Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-правовые основы осуществления административных процедур в деятельности таможенных органов российской федерации в условиях интеграции в эдиное экономическое пространство 18
1.1. Теоретические основы осуществления административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации 18
1.2. Соотношение правовых понятий «административная процедура в деятельности таможенных органов», «таможенная процедура», «таможенная операция», «административный регламент» 36
1.3. Классификация административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации 45
ГЛАВА II. Правовое регулирование и принципьі деятельности таможенных органов российской федерации по осуществлению административных процедур в условиях интеграции в единое экономическое пространство 69
2.1. Особенности правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур в условиях интеграции в единое экономическое пространство 69
2.2. Принципы деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур 83
ГЛАВА III. Совершенствование правового регулирования деятельности таможенных органов российской федерации по осуществлению административных процедур в условиях интеграции в единое экономическое пространство 101
3.1. Направления совершенствования правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур 101
3.2. Выработка практических рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур 114
Заключение 133
Список использованных источников 140
- Соотношение правовых понятий «административная процедура в деятельности таможенных органов», «таможенная процедура», «таможенная операция», «административный регламент»
- Классификация административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации
- Принципы деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур
- Выработка практических рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В России
на протяжении ряда лет осуществляется административная реформа, основная задача которой заключается в обеспечении надлежащего уровня правопорядка в исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти, повышении престижа государственной службы, качества оказываемых государственных услуг, которые во многом зависят
от того, как определен порядок взаимодействия физических и юридических лиц с государственными органами.
Среди большинства отечественных ученых и специалистов-практиков, а также во многих зарубежных государствах институт административных процедур признается одним из важнейших в области правовой регламентации деятельности органов исполнительной власти.
В частности, практика показывает, что отсутствие четких процедурных правил в исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти обычно приводит к появлению волокиты, бюрократизма, коррупции и, как следствие, нарушению законных прав
и интересов физических и юридических лиц.
Значимость научных исследований, посвященных совершенствованию административных процедур в деятельности таможенных органов РФ (далее – таможенные органы), продиктована необходимостью установления четких процедурных правил выполнения возложенных на них функций, что позволит обеспечить открытость, прозрачность, быстроту и эффективность их административно-правовой деятельности, а также установить надежные гарантии защиты участников внешнеэкономической деятельности
от административного произвола, способствовать предупреждению коррупции и других правонарушений в таможенных органах.
Отсутствие четкой регламентации действий должностных лиц таможенных органов, большая доля которых оставлена на их усмотрение, равно как неоднозначность правовых норм, определяющих порядок осуществления административных процедур, содержание в них оценочных понятий способствуют возникновению проблемных аспектов
в правоприменительной деятельности таможенных органов.
Об этом свидетельствует большое количество судебных актов, принимаемых не в пользу таможенных органов. Так, в 2012 году
в 93% случаев требования заявителей о признании незаконными решений, действий (бездействия) таможенных органов по осуществлению административных процедур были удовлетворены.
Действенным решением указанных проблем должно стать четкое, однозначное закрепление в нормативных правовых актах порядка осуществления должностными лицами таможенных органов административных процедур при условии минимизации доли проявления субъективного усмотрения должностных лиц при принятии решений.
При этом следует учитывать, что излишняя регламентация действий должностных лиц нередко приводит к снижению инициативности
и самостоятельности при принятии решений, и как следствие
к неэффективной работе органа исполнительной власти в целом. Решением возникающих противоречий является установление баланса между четкой регламентацией принятия должностными лицами управленческих решений и свободой их административного усмотрения. В этом случае административные процедуры могут стать сдерживающим фактором развития волокиты, бюрократизма и коррупции в таможенных органах.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена также функционированием Таможенного coюзa Республики Беларусь, Республики Kaзaxcтaн и Российской Федерации (далее – Таможенный союз) и Единого экономического пространства в рамках Евразийского экономического сообщества (далее – ЕврАзЭС), присоединением Российской Федерации
к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18.05.1973 (далее – Киотская конвенция), а также вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.
В данных обстоятельствах становится необходимым обеспечение дальнейшего совершенствования таможенного регулирования в Таможенном союзе, внесение изменений в Таможенный кодекс Таможенного союза (далее – ТК ТС), а также формирование Концепции «Основные направления совершенствования таможенного администрирования в Таможенном союзе
в 2012–2015 гг.» (далее – Концепция) (п. 4 Решения Высшего Евразийского экономического совета от 19.12.2012 № 21).
Цель указанной Концепции – создать простые, необременительные механизмы администрирования процесса перемещения товаров, которые, по сути, представляют собой не что иное, как совокупность административных процедур, осуществляемых с целью перемещения товаров через таможенную границу.
В современных условиях деятельность таможенных органов должна быть направлена на создание благоприятных условий развития внешнеэкономической деятельности при условии минимизации издержек их участников путем «сокращения времени, которое необходимо для совершения таможенных операций (процедур), повышения качества предоставляемых государственных услуг в области таможенного дела».
Планом мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования» принято решение упростить порядок прохождения административных процедур, связанных с перемещением товаров через таможенную границу, делая их простыми, быстрыми, прозрачными, менее затратными и при этом более эффективными с точки зрения таможенного контроля.
Совокупность приведенных выше фактов позволяет говорить об особой актуальности разработки научно обоснованных предложений по совершенствованию административных процедур в деятельности таможенных органов, которые могут быть учтены при доработке Концепции, а также при внесении изменений в Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ
«О таможенном регулировании в Российской Федерации», План мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования».
Учитывая отсутствие научных исследований, направленных
на совершенствование административных процедур в деятельности таможенных органов в условиях функционирования Таможенного союза
и Единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС, решение задач
в рамках тематики диссертационного исследования представляется особо актуальным.
Степень научной разработанности темы. До настоящего времени вопросам правового регулирования деятельности таможенных органов
по осуществлению административных процедур в научной литературе уделялось незначительное внимание.
В той или иной степени к проблемам осуществления административных процедур обращались такие исследователи, как:
С.И. Агафонов, О.С. Беркутова, М.О. Ефремов, В.А. Зюзин, Р.К. Касымбеков, П.Ю. Колесников, А.Ю. Кожанков, И.М. Лазарев, Н.Б. Малявина,
А.А. Никольская, Р.С. Тихий, С.В. Халипов, О.В. Яковенко и другие.
Близкие по объекту изучения диссертационные исследования проводились: П.И. Кононовым, Л.Л. Сакулиной, И.В. Пановой,
А.Ю. Райковой и другими.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся при осуществлении административных процедур в деятельности таможенных органов.
Предмет диссертационного исследования образуют нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление административных процедур в деятельности таможенных органов, а также правоприменительная и судебная практика рассмотрения арбитражными судами дел
по обжалованию административно-процедурной деятельности таможенных органов за 2010–2012 гг.
Научная задача исследования состоит в выработке научно-обоснованных теоретических положений для разработки практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур.
Цель диссертационного исследования заключается
в совершенствовании правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур путем разрешения существующих теоретических и нормативно-правовых противоречий.
Для достижения указанной цели необходимо решение следующих частных задач:
– определение понятия «административная процедура в деятельности таможенных органов» и его содержания,
– установление соотношения правовых понятий «административная процедура в деятельности таможенных органов», «таможенная процедура», «таможенная операция», «административный регламент»;
– разработка классификации административных процедур
в деятельности таможенных органов;
– формирование системы принципов деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур;
– выработка практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования деятельности таможенных органов
по осуществлению административных процедур.
Методологической основой исследования является диалектический метод научного познания. Для достижения полноты и всесторонности исследования, повышения достоверности выводов в процессе исследования были использованы общенаучные и частно-научные методы: логический метод (при изложении всего материала, формулировке выводов
и предложений); анализ (в ходе формулирования научных понятий
и определений); синтез (при обобщении полученных научных результатов, формулировке выводов по параграфам и главам); метод аналогии (при применении имеющихся и полученных в ходе изучения деятельности таможенных органов сведений по осуществлению административных процедур); исторический метод (при изучении трудов советских, российских и зарубежных ученых, российского и зарубежного законодательства); сравнительно-правовой (при анализе нормативных правовых актов Российской Федерации); метод сравнительного правоведения (при анализе опыта зарубежных стран по вопросу правового регулирования деятельности государственных органов по осуществлению административных процедур); метод контент-анализа (в процессе анализа отдельных положений законодательных актов, научных статей) и другие методы исследования.
Нормативную правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, ТК ТС, международные договоры РФ, Решения Евразийской экономической комиссии (ранее – Комиссии Таможенного союза), федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты Федеральной таможенной службы Российской Федерации (далее –
ФТС России).
Эмпирическую базу исследования составляют данные статистической отчетности ФТС России по форме «11-суд» за 2010–2012 гг., отражающие состояние судебной практики рассмотрения арбитражными судами дел по обжалованию административно-процедурной деятельности таможенных органов, а также информационно-аналитические обзоры деятельности таможенных органов, материалы судебной практики по
163 судебным делам указанной категории.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы ученых-административистов, в числе которых труды
Е.Б. Абросимовой, Б.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.А. Галагана,
А.В. Зубача, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова,
А.П. Коренева, М.В. Костенникова, С.И. Котюргина, А.В. Куракина,
Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Н.Г. Салищевой,
В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.В. Черникова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др.
Отдельного внимания заслуживают труды ученых 30–40-х гг. XX в., посвященные исследованию отдельных аспектов института административных процедур: В.А. Власова, И.И. Евтихиева,
В.Л. Кобалевского, С.С. Студеникина и других ученых. Также заслуживающими внимания являются диссертационные работы, которые внесли определенный вклад в развитие института административных процедур: С.И. Агафонова, О.С. Беркутовой, М.О. Ефремова, В.А. Зюзина, Р.К. Касымбекова, А.Ю. Кожанкова, И.М. Лазарева, Н.Б. Малявиной,
А.А. Никольской, И.В. Пановой, Р.С. Тихого, С.В. Халипова, О.В. Яковенко и других ученых.
Научная новизна диссертации заключается в том, что работа является первым комплексным исследованием по совершенствованию административных процедур в деятельности таможенных органов в условиях функционирования Таможенного союза и интеграции в Единое экономическое пространство в рамках ЕврАзЭС, в котором:
– конкретизирован научно-понятийный аппарат, в частности, определено понятие «административная процедура в деятельности таможенных органов», а также его соотношение с правовыми понятиями «таможенная процедура», «таможенная операция», «административный регламент»;
– разработана авторская классификация административных процедур
в деятельности таможенных органов;
– предложена авторская система принципов деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур, выработанная
с учетом общепризнанных норм и принципов международного права;
– на основе исследования действующих правовых актов, правоприменительной и судебной практики определены проблемные аспекты административно-процедурной деятельности таможенных органов, с учетом которых сформулированы научные подходы и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
-
Авторское определение понятия «административная процедура
в деятельности таможенных органов», под которой понимается совокупность норм, в том числе наднационального правового регулирования, определяющих порядок последовательно совершаемых административных действий таможенных органов, направленных на реализацию их полномочий по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, выполнению контрольно-надзорных и управленческих функций, а также предоставлению физическим и юридическим лицам в соответствии со своей компетенцией государственных услуг в сфере таможенного дела. -
Установление соотношения правовых понятий «административная процедура в деятельности таможенных органов», «таможенная процедура», «таможенная операция», «административный регламент», в соответствии с которым «таможенная процедура» – это вид «административной процедуры в деятельности таможенных органов» в ее функциональном выражении; «таможенная операция» – отдельно взятые действия, совершаемые лицами или таможенными органами по соблюдению таможенного законодательства; «административный регламент» – нормативно-установленный свод правил, определяющий форму осуществления административных процедур в деятельности органов исполнительной власти. На основе проведенного анализа выявлена
и обоснована необходимость нормативного закрепления понятия «административная процедура в деятельности таможенных органов», предложенного автором, в статье 5 Федерального закона от 27.11.2010
№ 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
3. Авторская классификация административных процедур
в деятельности таможенных органов:
1. Комплекс организационно-учредительных процедур:
1.1. Процедуры внутриорганизационного характера.
1.2. Кадровые и служебные процедуры.
1.3. Процедуры взаимодействия с иными органами государственной власти РФ и зарубежных стран.
2. Комплекс процедур административного нормотворчества:
2.1. Процедуры подготовки и принятия нормативных правовых актов
в установленной сфере деятельности.
2.2. Процедуры по заключению административных договоров.
3. Комплекс административных процедур по рассмотрению обращений физических и юридических лиц:
3.1. Процедуры рассмотрения предложений и заявлений физических
и юридических лиц.
3.2. Процедуры по рассмотрению жалоб физических и юридических лиц.
4. Комплекс регистрационно-разрешительных административных процедур в деятельности таможенных органов.
5. Комплекс контрольно-надзорных процедур, регламентированных разделом 6 ТК ТС, разделом VI Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
4. Авторская система принципов деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур:
1) законность;
2) равенство заинтересованных лиц перед законом;
3) преимущество интересов физических и юридических лиц в случае неясности или нечеткости предписаний правового акта;
4) гласность, открытость и прозрачность административной процедуры;
5) оперативность и доступность административных процедур;
6) обстоятельность рассмотрения обращений и обоснованность принимаемых по ним решений (материальная истина);
7) компетентность должностных лиц таможенных органов;
8) недопустимость бюрократизма и волокиты при рассмотрении жалоб и заявлений физических и юридических лиц;
9) «единого окна»;
10) международное сотрудничество при осуществлении административных процедур;
11) экономичность и эффективность;
12) ответственность таможенных органов (должностных лиц) за обоснованность и законность совершаемых в процессе осуществления административных процедур действий и принимаемых решений.
5. Предложения, по внесению изменений в План мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования», Концепцию «Основные направления совершенствования таможенного администрирования в Таможенном союзе в 2012–2015 гг.»:
5.1. Сокращение количества нормативных правовых актов ФТС России за счет «укрупнения» путем их группирования по отдельным родовым предметам на основе предложенной автором классификации административных процедур, реализуя в одном подзаконном нормативном правовом акте несколько отсылочных положений нормативного правового акта высшей юридической силы.
5.2. Дополнение Концепции «Основные направления совершенствования таможенного администрирования в Таможенном союзе
в 2012–2015 гг.» системой принципов деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур, предложенной автором.
6. В целях совершенствования правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур
на основе проведенного анализа судебной практики представляется необходимым:
6.1. ч. 1 ст. 147 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ
«О таможенном регулировании в Российской Федерации» дополнить абзацем следующего содержания: «Заявление о возврате излишне уплаченных или излишне взысканных сумм таможенных пошлин, налогов подписывается руководителем юридического лица (индивидуальным предпринимателем) либо лицом, состоящим в трудовых отношениях с юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем), уполномоченным руководителем юридического лица (индивидуальным предпринимателем) на подачу указанного заявления в соответствии с законодательством Российской Федерации. При подаче заявления о возврате излишне уплаченных или излишне взысканных сумм таможенных пошлин, налогов физическим лицом заявление подписывается лицом собственноручно либо лицом, уполномоченным им на подачу указанного заявления в соответствии
с законодательством Российской Федерации».
6.2. п. 3 ч. 2 ст. 147 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ
«О таможенном регулировании в Российской Федерации» изложить
в следующей редакции: «копии документов, подтверждающих исчисление таможенных пошлин, налогов, подлежащих возврату, заверенные
в соответствии с законодательством Российской Федерации (копия декларации на товары или иных таможенных документов, подтверждающих, что размер денежных средств, фактически уплаченных (взысканных)
в качестве таможенных пошлин, налогов, превышает размер исчисленных
и подлежащих уплате таможенных пошлин, налогов)».
6.3. ч 2 ст. 147 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ
«О таможенном регулировании в Российской Федерации» дополнить пунктом 5.1 следующего содержания: «при солидарной обязанности лиц по уплате таможенных пошлин налогов – документ, подтверждающий согласие лиц, на которые возложена обязанность по уплате таможенных пошлин, налогов на возврат таможенных пошлин, налогов лицу, подавшему заявление на возврат таможенных пошлин, налогов».
6.4. ч. 4 ст. 147 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ
«О таможенном регулировании в Российской Федерации» дополнить абзацем следующего содержания: «В случае отсутствия решения таможенного органа (вступившего в законную силу решения суда), в соответствии с которым уплаченные плательщиком (взысканные таможенным органом) таможенные пошлины, налоги в установленном порядке признаны излишне уплаченными или взысканными, их возврат таможенным органом не осуществляется».
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения развивают положения науки административного права, способствуют формированию представления о правовой значимости административных процедур
в деятельности таможенных органов в условиях функционирования Таможенного союза и интеграции в Единое экономическое пространство
в рамках ЕврАзЭС.
Разработанные автором научно-обоснованные теоретические выводы
и практические рекомендации могут быть востребованы в процессе дальнейших научных исследований по проблемам осуществления административных процедур в деятельности государственных органов РФ.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования направлены на совершенствование правоприменительной деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур.
Выводы и предложения диссертации могут быть использованы
в практической деятельности таможенных органов, а также при совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в области осуществления административных процедур
в деятельности таможенных органов.
Материалы диссертации могут также использоваться при подготовке учебной и учебно-методической литературы, в учебном процессе при чтении лекций, проведении практических занятий по дисциплинам «Таможенное право» и «Административное право», а также в спецкурсах, преподаваемых
в Российской таможенной академии.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, опубликованы в двух статьях рецензируемых научных изданий, входящих в перечень, сформированный Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования
и науки РФ.
Промежуточные результаты исследования отражены в материалах международных научно-практических конференций: «Грани современной науки» (Краснодар, 2012), «Научная дискуссия: вопросы юриспруденции» (Москва, 2012), «Право как основа современного общества» (Москва, 2012).
Положения диссертации апробированы в учебном процессе Российской таможенной академии и используются при чтении курса лекций по дисциплинам «Таможенное право», «Административное право», в научно-исследовательской деятельности Российской таможенной академии, а также внедрены в практическую деятельность Московской таможни ФТС России, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Объем и структура работы. Диссертационное исследование состоит
из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников.
Соотношение правовых понятий «административная процедура в деятельности таможенных органов», «таможенная процедура», «таможенная операция», «административный регламент»
В 90-х годах XX века, в России начали зарождаться научные исследования, посвященные административным процедурам, их роли в системе отрасли административного права3. Однако на сегодняшний день институт административных процедур исследован недостаточно широко, далеко не все ученые уделяют должное внимание вопросам рассмотрения административных процедур даже в рамках проблемного исследования4. Хотя в науке административного права и стали появляться дискуссии о понятии, роли и месте административных процедур, эти проблемы пока остаются дискуссионными.
Административная процедура - давно известная правовой науке категория, с помощью которой описывается деятельность органов власти. Институт административных процедур давно существует и в ряде зарубежных стран исследован более детально, его истории, содержанию, значению и правовому регулированию ученые и законодатели зарубежных стран уделили достаточное внимание. Так, правовые конструкции и предписания, являвшиеся, по сути, прообразом административных процедур, встречались еще в законодательстве Индии и Китая (VII век), Древнего Рима (V-VI века). Во Франции (VIII век) процедура выступала как вид надзорной деятельности. Федеральные законы и законы штатов в США (XVIII-XIX века) определяли процедуру как «вид правовой деятельности, направленной на осуществление права собственности на земельные участки различных организаций»5. Совершенно естественно, вступая в отношения с государством, индивиды участвуют в отношениях, направленных на их реализацию и имеющих различную правовую природу.
На сегодняшний день интерес ученых и специалистов-практиков к исследованию административных процедур в государственном управлении России усилился. Это обусловлено проведением административной реформы, направленной на модернизацию системы государственного управления, которая необходима для построения эффективного взаимодействия граждан и юридических лиц с органами исполнительной власти.
Среди большинства отечественных ученых и специалистов-практиков, а также во многих зарубежных государствах институт административных процедур признается одним из важнейших в области правовой регламентации деятельности органов исполнительной власти.
Многие авторы отмечают, что значение административных процедур весьма многообразно и не является исключительно правовым понятием, административные процедуры выражаются в экономических, политических, идеологических и философских аспектах.
Так, А.А. Никольская отмечает политический аспект правового воздействия административных процедур на общественные отношения, который, по ее мнению, заключается в том, что административная процедура может рассматриваться в качестве гарантии прав граждан в сфере публичного управления, предела управленческого усмотрения, средства оптимизации управления и так далее6. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 71. А.А. Демин выделяет экономическое значение административных процедур, которое состоит в том, что они являются средством сбережения ресурсов, улучшения управленческого воздействия7.
Административная процедура имеет также идеологическую ценность, которая заключается в том, что она может рассматриваться в качестве показателя политической и управленческой культуры общества в целом, факт существования и надлежащего нормативного регулирования которой означает достижение определенного уровня развития правового регулирования.
Необходимость исследования административных процедур отмечали в своих научных работах многие авторы, в частности, Н.Б. Малявина определяет данную необходимость исходя из потребности существования четких (единообразных) правил деятельности органов государственной власти в ходе осуществления физическими и юридическими лицами своих законных прав и свобод, формирования прозрачных отношений в системе «человек-государство»8.
В настоящее время законодательно не закреплено понятие «административная процедура» и, тем не менее, данный термин активно используется в федеральных законах, подзаконных нормативных правовых актах, устанавливающих определенный порядок действий ТО по выполнению государственных функций, предоставлению государственных услуг в области таможенного дела (административных процедур).
Многие ученые, в том числе A.M. Васильев, отмечают, что «правовые категории обладают особой значимостью, в связи с тем, что являются
Демин А.А. Теория административного процесса: соотношение материального и процессуального права// Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. тр. Воронежа, 1996. Вып. 6: Юридический процесс: Реформа процедур управления, законодательной деятельности и судебной власти. С. 112-113.
Указанные обстоятельства, а также разобщенность мнений ученых еще раз подтверждают существование объективной необходимости на основе научного анализа сформулировать понятие административной процедуры осуществляемой таможенными органами.
В науке административного права административные процедуры традиционно рассматриваются в качестве составной части административного процесса10. В этой связи автор полагает необходимым обратиться к основам административного процесса, после чего перейти к характеристике административных процедур, непосредственно осуществляемых таможенными органами.
Первые работы по исследованию проблем административного процесса появились еще в науке советского административного права второй половины XX века. В этот период по данной проблематике были опубликованы работы Д.Н. Бахраха, А.Е. Лунева, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.И. Петрова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина и других ученых, которые содержали по данной проблематике различные точки зрения и мнения.
Классификация административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации
На основании проведенного исследования различных мнений ученых относительно понятия административной процедуры можно сделать вывод, что на сегодняшний день в науке административного права сложились две основные точки зрения: представители одной точки зрения полагают, что в их составе необходимо рассматривать как позитивную, так и юрисдикционную административную деятельность, представители другой - только позитивную. Автору исследования представляется более обоснованной вторая точка зрения, так как, по мнению автора, она более аргументирована, а также согласуется с содержанием понятия административного процесса.
Для достижения цели настоящего исследования представляется целесообразным сосредоточить внимание на анализе различных правовых конструкций определения административной процедуры, сформулированных в различных нормативных источниках, касающихся правового регулирования административных процедур.
В законопроекте депутата В.В. Похмелкина административные процедуры рассматриваются через призму позитивного правоприменения: как «нормативно установленные правила рассмотрения и разрешения государственными органами и их должностными лицами административных дел, совершение управленческих действий по реализации определенных правомочий юридических и физических лиц»
Законопроект Фонда «Конституция», содержит понятие административных процедур, взятое во взаимосвязи с изданием, изменением или отменой индивидуальных административных правовых актов, принятых по результатам осуществления административных процедур рассмотрения административных дел (статья 1). При этом, административная процедура понимается как порядок рассмотрения уполномоченным органом исполнительной власти дел, возбужденных по инициативе физических, юридических лиц или по инициативе самих органов (статья 2). Из изложенного следует, что понятие административной процедуры связано с рассмотрением конкретного административного дела, под которым необходимо понимать «совокупность документов и сведений, обладающих определенным юридическим значением, связанных с принятием компетентным ор ганом как п о заявлению физического или юридического лица, так и по своей инициативе индивидуального правоприменительного акта» .
Анализ мнений ученых относительно понятия административной процедуры, ее признаков, элементов, а также изучение определений административной процедуры, сформулированных в нормативных источниках, позволяют сделать вывод, что для целей настоящего исследования наиболее подходящим определением административной процедуры может быть следующее: административная процедура - есть установленный законом порядок последовательно совершаемых действий органов государственной власти и их должностных лиц, а также использования административно-правовых средств, направленных на реализацию представленных им полномочий по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел или выполнению управленческих функций.
Данное определение является базовым для осуществления административных процедур всеми органами исполнительной власти. Для достижения цели настоящего исследования, с учетом сформулированного автором базового определения административной процедуры, необходимо перейти к исследованию понятия административных процедур непосредственно осуществляемых в деятельности ТО.
Актуальность исследования административных процедур, осуществляемых в деятельности ТО, продиктована изменениями правовой действительности, которые обусловлены созданием ТС и Единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС.
В свете указанных событий стало необходимо введение современных правовых регуляторов административных правоотношений, из которых главное место занимает наднациональное правовое регулирование, обусловившее формирование новой системы правового регулирования -права ТС, что повлекло за собой существенные особенности регламентации административных процедур ТС ЕврАзЭС.
В ТС начала осуществляться согласованная и синхронная имплементация международно-правовых норм в правовые системы государств-членов ТС (унификация национальных законодательств) с помощью принятия ТК ТС и других актов таможенного законодательства ТС.
Так, в Концепции формирования единого экономического пространства государства-члены ТС в качестве одной из основных задач функционирования ТС и дальнейшей интеграции в Единое экономическое пространство провозгласили гармонизацию и унификацию законодательств государств-членов ТС46.
В этой связи для более точного определения понятия административных процедур, осуществляемых непосредственно в деятельности ТО, представляется необходимым сопоставление юридических дефиниций рассматриваемого понятия, закрепленных в законодательстве государств-членов ТС.
Принципы деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур
Процедуры заключения административных договоров, государственных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров таможенными органами.
Административный договор — это «соглашение, урегулированное административно-правовыми нормами, рассматриваемое в качестве взаимного волеизъявления участников в отношении одной цели между двумя и более участниками, предметом которого является осуществление управленческих или организационных действий, где один из участников является государственным органом управления или его законным представителем»85.
Административный договор является разновидностью публично-правового договора, опосредует горизонтальные управленческие отношения, заключается субъектом исполнительной власти на основе норм административного права с целью регулирования управленческих отношений.
Очень важно разделять понятия «административный договор» и «договор, заключенный государственными органами», поскольку государственные органы заключают не только административные договоры.
В административном договоре государственный орган выступает в качестве компетентного органа власти, реализующего управленческие функции и наделенного властными полномочиями (договорными прерогативами) государственно-властной стороны: правом внести в одностороннем порядке изменения без обращения в суд, в одностороннем порядке прекратить договор, правом оперативного контроля за исполнением договора, возможностью наложения санкций за нарушение или неисполнение закрепленных обязательств. Особые административно-правовые обязательства могут распространять свое действие в отношении обеих сторон.
В науке выделяют следующие виды административных договоров: соглашения о передаче части полномочий, договоры (контракты) с государственными служащими, финансовые соглашения, договоры о сотрудничестве, соглашения о взаимодействии в области оказания услуг и другие.
В административном договоре инициатором заключения выступает государственный орган, реализующий властные полномочия. При этом свобода усмотрения государственно-властной стороны существенно ограничена публичным характером сферы государственного управления. Отправным моментом процедуры может быть принятие правового акта, определяющего с кем, на каких условиях, в какие сроки заключается данный административный договор.
Практически каждая разновидность административного договора имеет типовую форму, предусмотренную нормативными актами.
Так, ФТС России в целях совершенствования организации договорно-правовой работы в ТО Российской Федерации разработаны и используются следующие типовые формы (образцы) государственных контрактов (см. приложение 1, пункт 66): 1) государственного контракта (договора) на поставку товаров; 2) государственного контракта (договора) на выполнение работ; 3) государственного контракта (договора) на оказание услуг; 4) государственного контракта (договора) аренды; 5) государственного контракта (договора) комиссии; 6) договора хранения; 7) договора безвозмездного пользования; 8) договора поручительства. Также ФТС России разработаны и используются следующие типовые формы (образцы) соглашений: 1) Соглашение, заключаемое между ТО и уполномоченным экономическим оператором (см. приложение 1, пункт 73); 2) Соглашение о применении централизованного порядка уплаты таможенных пошлин, налогов (см. приложение 1, пункт 78); 3) Договоры поручительства, заключаемые в рамках генеральных договоров поручительства (см. приложение 1, пункт 59). К административным процедурам заключения административных договоров, государственных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров ФТС России, можно отнести следующие процедуры: 1) по разработке и утверждению типовых форм административных договоров, государственных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров, применяемых непосредственно таможенными органами; 2) заключения административных договоров, государственных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров; 3) по контролю за исполнением обязательств по заключенным административным договорам, государственным контрактам, а также иных гражданско-правовым договорам; 4) расторжения административных договоров, государственных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров, в случаях не исполнения (ненадлежащего исполнения одной из сторон принятых обязательств); 5) досудебного урегулирования споров, возникших в процессе исполнения обязательств, предусмотренных административными договорами, государственными контрактами, а также иными гражданско-правовыми договорами;
Выработка практических рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур
В механизме осуществления административных процедур с учетом специфики деятельности ТО принцип гласности означает, что осуществление административных процедур таможенными органами происходит публично, открыто, за исключением случаев, прямо установленных законодательством (статья 8 ТК ТС). Должностные лица ТО должны информировать о правилах и процедурах разрешения административных дел. Заинтересованные лица вправе свободно знакомиться с документами, которые затрагивают их законные права и свободы.
Соблюдение принципа оперативности и доступности административных процедур означает обязанность ТО осуществлять административные процедуры в максимально короткие сроки при условии предоставления минимального количества документов и (или) сведений заинтересованными лицами в компетентный орган для осуществления административной процедуры.
Принцип обстоятельности рассмотрения обращений и обоснованности принимаемых по ним решений означает, что ТО при рассмотрении обращений граждан, организаций и при рассмотрении конкретных административных дел обязаны установить все обстоятельства, необходимые для правильного разрешения дела, в том числе предпринять все возможные действия для получения доказательств, относящихся к делу, правильно их оценить и принять обоснованное и объективное решение. Соблюдение принципа компетентности при реализации административных процедур в деятельности ТО означает, что данные органы для осуществления административных процедур должны быть наделены определенным кругом полномочий. Если осуществление каких-либо административных процедур не отнесено законом к компетенции ТО, то они не в праве их осуществлять.
Соблюдение принципа недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при осуществлении административных процедур означает, что сроки рассмотрения и разрешения административных дел не должны быть беспричинно и неоправданно задержаны, так как это может повлечь нарушение прав и законных интересов заинтересованных лиц. Нормативные правовые акты не должны содержать таких административных процедур, которые способствуют волоките, бюрократизму и коррупции в деятельности должностных лиц ТО.
Принцип «единого окна» предполагает упрощение процедуры предоставления участниками ВЭД необходимой информации. В соответствии с международной рекомендацией № 33 ЕЭК ООН «Рекомендация и руководящие принципы по созданию механизма «единого окна» для улучшения эффективного обмена информацией между торговыми организациями и государственными органами» «единое окно» определяется как механизм, позволяющий сторонам, участвующим в торговых и транспортных операциях, представлять стандартизованную информацию и документы с использованием единого пропускного канала в целях выполнения всех регулирующих требований, касающихся импорта, экспорта и транзита. Если информация имеет электронный формат, то отдельные элементы данных должны представляться только один раз»171.
Для реализации данного принципа правительствам, как на национальном, так и на международном уровне, следует разрабатывать соглашения о сотрудничестве между таможенными службами и другими государственными ведомствами, связанными с международной торговлей.
Принцип международного сотрудничества при осуществлении административных процедур положен в основу деятельности ТО и нормативно закреплен не только в национальном законодательстве, но и в международных нормативных правовых актах (стандарт 6.7 Киотской конвенции). В рамках заключенных международных соглашений о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенной сфере между таможенными органами России и таможенными службами других государств осуществляется обмен информацией, совершение процессуальных действий иностранными таможенными службами по запросу национальной таможенной администрации, проведение совместных мероприятий и иные формы сотрудничества
В процессе осуществления таможенными органами административных процедур взаимодействие на международном уровне между таможенными администрациями является важным инструментом в вопросах противодействия коррупции, бюрократизма и волокиты.
Раскрывая содержание принципа международного сотрудничества в деятельности ТО, необходимо также отметить, что сам факт формирования ТС и Единого экономического пространства предъявляет высокие требования к институтам административного взаимодействия и сотрудничества государств-членов ТС, поскольку от этого напрямую
Соблюдение принципа экономичности и эффективности означает, что процесс осуществления таможенными органами административных процедур должен быть организован таким образом, чтобы не требовать больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивать быстроту процесса без излишнего обременения заинтересованных лиц.
Соблюдение принципа ответственности ТО (должностных лиц) за обоснованность и законность совершаемых в процессе реализации административных процедур действий и принимаемых решений означает, что ТО (их должностные лица) несут ответственность за решения, действия (бездействия), нарушающие права и законные интересы физических и юридических лиц.
Подводя итог, хотелось бы отметить, что принципы административных процедур представляют собой основу эффективного взаимодействия между субъектами административно-правовых отношений. Они закрепляют существенные взаимосвязи, закономерности и отношения между сторонами административной процедуры, отражают социальную роль и сущность деятельности государственной администрации по осуществлению прав и законных интересов физических и юридических лиц. Автор разделяет точку зрения ученых о том, что «получая нормативное закрепление, принципы выступают своего рода ориентиром для всех субъектов административно-процедурных правоотношений, то есть имеют юридически обязательное значение, что обеспечивает стабильность административно-властной деятельности органов исполнительной власти»174.
