Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы осуществления разрешительной системы таможенными органами Российской Федерации 15
1.1. Сущность, понятие и значение разрешительной системы 15
1.2. Субъекты, определение и нормативные основы лицензионной деятельности таможенных органов Российской Федерации 41
Глава II. Лицензионное производство в деятельности таможенных органов Российской Федерации 72
1. Понятие и стадии лицензионного производства в таможенном деле 72
2. Надзор таможенных органов за деятельностью лицензиатов 101
З. Меры административного принуждения, применяемые таможенными органами в рамках лицензионно-разрешительной деятельности 130
Заключение 161
Библиография 166
Приложения 181
- Сущность, понятие и значение разрешительной системы
- Субъекты, определение и нормативные основы лицензионной деятельности таможенных органов Российской Федерации
- Понятие и стадии лицензионного производства в таможенном деле
- Надзор таможенных органов за деятельностью лицензиатов
Введение к работе
Аїлуальность темы. С началом периода реформ в России, вследствие
происходящих в стране социально-экономических и политико-правовых
преобразований, изменился подход к организации управления и
государственного регулирования внешнеэкономической деятельности,
использованию административно-правовых методов и средств, традиционных для стран с рыночной экономикой. Это обусловливает необходимость совершенствования правовой регламентации в сфере ВЭД.
Накопленный мировой опыт и отечественная практика предлагают различные варианты решения этой задачи, одним из которых является процедура лицензирования некоторых видов деятельности юридических лиц, осуществляющих перемещение через таможенную границу Российской Федерации товаров, а также предпринимателей, оказывающих участникам ВЭД услуги в таможенном деле.
В целом система лицензирования до недавнего времени обеспечивалась достаточно большим количеством федеральных законов и иных нормативных актов, регулирующих вопросы лицензирования. Это позволило некоторым ученым назвать лицензирование, наряду с налогообложением, основным методом государственного регулирования экономики.
Лицензирование в таможенном деле является одной из задач, выполняемых таможенными органами в соответствии с действующим законодательством. ГТК России, региональные таможенные управления и таможни ведут активную работу по подготовке нормативно-правовой базы, регулирующей процедуру лицензирования, выдаче лицензий ряду соискателей, проведению надзора за деятельностью лицензиатов. По данным Главного научно-информационного вычислительного центра ГТК России, в период с 01.01.1994 по 31.12.2002 таможенными органами было выдано 8659 лицензий на учреждение складов временного хранения, 1584 лицензии на учреждение таможенных складов, 569 лицензий на осуществление деятельности в качестве таможенного перевозчика, 1376 лицензий на осуществление деятельности в'
5 качестве таможенного брокера и порядка 47132 лицензий на переработку товаров„перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации (см. приложение 1 к настоящей диссертации). _Кроме этого, согласно информации Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля ГТК РФ, в указанный период времени было выдано 109 лицензий на учреждение магазинов беспошлинной торговли и 3 лицензии на учреждение свободных складов.
Однако, несмотря на десятилетнюю историю своего существования, лицензионно-разрешительная деятельность таможенных органов не исследовалась. Возможно поэтому нормативные акты, регулирующие эту деятельность в таможенном деле, а также соответствующие электронные базы еще далеки от совершенства. Более того, не только участники ВЭД, но, зачастую, и некоторые должностные лица таможенных органов Российской Федерации имеют неполное представление о лицензионной деятельности таможенных органов.
Учитывая изложенное, а также принимая во внимание грядущее изменение таможенного законодательства, обусловленное принятием нового Таможенного кодекса Российской Федерации, затрагиваемые в данном исследовании вопросы лицензионно-разрешительной деятельности таможенных органов РФ представляют интерес с научно-прикладной точки зрения, поскольку обобщение накопленного опыта, применение научно обоснованных, конструктивных предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства о таможенном деле повысят эффективность данного вида деятельности таможенных органов.
Степень научной разработанности темы. Содержащаяся в научной литературе и иных источниках оценка лицензионно-разрешительной деятельности указывает на отсутствие единого мнения по данному вопросу. Некоторые проблемные аспекты этого явления в разное время были объектами исследований А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, B.C. Белых, Н.С. Бондаря, Ю.А. Дмитриева, В.М. Горшенева, С.Э. Жилинского,'
Ж.А. Ионовой, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева,
В.В. Лаптева, С.А. Малахова, В.К. Мамутова, B.C. Мартемьянова, Г.Г. Месхи, Л.А. Морозовой, О.М. Олейник, А.Н. Орлова, Д.В. Осинцева, В.Д. Сорокина, Ю.В. Сорокиной, С.А. Тарасова, Е.В. Титовой, Н.Б. Шахова и других ученых.
В последнее время прослеживается тенденция к смещению исследований от общетеоретических вопросов применения разрешительной системы в государственном регулировании к рассмотрению практической деятельности отдельных органов, осуществляющих лицензирование. Например, А.Б. Гормах, В.Л. Деков, В.И. Козлов, Н.И. Буденко, В.И. Шалашов стали авторами целой серии работ, посвященных лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел.
Некоторые общие вопросы лицензирования в таможенном деле были освещены Д.Н. Бахрахом1 и Д.В. Осинцевым2.
Деятельность одного из таможенных лицензиатов - таможенного брокера была проанализирована в работе Н.Г. Гончаровой .
Проблемные вопросы, связанные с деятельностью субъектов лицензионных отношений в таможенном деле, эпизодически поднимались в периодической печати или в специализированных сборниках, освещающих функции таможенных органов Российской Федерации4, однако обобщение и анализ практики лицензионной деятельности таможенных органов как таковой не проводились.
1 См.: Бахрах Д.Н., Кивалов СВ. Таможенное право России. - Екатеринбург: Диамант, 1995.- С. 58-
74.
2 См.: Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система Российской Федерации: Монография,-
Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999.- С. 348-362.
3 См.: Гончарова Н.Г. Административно-правовые аспекты добровольного представительства в
таможенном деле: Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2001. - 227 с.
4 См.: Сапьяник Н.А.,.Берновский М.Ю. Анализ таможенных режимов переработки // Форум: Метод,
сб. - М.,1998. - Вып. 4.- C.I59-189.; Сороченко В.Н. Роль и место СВХ при таможенном оформлении
товаров и транспортных средств // Форум: Метод, сб. - М.,1997. - Вып. 3.- С.135-144; Нозиков Н.В.
Оптимизация взаимодействия таможенных органов с околотаможенной инфраструктурой //
Исследование проблем таможенного дела: Сб. науч. трудов адъюнктов и соискателей РТА. -
М.,1998.-Вып. 1.-С.143-167. и др.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования деятельности, называемом лицензированием.
Предметом исследования выступает лицензионно-разрешительная деятельность таможенных органов Российской Федерации в таможенном деле.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является проведение комплексного анализа лицензионно-разрешительной деятельности таможенных органов Российской Федерации, а также подготовка научно обоснованных предложений по совершенствованию организационно-правового регулирования и выдаче таможенными органами разрешений для осуществления предпринимательства в таможенном деле и связанных с ними взаимоотношений, возникающих между субъектами административных правоотношений.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
раскрыть значение государства в сфере организации предпринимательской деятельности граждан и юридических лиц;
- изучить существующие точки зрения на природу и цели
лицензирования;
- выявить роль лицензирования как метода обеспечения безопасности и
благосостояния государства и гражданина;
- исследовать историю возникновения видов предпринимательства,
являющихся в настоящее время лицензируемыми видами деятельности в
таможенном деле;
дать определение лицензионно-разрешительной деятельности таможенных органов Российской Федерации;
- исследовать нормативно-правовую базу лицензионно-разрешительной
деятельности таможенных органов Российской Федерации;
исследовать стадии лицензионно-разрешительной деятельности таможенных органов Российской Федерации;
исследовать надзорные мероприятия, осуществляемые таможенными органами Российской Федерации в рамках лицензионно-разрешительной деятельности;
исследовать меры административного принуждения и практику их применения таможенными органами Российской Федерации к таможенным лицензиатам в целях обеспечения законности, профилактики правонарушений и наказания правонарушителей;
разработать предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего меры ответственности для нарушителей требований, предъявляемых к видам предпринимательской деятельности, требующим специальных разрешений в таможенном деле.
Методология исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: анализ и синтез, формально-логический, формально-юридический, системный, логический, исторический, философский. Изучение действующего российского и зарубежного законодательства и правоприменительной практики осуществлялось на основе сравнительного правоведения. Историко-правовой метод использовался при ретроспективном исследовании развития некоторых видов предпринимательства в таможенном деле и практики выдачи разрешений таможенными органами России.
Теоретической основой диссертации явились труды С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д-Н. Бахраха, Н.А. Богдановой, Л.Д. Воеводина, Б.Н. Габричидзе, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лаптева, И.А. Умновой и других ученых, посвященные исследованию вопросов конституционного, административного, хозяйственного права.
В ходе подготовки диссертации наряду с источниками,
непосредственно относящимися к исследуемой проблеме, широко
использовалась литература по истории, теории государства и права,
государственному управлению, политике, философии,'
конституционному, гражданскому, уголовному и другим отраслям права, г
Эмпирической базой работы послужили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 г., правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации, относящиеся к различным отраслям российского права, в том числе приказы и иные документы ГТК России, статистические данные о результатах лицензионной деятельности таможенных органов Российской Федерации в период с 1994 по 2002 год, новый Таможенный кодекс Российской Федерации (вступающий в силу с 01.01.2004), материалы архивов таможенных органов, а также материалы судебной практики.
Кроме того, проводилось сравнительное изучение нормативных актов, регулирующих лицензирование некоторых видов деятельности в таможенном деле Российской Федерации и США.
Автором проанализирован опыт, работы по выдаче лицензий и осуществлению надзора за лицензируемой деятельностью таможнями Центрального и Уральского таможенных управлений.
Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, самим характером, масштабностью, актуальностью одной из злободневных проблем административного права. Новизна исследования состоит в том, что в диссертации предпринята попытка критического осмысления практики реализации норм действующего законодательства Российской Федерации, а также подзаконных актов в сфере лицензирования в таможенном деле.
Настоящая диссертационная работа представляет собой первое комплексное исследование, посвященное лицензионно-разрешительной деятельности таможенных органов Российской Федерации и направленное на анализ правоотношений, возникающих между ее субъектами. Новыми, наиболее существенными и важными положениями, содержащимися в диссертации и выносимыми на защиту, являются:
1. Положение о том, что лицензионно-разрешительная система является
действенным правовым инструментом в государственном регулировании,
применяемым для обеспечения стабильности, благосостояния и безопасности,
достигаемых путем комплексного решения экономических, социальных,
административных, политических и правовых вопросов.
Эффективность и научная обоснованность применения данного инструмента взаимосвязаны. Вопрос о том, вводить или отменять разрешительную систему на какие-либо виды деятельности, должен решаться не для того, чтобы сиюминутно пополнить казну или лоббировать интересы какой-то узкой группы лиц. Основанием должен являться тщательно проведенный научный анализ стратегических планов как на ближайшую, так и на долгосрочную перспективу.
Выводы о непоследовательности и неполноте положений, регулирующих разрешительную практику в таможенном деле, которые были утверждены новым Таможенным кодексом Российской Федерации, вступающим в силу с 01.01.2004 года.
Предложения о необходимости повышения эффективности лицензионно-разрешительной деятельности таможенных органов Российской Федерации за счет:
а) проведения комплекса организационных и подготовительных мероприятий:
- установления путем применения научных методов необходимого числа
элементов таможенной инфраструктуры (таможенных брокеров, таможенных
складов, таможенных перевозчиков, магазинов беспошлинной торговли,
складов временного хранения) для обеспечения имеющегося объема
внешнеторгового оборота;
- эксперимента по оказанию участникам ВЭД услуг при таможенном
оформлении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской
Федерации, а также при осуществлении надзорных проверок объектов
околотаможенной инфраструктуры таможенными органами Российской Федерации на договорной основе;
* - - ревизии нормативных документов, регулирующих лицензионную
деятельность таможенных органов Российской Федерации, с целью исключения
из них положений, необоснованно ограничивающих права граждан на
реализацию своих возможностей, ущемляющих интересы лицензиатов, и
неоправданно завышенных требований к обустройству объектов
околотаможенной инфраструктуры и/или организации рассматриваемых видов
предпринимательства;
б) осуществления на основании результатов перечисленных выше подготовительных мероприятий корректировки нормативно-правовой базы лицензионно-разрешительной деятельности таможенных органов Российской Федерации путем использования положений:
о выдаче лицензий (разрешений) в таможенном деле на конкурсной основе;
о возможности применения дифференцированной финансовой нагрузки за выдачу лицензий (разрешений) для лиц, осуществляющих свою деятельность в области таможенного дела, в зависимости от места их дислокации, а также объединения всех требований, предъявляемых к соискателям лицензий (разрешений) в таможенном деле, в отдельный Федеральный закон под названием «Лицензионная деятельность таможенных органов Российской Федерации».
4. Выводы о необходимости совершенствования понятийного аппарата таможенного права, применения в таможенном деле ясных и лаконичных формулировок. В том числе, о необходимости сближения терминологии науки административного права и терминологии таможенного права (как его части), а также об однозначности каждого термина в законодательстве, стремлении к
минимальному числу терминов и их корректному применению.
Представляется, что будет целесообразно ввести в таможенное право предложенные автором определения лицензионно-разрешительной
12 деятельности таможенных органов Российской Федерации и таможенного надзора.,.
* 5.- Предложения по совершенствованию законодательства,
регулирующего меры административного принуждения, применяемого
уполномоченными органами к лицам, совершающим административные
правонарушения, в том числе таможенными органами к нарушителям
таможенных правил:
а) необходимо применять отзыв лицензии в качестве одного из
административных наказаний для лицензиатов, осуществляющих
предпринимательскую деятельность, подлежащую лицензированию не только
в таможенном деле, но и в иных отраслях бизнеса;
б) в ряде случаев целесообразно было бы применять комплексное
наказание в виде наложения штрафа на юридическое лицо, обладающее
лицензией (свидетельством) ГТК России, и одновременной дисквалификации
его руководителя (дополнительное наказание);
в) принимая во внимание, что согласно положению ч. 3 ст. 3.5 КоАП
РФ, штраф, налагаемый на граждан и должностных лиц, не может превышать
двадцать пять и пятьдесят минимальных размеров оплат труда соответственно,
следует оформить официальные разъяснения о порядке применения ряда статей
гл. 16 КоАП РФ, в соответствии с которыми размер штрафа, применяемого к
физическим лицам, может доходить до трехкратного размера стоимости
товаров, явившихся предметом правонарушения.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что в работе содержатся выводы о сущности лицензирования и его роли в государственном управлении, позволяющие расширить теоретические взгляды на правовую природу и содержание этого института. Теоретические положения и практические предложения, содержащиеся в работе, могут быть
использованы при разработке новых и совершенствовании действующих
нормативных правовых актов в практике лицензионно-разрешительной
деятельности таможенных органов Российской Федерации, в учебном процессе
13 и для дальнейшего научного изучения проблем совершенствования форм государственного регулирования.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры административного и таможенного права Российской таможенной академии.
Результаты проведенного исследования, практические предложения и рекомендации были включены в статьи, опубликованные в научных и методических сборниках, научно-практических и информационных изданиях, а также обсуждались на следующих мероприятиях:
на международной научно-практической конференции «Таможня и Бизнес», проведенной Северо-Западным таможенным управлением Российской Федерации и Санкт-Петербургским им. В.Б. Бобкова филиалом Российской таможенной академии 26-27 апреля 2001 года;
на научно-практической конференции «Роль и место таможенной службы России в развитии экономики и обеспечении экономической безопасности в условиях глобализации внешней торговли», посвященной десятилетию ГТК РФ, проведенной Российской таможенной академией в сентябре 2001 года;
на XXIII Всероссийской научной экономической конференции «Глобализация и проблемы экономического развития России», проведенной Кубанским государственным аграрным университетом 14-18 сентября 2002 года;
на научно-практической конференции «Современные проблемы административного законодательства и практика его применения», проведенной Уральским институтом экономики, управления и права 22 ноября 2002 года.
Отдельные выводы исследования были использованы в деятельности общероссийского таможенного перевозчика ЗАО «Авиапредприятие «ТЕСИС», а также в учебном процессе при проведении семинарских занятий по
14 дисциплине «Административное право» со слушателями Российской таможенной академии.
Структура и объем диссертации. Структура диссертации определена ее содержанием и соответствует цели и задачам исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, разделенных на пять параграфов, заключения, библиографии, приложений.
Сущность, понятие и значение разрешительной системы
Человеческая жизнь от рождения до смерти проходит между «нужно», «можно», «нельзя», в какой бы форме — табу, законов или представлений о грехе они не сознавались .
Очевидно, что административная деятельность государства не может уповать только на моральные устои народа, его «воспитанность» в духе какой-либо этической, идеологической или религиозной системы. Вопросы взаимоотношения морали и права в государстве уже достаточно изучены. Установлено, что без организованного государственного управления, оперирующего четкими нормами, содержащими единство определенных требований для всех членов человеческого общества, последнее существовать не может2.
Еще Аристотель писал, что гражданин находится в таком же отношении к государству, в каком моряк на судне — к остальному экипажу.
Хотя моряки на судне занимают неодинаковое положение: один гребет, другой правит рулем, третий состоит помощником рулевого, все же, очевидно, что наиболее точное определение добродетели каждого из них в отдельности будет подходить только к нему одному, но какое-либо общее определение будет приложено в равной степени ко всем; ведь благополучное плавание — цель, к которой стремятся все моряки в совокупности и каждый из них в отдельности1.
Модель Аристотеля (далее - «аристотельский корабль») очень удачно отражает основную задачу государственного управления и точно обозначает содержащуюся при осуществлении руководства проблему - комплексное решение экономических, социальных, политических, правовых и других вопросов при наличии многопланового и неоднородного состава подвластных субъектов административно-правовых отношений. При этом каждый, как индивидуальный, так и коллективный, субъект не склонен координировать свои действия с остальными членами социума, в первую очередь, он стремится к достижению своих стратегических целей, направленных в конечном итоге на удовлетворение личных запросов. Более того, зачастую благополучие одного прямо пропорционально несчастью другого: «Поистине расходятся помыслы и желанья людей. Плотник желает поломки, врачеватель — болезни...» — сказал древний мудрец2.
В новое время приведенная мысль получила продолжение. Фурье Франсуа Мари Шарль также отмечал, что в цивилизации каждый отдельный человек находится в преднамеренной (intentionnelle) войне с массой, это неизбежный результат индустриализации, при этом каждый производитель, в силу личного интереса не заинтересован в благополучии своих возможных клиентов (врач желает своим согражданам часто и длительно болеть лихорадкой; прокурор желает, чтобы были затяжные процессы в каждой семье; архитектору нужен пожар, который превратил бы в пепел четверть города; стекольщик радуется граду, который перебил бы все стекла и т.д.).3
При отсутствии эффективного государственного регулирования в современном мире, характеризуемом концентрацией капитала, развитием трансконтинентальных корпоративных отношений и повсеместным внедрением революционных технологий, внешнее воздействие человека, стремящегося к достижению своих целей (в первую очередь, экономического успеха), способно быть настолько мощным, что может привести «аристотельский корабль» к опасному крену в виде экономических, экологических и социальных потрясений (в качестве примера можно привести экономические кризисы перепроизводства, царившие в Америке и Европе в двадцатых-тридцатых годах двадцатого века) или к гибели (государственный переворот).
Несмотря на очевидную угрозу столь печальных последствий, человеческая природа не меняется, факт остается фактом - всякий, кто имеет интерес, притязает на удовлетворение своих желаний. Эти желания составляют его интерес, и понимание им своего интереса не может отвергаться указанием, например, на то, что в действительности ему не выгодно хотеть того, чего он хочет, и добиваться получения того, чего он желает1. Если это так, каким же образом, применяя право, государство должно определять общеобязательные правила поведения для своих граждан, каждый из которых организует свою деятельность в соответствии с приведенными особенностями человеческой природы?
Учитывая, что вышеизложенные моменты можно очень четко объяснить с точки зрения философии энерговитализма, для того чтобы найти ответ на поставленный вопрос, используем некоторые постулаты указанной системы представления о мире, кратко изложенные М.И. Веллером. По его мнению, мотивация деятельности отдельно взятого человека и государства объясняется следующим образом.
Человек от природы наделен избыточной энергетикой. Стремясь к субъективно максимальным ощущениям, человек объективно стремится к максимальным действиям, поэтому вектор его деятельности направлен в сторону преобразования окружающего мира. Производительность труда человека многократно возрастает в коллективе — сообществе — системе — государстве. Государство также стремится к максимальным преобразованиям, для этого формируется система эффективного управления людьми, равная повышению КПД каждой отдельно взятой монады (человека). При этом интересы государства и человека совпадают в том, что, делая в государстве больше, человек живет лучше, богаче, интереснее, полнее реализуя свои возможности, и не совпадают в том, что для решения собственных задач государство применяет административные рычаги - власть (и насилие), реализуемую через право1.
Субъекты, определение и нормативные основы лицензионной деятельности таможенных органов Российской Федерации
Как следует из первого параграфа настоящей главы, деятельность таможенных органов по осуществлению лицензионно-разрешительной работы является составной частью более широкой организационно-правовой системы мер, осуществляемых государством для обеспечения своей жизнедеятельности и регулируемой специальными актами управления — правоположениями государственных органов, изданными в интересах выполнения законов и других правовых источников более высокого уровня. При этом государство всегда уделяло особое внимание нормативной базе, регламентирующей порядок действия разрешений в сфере таможенного дела.
В соответствии со ст. 29 Государственной уставной грамоты Российской Империи, разработанной по Поручению царя Александра I известным государственным деятелем России Н.Н. Новосельцевым1 для определения законодательных действий государя, общие основания права в империи делились на три разряда. В первом заключались законы, во втором - уставы и учреждения, в третьем - указы, повеления, рескрипты и постановления.
На основании анализа документов, представленных в сборнике докладов и материалов по таможенному делу России, содержащих те или иные разрешения в области таможенного дела до 1917 года, можно сделать заключение, что в основном они имели вид так называемых чрезвычайных указов, выходящих от имени лично «Государя императора»2.
Характеризуя данный вид документов, известный русский юрист XIX века Н.М. Коркунов писал, что издание чрезвычайного указа есть собственно правонарушение, оправдываемое только требованием необходимости. Дело в том, что устанавливаемые данным видом указов меры могут быть по праву утверждены только законодательным актом. Лишь в силу невозможности при данных исключительных условиях соблюсти это требование закон заменяется чрезвычайным указом.
Право издания чрезвычайных указов составляет исключительное право главы государства, осуществление которого он не может передать подчиненным органам, поскольку только он как представитель государства как единого целого, участвующий так или иначе во всех функциях государственной власти, может судить о действительной необходимости для государства отступить от строгого соблюдения закона и предписывать правила в отмену законов, опираясь на требования государственной необходимости. К тому же только указ, непосредственно исходящий от главы государства, может иметь достаточный авторитет, чтобы встать наравне с законом .
В качестве иллюстрации, характеризующей чрезвычайные указы, содержащие разрешения в сфере таможенного дела, можно привести следующие выдержки из нормативных актов указанного вида: «...Государь император повелеть соизволил:
Допустить с 01.01.1896 г., временно, впредь до особых указаний, ввоз иностранных товаров в г. Колу беспошлинно».
«...Государь император, высочайше повелеть соизволил... разрешить на 3 года, в виду временной меры, беспошлинный привоз иностранных товаров в устье рек Оби и Енисея»2.
Все остальные правила, содержащие в себе разрешения на осуществление какой-либо деятельности в сфере таможенного дела, строго регламентировались таможенным уставом. Таким образом, таможенные органы того времени осуществляли контроль за неукоснительным соблюдением последнего, но не имели полномочий по самостоятельному принятию каких-либо решений в области таможенного дела.
В Таможенном кодексе Союза ССР, утвержденным ЦИК и СНК СССР от 19.12.1928, уже использовалось понятие «лицензирование» - был приведен полный список разрешений, находящихся в сфере компетенции таможенных органов.
В большинстве случаев эти разрешения (на ввоз товаров, ввоз и вывоз валюты, вывоз демонстрационных грузов и т.д.) выдавались в соответствии с правилами, утвержденными совместными приказами Народного комиссара внешней торговли и Главного таможенного управления. Непосредственные полномочия таможенных органов в данном вопросе также были незначительны и ограничивались выдачами разрешений на продажу импортных вещей и транспортных средств1 или на пропуск через государственную границу СССР оборудования, ввозимого с целью испытаний или демонстрации с обязательством последующего вывоза. Эти разрешения не являлись лицензиями в современном понимании данного понятия, так как любое перемещение товаров через таможенную границу СССР производилось в рамках государственной монополии на осуществление внешнеторговой деятельности. Подобный порядок был обусловлен наличием запрета на частное предпринимательство и сохранялся в таможенном деле вплоть до распада коммунистической системы СССР.
Процесс либерализации внешнеэкономической деятельности, начавшийся после политических реформ «перестройки» 1985 года, открыл для российских юридических и физических лиц широкие возможности заниматься хозяйственной деятельностью в таможенном деле, определив рамки и условия предпринимательства в данной области. Появилась правовая основа для работы предпринимателей в сфере таможенного дела, осуществляющих свою деятельность после получения разрешения соответствующего таможенного органа.
В соответствии со ст. 1 ТК РФ таможенное дело относится к ведению федеральных органов государственной власти, и в соответствии с ч. 2 ст. 7 данного кодекса, центральным органом федеральной исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации, является ГТК РФ.
В случаях, предусмотренных ТК РФ, иными нормативными актами Российской Федерации, ГТК РФ издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными органами Российской Федерации, и иными государственными органами Российской Федерации, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами.
Во исполнение указанного положения ГТК РФ издает нормативные акты (приказы, постановления), содержащие требования, предъявляемые таможенными органами Российской Федерации к соискателям лицензий -предпринимателям в сфере таможенного дела, и регламентирующие порядок оформления и выдачи таможенными органами Российской Федерации лицензий только для следующих видов предпринимателей.
1. Таможенному брокеру - российскому юридическому лицу, осуществляющему комплекс деловых услуг по сопровождению товаров в процессе их прохождения через таможню.
Эти предприниматели, являясь связующим звеном в классической схеме международной торговли: продавец - таможенный брокер — таможня -таможенный брокер — покупатель, должны ускорять оборот товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, повышать эффективность экспортно-импортных операций. Таможенные брокеры оказывают услуги и таможенным органам Российской Федерации (помогают качественно выполнять фискальные функции), и предпринимателям -участникам ВЭД (экономия времени при таможенном оформлении, отсутствие расходов, возникающих при простое транспортных средств, оборачиваются дополнительными прибылями).
Таможенным брокером (посредником) может быть созданное в соответствии с законодательством России предприятие, обладающее правами юридического лица и получившее лицензию Государственного таможенного комитета Российской Федерации на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера. Взаимоотношения таможенного брокера с представленным лицом строятся на основе нотариально установленного договора.
Понятие и стадии лицензионного производства в таможенном деле
Лицензии предоставляются соискателям в определенном процессуальном порядке, именуемом разрешительным производством.
В теории административного процесса советского периода разрешительное производство не выделялось как самостоятельная часть этой формы деятельности исполнительной власти.
Некоторые правоведы того времени делили все административные производства по следующим признакам: по основаниям возбуждения (жалобам, административным правонарушениям и так далее); - по юридическим последствиям, возникшим после совершения действий, имеющим юридическое значение; - по содержанию возникающих процессуальных отношений (по разрешению споров в системе исполнительной власти, по обеспечению реализации прав, свобод и обязанностей граждан и так далее)1.
По мнению Д.В. Осинцева, изучавшего данную проблему в конце прошлого века, за наиболее приемлемый критерий деления административных производств, более точно отражающий их суть, следует принять юридические последствия применяемых в результате процессуальной деятельности средств административно-правового регулирования2. Руководствуясь этим утверждением, целесообразно разделить административное производство на правотворческое и правоприменительное. В последнем можно выделить административные действия, направленные на принятие конститутивных статусных актов, к которым и относится разрешительное производство.
Разрешительное производство, являясь неотъемлемой частью административного процесса, обладает всеми признаками административных производств: носит государственно-властный характер, реализуется через нормы процессуального права, представляет собой определенную смену фаз и состояний, направлено на достижение юридического результата — решение вопроса о правовом статусе субъекта разрешительной системы.
Любой процесс представляет собой систему последовательных стадий. В данном случае стадию следует понимать как мероприятие (функцию, действие субъекта - участника административного правоотношения1), имеющее место при выдаче лицензии и обеспечении законности при осуществлении предпринимательской деятельности в рамках данной лицензии. О. Олейник выделял такие стадии как: а) подача предпринимателем соответствующих документов; б) экспертиза поданных документов специалистами; в) выдача лицензии или отказ в выдаче; г) обжалование принятого решения предпринимателем2.
В данном случае можно заметить, что приведенные стадии отражают общие моменты, непосредственно касающиеся только процедуры выдачи лицензии, и не определяют вопросов, связанных с обязанностями участников разрешительного производства, возникающими после получения соискателем лицензии, и направленных на обеспечение законности деятельности лицензиата.
По мнению Д.Н. Бахраха и Д.В. Осинцева, процедура разрешительного производства включает в себя: а) возбуждение дела; б) рассмотрение представленных материалов и проверку соответствия субъекта установленным требованиям; в) вынесение решения по делу; г) проверку исполнения принятого решения; д) вынесение контрольного акта по итогам проверки; е) обжалование контрольного акта; з) исполнение предписаний контрольного акта . Последний перечень, несомненно, более полно отражает процесс лицензирования в Российской Федерации, однако на основании анализа действующего в настоящее время законодательства, а также нормативных документов ГТК РФ для более детального раскрытия рассматриваемого в настоящем параграфе вопроса необходимо его дополнить и представить стадии разрешительного производства в следующем виде.
Надзор таможенных органов за деятельностью лицензиатов
Решение задач, стоящих перед таможенными органами Российской Федерации, немыслимо без строгого и четкого соблюдения действующего таможенного законодательства.
В юридической литературе, посвященной вопросам законности, даются различные варианты классификации способов обеспечения законности в зависимости от соответствующих критериев, одним из которых является государственный контроль, который, с учетом объема и характера полномочий субъектов государственного контроля, подразделяется на несколько видов. Таможенные органы, являясь органами специальной компетенции, осуществляют контроль в области таможенного дела и таможенного права, который является одним из видов ведомственного государственного контроля.
Контроль обеспечивает правильное толкование и исполнение директив центра на местах, корректирует управление в соответствии с новыми фактами, явлениями, тенденциями.
В правовых нормах часто отмечается, что орган осуществляет "руководство и контроль" по отношению к соответствующим объектам. В других случаях употребляется только термин "руководство", но при этом предполагается, что он включает в себя и "контроль" (уже как элемент руководства). То, что в науке управления именуется контролем, - "функцией, назначение которой состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния в деятельности управляемых объектов заданному их состоянию"1, в административном праве выражается рядом терминов, причем каждый из них имеет свои оттенки: "контроль", "инспектирование", "проверка исполнения", "надзор", "наблюдение" и т.д. Разновидностью "подконтрольности" считается и "подотчетность".
Российское законодательство, к сожалению, в части употребления указанньгх терминов не всегда последовательно, иногда они употребляются в качестве синонимов.
Имеющую место нечеткость в определений понятияй "надзор" и "контроль" Д.М. Овсянко сформулировал следующим образом: "Правда, некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев вряд ли вообще можно отделить контрольные функции от надзорных ... Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями"1.
В качестве примера можно привести определение, данное в федеральном законодательстве, согласно которому контроль (надзор) — проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами .
Кроме этого, нередко права и обязанности субъектов административных правоотношений при проведении контроля нечетко определены, поэтому в целях более объективного освещения данной стадии разрешительного производства в таможенном деле следует внести ясность в сами понятия «контроль» и «надзор».
Наиболее четко вопрос о разграничении этих понятий был рассмотрен А.А. Кармолицким, по мнению которого контроль, в отличие от надзора, включает в себя не только наблюдение за законностью действий поднадзорных объектов с целью предупреждения нарушения законности, своевременного его пресечения, вскрытия и пресечения причин, их порождающих, но и содержит в себе элементы анализа, цель которых — установление целесообразности деятельности подконтрольных лиц и объектов1.
В свою очередь, В.П. Беляев в качестве признаков, определяющих административный надзор, выделил следующие: субъектами надзорной деятельности являются структуры и должностные лица органов исполнительной власти; - административный надзор является узкоспециализированным, т.е. направлен на соблюдение специальных правил и норм; - административный надзор носит инициативный характер; - административный надзор всегда предполагает применение мер административного принуждения, и органы административного надзора владеют богатым арсеналом мер административного пресечения.
То есть надзор является правовой формой деятельности управомоченных субъектов, выражающихся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения режима законности и правопорядка2.
Таким образом, цель контроля и надзора по своей сущности едина, однако первое понятие шире. Можно сделать вывод, что надзор является одной из форм контроля. «Надзор - своего рода суженный контроль»3.
В ТК РФ, в таможенном праве и таможенном деле используется только термин «таможенный контроль», который реализуется в формах проверки документов и сведений, таможенного досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра, учета товаров и транспортных средств, проверки системы учета и отчетности, осмотра территорий и помещений СВХ, ТС, СС, МБТ.
За последнее десятилетие наряду с развитием внешнеэкономической деятельности в России произошла дифференциация форм и методов таможенного контроля. В новом Таможенном кодексе Российской Федерации выделены такие формы, как устный опрос, получение объяснений, осмотр помещений и территорий для целей таможенного контроля, таможенная ревизия. Однако такое понятие, как «таможенный надзор» в таможенном законодательстве отсутствует.
Думается, что было бы целесообразно, во-первых, сблизить терминологию науки управления (в нынешнем ее виде) и терминологию таможенного права как части административного права, а во-вторых, добиться однозначности каждого термина в законодательстве, стремясь к минимальному числу терминов и их корректному применению.
Следует также отметить, что все перечисленные формы проведения таможенного контроля могут дать необходимый эффект (установить соответствие или несоответствие фактического состояния в деятельности управляемых объектов заданному их состоянию) только при использовании их в комплексе. Например, очевидно, что применение устного опроса или получения объяснений без дополнительного документального контроля или таможенного досмотра формами контроля не являются, так как не выполняют возложенных на таможенный контроль функций.
Понятно, что доводить дело до утраты тех нюансов, которые необходимы для практики управления, осуществляемого таможенными органами, не следует (например, не следует вместо нескольких используемых в таможенном праве терминов, таких как: «таможенный досмотр», «проверка документов и сведений» и т.д., использовать единственный термин - «таможенный контроль», а тем более термин «контроль», в том широком значении в каком он применяется в теории управления). Как конкретно разработать единую терминологию, отражающую формы осуществления таможенного контроля, - вопрос особый, заслуживающий отдельной дискуссии или даже проведения специального исследования, но ясно одно: терминология в таможенном праве должна быть по возможности стандартизирована и соответствовать понятиям, используемым в иных отраслях права.
