Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Актуальные проблемы административно-правового регулирования в сфере таможенного дела 12
1. Опыт таможенного администрирования и необходимость срормирования новых подходов к его организации 12
2. Понятие и сущность таможенного администрирования как особого типа государственного управления в сфере таможенного дела 30
3. Правовое регулирование таможенного администрирования 49
Глава II. Организация функционирования системы таможенного администрирования 70
1. Функции и организация деятельности таможенных органов в системе таможенного администрирования 72
2. Правовой статус субьекгов таможенного администрирования, не имеющих государственно-властных полномочий 85
3. Формы и методы таможенного администрирования 112
Глава III. Основные направления совершенствования и повышения эффективности таможенного администрирования на современном этапе 131
1. Повышение уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации (законодательства о таможенном деле в Российской Федерации), обеспечение полноты и своевременности уплаты таможенных платежей 131
2. Повышение качества предоставления государственных услуг таможенными органами, сокращение издержек участников ВЭД и государства, связанных с таможенным оформлением и таможенным контролем 153
3. Обеспечение законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов 176
Заключение 199
Литература 201
- Опыт таможенного администрирования и необходимость срормирования новых подходов к его организации
- Понятие и сущность таможенного администрирования как особого типа государственного управления в сфере таможенного дела
- Функции и организация деятельности таможенных органов в системе таможенного администрирования
- Повышение уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации (законодательства о таможенном деле в Российской Федерации), обеспечение полноты и своевременности уплаты таможенных платежей
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Таможенное администрирование как вид управленческой деятельности таможенных органов является одним из основных элементов эффективного функционирования таможенной системы и экономики государства.
Структурная перестройка экономики, усиливающаяся интеграция мировой хозяйственной системы, рост масштабов внешнеторговой деятельности ее субьектов, необходимость участия России в ВТО и других межгосударственных союзах и ассоциациях, мероприятия административной реформы в стране выдвигают в число приоритетных направлений развития таможенной службы Российской Федерации повышение уровня таможенного администрирования, качества и досіупности таможенных услуг. Однако при этом до настоящего времени не сложилось единого подхода к понятию таможенного администрирования, его признакам, классификации и структуре. В таможенном законодательстве РФ термин «таможенное администрирование» встречается лишь в контексте его совершенствования и повышения эффективности. Только в рамках формирования Таможенного союза ЕврАзЭС авторы концептуального термина «таможенное администрирование» оказались перед фактом его наличия в Таможенном кодексе Таможенного союза (ТК ТС)1.
Вступивший с 1 июля 2010 года в силу ТК ТС, с одной стороны, предусматривает значительное количество изменений и нововведений регулирования правоотношений в сфере таможенного дела, с другой, - в том числе по вопросам таможенного администрирования, содержит многочисленные отсылочные положения для регулирования национальным органам. Это также вызывает большую обеспокоенность: не сведет ли подобное реформирование таможенного законодаїельства на нет многие позитивные последствия интеграции?".
С принятием ТК ТС вступил в действие в ноябре 2010 года Федеральный закон № 311 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»4, ко-
Таможенньїїї кодекс Таможенного союза (приложение к Доіовору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: Шохин А. К новым правилам шры // Российская газета. 2010. 11 марта. 1 См.: Зыкова Т. Таможня на выбор // Российская газета. 2010. 14 сентября. 1 «О таможенном регулировании в Российской Федерации»: Проекі Федерального закона № 389032-5 (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 18.06.2010) // СПС «КонсультантПлюс». торый по сути полностью заменил ранее существующий Таможенный кодекс Российской Федерации (ТК РФ)3. Положения федерального закона направлены на создание благоприятных условий для развития внешнеторговой деятельности, снижение административной нагрузки на бизнес, унификацию и упрощение іаможенньїх процедур. Принятие закона потребовало признания утратившими силу, приостановления или изменения более 40 федеральных законов, около 200 нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, принятия около 60 новых нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ6, систематизации около 8000 нормативных правовых актов ФТС России7. Это также требует научного осмысления и обоснования путей развития таможенного администрирования.
Все вышеуказанное в целом свидетельствует об актуальности проблемы администрирования в деятельности таможенных органов Российской Федерации на современном этапе, о необходимости проведения системного научного анализа его теоретических и пракіических вопросов, что и явилось определяющим обстоятельством в выборе данной темы и направлений ее исследования.
Степень разработанности проблемы. Существует ряд работ, посвященных исследованию административно-правового регулирования, а также тех или иных особенностей системы государственного управления в области таможенного дела. К числу авторов таких работ относятся: М.А. Антропова, В.В. Головин, А.Б. Новиков, А.Ю. Райкова, А.В. Самойлов и некоторые другие, в большей степени исследующие проблемы администрирования доходов (например, О.Ю. Бакаева, Д.В. Заседателев, А.В. Сахариленко и административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов (например, И.В. Давыдо-вич. Г.В. Матвиенко). Комплексной разработкой категории «іаможенное администрирование» в большей степени занимаются представители экономической науки. Среди них: ЕЛО. Барышникова, Р.Н. Парфенов, С.Ф. Прущак и многие другие. Вместе с тем, как справедливо полагает О.Ю. Бакаева, данная категория должна быть в полной мере исследована и учеными-правоведами, учитывая, что 3 Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (ред. о і 28.11.2009) // Собрание законодаїельства РФ. 2003. № 22. Ст 2066. 6 См.: Пояснительная записка «К проекту Федерального закона "О таможенном ре гулировании в Российской Федерации"» // 01С «КонсультантПлюс». 7 См.: Струков А Б. Проводники закона // Таможня. 2009. № 10. в основе таможенного администрирования находится система правовых* мероприятий8.
К тому же, в немногочисленных исследованиях представителей юридической науки, как правило, представлена традиционная точка зрения о публично-правовом харакіере таможенных отношений, основанная на использовании механизма властных полномочий и принуждения со стороны государства по отношению к лицам, осуществляющим деятельность, связанную с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, и деятельность в области таможенного дела. Проблемы совершенствования іехнологий и процедур таможенного администрирования, повышения его качества и эффективности на основе выстраивания эффективной модели взаимоотношений равноправия, учета публичных и частных иніересов в сфере внешне торговой деятельности являются самостоятельной темой единичных научных исследований.
Вне системного анализа остаются такие актуальные вопросы административно-правового регулирования в сфере таможенного дела, как: уяснение понятия и сущносіи таможенного администрирования; обобщение опыта таможенного администрирования и обоснование необходимости формирования новых подходов к его организации; правовое регулирование таможенного администрирования на основе комплексного и системного развития процессуальной деятельности таможенных органов; статус субъектов таможенного администрирования, не имеющих государственно-властных полномочий; формы и методы таможенного админисірирования; развитие логистических информационных систем управления, государственных услуг таможенных органов и инфраструктуры обеспечения в сфере таможенного дела.
Научные публикации по указанным вопросам, в том числе в рамках нового таможенного законодательства Российской Федерации (законодательства о таможенном деле в Российской Федерации), стали появляться сравнительно недавно и носят больше информационно-постановочный, чем аналитический характер. Среди их авторов: А.А. Артемьев, М.А. Алпеева, О.Ю. Бакаева, Г.В. Баландина, М.Е. Верстова, Ю.А. Евстратова, М.М. Звягин, А.А. Ка-ширкина, Г.Г. Колесников, К.А. Корняков, А.А. Костин, Г.В. Матвиенко, А.В. Нестеров, А.С. Никитин, И.Л. Рудая, Е.И. Сидоров, В.Ю. Скиба, Н.Б. Слюсарь,
См.: Бакаева О.Ю. Правовые аспекты таможенного администрирования: понятие и признаки // Государство и право. 2009. № 11. С. 94.
М.Н. Сорокина, Е.В. Трунина, Т.Н. Трошкина, М.А. Федоровская, Л.П. Фомичева, Р.А. Шепенко, О.В. Шишкина. М.А. Яковлева и другие.
Комплексного анализа проблемы организации функционирования системы таможенного администрирования, основные направления совершенствования и повышения эффективности таможенного администрирования в рамках таможенного регулирования в Таможенном союзе (нового законодательства о таможенном деле в Российской Федерации) пока не получили.
Объектом исследования являются вопросы повышения эффективности функционирования механизма и системы таможенною администрирования, повышения уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации (законодаїельсіва о таможенном деле в Российской Федерации), обеспечения полноты и своевременности уплаты таможенных платежей, повышения качества предоставления государственных услуг таможенными органами, сокращения издержек учасіников ВЭД и государства, связанных с таможенным оформлением и таможенным контролем, обеспечения законности в администра-тивно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие организационно-управленческую деятельность таможенных органов, направленную на обеспечение соблюдения прав и законных иніересов лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, а также иных лиц, реализующих права владения, пользования и распоряжения юварами, ввезенными в Российскую Федерацию и вывозимыми из Российской Федерации посредством процессуального оформления прав и обязанностей субъектов таможенного администрирования, создания условий для развишя внешнеэкономической деятельности, инфраструктуры в сфере таможенного дела.
Цель исследования состоит в теоретическом анализе проблем совершенствования и повышения эффективности таможенною администрирования на основе изучения организации деятельности таможенных органов Российской Федерации по обеспечению реализации целей и применения инструментария таможенного регулирования в рамках реформирования таможенного законодательства РФ (принятия законодаїельсіва о таможенном деле в Российской Федерации).
Задачи исследования:
1) уяснить понятие и сущность таможенного администрирования;
2) выделить этапы организации, совершенствования и повышения эффек тивности таможенного администрирования в исторически сложившихся рамках развития таможенной службы Российской Федерации, обобщи і ь опыт таможен ного администрирования и обосновать необходимость реализации новых под ходов к его организации; исследовать механизм системы таможенного администрирования с присущим ему объектно-субъектным составом, правовым регулированием, функциями, формами и методами, операциями, процедурами и производствами в рамках административно-таможенного процесса; рассмотреть функции и организацию деятельности таможенных органов в системе таможенного администрирования по обеспечению реализации целей и применения инструментария таможенного регулирования в рамках реформирования таможенного законодательства Российской Федерации (принятия законодательства о таможенном деле в Российской Федерации);
5) выделить универсальные правовые статусы субъектов таможенного администрирования, не имеющих государственно-властных полномочий, на ос нове разграничения обьема материальных прав субъектов таможенного права и применяемых в отношении них различных таможенных процедур; проанализировать результаты выполнения задачи совершенствования и повышения эффективности таможенного администрирования в рамках системы мероприятий по реализации Концепции развития таможенных органов Российской Федерации. одобренной Распоряжением Правительства РФ от 14.12.2005 № 2225-р9; вьірабоїаіь предложения по повышению качества правового регулирования и организации іаможенного администрирования на современном этапе дальнейшего системного развития таможенной службы Российской Федерации.
Методологической основой исследования являются общенаучный дидактический метод и основанные на нем частые научные методы исследования: историко-правовой, сравниіельно-правовой. юридико-догматический, логический методы в сочетании с системным анализом исследуемых явлений, метод анализа нормативной базы и обобщения практики ее применения.
Теоретической базой исследования являются работы по общей теории 9 «О Концепции развития таможенных органов Российской Федерации»: Распоряжение Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 2225-р // Собрание законодательства РФ. 2006. № 2. Ст. 260. права, конституционного, административного, таможенного, финансового, налогового и информационного права, связанные с выявлением содержания процессуальных отношений в системе государственного управления, отраженные в трудах С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, О.Ю. Бакаевой, Б.Н. Габри-чидзе и А.Г. Чернявского, В.М. Горшепсва, А.З. Дадашева и А.В. Лобанова, И.И. Дюмулена, СВ. Запольского, А.Н. Козырина, Б.Н. Максимцева, А.Ф. Ноз-драчева, И.В. Пановой, М.М. Рассолова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А. Файоля.
Нормативную основу исследования составили Таможенный кодекс Таможенного союза, иные международные договора, составляющие договорно-правовую базу Таможенного союза, решения органов Таможенного союза, Таможенный кодекс Российской Федерации и иные федеральные законы, иные правовые акты Российской Федерации, регулирующие отношения, связанные с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем, иной деятельностью в сфере таможенного дела, а также властные отношения между таможенными органами и лицами, реализующие права владения, пользования и распоряжения указанными товарами.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебно-арбитражной практики, практики Конституционного Суда РФ, правоприменительной практики таможенных органов, периодических печатных изданий и СМИ, на основании которых выявлены факты, отражающие практическую деятельность Комиссии Таможенного союза и других органов Таможенного союза. Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти по совершенствованию государственного управления в сфере таможенного дела, обеспечению и соблюдению прав и законных интересов лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, а также иных лиц, реализующих права владения, пользования и распоряжения товарами, ввезенными в Российскую Федерацию и вывозимыми из Российской Федерации. Это позволило обогатить документальную базу исследования, предоставило данные, отсутствующие в других материалах.
Научная новизна диссертационного исследования определяется постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являвшихся ранее предметом системного научного анализа. Новым в работе является исследование широко- го круга вопросов, а именно: уяснение понятия и сущности іаможенного администрирования; обобщение опыта таможенного администрирования и обоснование необходимости формирования новых подходов к его организации; правовое регулирование таможенного администрирования на основе комплексного и системного развития процессуальной деятельности таможенных органов; статус субъектов таможенного администрирования, не имеющих государственно-властных полномочий; формы и методы таможенного администрирования; развитие логистических информационных систем управления, государственных услуг таможенных органов и инфраструктуры обеспечения в сфере таможенного дела.
Диссертация является одним из немногих монографических исследований, посвященных вопросам совершенствования и повышения эффективности таможенного администрирования на основе реформирования таможенного законодательства РФ (законодательства о таможенном деле в Российской Федерации) в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Таможенное администрирование - регламеншрованная правовыми нормами организационно-управленческая деятельность таможенных органов, направленная на обеспечение процессуальных форм реализации прав и обязан ностей субъектов правоотношений в сфере таможенного дела. Основу системы таможенного администрирования составляет типовой подзаконный механизм государственного управления в сфере таможенного дела с присущим ему объ ектно-субъектным составом, правовым регулированием, функциями, формами, методами, процедурами и производствами в рамках административно- таможенного процесса.
2. Из-за неструктурированности таможенного процесса, различия двух его видов процессуальных норм, отсутствия законодательного определения понятия «іаможенное администрирование» реализация мер по совершенствованию и по вышению эффективности таможенного администрирования во многом ограни чена сферой управления органов исполнительной власти, осуществляется в пре делах административно-правовых отношений, но вне процедур и производств административно-таможенного процесса, принципиально не меняя «старые» ба зовые функциональные и технологические схемы таможенного регулирования, не обеспечивая кардинального разрешения проблем, связанных с: - созданием баланса публичных и частных интересов во внешнеторговой деятельности; изменением культуры и идеологии' системы взаимоотношений таможенных органов с участниками ВЭД и лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела, иными лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения товарами, ввезенными в Российскую Федерацию и вывозимыми из Российской Федерации; реализацией концептуальных наработок по унификации и упрощению таможенных процедур; эффективным функционированием досудебных процедур рассмотрения таможенных споров; достижением показателей эффективности деятельности таможенных органов.
3. Важнейшим направлением совершенствования и повышения эффек тивности таможенного администрирования является институциональное разви тие таможенных органов, связанное с созданием их новой структуры, оптимиза цией функций, введением их типологии, разработкой и внедрением в практику административных регламентов, стандартов государственных услуг, принципов и процедур управления по результатам.
4. Рассматривать таможенные отношения между субъектами таможенного права в любом сочетании, как отношения власти-подчинения и как отношения равноправия, позволяет подход, в котором субъекты таможенного права подраз деляются на две группы: «субъекты с государственно-властными полномочия ми» и «субъекты, не имеющие государственно-властных полномочий». Право вой статус субъектов таможенного администрирования, не имеющих государст венно-властных полномочий, связан с удовлетворением своих товарных по требностей субъектами таможенного права и основан на разграничении объема их материальных прав на перемещение товаров через таможенную границу Та моженного союза, осуществление перевозки товаров по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем, осуществление деятельности в области таможенного дела, реализацию права владения, пользо вания и распоряжения указанными товарами, а также на применяемых в отно шении указанных субъектов различных таможенных процедур.
5. Ввиду сложности и неполноты нормативного определения понятия «таможенное дело» и отсутствия специального административного процессу ального нормативного материала правовая регламентация форм и методов та моженного администрирования является минимальной, их взаимосвязь в меха- низме функционирования системы государственного управления в сфере таможенного дела нарушена и обеспечивается разрабагываемой па ведомственном уровне специальной технологией, объединяющей диспозитивный и императивный методы регулирования таможенных отношений на процедурной основе.
6. В современных условиях основными направлениями совершенствования и повышения эффективности таможенного администрирования как особого типа управленческой деятельности таможенных органов по обеспечению реализации целей и процедурного применения инструментария таможенного регулирования являю іся: повышение уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации (законодательства о таможенном деле в Российской Федерации). обеспечение полноты и своевременности уплаты таможенных платежей; повышение качества предоставления государственных услуг таможенными органами, сокращения издержек участников ВЭД и государства, связанных с таможенным оформлением и таможенным контролем; обеспечение законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.
Теоретическое значение исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в развитие положений о совершенствовании и повышении эффективности таможенного администрирования на современном этапе с учетом реформирования таможенного законодательства РФ (законодательства о таможенном деле в Российской Федерации) в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС.
Практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования правового регулирования и повышения эффективности организации управленческой деятельности таможенных органов по обеспечению реализации целей и применения инструментария таможенного регулирования.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические и практические рекомендации отражены автором в опубликованных работах.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка литературы.
Опыт таможенного администрирования и необходимость срормирования новых подходов к его организации
В содержании таможенной политики Российской Федерации особо выделяется принцип соотношения (сочетания) публичных и частных ишересов. Так, реализация финансового механизма таможенной политики предполагает уплату субъектами ВЭД таможенных платежей, которые являются доходной частью бюджета. Необходимость реализации обязанности по уплате таможенных платежей порождает у участников ВЭД стремление минимизировать потери своей собственности. В результате декларанты и иные лица, на которых возложена обязанность уплачивать таможенные пошлины и налоги, стремятся, с одной стороны, оптимизировать порядок и формы исполнения данной обязанности, с другой, -нередко уклоняются от надлежащего ее исполнения, пытаются занизить таможенную стоимость товаров, неверно задекларировать их при таможенном оформлении. В свою очередь, государство в целях формирования модели правового воздействия на развитие внешнеторговой деятельности, которая позволяла бы сбалансировать публичные и частные интересы различных участников таможенных правоотношений, организует деятельность по таможенному администрированию.
Приступая к анализу и обобщению опыта таможенного администрирования, следует иметь в виду, что при его организации перед таможенной службой стоит задача, «объединяющая две трудно совместимых стороны»10. С одной стороны, основной функцией таможенной службы выступает создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу, с другой, -таможенные органы - система, которая обеспечивает взимание таможенных платежей, контролирует правильность исчисления и своевременность уплаты таможенных пошлин, налогов и сборов, принимает меры по их принудительному взысканию. То есть, в таможенном администрировании, как виде управленческой деятельности, изначально присутствует проблема разграничения фискальных, контрольно-надзорных и правоохранительных функций.
А.Б. Новиков указывает, что таможенное администрирование, как процедура реализации методов административно-правового воздействия, может осуществляться в позитивной или негативной форме деятельности, эксплуатирующей соответственно коммуникативно-позитивные и коммуникативно-негативные методы. Разграничение указанных методов определяется характером коммуникации государственных органов и субъектов, испытывающих государственное воздействие. В соответствии с заданной моделью развития нашего общества государственное принуждение в системе правового регулирования должно противопоставляться не убеждению и стимулированию, а государственно-общественному взаимодействию, или государственно-частному партнерству в его широком понимании".
На практике же в таможенном администрировании долгое время преобладала установка на «жесткое» управление, чго противоречило заданной модели развития нашего общества в целом, и внешней торговли в частности. Так, в период-начала становления таможенной службы в 1991-1995 гг. преобладание коммуникативно-негативных методов принуждения при реализации фискальной и правоохранительной функций таможенных органов было вызвано условиями кризисного развития экономики страны1".
В 1995-1997 гг., исходя из необходимости эффективного пресечения таможенными органами контрабанды, утечки капиталов и таможенных правонарушений, усиление фискальной функции таможенной службы, повышение роли и значения ее правоохранительных функции также во многом было связано с реализацией коммуникативно-негативных методов принуждения
Способом преодоления сохраняющихся в международной торговле элементов особого режима, установленного ранее для стран с нерыночной экономикой, и стимулом в проведении реформы экономической и правовой системы стал вопрос о присоединении России к ВТО. В 1992 г. Россия унаследовала от СССР статус наблюдателя в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ)14 и начала процесс присоединения к нему15. В связи с созданием с 1995 г. ВТО16 заявление России было переоформлено в просьбу о вступлении во Всемирную торговую организацию (ВТО).
На совершенствование механизма управления в области таможенного дела в рамках требуемой модели его развития была направлена Федеральная целевая программа развития таможенной службы на 1996-1997 годы и на период до 2000 года17. В определяемых ФЦП направлениях реализации фискальной функции таможенной службы присутствовали большие разграничения позитивной и негативной форм деятельности. Однако, несмотря на это, доминирующее положение в таможенном администрировании по-прежнему занимали правоотношения власти - принуждения, поскольку ФЦП реализовывалась в условиях экономического кризиса, сложной социально-политической ситуации в стране.
Понятие и сущность таможенного администрирования как особого типа государственного управления в сфере таможенного дела
Результаты обобщения и анализа опыта организации таможенного администрирования свидетельствуют о низкой эффективной реализации его потенциала, незавершенности институциональных основ и технологических условий развития. Данные обстоятельства требуют уяснения правовой сущности системы и свойств механизма таможенного администрирования как особого типа государственного управления в сфере таможенного дела.
Понятие «администрировать» (от лат. administro - управляю, заведую) имеет два смысла: «управлять, руководить чем-нибудь» и «управлять чем-нибудь бюрократически, формально, не входя в суть дела» . В толковых словарях понятие «администрирование» в большинстве случаев определяется как управленческая деятельность посредством приказов и распоряжений . То есть характер таможенного адхминистрирования как функции управления определяется в первую очередь содержанием его деятельности, основанной на императивных методах власти-подчинения.
В тоже время, властная деятельность может проявляться по-разному: не только «жестко» (на основе императивных предписаний и запретов), но и в «мягкой» форме - нормативном регулировании, широком использовании дозволений и рекомендаций, координации деятельности, содействии, оказании помощи и т.д. При эюм несомненная предпочтительность «мягкого» варианта управления общественными процессами не исключает элементов «жесткого» . Установка только на жесткое управление противоречит заданной модели развития нашего общества в целом, и внешнеторговой деятельносіи в частности. То есть, в сфере таможенного дела нужно администрировать не бюрократически и не формально, а, как указывал А. Файоль, «администрировать - значит предвидеть, организовать, распоряжаться, координировать и контролировать» 0. Исходя из этого сущность таможенного администрирования как особого типа государственного управления в области таможенного дела определяется тем, что при его осуществлении особое значение должно придаваться «...процедурам управления, его принципам, закономерностям и связям многочисленных элементов, образующих единую сие і ему»7 .
Понятие «таможенное администрирование» разрабатывается в различных аспектах. В связи с этим его следует, прежде всего, различать с понятием «администрирование доходов», под которым понимается «...деятельность по обеспечению возникновения, исполнения финансовых обязательств и мобилизации в бюджет предусмотренных законом денежных доходов государства»72. Большинство юридических исследований, посвященных тем или иным аспектам администрирования доходов, относится к области налоговых отношений73. Разработкой понятия «таможенное администрирование» также в большей степени пока занимаются представители не юридической74, а экономической науки75. При этом таможенное администрирование ученые-экономисты понимают как «средство реализации таможенной политики» (Р.Н. Парфенов), «важнейший инструмент управления таможенным делом» (Е.Ю. Барышникова), «функционирование организационной системы таможенного управления» (С.Ф. Прущак).
Трактовки понятия «таможенное администрирование» представителями юридической науки имеют схожее содержание, но уже в рамках правовой системы общества. Так, О.Ю. Бакаева под таможенным администрированием понимает «...управленческую юридическую деятельность таможенных органов, нацеленную на содействие развитию внешней торговли и оказание услуг лицам, перемещающим товары и транспортные средства через таможенную границу, а также выполнение фискальных, правоохранительных, контрольных функций»
Анализ содержания понятия «таможенное администрирование» в рамках различных отраслей науки и права позволяют указать на то, что оно является многогранной категорией и может рассматриваться с различных сторон: и как
инструмент формирования и реализации таможенной политики, и как механизм таможенного регулирования, и как система управления в области таможенного дела, и как элемент управления таможенной службой, внутренний фактор развития системы таможенных органов. При этом, исходя из того, таможенное администрирование — это в первую очередь управление, любой из подходов к его определению требует обязательного уточнения содержания функции управления (регулирования).
В законодательстве термин «таможенное администрирование» встречается только в контексте его совершенствования и повышения эффективности в программах социально-экономического развития, в бюджетных посланиях, в целевых программах и концепциях развития таможенной службы, в текстах отдельных ведомственных приказов. При этом содержание указанных документов четкой правовой регламентацией особенностей таможенного администрирования практически не обеспечивается. ТК РФ в рамках данной проблемы содержит лишь термин «администрирование» (применительно к возврату таможенным органом излишне уплаченных или излишне взысканных денежных средств). Четкий правовой механизм таможенного администрирования не имеют даже области таможенной сферы, в которых на практике уже найден наиболее оптимальный баланс между частными и публичными интересами (электронное декларирование, информирование и консультирование, взаимодействие таможенных органов с участниками ВЭД и лицами, осуществляющими деятельность в области таможенного дела ).
Функции и организация деятельности таможенных органов в системе таможенного администрирования
В соответствии с теорией административного права119 организация таможенных органов в узком смысле - это упорядочение их структуры, штатов, персонала, процессов и функций управления. Организующая деятельность таможенных органов включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования системы таможенного администрирования.
Цель деятельности таможенных органов состоит в обеспечении реализации целей и применении инструментария таможенного регулирования. Однако в этом вопросе таможенное законодательство РФ (законодательство о таможенном деле в Российской Федерации) имеет пробел: в п. 1 ст. 3 «Руководство таможенным делом в Российской Федерации» Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации законодатель также как и ранее в п. 3 ст. 1 «Таможенное регулирование и таможенное дело в Российской Федерации» ТК РФ не конкретизирует цель деятельности таможенных органов, а указывает только на то, что «непосредственную реализацию задач в области таможенного дела обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела».
В соответствии с теорией управления любая организованная система деятельности субъектов характеризуется не только целью, но и принципами, задачами, функциями и компетенций по их осуществлению (обязанности, правомочия и ответственность). В этом аспекте ТК РФ определяет только функции таможенных органов,(ст. 403 ТК РФ - не применяется). В Федеральном законе «О таможенном регулировании в Российской Федерации» законодатель определяет принципы деятельности таможенных органов (ст. 11); функции таможенных органов (ст. 12); обязанности, правомочия и ответственность таможенных органов (ст. 15-25).
В соответствии с целью (обеспечение реализации целей и применение инструментария таможенного регулирования) согласно ст. 11 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» деятельность таможенных органов должна основываться на принципах: - законности; обеспечения равенства лиц перед законом, уважения и соблюдения их прав и свобод; - единства системы таможенных органов и централизованного руководства; профессионализма и компетентности должностных лиц таможенных органов; - ясности, предсказуемости, гласности действий должностных лиц таможенных органов, понятности требований таможенных органов при проведении таможенных операций и таможенного контроля, доступности информации о правилах осуществления внешнеэкономической деятельности и законодательства РФ в области таможенного дела; - единообразия правоприменительной практики при осуществлении таможенного контроля и совершении таможенных операций; - недопущения возложения на участников ВЭД, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела чрезмерных и неоправданных издержек при осуществлении полномочий в области таможенного дела; - совершенствования таможенного контроля, применения современных информационных технологий, внедрения прогрессивных методов таможенного администрирования, в том числе на основе общепризнанных международных стандартов в области таможенного дела, опыта управления таможенным делом в иностранных государствах — торговых партнерах Российской Федерации.
Говоря о функциях іаможенньїх органов, следует отметить, что, содержа ние их законодательного определения по-разному используется исследователями для определения сущности деятельности таможенных органов. В частности, основными функциями таможенных органов на основе систематизации и обобщения их законодательно определенного перечня являются: фискальная функция (пополнение доходной части бюджета), правоохранительная функция (борьба с таможенными правонарушениями) и административная функция (административно-правовое регулирование таможенного дела)
В связи с этим многими учеными (О.Ю. Бакаева , Д.В. Заседателев ", А.В. Сахариленко и др.) в качестве изначальной (приоритетной) функции таможенных органов рассматривается фискальная функция и на этой основе организация деятельности таможенных органов определяется как система финансово-экономических рычагов таможенного регулирования.
Отдельные авторы (М.А. Алпеева124, М.Е. Верстова125) при определении сущности таможенных органов выделяют правоохранительный характер их деятельности. В рамках административной реформы правоохранительная деятельность таможенных органов претерпевает существенные изменения.
Повышение уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации (законодательства о таможенном деле в Российской Федерации), обеспечение полноты и своевременности уплаты таможенных платежей
Повышение уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации (законодательства о таможенном деле в Российской Федерации) является целью, задачей и показателем эффективности таможенного администрирования. С учетом поручений, изложенных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию о г 12.11.2009205, в Бюджетном послании Президента РФ Фе-дералыюму Собранию от 25.05.2009" , в соответствии с основными задачами экономической политики Правительства РФ, а также целями и задачами Программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перепек-тиву" , повышение уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации (законодательства о таможенном деле в Российской Федерации) в части таможенного администрирования обеспечивается решением следующих задач: - сокращение задолженности перед федеральным бюджетом по уплате таможенных платежей, в т.ч. за счет усиления контроля и оптимизации применения мер, предоівращающих возникновение такой задолженности; - усиление контроля за достоверностью декларирования товаров; - повышение эффективности валютного контроля; - совершенствование законодательства РФ, применение которого относится к компетенции таможенных органов и осуществление контроля его соблюдения. Повышение уровня законности принимаемых (совершаемых) таможенными органами решений, действии (бездействия) в сфере таможенного дела208.
Рассмотрим основные проблемы совершенствования и повышения эффективности таможенного администрирования в рамках решения указанных задач более подробно. I. Усиление контроля и оптимизация применения мер, предотвращающих возникновение задолженности перед бюджетом по уплат е таможенных платежей, предполагает организацию и проведение: - контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты таможенных платежей; - контроля за эффективным функционированием системы учета и контроля поступления таможенных платежей в федеральный бюджет; - работ по принудительному взысканию таможенных платежей, пеней и штрафов в соответствии с установленным законодательством РФ порядком; - ведомственного контроля.
1, 2. Затрагивая вопросы организации контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты таможенных платежей, а также контроля за эффективным функционированием системы учета и контроля поступления таможенных платежей в федеральный бюджет, следует отметить, что на основе исполнения показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета ФТС России ежемесячно направляет в Минфин России отчет о поступлении налогов и других обязательных платежей по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 29.06.1995 № 641 «О первоочередных мерах по укреплению доходной части федерального бюджета и улучшению деятельности налоговых органов»"09. В данной форме отчета выделяются не все администрируемые ФТС России доходы, а только НДС, акцизы и таможенная пошлина. Из-за этого имеет место неправильное перечисление таможенных платежей по видам дохо-дов в федеральный бюджет" . Из-за часто вносимых изменений в БК РФ" Инструкция о порядке ведения бюджетного учета в таможенных органах ФТС Рос-сии часто меняется (за 2005-2008 гг. - 3 раза" "). Из-за этого участники ВЭД не успевают приспосабливаться к новым условиям осуществления таможенных пла- тежей, перечисляют таможенные платежи в бюджет не в полном объеме и с задержками.
Еще один вопрос, влияющий на своевременность поступления таможенных платежей в федеральный бюджет. Временной технологической схемой работы таможенных органов с крупными плательщиками (Приказ ГТК России от 26.03. 2001 № 303) установлено, что при таможенном оформлении товаров крупного плательщика реестр ГТД с указанием сумм начисленных платежей формируется не реже одного раза в 5 дней, а по платежам других участников ВЭД реестры формируются ежедневно.
Актуальным для обеспечения своевременности поступления таможенных платежей в федеральный бюджет остается вопрос о возможности выставления требования о взыскании таможенных платежей по истечении 10-ти дневного срока с момента обнаружения факта неуплаты. Не регламентирует нормы гл. 11 ТК ТС, также как и нормы гл. 30 ТК РФ (не прнменяегся), и вопрос об определении момента уплаты таможенных платежей.
