и совещательные органы.. Он возглавляет Совет Безопасности РФ, совместно с Федеральным Собранием определяет стратегию, контролирует и координирует деятельность государственных органов, в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по реализации миграционной политики. После принятия Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»78 полномочия Президента РФ в рассматриваемой сфере расширены. Он не только руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, но и утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными силами и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. На Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, являющееся представительным и законодательным органом Российской Федерации в сфере реализации миграционной политики, возлагаются: определение приоритетов в защите жизненно-важных интересов граждан; разработка системы правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере; установление порядка организации и деятельности органов власти; осуществление контроля за кадровой политикой государственных органов, реализующих миграционную сферу; заслушивание доклада Президента РФ в рассматриваемой сфере деятельности не реже одного раза в год; определение бюджетных ассигнований на финансирование государственных органов и федеральных программ в рассматриваемой сфере; ратификация и денонсация международных договоров и соглашений РФ по вопросам миграционных отношений. Основная часть деятельности обеих палат Федерального Собрания в области миграционной политики осуществляется на постоянной основе через комитеты. В Совете Федерации имеется ряд комитетов, деятельность которых напрямую связана с решением вопросов обеспечения безопасности - это комитеты по бюджету, по делам СНГ, по международным делам, по вопросам безопасности и обороны, по социальной политике. По аналогии деятельность многих комитетов Государственной Думы, и, в частности, по обороне, по безопасности, по международным делам, по делам СНГ, по экологии, по делам национальностей, по бюджету, по вопросам геополитики, по делам соотечественников в той или иной мере относится к сфере миграционной политики.
