Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие законности в административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов
1.1. Сущность административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов 13
1.2. Особенности обеспечения законности в административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов 28
Глава II . Юридические предпосылки обеспечения законности в административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов
2.1. Обеспечение законности при производстве по жалобам 42
2.2. Обеспечение законности при производстве по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела 62
2.3. Обеспечение законности при производстве административно-процессуальных процедур таможенного контроля 82
2.4. Обеспечение законности при привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц и работников таможенных органов 94
Глава III. Специальные юридические и организационно-правовые средства обеспечения законности в административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов
3.1 Особенности ведомственного контроля и надзора за обеспечением законности в административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов 113
3.2 Прокурорский надзор за соблюдением законности в административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов 130
3.3 Судебный контроль обеспечения законности в административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов 159
Заключение 176
Библиография 182
- Сущность административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов
- Особенности обеспечения законности в административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов
- Обеспечение законности при производстве по жалобам
- Особенности ведомственного контроля и надзора за обеспечением законности в административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Введение в действие нового Таможенного кодекса РФ 2003г., связанные с ним преобразования по оптимизации деятельности таможенной системы, а также вступление в силу с 1 октября 2004г. новой редакции гл.16 КоАП РФ 2001г., направленной на ужесточение административных мер к нарушителям таможенных правил, обусловили переход таможенных органов на новый вид административно-процессуальной деятельности юрисдикционного типа, изменили состав их правоохранительной функции.
При этом, -как и следовало ожидать, расширение юрисдикционных полномочий таможенных органов увеличило число нарушений закона при принятии ими соответствующий решений в установленной сфере деятельности.
Нарушение законности должностными лицами таможенных органов, подмена правовых методов работы администрированием, приводят их к ошибочным решениям, многочисленным жалобам участников внешнеэкономической деятельности и граждан, актам реагирования органов прокуратуры, негативной судебной практике, большим судебным издержкам.
Постоянно проводимые проверки законности решений, принимаемых должностными лицами таможенных органов, свидетельствуют об отсутствии четкой системы организации качественного и эффективного применения правовых норм, действующих в сфере таможенного дела1.
Несмотря на принимаемые меры, количество нарушений законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов остается большим. Это обусловлено незавершенностью процесса формирования нового российского таможенного законодательства, неверным толкованием и применением его материальных и процессуальных норм,
1 Приказ Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1253 «О решении коллегии ГТК России «О Концепции правового обеспечения деятельности таможенных органов Российской Федерации и Программе ее реализации на 2001-2003 годы» // СПС «Гарант».
низким уровнем правосознания и правовой культуры отдельных должностных лиц таможенных органов и населения страны.
Нарушения законодательства при привлечении граждан к административной ответственности в таможенных органах носят распространенный характер2.
Исходя из этого, в рамках административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов объективно необходимо, должна быть выделена проблема обеспечения законности.
Изучение проблемы обеспечения законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов требует выделения и четкого определения ее проявления в различных видах процессуальных производств, анализа причин нарушений законности, выявления, оценки роли и значения юридических предпосылок общих условий обеспечения законности в установленной сфере деятельности
Изучение проблемы также предполагает выработку предложений по правильной организации системы обеспечения законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, эффективному применению специальных юридических и организационно-правовых средств контроля и надзора за обеспечением законности в установленной сфере деятельности.
Все вышеуказанное свидетельствует об актуальности проблемы обеспечения законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, о необходимости проведения системного научного анализа ее теоретических и практических вопросов, что и явилось определяющим обстоятельством в выборе данной темы и направлений её исследования.
Степень разработанности проблемы. Проблемы, связанные с обеспечением законности в правоохранительной деятельности органов
2 Шалыгин Б.И. Состояние законности, работа органов прокуратуры и органов, наделенных административной юрисдикцией, в сфере административных правонарушений // «Административное право». 2008. № 1. // СПС «КонсультантПлюс».
государственной власти, постоянно привлекают к себе внимание ученых. В современный период российской истории заметный вклад в их разработку внесли B.C. Афанасьев, В.В. Демидов, А.С. Дугенец, М.О. Ефремов, В.А. Зюзин, И.Ш. Килясханов, Ф.Е. Колонтаевский, П.И. Кононов, А.А. Михайлов, М.В. Никифоров, А.А. Никольская, В.А. Поникаров, О.В. Чекалина, А.А.Чечулина, А.Ю. Якимов и др.
В тоже время обеспечение законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, а также порядок правоприменительной деятельности таможенных органов в целом, пока являются темой немногих самостоятельных исследований.
Вне поля зрения ученых-юристов во многом остаются вопросы, касающиеся специфических черт и видов производств административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, особенностей обеспечения законности в таможенных органах при производстве по административно-правовым жалобам и при производстве по делам об административных правонарушениях таможенных правил, проблемы обеспечения законности при производстве административно-процессуальных процедур таможенного контроля, а также основных направлений практики осуществления ведомственного контроля за обеспечением законности в установленной сфере деятельности и др.
Научные публикации по указанным вопросам появились сравнительно недавно и носят пока больше историко-правовой и постановочный, чем аналитический характер. Среди их авторов: О. Анганзоров, Д. Белоусов, О.В. Гречкина, Е.В. Давыдова, О.С. Жигалина, М.В. Завершинская, В. Каплунов, А.Б.Карпов, К.М. Кожевников, А.Н. ' Козырин, Г.В. Матвиенко, С.А. Мустафина, А.Б. Новиков, СП. Рогожин, СЮ. Соболевская, М.В. Степаненко, Н.А. Суслов, Т.Н. Трошкина, А.В. Черекаев, Д.В. Чермянинов, А.Юрьев и др.
Комплексного анализа проблемы профилактики нарушений законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, а
таюке выработки предложений по упрочению законности в установленной сфере деятельности в условиях совершенствования таможенного администрирования и дальнейшего расширения практики осуществления ведомственного контроля пока не получили.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере применения таможенными органами административно-процессуальных мер на различных стадиях всех видов юрисдикционных производств.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие административно-процессуальную деятельность таможенных органов юрисдикционного типа и обеспечение в ходе этой деятельности законности, прав граждан, интересов государства и общества.
Цель исследования состоит в теоретическом анализе проблем профилактики нарушений законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, выработке предложений по упрочению законности в установленной сфере деятельности в условиях совершенствования таможенного администрирования и дальнейшего расширения практики осуществления ведомственного контроля.
Задачи исследования:
1) выделить основные признаки, специфические черты и виды
производств административно-юрисдикционной деятельности таможенных
органов как нового состава их правоохранительной функции;
исследовать основные аспекты (сферы проявления) законности при применении таможенными органами административно-процессуальных мер юрисдикционного характера в установленной сфере деятельности, раскрыть их взаимосвязь и взаимозависимость;
раскрыть содержание правовой природы и организацию системы обеспечения законности при различных видах производств административно-юрисдикционной деятельности в таможенных органах;
4) проанализировать основные направления практики реализации
специальных юридических и организационно-правовых средств контроля и
надзора за обеспечением законности в административно-юрисдикционной
деятельности таможенных органов;
5) выработать предложения по совершенствованию механизма
обеспечения законности при применении таможенными органами
административно-процессуальных мер в юрисдикционпой деятельности.
Методологической основой исследования являются общенаучный диалектический метод и основанные на нем частные научные методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический методы в сочетании с системным анализом исследуемых явлений, методы анализа нормативной базы и обобщения практики ее применения, а также метод исследования документов.
Теоретической базой работы являются исследования по общей теории права, конституционного, административного, таможенного и уголовного права, связанные с выявлением содержания процессуальных отношений в системе государственного управления, отраженные в трудах С.С. Алексеева, А.П. Алехина, А.А. Бахраха, А.Т. Боннер, С.Н. Братусь, В.М. Горшенева, Д.Н. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, М.Н. Марченко, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, И.В. Пановой, И.С. Перетерского, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Д.Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Усанова и др.
Нормативную основу исследования составили законодательные и иные нормативно-правовые акты, регламентирующие основные принципы, виды, задачи административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, их компетенцию по данному вопросу.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, правоприменительной практики таможенных органов (таможен, непосредственно подчиненных ФТС России; Северо-Западного, Южного и
Дальневосточного таможенных управлений), органов транспортной прокуратуры, на основании которых выявлены факты, отражающие практическую деятельность субъектов всех уровней, направленную на эффективную защиту прав участников внешнеэкономической деятельности и граждан, интересов государства и общества. Это в свою очередь позволило обогатить документальную базу исследования, восполнило (в отдельных случаях) информационный вакуум, предоставляя данные, отсутствующие в других материалах.
Научная новизна диссертационного исследования определяется постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являвшихся ранее предметом системного научного анализа. Диссертация является одним из немногих монографических исследований, посвященных вопросам обеспечения законности в новом виде административно-процессуальной деятельности таможенных органов юрисдикционного типа.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Исходя из функций и полномочий таможенных органов, в составе их
административно-юрисдикционной деятельности могут быть выделены
четыре вида производств: производство по административно-правовым
жалобам, производство по делам об административных правонарушениях в
области таможенного дела, производство административно-процессуальных
процедур таможенного контроля, дисциплинарное производство.
2. Правовое регулирование административно-юрисдикционной
деятельности таможенных органов имеет существенные недостатки, что до
момента вынесения решения по конкретному спору или индивидуальному
делу не в полной мере создает основу для возникновения в их рамках
административно-процессуальных отношений горизонтального типа,
обеспечивающих одинаковый правовой уровень их участников и условия
соблюдения законности.
3. Необходимость защиты прав граждан не только при вынесении
решения (назначении наказания), но и на всех стадиях юрисдикционных
производств административно-процессуальной деятельности таможенных органов, требует четкой регламентации принципа законности, что предполагает включение в таможенное законодательство нормы, устанавливающей принцип законности административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов. Законность в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов должны устанавливать не только её процессуальные нормы-гарантии, но и нормы, определяющие статус специальных субъектов юрисдикционного производства, порядок и условия единоличного и коллегиального рассмотрения дела, принятия по нему решения.
4. Наиболее остро проблему нормативного установления условий
соблюдения принципа законности в целях обеспечения защиты прав граждан
при рассмотрении дела и вынесении по нему решения ставит производство
по делам об административных правонарушениях в области таможенного
дела. Сформулировать норму о принципе законности для данного вида
административного производства не позволяет специфичность структуры
КоАП РФ, объединяющего в себе материально-правовые и процессуальные
институты, устанавливающего различные правовые требования к процессу в
зависимости от видов административных правонарушений, а также проблема
декодификации законодательства Российской Федерации об ответственности
за административные правонарушения в области таможенного дела. Такая
норма может быть сконструирована по аналогии со ст. 7 УПК РФ или со ст. 6
АПК РФ, устанавливающими принципы законности при производстве по
уголовному делу и при рассмотрении дел арбитражным судом.
5. Эффективность законности при производстве по административно-
правовым жалобам в таможенных органах не обеспечивается в виду
отсутствия целого ряда правовых гарантий и организационных основ, среди
которых минимальные процессуальные права гражданина, направившего
жалобу; наличие досудебного порядка обжалования только для физических
лиц; регламентация личного приема граждан в недостаточно удобные для
населения часы и дни приема; законодательно ослабленные сроки обязательной регистрации жалоб; отсутствие нормативно закрепленной специальной претензионной процедуры по восстановлению нарушенных имущественных прав участников ВЭД и граждан, а также наличие только одной, но не обособленной инстанции по производству административно-правовых жалоб, отсутствие системы досудебных апелляционных инстанций.
6. Проблемными вопросами обеспечения гарантий законности
дисциплинарного производства в таможенных органах являются: отсутствие
прямых правовых норм, закрепляющих необходимые формы и методы
назначения служебной проверки, установления фактических обстоятельств
дисциплинарного проступка; сроки проведения тех или иных
процессуальных действий; меры обеспечения производства по материалам о
дисциплинарном проступке; перечень требований, относящихся к гласному
сбору сведений и документальному оформлению материалов о
дисциплинарном проступке; гарантии выявления признаков состава
дисциплинарного проступка; процессуальные права должностного лица
таможенного органа по делу которого осуществляется дисциплинарное
производство, а также главное - ответственность должностных лиц в случаях
признания изданных ими нормативных актов не соответствующими актам
большей юридической силы и решений, отмененных при рассмотрении
споров, возникающих из административно-правовых отношений.
7. Из-за отсутствия законодательно проведенной разницы между
контролем и надзором правовое регулирование контрольно-надзорных
полномочий таможенных органов в установленной сфере деятельности не
стандартизировано. Система специальных субъектов ведомственной
контрольно-надзорной деятельности является сложной. Между
многочисленными инструкциями и рекомендациями по обеспечению
различных видов ведомственного контроля, его внутренними стандартами и
документами по исполнению, полномочиями контролеров, методиками
оценки их работы и т.д. не всегда присутствует системная взаимосвязь,
сопоставимость критериев и оценок. Общественный контроль за обеспечением законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов не осуществляется.
8. Специальным юридическим и организационно-правовым средством
обеспечения законности в административно-юрисдикционной деятельности
таможенных органов должно служить сочетание активного по своим
полномочиям прокурорского надзора и обязательного по своим
окончательным решениям судебного контроля. Анализ практики применения
КоАП РФ и состояния законности в административно-юрисдикционной
деятельности таможенных органов показывают, что прокуроры не смогли
оптимально организовать надзорные функции. Вопросы совершенствования
прокурорского надзора должны рассматриваться одновременно с вопросами
модернизации законодательства, регулирующего этот надзор и эту
деятельность. Для успешного решения проблемы обеспечения законности и
защиты прав граждан, интересов государства и общества в сфере
административных правоотношений в области таможенного дела
необходимо создание предусмотренного Конституцией РФ
административного судопроизводства.
Теоретическое значение исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в развитие положений об административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов; восполняет пробелы в теории института законности в установленной сфере деятельности; формулирует концептуальный подход к совершенствованию административно-процессуальных норм, регламентирующих новый состав правоохранительной функции таможенных органов, с учетом изменений в законодательстве, судебной и правоприменительной практики.
Практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся в нем выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования административно-процессуальной деятельности таможенных органов юрисдикционного типа и обеспечению в ходе этой
I.
деятельности законности, прав и свобод граждан могут быть использованы при внесении изменений в действующие Таможенный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «О службе в таможенных органах».
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические и практические рекомендации отражены автором в опубликованных работах.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии.
Сущность административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов
Деятельность таможенных органов, обусловленная основной целью их функционирования - содействие развитию внешней торговли, многогранна: это и нормотворчество, и реализация фискальных функций, и различные направления правоохранительной деятельности, и международное сотрудничество.
Поскольку таможенные органы выступают как представители органов государственной власти, эта деятельность является управленческой. Её смысл состоит в совершении исполнительно-распорядительной деятельности и проведении организационных мероприятий.
С правовой точки зрения таможенная деятельность является совокупностью организационных, документальных или оперативных действий, совершаемых определенными субъектами и требуемых таможенным законодательством.
Деятельность таможенных органов может быть внутренней и внешней. Содержание внутренней таможенной деятельности предопределено функционированием общественных отношений государственной службы в таможенных органах. Внешняя деятельность таможенных органов распространяется на подконтрольные субъекты государственного управления - физических и юридических лиц, перемещающих через границу товары и транспортные средства.
Анализ норм Положения о Федеральной таможенной службе" позволяет выделить следующие виды деятельности таможенных органов: нормотворческий, финансовый, административный; разрешительный; правоохранительный; информационный; образовательный; договорный. Содержание всех видов деятельности таможенных органов опосредовано правовыми нормами и носит ярко выраженный юридический характер.
Юридическая деятельность таможенных органов осуществляется органами, уполномоченными государством в области таможенного дела. В их систему, согласно ст. 402 Таможенного кодекса РФ (ТК РФ), входят: Федеральная таможенная служба (ФТС России), региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты4.
Основной целью юридической деятельности таможенных органов выступает содействие развитию внешней торговли. Таможенные органы создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу. Она осуществляется на основании правовых норм, регламентирующих отношения в области таможенного дела. Данные нормы также носят финансово-правовой, административно-правовой и гражданско-правовой характер.
Юридическая деятельность таможенных органов носит официальный характер, что выражается как в нормотворческих функциях ФТС России, так и в правоприменительной практике всех звеньев системы таможенных органов. Форма юридической деятельности таможенных органов является процедурно-процессуальной, поскольку осуществляется в строго установленном порядке.
Юридическая деятельность таможенных органов предопределяет разнообразные средства, приемы, способы воздействия на общественные отношения в области таможенного дела. К их числу относятся: таможенные процедуры, таможенно-тарифное регулирование, запреты и ограничения, установленные законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности .
Среди видов юридической деятельности таможенных органов особое место имеет правоохранительная деятельность. Правоохранительный характер деятельности был присущ таможенным органам издавна. Ими накоплен значительный опыт при проведении оперативно-розыскных мероприятий в деле вскрытия, пресечения и расследования преступлений во внешнеэкономической сфере, привлечения лиц к ответственности за совершение административных правонарушений - нарушение таможенных правил. Наряду с традиционными полномочиями таможенных органов в рамках данного вида юридической деятельности развиваются новые самостоятельные виды правоохранительной деятельности6.
В ст. 8 ТК РФ 1993 г. было прямо указано, что таможенные органы Российской Федерации являются правоохранительными органами, однако положениями действующего ТК РФ данное утверждение закреплено расплывчато (например, ч. 2 ст. 10). В настоящее время данное положение закреплено только в ст.1 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации»7.
Особенности обеспечения законности в административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов
Общая теория государства и права характеризует законность как явление политико-правовой жизни, означающее идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве41.
В связи с этим можно отметить, что: - общеобязательность права в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов заключается в том, что таможенные органы, уполномоченные государством на осуществление своей деятельности, должны соблюдать законы и обеспечивать их соблюдение подконтрольными субъектами; - идея законности выражает убежденность субъектов юрисдикционной деятельности в сфере таможенного дела в правильности своих правомерных действий, она неразрывно связана с правовым сознанием и правовой культурой граждан; - система требований законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов включает такие начала, как: верховенство Конституции РФ, соответствие положений подзаконных актов нормам закона, полнота охвата правового регулирования, единство в понимании и толковании таможенного законодательства42.
Развитая на основе законности исполнительно-распорядительная деятельность органов власти, должна удовлетворять таким критериям как: соответствие юридических норм праву, господство закона, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника . Законность в государственном управлении характеризуется следующим рядом черт: - это общеобязательность законов для всех без исключения граждан, организаций, должностных лиц; - единство законности, обеспечивающее единообразное понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации; - недопустимость противопоставления законности и целесообразности; - неразрывная связь законности и правовой культуры населения. Эта связь проявляется в том, что, с одной стороны, внедрение законности означает повышение культурного уровня населения, а с другой - само наличие определенного уровня культуры составляет необходимую предпосылку соблюдения законности; - при любом управленческом решении законность должна быть рядом со справедливостью. Отсутствие справедливости перечеркивает и законность; - законность в государственном управлении торжествует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность ответственности или другой реакции государства на противоправное поведение .
В рамках содержания административной реформы законность в юридической науке рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами
Охрана (защита) законности связана с выявлением её нарушений, а обеспечение законности - с профилактикой таких нарушений и ее укреплением .
Таким образом, можно определить, что обеспечение законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов представляет собой систему мер, направленных на профилактику нарушений законности и упрочение законности, т.е. состоит из двух блоков: профилактики нарушений законности и упрочения законности.
Такое деление, как справедливо отмечает М.Н. Марченко, обусловлено двойственным характером системы влияющих на функционирование должностного лица условий и факторов социальной среды, которые могут быть как положительными (гарантии), так и отрицательными (причем разного свойства и содержания - материально-производственные, экономические, политические, духовные, правовые и др.) .
Профилактика нарушений законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов означает выявление причин и условий нарушений законности, устранение указанных причин и условий, ликвидацию всех тех негативных факторов, явлений и процессов, которые ведут к нарушениям законности. В числе такого рода факторов -экономическая и политическая нестабильность, низкая правовая культура населения и должностных лиц таможенных органов, деформация их правового сознания, установка должностных лиц на приоритет целесообразности перед законностью и т.д.
Упрочение законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов предполагает формирование и совершенствование, развитие гарантий законности в деятельности таможенных органов и их должностных лиц. При этом под гарантиями законности понимаются положительно действующие условия, факторы и средства как внутри единой системы таможенных органов, так и вне ее.
Обеспечение законности при производстве по жалобам
К 1995г. в практике таможенного дела выявилась тенденция роста числа исков в суды и жалоб на решения, действия или бездействие таможенных органов и их должностных лиц. Если в 1994 г. общее число судебных дел с участием таможенных органов составило 487, то в 1995 г. уже 1688 дел, из которых 30% таможенными органами было проиграно58. В 2000 г. судами было удовлетворено более 40% всех поданных жалоб и исков указанной категории59, каждая третья жалоба поступила в ГТК России, минуя региональные таможенные управления60. За 2007 г. в ФТС России поступило 187 жалоб, 884 человека обратилось на личный прием61. Все эти данные свидетельствуют о важности производства по административно-правовым жалобам.
По общему правилу предметом административно-правовой жалобы могут являться любые решения, действия (бездействие) таможенных органов и (или) их должностных лиц, за исключением постановлений таможенных органов (их должностных лиц) по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, в отношении которых предусмотрен иной порядок обжалования.
Производство по административно-правовым жалобам в области таможенного дела осуществляется с целью рассмотрения и разрешения по существу спора (конфликта) административно-юрисдикционного характера, направлено на упрочение законности в деятельности таможенных органов и их должностных лиц, обеспечение прав и законных интересов, как граждан, так и сотрудников таможенных органов.
Производство по административно-правовым жалобам должно осуществляться в строго установленном процессуальном порядке. Его механизм регулируется правовыми актами двух видов.
Во-первых, это: Таможенный кодекс РФ , Закон РФ об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан , Федеральный закон о порядке рассмотрения обращений граждан64.
Во-вторых, это большой блок ведомственных нормативных актов, в частности: приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 25 января 2005 г. № 6 «Об утверждении форм решений по жалобе и акта о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке»65; приказ ФТС России от 25 декабря 2006 г. № 1371 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в ФТС России»66; приказ ФТС России от 25 декабря 2006 г. № 1370 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в таможенных органах Российской Федерации» и другие.
Институт обжалования решений и действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц впервые был закреплен положениями ТК РФ
1993 г. (раздел ХНІ). Жалоба представляет собой обращение к должностным лицам государственных органов по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина. Жалобу следует отличать от других обращений. Предметом жалобы является требование заявителя о восстановлении его нарушенных прав. При обращении с жалобой заявитель сообщает о нарушении его прав и требует их восстановления.
Юридическим составом жалобы, являются обстоятельства, указывающие на несоответствие требованиям действующего законодательства РФ решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, затрагивающих заявителя непосредственно и индивидуально.
Ст. 45 ТК РФ наделяет правом обжалования решений, действий (бездействия) таможенного органа любое лицо, если, по его мнению, таким решением, действием (бездействием) нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность.
Согласно ч.1 ст. 46 ТК РФ жалоба может подаваться в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд. То есть, обобщенно мы можем говорить о наличии двух тесно связанных субъективных прав граждан в праве жалобы - права на административную жалобу и права на административный иск.
Административно-правовая жалоба, подаваемая в таможенный орган (ст. 47 ТК РФ), представляет собой единое понятие, имеющее две стороны.
Материально сторона административно-правовой жалобы заключается в ее основном элементе - притязании потерпевшего гражданина к виновному таможенному органу (должностному лицу). Это притязание опирается на субъективное материальное право, которое может существовать и без жалобы, если таможенный орган или должностное лицо не нарушает прав гражданина.
Особенности ведомственного контроля и надзора за обеспечением законности в административно-юрисдикционнои деятельности таможенных органов
Специальными юридическими, организационно-правовыми средствами обеспечения законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов являются контроль и надзор. Контрольно-надзорные полномочия ФТС России и таможенных органов составляют основное содержание их деятельности. Объем этих полномочий достаточно обширен. В частности, таможенные органы проводят в многообразных формах таможенный контроль, осуществляют в установленной сфере деятельности различные виды ведомственного контроля и надзора.
Система административных процедур таможенного контроля была рассмотрена выше (вопрос 2.3). Порядок проведения ведомственного контроля в таможенных органах установлен ст. 412 ТК РФ. Подотчетность в ФТС России определяет ст. 402 ТК РФ. Иные виды проверок по решению начальника таможенного органа регулируются приказами ФТС России.
Таможенное законодательство также содержит нормы, указывающие на то, что таможенные органы уполномочены в установленной сфере деятельности осуществлять, не только контроль, но и надзор. Однако определения данного функционального полномочия не дается, его значение не разъясняется. В ходе реформирования органов исполнительной власти в части совершенствования контрольной деятельности различия в содержании и в терминологическом обозначении контроля и надзора также не выделяются. В связи с этим, как например, обоснованно отмечает А.В.Черекаев, недостаточное внимание к терминологии, качеству понятий, используемых в законе, приводит к низкой эффективности его норм .
Полагаем, что следует еще раз обратить внимание на хрестоматийно известные существенные различия в содержании контроля и надзора153. Представляется, необходимым развести эти два разных (хотя и схожих) понятия, на законодательном уровне определить, что такое контроль и что такое надзор, и в дальнейшем строго придерживаться этого правила1 .
Поскольку в рассматриваемом вопросе трудно отличить контрольные функции от надзорных, деятельность вышестоящих таможенных органов по осуществлению ведомственного контроля и надзора за обеспечением законности в административно-юрисдикционнои деятельности нижестоящих таможенных органах может быть определена как контрольно-надзорная155. Тем более, что о данном смысловом терминологическом единстве понятийно-правовых категорий «контроль» и «надзор» нам позволяет утверждать логическое и грамматическое построение положения пп. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.05.2008), в Указе дается единое определение обеим функциям, не противопоставляя одну другой156.
На основе данного подхода можно определить следующие виды их контрольно-надзорной деятельности таможенных органов:
а) рамках таможенного процесса: - таможенный контроль в виде административных процедур; - контроль и надзор в области таможенного дела;
б) в рамках административного процесса: - ведомственный контроль деятельности таможенных органов; - государственный контроль и надзор деятельности таможенных органов.
Главную роль в обеспечении законности в административно-юрисдикционной таможенных органов среди выделенных видов контрольно-надзорной деятельности, безусловно, отводится ведомственному контролю.
Определим, что ведомственный контроль в таможенных органов - это деятельность таможенных органов, направленная на выявление и устранение нарушений, допускаемых нижестоящими таможенными органами и их должностными лицами при принятии (непринятии) решений и совершении (несовершении) действий, связанных с выполнением задач и функций таможенных органов в области таможенного дела, осуществляемая помимо рассмотрения, жалоб и актов прокурорского реагирования на указанные решения, действия (бездействие).
Ведомственный контроль за обеспечением законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов осуществляется по различным направлениям: - ведомственный контроль в порядке ст. 412 ТК РФ; - инспекторские и иные формы проверок таможенных органов; - проверка исполнения (контроль исполнения документов); - юридический контроль; - контроль соблюдения законности специальными подразделениями ведомственного контроля таможенных органов.
Правоприменительная практика в таможенных органах свидетельствует о том, что не везде ведомственный контроль за соблюдением законов в сфере внешнеэкономической деятельности организован надлежащим образом.
