Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Таможенные органы российской федерации и их административно-правовое положение 15
1. Правовые основы становления и развития административной и организационной деятельности таможенных органов России (краткий ретроспективный анализ и современное состояние) 15
2. Таможенные органы Российской Федерации и основные принципы их организации и деятельности 40
3. Административно-правовое положение таможенных органов Российской Федерации 63
ГЛАВА 2. Организация и основные направления: совершенствования деятельности таможенных органов России 90
1. Цели, задачи и функции таможенных органов Российской Федерации ...90
2. Система и организационная структура таможенных органов Российской Федерации 116 ^
3. Основные направления совершенствования деятельности таможенных органов Российской Федерации 143
Заключение 165
Список использованных источников 179
- Правовые основы становления и развития административной и организационной деятельности таможенных органов России (краткий ретроспективный анализ и современное состояние)
- Таможенные органы Российской Федерации и основные принципы их организации и деятельности
- Цели, задачи и функции таможенных органов Российской Федерации
- Система и организационная структура таможенных органов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие рыночных отношений в экономике России, либерализация внешнеэкономической деятельности способ-
*
ствовали значительному повышению интереса к таможенному делу, вопросам правового регулирования в рассматриваемой сфере.
На современном этапе расширение сотрудничества с международными экономическими и финансовыми институтами, общность интересов России и других государств при решении многих проблем внешнеэкономической дея-тельности, в области международной безопасности, обусловливают появление новых задач, в решении которых участвуют таможенные органы Российской Федерации. Все это предопределяет необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования отношений, складывающихся в области таможенного дела, эффективного функционирования всей системы таможенных органов.
Новые подходы к деятельности таможенных органов в целом определены «Концепцией развития таможенных органов Российской Федерации», одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 2225-р,1 реализация, которой должна проводиться посредством своевременных корректив национального законодательства, регулирующего различные направления деятельности таможенных органов. Данное обстоятельство придает особое значение совершенствованию их деятельности, эффективность функционирования которых во многом зависит от уровня правового регулирования.
В теории правовое регулирование определяется как «осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с потребностями общественного развития» . Отсюда
1 Сборник законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 2. - Ст. 260.
2 Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994. - С. 145.
4 одним из основополагающих направлений выступает совершенствование всей системы юридических средств, определяющих правовые и организационные основы деятельности таможенных органов. Обращение к данной проблеме вызвано ее важностью и, в частности, тем обстоятельством, что правовое регулирова-ниє деятельности таможенных органов является юридическим базисом, на основе реформирования которого могут быть решены задачи, поставленные перед ними.
Действующий Таможенный кодекс Российской Федерации, являющийся основой правовой системы таможенного регулирования в Российской Федерации, внес существенные изменения во взаимоотношения между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности, придав им характер партнерских, упростив таможенные процедуры, но при этом не затронув многих вопросов правового регулирования их деятельности.
Сегодня совершенствование правовой и организационной деятельности таможенных органов становится одним из важнейших инструментов улучшения эффективности их функционирования. Во-первых, потому что они должны иметь отвечающую необходимым требованиям нормативно-правовую базу, позволяющую обеспечить оптимальный баланс публичного и частного интересов. Во-вторых, акты таможенного законодательства должны содержать средства, позволяющие таможенным органам реагировать на различные способы незаконного перемещения товаров через границу. В-третьих, законодательство, регулирующее деятельность таможенных органов, должно содержать четкие и ясные правила, не допускающие противоречий и двойственности их понимания, а также исключающие возможность должностного лица действовать исключительно по собственному усмотрению, ущемляя при этом законные права и интересы физических и юридических лиц.
Анализ работы таможенных органов показал, что их эффективная деятельность зависит от совершенной правовой базы, применяемой ими в своей работе, единообразного применения и толкования нормативных положений,
целенаправленной организации их деятельности, что и определило актуальность темы исследования.
Степень разработанности темы исследования. В последние годы в рамках рассматриваемых проблем были защищены следующие диссертации: Агишева Е.Н. Правовые и организационные аспекты административной деятельности таможенных органов Российской Федерации. - М., 2003; Безверхий П.В. Правовой статус таможенных органов Российской Федерации в условиях административно-правовой реформы. — М., 2006; Булатов А.К. Таможенные органы Российской Федерации: административно-правовой статус. -М., 2007; Жигалина О.С. Правовое обеспечение деятельности таможенных органов Российской Федерации. - Саратов, 2007; Милыпина И.В. Организационно-правовые основы государственного управления таможенным делом. - Саратов, 2006; Прусаков Н.В. Таможенные органы в механизме современного государства. - М., 2002; Федасова Ю.В. Административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации. — М., 2004.
Анализируя приведенные исследования, делаем вывод о том, что одни из них подготовлены без учета организационных изменений в деятельности ФТС России, другие не использовали результаты реализации Концепции развития таможенных органов, предусмотренного административной реформой, третьи не базировались на современной практике.
Административно-правовые и организационные основы деятельности таможенных органов, заложенные в Концепции развития таможенных органов, не были предметом самостоятельного научного исследования.
Целью диссертационного исследования является совершенствование административно-правовых и организационных основ деятельности таможенных органов.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения комплекса следующих задач:
\
провести ретроспективный анализ нормативно-правовых актов, исторической и юридической литературы, характеризующих становление и развитие таможенных органов России, правовые основы их деятельности;
определить специфику деятельности и место таможенных органов Российской Федерации в системе федеральных органов исполнительной власти;
проанализировать принципы организации и деятельности таможенных органов Российской Федерации;
изучить таможенное законодательство и другие нормативно-правовые акты, определяющие современное состояние административно-правового положения таможенных органов Российской Федерации;
исследовать вопросы целеполагания в таможенных органах России и провести комплексный анализ возложенных на них задач;
провести системный анализ основных функций таможенных органов Российской Федерации;
проанализировать требования, предъявляемые к системам в государственном управлении и непосредственно системе таможенных органов России;
исследовать факторы, определяющие организационную структуру таможенных органов России;
определить основные направления деятельности таможенных органов Российской Федерации;
- разработать научно обоснованные предложения по совершенствова
нию нормативно-правовых актов, регулирующих административно-правовое
положение таможенных органов Российской Федерации;
- выработать предложения по совершенствованию деятельности
таможенных органов Российской Федерации.
Объектом исследования является комплекс правоотношений, складывающихся в процессе административно-правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Предметом исследования являются конкретные нормы и правила, послужившие основанием становления и развития таможенных органов, определяющие административно-правовые и организационные основы, специфику деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты ФТС России. В работе также использовались нормативные акты Российской империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утратившие юридическую силу.
Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования является система общенаучных и частных научных методов. В работе использовались: логический метод (при изложении всего материала, формулировании выводов); метод системного анализа (при анализе системы таможенных органов и их полномочий); метод сравнительного правоведения (при анализе административно-правового статуса таможенных органов Российской Федерации, сравнении его со статусом других федеральных служб); исторический метод (в процессе изучения и анализа памятников феодального права России (Соборное Уложение 1649 г., Торговый устав (уставная таможенная грамота 1653 г., Новоторговый устав 1667 г.); контент-анализ (в процессе выборки и анализа отдельных положений законодательных актов, статистики, журнальных статей); и др.
Теоретическую основу исследования составили идеи, отраженные в трудах отечественных ученых по общей теории государства и права, науке управления, отраслевым юридическим наукам (конституционному, административному, таможенному праву), а также публикации в периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.
Существенное влияние на научную позицию автора, отразившуюся в работе, оказали труды таких ученых-юристов, как: С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, С.Н. Братусь, И.И. Вереме-
8 енко, Ю.Е. Винокуров, Н.В. Витрук, Л.Л. Грищенко, М.И. Еропкин, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлов, Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, А.П. Коренев, М.В. Костенников, А.С. Лови-нюков, Л.А. Мицкевич, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Б.В. Российский, Н.Г. Сали-щева, В.Е. Севрюгин, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Е.А. Суханов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов и др.
При написании диссертации использовались работы СВ. Бахрушина, Л.К. Воронова, П.П. Епифанова, Ю.Г. Кисловского, В.О. Ключевского, И.М. Кулишера, Л.В. Куприянова, К.Н. Лодыженского, И.Н. Маркова, Д.И. Менделеева, А.С. Мерзана, А.Н. Мячина, СГ. Пушкарева, А. Семенова, Ю.А. Тихонова, Д. Толстого, Л.Н. Фенина, В.А. Шамахова, Н.Н. Шапошникова и др., посвященные истории таможенной службы.
Автор не оставил без внимания работы В.П. Беляева, СА. Воронцова, В.Н. Галузо, П.Г. Городецкого, Ю.М. Горячковской, К.Ф. Гуценко, В.В. Ди-мидова, Ю.А. Дмитриева, Е.А. Доли, А.С. Дугенеца, Д.П. Зеркина, Н.И. Зин-ченко, В.Г. Игнатова, М.Д. Ковалева, Л.К. Савюка, Н.А. Суслова, А.Ю. Шумилова и др., в которых рассматривались признаки, система, отличительные особенности правоохранительных органов, основные направления их деятельности.
В формировании авторских подходов к рассматриваемой проблеме значительную роль сыграли работы таких авторов, как: О.Ю. Бакаева, Д.Н. Бахрах, К.А. Бекяшев, В.А. Беляшов, Н.М. Блинов, К.Г. Борисов, A.M. Воронцов, Г.А. Карташов, СВ. Кивалов, А.Н. Козырин, Г.А. Матвиенко, Е.Г. Моисеев, М.М. Расалов, СВ. Халипов, Н.И. Химичева, А.Г. Чернявский и др., относящиеся к таможенному делу и таможенному праву.
Особое внимание диссертант сосредоточил на работах СИ. Алексеева, Е.Н. Агишева, П.В. Безверхого, А.К. Булатова Б.Н. Габричидзе, О.С Жигалина, И.В. Мильшина, Л.Н. Маркова, А.Ф. Ноздрачева, И.Б. Новокшонова, А.И. Потяева, К.К. Сандровского, Л.К. Терещенко, Ю.В. Федасовой, А.Ф.
9 Храброва, М.П. Шестаковой и др., которые посвящены административно-правовому статусу, организации и деятельности таможенных органов.
В работе использовались материалы с официального сайта Федеральной таможенной службы Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили: результаты опроса более 100 сотрудников Центрального, Южного таможенных управлений, Внуковской и Домодедовской таможен; статистические данные Главного научно-информационного вычислительного центра ФТС России (ГНИВЦ ФТС России); справочные материалы к заседанию Коллегии ФТС России «Таможенная служба ФТС России в 2007 г.»; информационно-аналитический обзор правоохранительной деятельности таможенных органов (данные за 12 месяцев 2007 года) Главного управления таможенных расследований и дознания ФТС России (ГУТРД ФТС России); отчетные, аналитические и справочные материалы Центрального, Северо-Западного, Южного, Дальневосточного таможенных управлений, Таганрогской таможни; материалы, полученные в процессе изучения непосредственной деятельности Северо-Осетинской, Смоленской, Брянской таможен.
В диссертационном исследовании использован собственный трехлетний опыт работы автора в должности главного государственного таможенного инспектора.
Научная новизна работы состоит в том, что автором, в рамках данного исследования, на значительном нормативном, научно-теоретическом и практическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблем административно-правового регулирования и организации деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Соискателем найдены новые подходы в формулировании таких понятий, как «таможенный орган», «система таможенных органов Российской Федерации», «организационная структура таможенных органов».
В диссертации с использованием конкретных аргументов обосновывается целесообразность принятия Федерального закона «О таможенных орга-
10 нах Российской Федерации». Определены и детально проанализированы особенности правового регулирования, организации и деятельности таможенных органов Российской Федерации.
В исследовании содержатся предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего правовое положение и организацию деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило обосновать, сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения о том, что:
Правовые положения, составляющие основу становления и развития административной и организационной деятельности таможенных органов исторически были ориентированы, в первую очередь, на обеспечение взимания пошлин. При этом таможенная деятельность всегда имела правоохранительное направление, которое законодательно было закреплено указом Екатерины II «Об учреждении особой таможенной цепи и стражи для отвращения потаенного привоза товаров» (1782 г.).
Таможенный орган - это федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, наделенный властными полномочиями, действующий от имени государства и реализующий возложенные на него задачи и функции в пределах таможенной территории и таможенной границы с помощью присущих ему форм и методов.
Принципы организации и деятельности таможенных органов образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Эффективность деятельности таможенных органов достигается последовательным применением всей системы принципов и каждого из них в отдельности.
В системе принципов организации и деятельности таможенных органов выделяются две группы: 1) общие (социально-правовые). Они имеют общий социальный характер и реализуются в деятельности таможенных органов независимо от уровня и его места, от должности, занимаемой сотрудником,
осуществляющим эту деятельность; 2) частные (организационные). На их основе строится организация деятельности таможенных органов.
Административно-правовое положение таможенных органов предполагает, что все они действуют на основе законов и других нормативных актов, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.
Основаниями классификации основных видов деятельности таможенных органов являются: содержание, направление в механизме правового регулирования, функциональная направленность, форма выражения, территория деятельности, отрасль права, содержание компетентности, направленность воздействия.
Федеральный Закон «О таможенных органах Российской Федерации» должен регламентировать комплекс правовых и организационных вопросов. Его концепция должна отражать: деуниверсализацию таможенных органов, уважение и соблюдение прав человека в их деятельности, достаточность прав, сочетание интересов участников таможенных правоотношений, демократизацию порядка и условий службы в таможенных органах, социальную и правовую защищенность ее сотрудников.
Закон может состоять из семи разделов: 1) общие положения; 2) система и организация таможенных органов в Российской Федерации; 3) обязанности и права таможенных органов; 4) применение таможенными органами мер государственного принуждения; 5) государственная служба в таможенных органах; 6) гарантии правовой и социальной защиты сотрудников таможенных органов; 7) финансирование и материально-техническое обеспечение таможенных органов.
7. Система, организация и деятельность таможенных органов Россий
ской Федерации должны отвечать следующим требованиям: 1) детерминиро
ванности элементов системы; 2) динамичности; 3) наличию в системе управ-
12 ляющего параметра; 4) наличию в системе усиливающего свойства; 5) наличию в системе как минимум одной обратной связи.
Система таможенных органов построена на принципе федерализма с учетом особенностей их функций, таможенной границы, характера и объема задач, поскольку объект управления - сфера таможенного дела - обусловливает не только содержание и форму ее проявления, но и требует определенной системы органов, осуществляющих управление в рассматриваемой сфере.
Под системой таможенных органов Российской Федерации понимается единая, целостная, иерархичная, динамично развивающаяся совокупность взаимосвязанных, взаимозависимых, взаимодействующих элементов (таможенных органов и учреждений), связанных едиными общими целями и задачами, закрепленная юридически в законодательных и иных нормативно-правовых актах.
8. В организации деятельности таможенных органов центральное место занимает четко налаженное взаимодействие с другими государственными органами, таможенными органами других стран, общественными объединениями. Для того чтобы такое взаимодействие было наиболее эффективным, в максимальной степени способствовало решению задач, которые стоят перед взаимодействующими сторонами в целом и перед каждым из участников взаимодействия в частности, представляется целесообразным создание единого координационного органа. Таким органом может быть комиссия по координации совместной деятельности заинтересованных сторон.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе теоретические положения и выводы могут быть полезны для совершенствования законодательства, регламентирующего правовое положение, организацию и деятельность таможенных органов Российской Федерации. Полученные результаты могут быть востребо-
13 ваны в процессе дальнейших научных исследований в рассматриваемых сферах.
Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при подготовке нормативно-правовых актов по данной проблематике, а также в практической деятельности таможенных органов.
Материалы диссертации могут использоваться в качестве базовых при подготовке учебно-методических рекомендаций, чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по административному праву, таможенному праву, различным спецкурсам, читаемым в Российской таможенной академии, ее филиалах.
Апробация и внедрение результатов исследования носили разносторонний характер. Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 9 научных статьях, две из которых в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.
Промежуточные результаты исследования докладывались на кафедре административного и таможенного права Российской таможенной академии, международной научно-практической конференции в Санкт-Петербургском филиале Российской таможенной академии (2006 г.), межвузовской научно-практической конференции в Московском гуманитарном университете (2007 г.), на XII научной конференции аспирантов и докторантов Московского гуманитарного университета 19 апреля 2008 года.
Отдельные положения диссертации внедрены в практическую деятельность Южного таможенного управления, Северо-Осетинской, Таганрогской таможен, где используются в процессе служебной подготовки, проводимой с сотрудниками и государственными гражданскими служащими. Идеи соискателя, трансформированные в научных статьях, используются в учебном процессе Российской таможенной академии.
14 Структура диссертации подчинена логике исследования. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованных источников.
Правовые основы становления и развития административной и организационной деятельности таможенных органов России (краткий ретроспективный анализ и современное состояние)
Появление правовых норм, регулирующих становление таможенной деятельности, берет начало от древнейших времен российской истории. Изначально речь шла преимущественно об организации таможенно-пошлинного обложения. Оно было известно еще в Древней Руси. Собственно о таможенных органах можно говорить условно, поскольку лишь с течением времени, по мере создания и укрепления централизованного государства, расширения внешнеэкономического общения, появления правовых основ, шло становление и развитие подразделений, которые позднее составили ядро российских таможенных органов.
Зарождение таможенной деятельности, как утверждают историки, относится к глубокой древности. На территории нашей страны это произошло в П1-ІІ веках до нашей эры, то есть в период появления древних государств, в которых ремесло достигло такого уровня развития, когда происходит разделение труда, появление излишков производимого. На этой основе начинается обмен товаров, а затем купля-продажа. Объективно возникают и определенные сборы за перевоз товаров и проезд по территории, за место продажи и т.п. Но это еще не были таможенные сборы, а лишь налог, фискальный сбор, который шел на пополнение казны города или государства.
Известно, что в 5-4 веках до нашей эры в городах Приморья уже существовали таможенные процедуры. О них знали в Скифском государстве, торговавшем и воевавшем с Оливией, Херсонесом и другими государствами. В договоре Олега с Византией таможенные процедуры упоминаются как бытовавшие в жизни явления.
В Древней Руси как норма обычного права существовало правило взимать мыто1. Это своеобразный налог на право торговли, главная цель которого состояла в том, чтобы пополнить казну. Сборщика пошлин называли «мытник» или «мытчик», а места взимания мыта - «мытницей»2. Заведовало мытницами духовенство, а сами мытницы находились либо при монастырях, либо в непосредственной близости от них. Духовенство распоряжалось мерами и весами и получало пошлины с продававшихся товаров.
В то время таможенная деятельность осуществлялась от случая к случаю, эпизодически, являя собой дополнительный, побочный результат внепшей и внутренней торговли. Документы таможенного делопроизводства начинают появляться лишь после XVI века.3 На Руси достаточно долгий исторический период таможенному делу отводилась скромная роль. Во время царствования Алексея Михайловича русским купцам и промышленникам пришлось столкнуться с конкуренцией товаров иностранного производства, а также с монополией иностранцев на внешшою торговлю в России. Русские купеческие караваны путешествовали двумя маршрутами: либо по Днепру и Черному морю в Византию, либо по Волге и Каспийскому морю в Багдад. Многие историки отмечали, что в характере этих экспедиций преобладал военный, захватнический оттенок.4
Торговые отношения Византии и Киевской Руси также формировались под влиянием военно-политических обстоятельств. Договорами от 907, 911, 945, 971 годов греки стремились обезопасить себя от нападения Руси, заменив насилие мирным обменом товарами и продуктами. К примеру, в договоре киевского князя Олега с императорами Византии Львом и Александром 907 года оговаривались широкие торговые права русской стороны: «Да творят куплю, якоже им надобно, не платяче мыта ни в чем же»
По договору 945 года русские люди, приезжая в Царьград, должны были проходить регистрацию и проживать в определенном месте - на подворье монастыря св. Мамонта в предместье столицы. В сам город они допускались в сопровождении правительственных чиновников группами не свыше пятидесяти человек и без оружия. Срок их пребывания в Византии ограничивался шестью месяцами. При этом русские гости находились на полном содержании византийского правительства и получали «месячину» -хлеб, вино, рыбу, мясо, фрукты. Кроме того, они также могли бесплатно пользоваться банями и требовать на обратный путь якорей, канатов, парусов и другого корабельного снаряжения.
Вместе с тем, по договору 945 года русским запрещалось зимовать не только в Царьграде, но также и в устье Днепра. Они были стеснены в приобретении ценных парчовых материй, производимых в императорских мастерских, — каждый мог вывезти их не более, чем на 50 золотых. Русские послы и купцы должны были предъявлять в Византии доказательства своего официального положения: первые - золотые печати, вторые - серебряные. Только при этом условии византийское правительство брало на себя ответственность за их жизнь. Кроме того, договором не обусловливалось право русских купцов вести в Византии беспошлинный торг.
Особенностью русско-византийских отношений в IX веке было и то, что торговля осуществлялась в основном славянами, сведений о пребывании греков по своим делам на Руси нет. Наиболее важным торговым путем был знаменитый путь из «варяг в греки», справедливость этого утверждения подтверждается и самим названием этого торгового пути. Нормы, регулирующие торговые отношения, лишь частично отражены в договорах, уложениях общего характера.
Таможенные органы Российской Федерации и основные принципы их организации и деятельности
Развитие и углубление процесса государственного строительства в Российской Федерации требуют решения комплекса важнейших теоретико-прикладных задач. Одной из них является создание эффективного механизма управления обществом. При этом важная роль отводится субъектам государственного управления, которые могут осуществлять свою деятельность только непосредственно через создаваемые органы управления (органы исполнительной власти).
В общем виде о современной системе органов исполнительной власти можно говорить как о совокупности таких государственных органов, которые формируются на основе конституционных положений о государственном устройстве и наделяются государством властными, исполнительно-распорядительными, организационно-управленческими полномочиями. Действуют на основе принятых положений, устанавливающих их правовой статус, и осуществляют принадлежащую им компетенцию в области экономики, хозяйства, социальной жизни, культуры, административно-правовой деятельности, используя при этом оптимальные формы и методы управления
Главное назначение органов исполнительной власти состоит в каждодневном управлении делами общества и государства, которое должно быть законным и в конечном итоге обеспечивать и защищать права и свободы граждан.
Применительно к предмету нашего исследования методологическое значение имеют следующие положения.
1. Таможенное дело в Российской Федерации имеет сложный комплексный, многогранный характер. Таможенный кодекс Российской Федерации включает такие его составляющие, как порядок и условия перемещения через границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, взимание таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный контроль и др.
2. Таможенное дело является исключительной монополией государства. Это вытекает из Конституции Российской Федерации. В пункте 1 ст. 8 Конституции закреплены принципы единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации, таможенное регулирование находится в ведении Российской Федерации. Статья 74 Конституции запрещает установление на территории России таможенных границ. Таможенное дело относится к ведению федеральных органов государственной власти (ст.1 ТК РФ).
3. Таможенными органами Российской Федерации являются государственные органы, исключительно и непосредственно осуществляющие таможенное дело. Структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724, относит таможенные органы к числу федеральных органов исполнительной власти1.
4. Являясь подсистемой единой системы исполнительной власти РФ, таможенные органы занимают в ней специфическое место. Оно определяется характером выполняемых ими задач и функций. Именно этим обусловлены особенности исполнительной деятельности таможенных органов. Наиболее существенными признаками, характеризующими таможенные органы как орган исполнительной власти, показывающими их административную правосубъектность (т.е. рассматривающими их в качестве субъектов исполнительной власти), являются: автономность (часть государственной администрации); осуществление исполнительно-распорядительной функции, административно-правовой деятельности; обладание властными полномочиями (линейными, функциональными) в отношении других субъектов права; - наличие постоянного штата, коллектива государственных служащих и иных работников; образование Президентом Российской Федерации; подчинение вышестоящему органу исполнительной власти -Правительству РФ; образование, регулирование правового статуса административным законодательством и другими отраслями (конституционным, финансовым и т.д.); обладание компетенцией; действие (постоянное и непрерывное) таможенных органов на территории России; наличие нормотворческой деятельности; обладание своим наименованием; наличие ответственности таможенных органов и их должностных лиц, предусмотренной федеральными законами; осуществление финансирования таможенных органов из средств федерального бюджета;
Цели, задачи и функции таможенных органов Российской Федерации
В последнее время ученые, политики и должностные лица все чаще используют термин «сильное государство», подразумевая под этим цель, к которой должно стремиться Российское государство1. Сильное государство обеспечивает достойный уровень благосостояния населения, проведение умелой экономической политики, защиту прав и свобод граждан, суверенитет, целостность страны, защиту от всяких опасностей. В выполнении этих задач важную роль призваны сыграть таможенные органы.
Как уже отмечалось, таможенные органы, как и все другие органы исполнительной власти государственного управления, свои основные усилия направляют не на решение «собственных», «внутриорганизационных» задач, а во вне - на достижение целей осуществления изменений в социальной среде (среде функционирования)". Главное содержание их деятельности направлено на служение Российскому государству, на утверждение и защиту, внутри и вне его, общественных интересов. Поэтому при констатации целей и задач следует исходить из целей государственного управления в сфере таможенного дела, потребностей и интересов общества.
Вопрос о целеполагании в управлении вообще (в любом его виде), а в государственном управлении особенно, принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики
Цель в управлении имеет первостепенное значение, так как непра вильная, научно не обоснованная постановка целей и попытка их реализации самым пагубным образом сказывается на его эффективности.
Действительно, никакая достоверная и своевременная информация, никакие самые совершенные методы принятия решения, никакие автоматизированные системы управления не в силах предотвратить напрасного расходования имеющихся ресурсов, если управление осуществляется для достижения недостаточно обоснованной либо ошибочной цели.
Основополагающая цель государственного управления — обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства, координации и регулирования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления1. Выдвижение целей в государственном управлении представляет собой очень трудный интеллектуальный процесс. В нем Г.В. Атаманчук выделяет следующие системообразующие положения: общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления; субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею относительность и открытость сформулированных целей государственного управления; иерархия целей государственного управления; построение самого «древа» целей2.
Важное значение имеет согласование целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы «работали» друг на друга и реализация одной цели становилась источником для другой. Субординация целей усиливает механизм целеполагания в управлении. И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами.
Особенность и действенность целей таможенных органов и их «древа» определяются связанностью их с соответствующими ресурсами и обеспеченностью ими. В том-то и состоит, да и возможна практичность целеполагания, что это не благие пожелания и не свободный полет субъективистской мысли, а цели-задачи, решаемые на деле.
Особое значение здесь имеют, как и во всем, природные и человеческие ресурсы. Хотелось бы обратить внимание на те ресурсы, которые не требуют больших затрат, возобновляемые, развиваемые и находящиеся в нашем распоряжении.
Прежде всего - это ресурс права, причем права в широком смысле, включающем в себя как соответствующие мировоззрение, традиции, образ жизни и поведение людей, так и систему законов и механизмов их обеспечения. Цели, которые ставятся перед таможенными органами, должны оцениваться с точки зрения их соответствия правовым требованиям (справедливости, правды, гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь с опорой на силу законов и государственных механизмов осуществления последних. Тогда можно надеяться, что цели таможенных органов не останутся на бумаге, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей, практически реализовываться.
Следует выделить такой ресурс целеполагания в таможенных органах, как организация, которая призвана решать комплекс проблем. Организация позволяет упорядочить, рационализировать и облегчить выработку целей.1 В качестве ресурсов целеполагания в таможенных органах необходимо учитывать и такие сугубо субъективные элементы, как знание или, иными словами, их инновационно-технические возможности.
Система и организационная структура таможенных органов Российской Федерации
Таможенные органы функционируют в определенной социально экономической системе, являются ее элементом, подчинены общим закономерностям развития этой системы1. Они представляют собой единую федеральную централизованную систему, создаются и функционируют в качестве государственных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела. Эти органы образуются Президентом Российской Федерации. Вся их деятельность неразрывно связана с необходимостью четко налаженной, построенной на научных основах системы управления, организации и деятельности в рассматриваемой сфере всех служб, аппаратов и подразделений
Система таможенных органов характеризуется следующими положениями: наличием элементов (подсистем); субординационными и координационными связями элементов; целостностью, качественным своеобразием и относительной самостоятельностью. Вместе с тем, она представляет собой сложную подсистему системы органов исполнительной власти. При выполнении своих функций система таможенных органов и ее звенья (элементы) вступают в управленческие и иные отношения (внутрисистемные и внешние, т.е. внесистемные) с различными государственными органами, общественными организациями, коллективами и отдельными гражданами. Эти отношения могут быть отношениями власти -подчинения, т.е. вертикальными, сотрудничества и согласования -горизонтальными.
Известно, что все социальные системы имеют определенную структуру, т.е. набор соответствующим образом расположенных и связанных между собой элементов. Каждый таможенный орган состоит из целого ряда структурных подразделений: управлений, отделов, отделений, групп. Эти подразделения и составляют требуемый набор компонентов (элементов) системы, в качестве которой рассматривается любой таможенный орган. Вместе с тем, следует иметь в виду, что своеобразным элементом системы выступают и отдельные работники таможенного органа, поскольку они способны самостоятельно решать ряд задач и осуществлять ряд функций, присущих рассматриваемым органам.
Все элементы (структурные подразделения) таможенного органа определенным образом связаны между собой и системой в целом. Они оказывают друг на друга различное по степени значимости воздействие, которое может носить управляющий либо информационный характер. Непосредственно управляющее воздействие, необходимым условием которого являются отношения соподчиненности, оказывается вышестоящим органом либо структурным подразделением на нижестоящий таможенный орган либо его структурное подразделение (например, РТУ на таможню). Следовательно, воздействие данного вида является формой взаимосвязи субъекта и объекта управления. В отличие от него информационное воздействие - это форма взаимосвязи непосредственных структурных элементов одного таможенного органа либо элементов (подразделений) самостоятельных систем управления. Примером такой взаимосвязи являются отношения между отделом по борьбе с контрабандой на каналах импорта и отделом по борьбе с контрабандой наркотиков одной центральной оперативной таможни или отделами оперативно-розыскной деятельности разных таможен.
Одновременно каждый таможенный орган, равно как и любое его структурное подразделение, обладает системными признаками, т.е. определенными компонентами свойств и качеств, которые не могут быть сведены к сумме качеств и свойств составляющих их элементов. Так, например, отдел таможенных процедур и таможенного контроля, оперативно-розыскное подразделение, отдел административного расследования, отдел таможенной охраны и другие подразделения таможни имеют свои задачи, функции. Однако лишь таможня как целостная система способна решить задачи, возложенные на таможенный орган, в полном объеме1.
Таким образом, поскольку каждый таможенный орган любого уровня обладает признаками, присущими системным образованиям, он является управляемой системой. Функциональное (целевое) назначение этой системы определяется кругом задач, для выполнения которых собственно и создается таможенный орган.
Вместе с тем, все таможенные органы являются управляемыми социальными системами, в целом выступают как совокупность субъектов и объектов управления, взаимосвязанных каналами прямой и обратной связи. При этом таможенные органы, входящие в единую систему ФТС РФ2, испытывают управляющее воздействие «сверху». Наряду с этим, функционируя в окружении других социальных систем и в определенной внешней среде, они постоянно подвергаются разнообразным управляющим и информационным воздействиям. Следовательно, в силу отмеченных
