Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность экстраординарных административно-правовых режимов .
1.1. Экстраординарные административно-правовые режимы как разновидность административно - правовых режимов стр.12
1.2. Виды экстраординарных административно-правовых режимов . стр. 38
1.3. Особенности деятельности органов государственного управления в условиях введения экстраординарных административно - правовых режимов. стр. 51
Глава 2. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях экстраординарных административно - правовых режимов .
2.1. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел при возникновении чрезвычайных ситуаций . стр. 61
2.2. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях введения режима чрезвычайного положения . стр. 96
2.3. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях введения режима военного положения. стр. 126
Заключение стр. 159
Список условных сокращений: стр. 162
Библиографический список: стр.163
- Экстраординарные административно-правовые режимы как разновидность административно - правовых режимов
- Виды экстраординарных административно-правовых режимов
- Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел при возникновении чрезвычайных ситуаций
- Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях введения режима чрезвычайного положения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В жизнедеятельности любого государства возникают ситуации непредвиденного изменения состояния общественных отношений, устранение которых является функциональной обязанностью государства и всех институтов власти. В последнее время, в результате некоторого смягчения международной обстановки угроза прямой военной агрессии против России значительно уменьшилась. Однако, в связи неуклонным распространением НАТО на Восток, возрастанием военной угрозы для государств, союзных с Россией, внутренними вооруженными и межнациональными конфликтами, как в сопредельных странах, так и в самой России, можно прогнозировать возможность втягивания России в локальные конфликты (как международные, так и внутренние) с применением обычных вооружений и военной техники. Это подтверждают события в отдельных республиках Российской федерации (например, Чеченской, Дагестанской, Ингушской), а также в странах бывшего СССР (например, Таджикистане, Узбекистане) и мирового сообщества (например, Югославия, Афганистан и т.д.). Более того, несмотря на достигнутые в последние годы договоренности о сокращении имеющихся ядерных потенциалов, запрещении и уничтожении химического и бактериологического оружия, не исключается возможность применения оружия этих видов отдельными государствами или террористическими группами. Главными целями для них становятся в первую очередь важные системы жизнеобеспечения населения противоборствующей стороны, транспортные коммуникации и системы связи.
Особое значение в последнее время, как для всего мира, так и для нашей страны в частности, приобретают угроза терроризма и экстремизма, а также криминальные проявления организованной преступности. Основная задача этих проявлений - запугать население, внести элемент дестабилизации в нормальный ход жизни, посеять недоверие в силы государства противостоять этим нападкам.
Ежегодно большие человеческие жертвы и огромный материальный ущерб приносят участившиеся аварии, катастрофы и стихийные бедствия.
В 2004 году на территории Российской Федерации произошло 1134 чрезвычайных ситуаций, что на 35% больше, чем в 2003 году (838). Подавляющее их число произошло в техногенной сфере - 863 (в 2003 году - 518). Количество природных чрезвычайных ситуаций в 2004 году уменьшилось на 19% и составило 231 (в 2003 году - 286). Биолого-социальных чрезвычайных ситуаций в прошлом году было зарегистрировано 28 (в 2003 году - 15). Крупных террористических актов произошло 12 (в 2003 году - 19). Больше всего чрезвычайных ситуаций произошло в Приволжско-Уральском (288), Сибирском (201) и Северо-Западном (191) регионах. В результате произошедших в 2004 году в России чрезвычайных ситуаций погибло 2 тысячи 459 человек и пострадало 23 тысячи 182 человека1.
Исходя из этого, следует отметить очевидное влияние перечисленных катаклизмов на жизнедеятельность государства и общества и указать на необходимость постоянной разработки новых вариантов и совершенствования комплексов защиты власти и населения от подобных явлений, эффективного реагирования и нейтрализации последствий чрезвычайных ситуаций, создающих угрозу безопасности людей, их правам и свободам, а также конституционному строю страны.
Если изменения общей ситуации в целом незначительны и находятся в границах допустимой нормы, то они обычно нейтрализуются обычными (повседневными) мерами государственно-управленческого характера. Вместе с тем, если происходит всплеск преступности, имеющий тяжкие последствия, либо широкий общественный резонанс, органы внутренних дел, а также другие органы государственной власти могут применять особые и специфические меры государственно-управленческого (чаще административно-правового) реаги-
По данным МЧС России
5 рования на эти проявления, совокупность которых принято определять как «экстраординарные административно-правовые режимы».
Экстраординарный административно-правовой режим - достаточно сложный и многогранный правовой институт, исследование и развитие которого актуально сегодня не только для Российской Федерации, но и для подавляющего большинства государств международного сообщества. Он имеет целью обеспечение защиты прав и свобод граждан, а также конституционного строя Российской Федерации в условиях, им угрожающих. Таким образом, в силу реальной возможности и достаточной опасности возникновения экстраординарной ситуации, затрагивающей как интересы всего государства, так и отдельного субъекта Федерации либо определенной местности, нельзя не признать актуальной тему данного исследования.
Кроме того, актуально сегодня и исследование организационно-тактических проблем, которые напрямую связаны с деятельностью учреждений и органов, обязанных осуществлять специальные виды деятельности в экстраординарных условиях: как в силу своих непосредственных функций (например, служба Министерства по ликвидациям чрезвычайных ситуаций), так и своих административных полномочий, занимаемого ими места в системе органов управления (например, органы местного самоуправления, органы внутренних дел, внутренние войска). Предложения и рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, имеют целью разработку и совершенствование механизма защиты населения в условиях экстраординарных административно-правовых режимов.
Впервые попытку анализа чрезвычайного законодательства Российской Империи предпринял известный российский профессор В.М. Гессен в работе «Исключительное положение». Она стала одной из фундаментальных юридических работ начала XX века, посвященных рассматриваемой проблематике.
Состояние научной разработанности темы. Содержание и научные выводы исследования основываются на трудах ученых - административистов,
внесших вклад в разработку рассматриваемой проблемы: Адушкина Ю.С., Алехина А.П., Алексеева С.С, Артамонова Д.Н., Барынькина В.М., Бахрах Д.Н., Безденежных В.М., Вельского К.С., Веремеенко И.И.,. Галагана И.Н, Додина Е.В., Еропкина М.И., Загородникова И.И., Зубова И.Н., Колодкина Л.М., Козлова Ю.М., Кучмы Ю.Н., Колонтаевского Ф.Е., Конина Н.М., Коренева А.П., Клюшниченко Л.П., Кондрашова Б .П., Лазарева В.В., Лукашук И.И., Лунева А.Е., Малько А.В., Манохина В.М., Матузова Н.И., Мальцева М.Н., Майле А.Д., Мильшина Ю.Н., Позднякова Э.А., Попова Л.Л., Порфирьева Б.Н., Российского Б.В., Рушайло В.Б., Салищевой Н.Г., Сергуна П.П., Серегина А.В., Соловья Ю.П., Старилова Ю.Н., Стрекозова В.Г., Студеникиной А.П., Тихомирова Ю.А., Овсянко Д.М., Юсупова В.В., Явича Г.С., Якимова А.Ю. и других
Объектом исследования является общественные отношения органов государственной власти, в частности органов внутренних дел в сфере правового и организационного обеспечения экстраординарных административно-правовых режимов.
Предмет исследования - это теоретические, правовые и организационные нормы и проблемы административной деятельности различных субъектов по обеспечению прав и свобод граждан, защиты конституционного строя государства и организационное регулирование процесса ликвидации чрезвычайной ситуации.
Цель диссертационного исследования - анализ теоретического, правового и организационно-управленческого состояния института экстраординарных административно-правовых режимов на современном этапе, внесение предложений по совершенствованию их законодательной регламентации, а также по повышению эффективности деятельности органов внутренних дел в этих условиях.
Достижение поставленных целей производится посредством решения следующих основных задач:
- характеристика современной российской нормативно-правовой базы,
регламентирующей экстраординарные административно-правовые режимы;
- рассмотрение юридических и фактических оснований их введения;
изучение деятельности органов внутренних дел в условиях введения экстраординарных административно-правовых режимов;
разработка комплекса правовых и организационных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование законодательной и правоприменительной практики деятельности органов власти в условиях возникновения экстраординарной ситуации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы, в том числе: формально - логический, метод сравнительного правоведения, системно - структурного анализа, социологический и другие методы познания. Теоретической основой диссертационного исследования являются: акты международного права, Конституция России, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, по различным отраслям права, нормативные акты ведомственного значения, а также научные труды ученых и информационно - статистические отчеты в сфере чрезвычайных ситуаций.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
в том, что проблемы, связанные с деятельностью органов внутренних дел в условиях введения экстраординарных административно - правовых режимов рассматриваются комплексно, как в правовом, так и в организационно -тактическом аспекте на основании изменившегося законодательства;
проводится анализ и разработка комплекса предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно - правовой базы экстраординарных административно - правовых режимов и организационно - тактической деятельности органов внутренних дел с целью улучшения ее деятельности;
8 В диссертации сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, основные из которых выносятся на защиту:
Экстраординарный административно-правовой режим - это предусмотренные законом правовые ограничения и организационные мероприятия на отдельных участках государственного управления, исключающие угрозу жизненным интересам граждан, а в случае возникновения ситуаций, угрожающих безопасности личности, общества, государства, исчерпывающий перечень которых закреплен в законодательстве; всемерно способствуют их ликвидации и скорейшему восстановлению нормальной, повседневной жизнедеятельности населения и органов государственного управления.
Проанализировав сущность экстраординарных административно - правовых режимов, предлагается включить в их структуру следующие элементы: правовые основы вводимого режима, объект регулирования экстраординарного административно-правового режима, назначение режимных ограничений, правовой статус субъектов.
Изучив правовую природу и порядок введения экстраординарных административно-правовых режимов, предлагается их классификация по таким критериям, как: степень интенсивности воздействия угрозы на безопасность, временной аспект протекания чрезвычайных процессов, масштабность, комплексность угрожающей опасности, ее влияние на различные сферы общественной жизни, цепной характер негативных последствий.
Обосновывается необходимость изменений в системе управления органами государственной власти в масштабах страны при введении с экстраординарного административно - правового режима (создание оперативных штабов, комиссий по ликвидации последствий катастрофы, специализированных комендатур и т. д.) только в том случае, когда, он объявляется на всей территории Российской Федерации. Если же режим вводится лишь в определенном субъекте Российской Федерации, то и изменения в структуре управления должны
9 происходить только на уровне этого субъекта. При условии введения экстраординарного административно - правового режима в ряде субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным создание единого управленческого органа, полномочия которого должны распространяться на всю пострадавшую территорию.
5. Предлагается внести изменения в ст. 10 Закона Российской Федерации «О милиции», дополнив перечень обязанностей милиции следующими задачами, решаемыми в особых обстоятельствах:
обеспечивать безопасность людей, пресечение правонарушений и раскрытие преступлений в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера;
обеспечивать охрану общественного порядка в районе чрезвычайной ситуации, а также оказывать помощь в пределах своей компетенции по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.
6. Военным положением предлагается считать экстраординарный админи
стративно-правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации
или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Фе
дерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Россий
ской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии, который рас
пространяется на федеральные органы государственной власти, органы госу
дарственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного само
управления, а также предприятия, учреждения, организации, общественные
объединения и граждан и сопровождается ограничением прав и свобод граж
дан, а также возложением на них и на предприятия, учреждения и организации
дополнительных обязанностей.
7. Обосновывается необходимость разработки и принятия на федераль
ном уровне - Федерального закона «О национальной безопасности», а на уров
не субъектов РФ Законов «О системе безопасности субъекта Российской Феде
рации в условиях чрезвычайных ситуаций», в которых должны быть закрепле-
10 ны вопросы охраны общественного порядка и общественной безопасности в этих условиях.
В целях улучшения качества подготовки личного состава органов внутренних дел Российской Федерации к действиям при возникновении экстраординарных ситуаций, предлагается в учебных заведениях системы МВД России, а также в учебных центрах УВД ввести специальный курс «Управление и деятельность органов внутренних дел в условиях экстраординарных административно-правовых режимов».
Обосновывается необходимость создания во всех субъектах Российской Федерации согласительных комиссий, в обязанность которых входили бы предупреждение и минимизация любых социальных конфликтов в регионах.
Практическая значимость исследования состоит в том, что в результате получены и сформулированы предложения, которые будут способствовать совершенствованию правовой регламентации экстраординарных административно - правовых режимов в Российской Федерации, повышать степень защиты прав и свобод граждан.
Полученные результаты могут быть использованы как на уровне законотворческой деятельности органов исполнительной власти, в частности органов внутренних дел при организации работы в условиях введения одного из рассматриваемых режимов.
Материалы исследования могут быть использованны в учебном процессе юридических высших учебных заведений МВД России, - при преподавании соответствующих разделов по дисциплинам «Конституционное право», «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Деятельность правоохранительных органов».
Апробация результатов исследования проводилась в выступлении автора на научно-практической конференции «Актуальные вопросы административного и административно-процессуального права» (г. Москва, 4.04.2003 г.). По данной проблематике автор выступал с докладами в рамках служебных за-
нятий перед руководящим составом ГУВД Саратовской области. Материалы диссертации использовались при чтении лекций и проведении практических и семинарских занятий в Саратовском юридическом институте МВД России по курсам «Административная деятельность органов внутренних дел», «Основы управления в органах внутренних дел».
Структура диссертации обусловлена ее содержанием и темой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Экстраординарные административно-правовые режимы как разновидность административно - правовых режимов
Известно, что административно - правовые режимы присутствуют во всех сферах государственного управления. Возьмем хотя бы общеизвестные правила дорожного движения, правила пожарной безопасности и другие, которые известны каждому гражданину. В них определяется совокупность государственно-управленческих регламентов, которые в своем комплексном нормативном выражении образуют порядок деятельности в случае возникновения тех или иных ситуаций. Необходимость современного всестороннего изучения и исследования административно-правовых режимов очевидна в силу следующих причин: 1. «Режимное регулирование» перешло на качественно иной уровень, вырвалось из тисков ведомственного нормотворчества, уступив место федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации. 2. Публичное управление испытывает потребность в особых регулятивных свойствах правовых режимов, позволяющих эффективно организовывать деятельность органов исполнительной власти на определенной территории и в различных нестандартных управленческих ситуациях. 3. Появилось много объектов, предметов, территорий, которые не могут обойтись без режимных правил деятельности, способных создавать условия для их устойчивого функционирования. 4. Особые правовые режимы являются адекватной формой административной деятельности в экстраординарных ситуациях, позволяя с одной стороны, применять чрезвычайные меры, а с другой - гарантировать их соответствие конституционному статусу личности. 5. Административно - правовые режимы позволяют объединить и дифференцировать административно-правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с иными политическими, экономическими, информационными мерами1. Для вышеназванных режимов характерна именно системность используемых правовых средств. Прежде чем перейти к рассмотрению непосредственно понятия экстраординарного административно - правового режима, считаем целесообразным, кратко остановится на правовом, административно - правовом и экстраординарном административно - правовом режимах. С термином «режим» мы довольно часто встречаемся в повседневной жизни, а также в технических и экономических науках. Этот термин нашел применение в философии, и в таких юридических науках, как теория права и государства, конституционное право, гражданское право, уголовно-исполнительное право, трудовое право, земельное право, административное право и других отраслях российского права. Слово «режим», как уже отмечалось, часто употребляется в разговорной речи, в юридической литературе2 и в законодательстве. По состоянию на апрель 2005 года он содержится более чем в 16000 законах федерального уровня3. Термин «режим» толкуется в русском языке в нескольких значениях. Так, по СИ. Ожегову и И.Ю. Шведовой4, ему соответствуют три смысловых значения: - распорядок дел, действий; - условия деятельности, работы, существования чего-нибудь. Например, рабочий режим, режим работы машины; - государственный строй. Например, реакционный режим, режим военной диктатуры. Энциклопедический словарь раскрывает этимологию слова от французского «regime» и латинского «regime» - управление1. В нем приведены такие же, как и в предыдущем случае, значения данного слова: а), государственный строй, совокупность средств, методов, способов осуществления власти; б), строго регламентированный распорядок жизни (труда, отдыха, питания, лечения, сна); в), систему обязательных правил, требований норм, принципов, установленных для какого-либо вида деятельности (например, судоходства, рыболовства, охоты, лесо -, водо-, землепользования и т.д.); г), определенное состояние, положение, статус кого-либо или чего-либо (отсюда выражения: режимный завод, режимный объект, режимное производство). Таким образом, этимологически режим определяется как установленный порядок жизни и деятельности для достижения каких-либо целей. В научных работах отечественных ученых - административистов используются различные толкования понятия «режим». Так, в одной работе мы находим толкование этого понятия как распорядок дел, действий2, в другой - под этим же понятием понимается законность3, а в третьей - социальный режим некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических свойств4. Интересно толкование понятия «режим» в авторском праве, где он трактуется как «порядок использования изобретений кругом лиц, имеющих право на извлечение выгоды от их использования, и порядок стимулирования»1. В земельном праве мы встречаем понятие правового режима земли, сформулированный Красновым Н. И. , а затем Ерофеевым Б.В., который писал, что «правовой режим земель представляет собой совокупность требований, выраженных в правовых нормах, устанавливающих целевое назначение земель и их отдельных видов, порядок управления ими»3. В исторической научной литературе известен термин «политический режим». В экономической науке оперируют терминами «режим труда», «режим экономии» и т.д. В частности в работе Ильковой Н.М. содержится следующее определение: «режимы труда, принимающие форму законодательства и нормативных актов, есть не что иное, как правовое выражение реально существующих экономических явлений и процессов в производстве»4. «Режим экономии» в экономике определяется как совокупность мероприятий, осуществляемых государством и трудящимися, направленных на обеспечение неуклонного роста производительности труда.
Виды экстраординарных административно-правовых режимов
Административно-правовые режимы широко распространены в сфере публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Чем более развита система административно-правовых средств, тем важнее объединение и дифференциация их по определенным признакам, имеющим юридическое значение. Классификация административно-правовых режимов призвана помочь законодателю систематизировать имеющийся в распоряжении органов власти административно-правовой инструментарий, с тем, чтобы своевременно реагировать на возникновение различных ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное регулирование территорий и объектов, имеющих особый социальный статус.
В работах ученых - административистов уже предпринимались попытки классифицировать административно-правовые режимы по самым различным основаниям1. Анализ различных точек зрения на проблему классификации позволяет сделать определенные выводы.
Главная сложность для выстраивания стройной схемы этих режимов заключается в наличии множества факторов, в той или иной мере влияющих на их содержание и характеристику. Причем эти факторы нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, а, кроме того, каждая классификация должна иметь реальное обоснование и научно-практическое значение. Действующие в российской правовой системе административно-правовые режимы многоплановы и многоаспектны. Каждый из них представляет собой своеобразный правовой институт с организационными обеспечивающими элементами, нацеленный на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей безопасность личности, общества и государства
Многие режимы законодатель определяет как комплексные, используя категории «особый правовой режим», «особый режим», «специальный режим охраны». Тем самым подчеркивается, что, во-первых, в конструировании этих режимов принимают участие нормы нескольких отраслей права - конституционного, административного, международного, муниципального, финансового, а, во-вторых, эти режимы затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования1.
Это, например, касается режима исключительной экономической зоны, закрытого административно - территориального образования, режима в зоне проведения контртеррористической операции и др. Включение в правовые режимы, обеспечивающие безопасность, охрану территорий, объектов, учреждений, норм различной отраслевой принадлежности не изменяет природы основных регулятивных средств этих режимов - они, безусловно, являются административно-правовыми.
Конкретные виды административно-правовых режимов и пределы их реализации устанавливаются применительно к их назначению, состоянию обстановки в стране и ее отдельных районах. Они могут зависеть от характера преступных посягательств (устремлений спецслужб, действий подрывных, террористических организаций, организованной преступности), состояния собственных сил и средств, уровня взаимодействия в системе государственной власти.
По мнению Костюкова А.Н. виды правовых режимов можно подразделить в зависимости: от предмета правового регулирования (конституционный, административный, земельный и т.д.); от их юридической природы (материальные и процессуальные режимы); от содержания (валютный, таможенный, пошлинный режимы и т.д.); от субъектов, в отношении которых устанавливается (режим беженцев, вынужденных переселенцев, лиц без гражданства и т.д.); от функций права (режим особого регулирования и особой охраны); от формы выражения (законный и договорный); от уровня нормативных актов, в которых они установлены общефедеральные региональные муниципальные, локальные); от сфер использования (внутригосударственные и межгосударственные - режимы территориальных вод, экономических санкций и пр.).
Более последовательным представляется деление в зависимости от места, которое занимает отрасль в системе права. По этому основанию выделяются три группы отраслевых правовых режимов: генеральные - правовые режимы профилирующих (фундаментальных) отраслей права; видовые - правовые режимы основных отраслей права; специальные - правовые режимы комплексных отраслей права.
Экстраординарные административно - правовые режимы подразделяются также в зависимости от степени жесткости юридического регулирования (или, другими словами, в зависимости от доминирующих в правовом режиме средств) соответственно на жесткие (ограничивающие) и льготные (стимулирующие), что вполне соответствует специфике правового режима, выделяющей его в ряду других явлений правовой действительности.
Это так называемые вторичные режимы, которые представляют собой известные модификации общих режимов, вносящие либо особые льготы и преимущества, состоящие в дополнительных правах, либо особые ограничения, которые заключаются в дополнительных запретах или позитивных обязываниях, тогда как первичные (или общие) юридические режимы «являются такими комплексами правовых средств, которые выражают общие и исходные соотношения способов правового регулирования на данном участке социальной жизни».
Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел при возникновении чрезвычайных ситуаций
Подробное рассмотрение правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел в условиях экстраординарных правовых режимов, нам кажется логичным начать с рассмотрения их деятельности именно при возникновении чрезвычайной ситуации. Хотя этот режим не является, строго говоря, экстраординарным административно - правовым, в законодательных актах он называется режимом функционирования, а деятельность подразделений и ведомств, участвующих в ликвидации экстраординарной ситуации определяется в основном ведомственными нормативными актами, однако применяемый при этом инструментарий является именно административно - правовым, и, кроме того, все мероприятия проводятся в рамках специального порядка (режима). Именно это дает нам право рассматривать деятельность органов внутренних дел в этих условиях с точки зрения именно режимных мер, применяющих административно - правовые методы реагирования.
Конституция Российской Федерации предусматривает введение в случае необходимости двух видов экстраординарных административно - правовых режимов: чрезвычайного положения и военного положения. Оставляя пока в стороне правовые аспекты военного положения, к которым мы еще вернемся в своем исследовании, необходимо отметить одну особенность. Практический опыт, как отечественный, так и мировой, свидетельствует, что не всегда осложнение обстановки, вызванное природными, социальными или техногенными катаклизмами влекут за собой введение режима чрезвычайного положения. Однако, с целью нормализации обстановки и минимизации потерь, органы исполнительной власти вынуждены ограничивать права и свободы граждан при расширении полномочий сил и подразделений, участвующих в ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, создавать новые органы управления, издавать правовые акты, связанные с возникшей ситуацией и т.д. Другими словами, вводить экстраординарный административно-правовой режим, который учеными - административистами интерпретируется как «особое положение»1 или «режим чрезвычайной ситуации».
Исторический опыт свидетельствует о том, что развитие человеческого общества всегда сопровождался авариями и катастрофами. Естественные природные процессы также нередко вызывают стихийные бедствия.
Только в ноябре 2005 года на территории Российской Федерации было зарегистрировано 284 чрезвычайные ситуации, в том числе 267 техногенного, 13 природного и 4 биолого-социального характера. В результате этих чрезвычайных ситуаций пострадало 813 человек и 564 погибло. Спасено 249 человек.
В прошлом месяце в Российской Федерации произошло 18 тыс. 968 пожаров, в результате которых пострадало 7245 человек и 1589 погибло. Спасено 5825 человек.
С начала текущего года на территории Российской Федерации зарегистрировано 200 тыс. 540 пожаров, в результате которых погибло 14 тыс. 984 человека.
По сравнению с аналогичным периодом 2004 года количество пожаров (205 тыс. 966) уменьшилось на 2,6%, а число погибших (15 тыс. 683) - на 4,5%.
В Москве и Московской области в ноябре произошло 2357 пожаров, в результате которых пострадало 1072 человека и 119 человек погибло. Силами пожарных было спасено 844 человека.
На водных объектах России в минувшем месяце было зарегистрировано 173 происшествия, в результате которых пострадало 214 человек и 162 погибло. Спасено 52 человека. К поисково-спасательным работам от ГИМС МЧС России привлекалось 324 человека и 77 ед. техники.
На дорогах России в ноябре произошло 19 тыс. 108 дорожно-транспортных происшествий, в результате которых пострадало 16 тыс. 440 человек и 2 тыс. 775 погибло. Спасено 12 тыс. 142 человека. К ликвидации последствий ДТП от МЧС России привлекалось 4 тыс. 210 человек и 1283 ед. техники.
С начала 2005 года в России произошло 192 тыс. 385 ДТП, в которых погибло 26 тыс. 364 человека. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года количество ДТП (186 тыс. 606) увеличилось на 3,1%, а число погибших (26 тыс. 150) -на0,8%1.
Чрезвычайные ситуации возникают не только в результате стихийных бедствий, технологических катастроф и аварий. Нормальная жизнь людей, деятельность предприятий, учреждений и организаций нередко нарушается в результате экстраординарных социальных явлений, к которым относятся межнациональные, этнические и религиозные конфликты, массовые беспорядки, совершение террористических актов и иных тяжких преступлений, другие чрезвычайные происшествия, в том числе связанные с задержанием вооруженных преступников, захватом заложников, летательных аппаратов и других транспортных средств, зданий, сооружений.
Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях введения режима чрезвычайного положения
Движение за совершенствование национально-государственного строительства, охватившее страну в последние десятилетия, в ряде случаев протекает в нецивилизованных формах, сопровождается всплесками национализма, насаждением исключительности одних наций и разжиганием неприязни к другим. Начиная с 1988 г. по национальным республикам прокатилась волна массовых беспорядков, направленная против лиц «некоренной» национальности, на уничтожение их жилищ, насильственное выселение с мест постоянного проживания.
Анализ развития событий в союзных республиках, их причин и последствий, официальных оценок и извлеченных уроков свидетельствует об отсутствии гарантий, которые могли бы предотвратить новые кровавые вспышки. Их следует ожидать, прежде всего, в тех регионах, где национализм с бытового уровня возведен в ранг государственной политики, происходит ломка сложившихся межнациональных отношений, допускается дискриминация, создаются льготы и преимущества лицам одной национальности за счет других.
В этих условиях государственные и правоохранительные органы вынуждены наряду с другими применять новые организационно-правовые формы защиты прав своих граждан. В частности, вводить крайнюю правовую форму обеспечения безопасности граждан и нормализации обстановки — объявление чрезвычайного положения.
При этом отступления от существующего правового режима допускаются лишь в определенных рамках, не противоречащих международно-правовым актам, а также вытекающих из сущности и назначения чрезвычайного положения.
Так, в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.1 введение чрезвычайного положения не может служить основанием для каких-либо отступлений от закрепленных в Пакте права на жизнь, запрета пыток или жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, запрета рабства, лишения человека свободы на том основании, что он не в состоянии выполнить какое-либо договорное обязательство. Даже во время чрезвычайного положения в государстве никто не может быть признан виновным в совершении уголовного преступления, которое согласно действовавшему в момент его совершения внутригосударственному законодательству или по международному праву, не являлось уголовным преступлением. Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности. Сохраняется право на свободу мысли, совести и религии.
В соответствии со ст.4 вышеупомянутого Международного Пакта во время чрезвычайного положения, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявлено, государство может принимать меры в отступление от своих обязательств по соблюдению прав человека. Однако только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминацию исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.
Существует два способа регламентации отступлений от обычного правового режима при чрезвычайном положении: - приостановление действия отдельных статей Конституции, гарантирующих права и свободы; - установление тех или иных ограничений, запретов, затрагивающих конституционный статус личности. В мировой практике находят применение оба указанных варианта.
Первый способ регулирования правового режима чрезвычайного положения используется в Греции. В соответствии со ст. 48 Конституции Греции 1975 г. Президент в случае серьезных волнений или угрозы государственному строю и безопасности государства вследствие внутренней угрозы может приостановить путем издания декрета, контрассигнованного премьер-министром, на всей или части территории действие положений п. 4 ст. 5 (свобода передвижения), ст. 6 (недопустимость ареста без судебного приказа), ст. 8 (недопустимость изъятий из общей подсудности), ст. 9 (неприкосновенность жилища), ст. 11 (свобода собраний) и ряда других прямо указанных статей Конституции.
Примером использования второго способа регулирования является закон о чрезвычайном положении, принятый в Канаде в 1988 г. В нем изъятия из обычного правового режима представлены в виде положений, прямо запрещающих определенные действия, без указания на приостановление тех или иных статей Конституции. В частности, нарушения общественного порядка, реально угрожающие национальной безопасности, могут повлечь запрет на проведение собраний и митингов, ограничение права передвижения в районах беспорядков. В случае международного кризиса правительство вправе: запрещать гражданам выезд из страны, изымать собственность, разрешать обыски и задержания без судебных приказов и т.д..
Второй способ регулирования правового режима чрезвычайного положения представляется более предпочтительным. Он не просто предусматривает изъятия из конституционного режима, но одновременно определяет и границы таких отступлений, которые могут различаться, например, при военном и чрезвычайном положении. Конкретные формулировки, характеризующие режим чрезвычайного положения, в большей мере способствуют соблюдению законности, требования которой сохраняют свою силу и в условиях применения чрезвычайных мер.
Как свидетельствуют исторические архивы, в нашей стране традиционно применяется второй способ регулирования правового режима чрезвычайного положения. Так, в Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, высочайше утвержденном 14 августа 1881 г.,1 было предусмотрено два чрезвычайных режима — объявление местности в состоянии усиленной охраны и в положении чрезвычайной охраны, с различной степенью изъятий из обычного правового режима. В случае объявления местности в состоянии усиленной охраны генерал-губернаторам предоставлялось право: запрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания, делать распоряжения о закрытии торговых и промышленных заведений, воспрещать отдельным лицам пребывание в местности, объявленной в положении усиленной охраны, и т. д. Так же сформулированы нормы правового режима и применительно к положению чрезвычайной охраны. В этих условиях сохраняют силу все положения усиленной охраны и, кроме того, устанавливается ряд дополнительных изъятий. В частности, главноначальствующему, в пределах подведомственной ему местности, предоставляется право учреждать особые военно-полицейские команды, налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и доходы с них, подвергать в административном порядке заключению в тюрьме или в крепости на три месяца или аресту на тот же срок, устранять от должности чиновников всех ведомств и т. д.
