Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации 22
1.1. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов России: исторический и современный аспекты 22
1.2. Таможенная политика и финансовая деятельность государств 47
1.3. Понятие и правовые основы финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации 75
Глава 2. Реализация финансово-правового статуса таможенных органов Российской Федерации в их финансовой деятельности 105
2.1. Система таможенных органов: понятие, характерные черты 105
2.2. Принципы финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации 134
2.3. Понятие и структура финансово-правового статуса таможенных органов Российской Федерации 150
Глава 3. Институциональные признаки фискальных доходов, мобилизуемых таможенными органами 169
3.1. Понятие и виды таможенных платежей, их правовая природа 169
3.2. Таможенная пошлина как основной таможенный платеж 189
3.3. Косвенные налоги в системе таможенных платежей 224
3.4. Иные фискальные доходы в области таможенного дела, обусловленные мерами финансово-правовой ответственности 247
Глава 4. Проблемы правового регулирования порядка исчисления, уплаты и взимания таможенных платежей 267
4.1. Правовое регулирование порядка исчисления таможенных платежей 267
4.2. Основные проблемы порядка уплаты и взимания таможенных платежей 287
4.3. Особый порядок исполнения обязанности по уплате таможенных платежей 305
Глава 5. Таможенные органы как получатели и распорядители бюджетных средств 346
5.1. Источники финансирования таможенных органов Российской Федерации 346
5.2. Порядок распределения и использования финансовых средств таможенными органами 363
5.3. Пути повышения эффективности финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации 386
Заключение 402
Библиографический список использованных источников 424
- Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов России: исторический и современный аспекты
- Система таможенных органов: понятие, характерные черты
- Понятие и виды таможенных платежей, их правовая природа
- Правовое регулирование порядка исчисления таможенных платежей
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Возрастающая роль таможенных органов Российской Федерации в условиях активизации внешнеэкономических отношений, грядущего вступления нашего государства во Всемирную торговую организацию обусловила необходимость глубокого, комплексного исследования правового регулирования и содержания их финансовой деятельности. В Послании Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию РФ отмечается: «Мы заинтересованы в дальнейшей интеграции российской экономики в мировое хозяйство, включая присоединение на выгодных для нас условиях к ВТО»1, в этой связи быстро меняющаяся экономическая обстановка предъявляет все более высокие требования к таможенным администрациям во всем мире, обеспечивающим благоприятные условия для развития мировой торговли и гарантирующим безопасность международных товаропотоков.
Важнейшее место в многогранном функционировании таможенных органов Российской Федерации занимает их финансовая деятельность, являющаяся составной частью финансовой деятельности государства в целом, под воздействием которой находятся практически все публичные функции. Основные стороны финансовой деятельности таможенных органов отражают их нацеленность на решение важнейших государственных задач. Первое, фискальное, направление является определяющим, поскольку от его успешного выполнения в большой степени зависит объем доходов, бюджетной системы. В 2005 году доля таможенных платежей должна составить 38,27% доходной части федерального бюджета. Фискальное начало заключается в одной из
1 Послание Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос.
газета. 2004.27 мая.
2 В соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2004 г. № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на
2005 год» // С3 РФ. 2004. № 52 (ч.1). Ст.5277.
сторон финансовой деятельности таможенных органов - деятельности по образованию государственных денежных фондов.
С другой стороны, таможенные органы сами являются получателями и распорядителями бюджетных средств, в аккумуляции которых они принимали участие. Это направление второстепенно, но оно оказывает существенное влияние на главную сторону финансовой деятельности таможенных органов, поскольку эффективное распределение и использование финансовых ресурсов, выделяемых для обеспечения их функционирования, выступает залогом успешного осуществления всей деятельности в области таможенного дела.
Значимость данных направлений финансовой деятельности таможенных органов для государства обусловливает необходимость всестороннего исследования содержания финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации, специфики ее правового регулирования, раскрытия их правового статуса в сфере финансов. Важность данного исследования усиливается необходимостью согласования норм российского законодательства с международно-правовыми нормами в части регулирования таможенно-тарифных отношений, что предопределено вхождением Российского государства в систему мировых экономических связей.
Деятельность по мобилизации финансовых ресурсов в виде доходов от внешнеэкономической деятельности получила новое наполнение в связи с принятием Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), вступившего в законную силу 1 января 2004 г.1, благодаря которому сформировалась практически новая правовая база таможенного дела. Содержание фискальной направленности деятельности таможенных органов в настоящее время усилено их основной целью - содействие
1 Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (с изм. и доп., включая от 11 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст.2066; № 52 (ч.1). Ст. 5038; 2004. № 27. Ст.2711; № 34. Ст. 3533; № 46 (ч.1). Ст.4494.
6 развитию внешней торговли. Данный аспект позволяет таможенным
органам в полной мере реализовать и регулятивную функцию,
выражающуюся в укреплении государственной экономики. Еще в XIX веке
Д.И. Менделеев указывал, что «два добра должны, могут и дают таможни.
Во-первых, доходы государственной казны, во-вторых, возбуждение
развития труда внутри страны»1. Однако в настоящее время экономика
страны еще не готова перейти к полной либерализации
внешнеэкономических отношений, замене тарифных барьеров
нетарифными ограничениями. Поэтому исследование финансовой
деятельности таможенных органов в части обеспечения фискальных целей
является актуальным и имеет несомненное прикладное значение.
Вместе с тем правовой статус таможенных органов как бюджетных учреждений в настоящее время претерпевает существенные изменения. Грядущее реформирование бюджетного процесса позволит таможенным органам производить соответствующие затраты в оптимальном режиме, выявить возможные резервы, проанализировать результативность данной стороны финансовой деятельности. Переход от сметного принципа финансирования к целевому станет основой для выявления критериев, с помощью которых работа таможенных органов будет подлежать оценке, и установления приоритетов в их финансировании.
Ежедневно в казну государства таможенники перечисляют около 165 млн. долларов2. При этом полнота собираемости таможенных платежей достигается не только за счет роста объемов внешней торговли, но и в значительной мере посредством повышения эффективности таможенного администрирования. В частности, мероприятия по борьбе с недостоверным декларированием позволили в течение последних лет вывести из теневого оборота значительную массу налогоемких товаров, увеличить количество
1 Менделеев Д.И. Толковый тариф или исследование о развитии промышленности России в связи с ее
общим таможенным тарифом 1891 г. СПб., 1892. С.55.
2 См.: Таможня. 2004. № 23. Сб.
официально оформляемого дорогостоящего импорта, в том числе видеотехники, бытовой техники, компьютеров и комплектующих к ним.
К сожалению, большинство научных трудов, посвященных проблемам таможенного регулирования, содержат в основном административно-правовые аспекты данной сферы. В разное время некоторые стороны финансовой деятельности таможенных органов были исследованы А.Н. Козыриным, Н.М. Артемовым, Д.В. Заседателевым1, а также учеными -экономистами2, фундаментом их работ явилось рассмотрение института таможенных платежей. Однако имеющиеся подходы затрагивали лишь фискальную функцию таможенных органов и, вследствие этого не могли быть интегрированы в целостное, комплексное учение о финансовой деятельности таможенных органов, ее полном содержании и правовом регулировании. Между тем в свете стратегии проводимых государством реформ своевременность такого исследования очевидна.
Актуальность избранной темы определяется и необходимостью теоретического осмысления места таможенных органов в системе субъектов финансового права, и уяснением правовой природы таможенных платежей и пени в области таможенного дела, и поиском путей повышения эффективности финансовой деятельности таможенных органов. В современных реалиях эти и другие вопросы имеют важное значение не только для теории таможенного права, но и для финансово-правовой и юридической науки в целом.
См.: Козырин А.Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма (сравнительно-правовое исследование): Дис.... д-ра юрид. наук. М., 1994; Артемов Н.М. Финансово-правовое регулирование внешнеторговой деятельности / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М., 1999; Заседателев Д.В. Финансово-правовой статус таможенных органов Российской Федерации. Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2002. 2 См.: Основы таможенного дела: Учеб. пособие. Вып. III. Экономическая деятельность таможенных органов / Рук-ль авт. кол-ва А.С. Круглов. М., 1996; Листопад АД. Совершенствование организационной структуры и механизма управления потребностями таможенной службы России. Дис. ...канд. эк. наук. М., 2000; Швец С.А. Тарифное регулирование внешнеэкономической деятельности. СПб, 2001; Свинухов ВТ. Таможенно-тарифное регулирование внешнеэкономической деятельности: Учеб. пособие. М., 2004.
Состояние научной разработанности темы
Вопросы фискальной деятельности таможенных органов на разных этапах исторического развития были рассмотрены в трудах ученых конца XIX - начала XX века: В. Витчевского, Л. Воронова, И.М. Кулишера, А.Н. Куломзина, П.В. Кумыкина, К. Лодыженского, Д.И. Менделеева, В.Г. Рейтерн-Нолькина, Н.Н. Соболева, Д. Толстого, Н.Н. Шапошникова и др.
Существенное влияние на содержание работы оказали труды русских финансистов и ученых советского периода: В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепова, И. Горлова, М.А. Гурвича, В.А. Лебедева, Е.А. Ровинского, Р.И. Розенблюма, С.Д. Цыпкина и других.
Теоретической основой исследования выступили труды таких ученых России и ближнего зарубежья по финансовому и таможенному праву, как: Н.М. Артемов, Г.В. Арутюнян, Е.М. Ашмарина, К.С. Вельский, Г.В. Бех, К.Г. Борисов, А.В. Брызгалин, Д.В. Винницкий, Л.К. Воронова, Б.Н. Габричидзе, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.И. Гуреев, СВ. Запольский, С.К. Запорожец, М.Ф. Ивлиева, М.В. Карасева, СВ. Кивалов, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, В.Е. Кузнеченкова, М.В. Кустова, Н.А. Куфакова, Н.П. Кучерявенко, В.А. Максимцев, Г.В. Матвиенко, О.А. Ногина, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Орлов, СГ. Пепеляев, Г.В. Петрова, Е.В. Покачалова, М.Б. Разгильдиева, И.В. Рукавишникова, Г.Ф. Ручкина, Э.Д. Соколова, В.В. Стрельников, И.В. Тимошенко, Г.П. Толстопятенко, СВ. Халипов, Н.И. Химичева, А.И. Худяков, А.В. Чуркин, В.П. Шавшина, Н.А. Шевелева, Р.А. Шепенко и др.
Направление диссертационного исследования определили ведущие ученые в области теории права и конституционного права: С.С. Алексеев, A.M. Васильев, Г.А. Гаджиев, Д.А. Керимов, И.Ю. Козлихин, Е.В. Колесников, О.Э. Лейст, Н.И. Матузов, А.В. Малько, B.C. Нерсесянц, Ю.Л. Шульженко.
Изучение места таможенных органов в системе органов исполнительной власти, соотношения административной и финансовой ответственности в области таможенного дела не могло бы состояться без исследований в области административного права. В качестве такой теоретической базы автором использованы труды Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, Н.М. Конина, И.В. Максимова, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.А. Ушацкой и др.
Особое внимание было уделено научным работам экономического характера, посвященным финансам вообще и финансовой деятельности в области таможенного дела, в частности. Среди ученых, к которым обращался диссертант, следует назвать: А.И. Дееву, Л.Е. Басовского, Т.В. Брайчеву, В.Г. Драганова, А.Д. Ершова, Г.А. Карташова, А.С. Круглова, СВ. Лаптева, Л.А. Лозбенко, А.Д. Листопада, И.И. Мовчана, В.Е. Мышкина, Е.В. Пономаренко, В.Г. Свинухова, Ф.В. Филину.
При исследовании зарубежного опыта деятельности таможенных органов использовались труды и публикации иностранных ученых как в переводе, так и в оригиналах. Среди них: Т. Брэбан, П. Витте, Х.-М. Вольфганг, П.М. Годме, М.В. Дженис, Г.Еллинек, Д. Коллисон, П. Крейг, П.Х. Линдерт, А. Лоране, Ф.Лист, В. Петти, Д. Рикардо, А.А. Тейт, Дж. Тилий, Ч.Ч. Хайд.
Целью настоящего исследования является комплексный анализ правовых основ и содержания финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации, выявление перспектив ее развития и путей совершенствования нормативного регулирования в контексте современных реалий. Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения следующих задач:
-анализ исходных теоретико-правовых основ финансовой деятельности таможенных органов как составной части финансовой деятельности государства;
оценка влияния таможенной политики на финансовую деятельность государства;
уяснение места и роли таможенных органов в системе органов исполнительной власти;
выявление основных направлений финансовой деятельности таможенных органов и новых аспектов в ее содержании, обусловленных современными организационно-правовыми реформами в Российской Федерации;
формулировка основных дефиниций, составляющих содержание финансовой деятельности таможенных органов РФ;
систематизация принципов финансовой деятельности таможенных органов;
определение структуры финансово-правового статуса таможенных органов и его воплощения в их финансовой деятельности;
раскрытие институциональных признаков таможенных платежей (таможенной пошлины, косвенных налогов, таможенных сборов), исследование их правовой природы и видов;
характеристика фискальных доходов в области таможенного дела, обусловленных мерами финансово-правовой ответственности;
выявление проблем правового регулирования исчисления, уплаты и взимания таможенных платежей, предложение вариантов их разрешения;
- изучение порядка и источников финансирования таможенных
органов;
- характеристика полномочий таможенных органов как
распорядителей и получателей бюджетных средств, прогнозирование их
развития в процессе реформирования бюджетного процесса;
11 - анализ эффективности финансовой деятельности таможенных
органов РФ, исследование возможных способов ее оптимизации.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения в области осуществления таможенными органами Российской Федерации финансовой деятельности.
Предмет исследования составили правовые нормы, регулирующие основы и порядок осуществления таможенными органами финансовой деятельности, а также положения международных таможенных конвенций и соглашений, решения Конституционного Суда РФ, акты правосудия, правоприменительная практика по данной проблематике.
Теоретическая и методологическая основа исследования
Теоретическую основу диссертации составили научные работы отечественных и иностранных ученых, содержащие отдельные аспекты исследуемой проблемы; публикации в периодической печати, статистические данные, а также информация сети Интернет. Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм международного права, Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных актов, подзаконных актов, актов правосудия, правовых актов методического характера, а также на обобщении правоприменительной деятельности таможенных и судебных органов в части таможенного обложения.
Методологическую базу исследования составляют следующие научные методы: исторического анализа, диалектический, системно-структурный, сравнительно-правовой, философский, формальнологический, метод дедукции и другие. Используемые в диссертации методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов с целью придания соответствующей аргументации необходимой доказательственной силы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что комплексное исследование правового регулирования финансовой деятельности таможенных органов как целостного явления, имеющего важное значение для сферы управления государственными финансами, осуществляется впервые. На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны.
Обоснована концепция финансовой деятельности таможенных органов как составной части финансовой деятельности государства. В рамках данной концепции финансовая деятельность таможенных органов определяется как их деятельность в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства при осуществлении фискальной и правоохранительной функций в целях формирования доходной части бюджетной системы и содействия развитию внешней торговли. Она имеет характерные особенности и специфику правового регулирования.
Представлена авторская модель двух направлений финансовой деятельности таможенных органов, обобщенных выведенным алгоритмом: сбор таможенных фискальных доходов - перечисление их в казну государства - получение из федерального бюджета и распределение финансовых ресурсов - использование выделенных средств. В данной связи разработан и сформулирован понятийно-категориальный аппарат, характеризующий финансовую деятельность таможенных органов и необходимый для ее комплексного понимания. В научно-поисковый оборот введены авторские определения следующих понятий: финансово-правовой статус таможенных органов, таможенная политика, таможенный орган, таможенные платежи, таможенная пошлина, таможенно-тарифное регулирование, таможенные тарифно-налоговые преференции, финансирование таможенных органов и другие.
Проанализировано воздействие таможенной политики, в виде протекционизма или фритредерства, на финансовую деятельность государства. Оно выражается, по научной идее автора, в организационном аспекте (создании таможенных органов) и функциональном направлении (наделении данных органов полномочиями по аккумуляции доходов от внешнеэкономической деятельности в бюджетной системе страны). Внесено предложение о разработке Концепции таможенной политики Российской Федерации, изложен вариант ее преамбулы и раздела «Финансовый механизм таможенной политики».
Выявлены основные признаки таможенных органов Российской Федерации, потерявших в условиях административной реформы автономность и находящихся в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ. Изложена позиция о целесообразности объединения управления таможенной и налоговой службами (как аккумуляторами доходов бюджетной системы) Министерством финансов РФ, а также о выведении из структуры таможенных органов подразделений, исполняющих правоохранительные функции, и передаче их в ведение Министерства внутренних дел РФ.
На основе сформулированных принципов построения системы таможенных органов России (законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина; единства и целостности системы таможенных органов; федерализма; централизации и децентрализации; сочетания единоначалия и коллегиальности; гласности; ответственности; эффективности деятельности и др.) выделены и раскрыты принципы их финансовой деятельности с учетом общих принципов финансового права. Среди них: законность, единство целей и задач, координация и взаимодействие с иными субъектами, приоритет публичных интересов при поддержании частных начал, плановость, самоокупаемость.
6. Обоснован вывод о важности разработки в доктрине финансового права общего понятия «финансово-правовой статус». На примере таможенных органов данное правовое явление определено через призму их компетенции в процессе осуществления финансовой деятельности, форм и методов, посредством которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности. Важную роль для концептуального обоснования финансовой деятельности таможенных органов играют выводы автора о цели данной деятельности, о классификации функций, о группировке методов и содержании гарантий финансовой деятельности таможенных органов. Аргументирована позиция о существовании фискальной и бюджетной разновидностей финансово-правового статуса таможенных органов, реализуемого в их финансовой деятельности.
7. Предложено исследование системы таможенных платежей (таможенной пошлины, НДС, акцизов, таможенных сборов), мобилизуемых в процессе финансовой деятельности таможенных органов; выделены их институциональные признаки:
а) таможенные платежи устанавливаются государством, их правовой
основой выступают Таможенный и Налоговый кодексы РФ;
б) таможенные платежи являются доходами федерального бюджета;
в) таможенные платежи взимаются лишь в случае перемещения
товаров через таможенную границу Российской Федерации;
г) правом по взиманию таможенных платежей в большинстве
случаев наделены таможенные органы;
д) уплата таможенных платежей обеспечивается принудительной силой государства.
Сформулированы принципы таможенного обложения.
8. С целью заинтересованности субъектов Федерации в расширении внешнеэкономических связей на своих территориях обоснован вывод о
целесообразности закрепления части таможенных платежей, аккумулируемых в каждом из названных субъектов, за их бюджетами.
9. Выявлены особенности таможенной пошлины в системе доходов
федерального бюджета. Анализируя дискутируемые в науке взгляды,
диссертант не поддерживает мнения о включении ее в систему косвенных
налогов, а также причислении к сборам. Под таможенной пошлиной
предлагается понимать обязательный платеж неналогового характера в
федеральный бюджет, уплачиваемый таможенным органам или взимаемый
ими в связи с реализацией физическими и юридическими лицами права на
перемещение товаров через таможенную границу Российской Федерации.
10. Косвенные налоги в области таможенного дела, представленные
налогом на добавленную стоимость (НДС) и акцизом, охарактеризованы
следующими признаками, выражающими, что они:
основаны на налогово-правовых аспектах таможенного законодательства;
уплачиваются при ввозе товаров на таможенную территорию РФ;
не регулярны;
являются федеральными;
как правило, производны от таможенной пошлины;
- взимаются таможенными органами в процессе финансовой
деятельности.
Особое внимание обращено на необходимость борьбы с незаконным возмещением НДС из бюджета при совершении экспортных операций. Предложены пути устранения данных нарушений.
11. Обоснована позиция о признании в финансово-правовой
ответственности самостоятельного вида юридической ответственности.
Доказано, что в области таможенного дела ее нормативным основанием
выступает Таможенный кодекс РФ; фактическим - совершение
правонарушения, выразившегося в неуплате или неполной уплате
16 таможенных пошлин, налогов; процессуальным - решение таможенного
или судебного органа о принудительном взыскании недоимки и назначении пени.
Резюмировано, что пеня в таможенном праве обладает характеристиками меры финансово-правовой ответственности и является фискальным доходом бюджетной системы. С учетом значимости и особенностей института финансово-правовой ответственности изложено мнение о возможности принятия Федерального закона «О финансово-правовой ответственности за налоговые, таможенные, бюджетные и иные правонарушения в сфере государственных и муниципальных финансов».
На основе анализа спорных вопросов исчисления таможенных платежей при осуществлении таможенными органами финансовой деятельности выдвинута научная гипотеза о целесообразности возложения данной обязанности не на плательщиков, а на органы публичной власти. Опыт европейского правового регулирования подобных отношений свидетельствует о наличии такого полномочия у таможенных органов, что предложено имплементировать в российское законодательство. Сформулирована мотивация такого предложения.
Обобщены основные проблемы порядка уплаты и взимания таможенных платежей, влияющие на результативность фискальной деятельности таможенных органов Российской Федерации: установление момента исполнения обязанности по уплате таможенных платежей; уточнение характера полномочия таможенного органа по изменению срока их уплаты; анализ законности принудительного взыскания таможенных платежей в бесспорном порядке и др. Предложен анализ нормативного регулирования и правоприменительной практики в указанной области, высказаны направления их устранения.
В целях оптимизации фискальной деятельности таможенных органов разработана теоретическая конструкция института льгот в части
обложения таможенными платежами. В данной связи введено понятие «таможенные тарифно-налоговые льготы», дано его определение, проведена классификация таких льгот по различным критериям, выделены цели их введения, обобщен зарубежный опыт применения преференций.
15. При раскрытии содержания деятельности таможенных органов в
процессе распределения и использования финансовых ресурсов
проанализирован порядок их финансирования. Высказано и
аргументировано мнение о целесообразности возрождения целевого
бюджетного Фонда развития таможенной системы РФ, что позволит
обеспечить заинтересованность должностных лиц таможенных органов в
результатах своей работы, повысить их ответственность, оперативно
решить проблемы, связанные с недостаточным финансированием из
федерального бюджета.
16. Проведена классификация расходов, осуществляемых
таможенными органами, с выделением федеральных, централизованных,
капитальных и текущих. Сформулированы основные задачи в области
распределения и использования финансовых ресурсов таможенными
органами: обоснованное планирование расходов, оптимальное
распределение затрат по функциональному критерию, обеспечение
надлежащих условий для совершенствования финансовой деятельности
таможенных органов, достойное материальное стимулирование
должностных лиц таможенных органов, эффективный контроль за
законным и целесообразным использованием денежных фондов.
17. В соответствии с основными направлениями реформирования
бюджетного процесса разработаны критерии, предполагающие
обоснование таможенными органами затрат на свое содержание. Базовыми
из них являются такие, как: количество импортных товаров, выведенных
из нелегального сектора экономики; сокращение времени на выполнение
таможенных формальностей; увеличение пропускной способности
автомобильных пунктов пропуска; обеспечение возможности применения участниками внешней торговли электронной формы декларирования. С учетом современных тенденций развития государственной финансовой политики сформулированы задачи, решение которых позволит таможенным органам достичь гармонизации управления финансами.
18. Эффективность финансовой деятельности таможенных органов исследована в контексте их фискальной и бюджетной эффективности. В данных направлениях предложено предпринять конкретные шаги, которые позволят в перспективе достичь как максимального уровня в сборе таможенных платежей (путем выявления скрытого резерва, усиления борьбы с коррупцией в области внешнеэкономической деятельности), так и оптимизировать распределение и использование публичных денежных фондов таможенными органами РФ.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в расширении сферы научных знаний в области финансового и таможенного права. Предлагается решение крупной научной проблемы, направленной на общегосударственные интересы: рассмотрение финансовой деятельности таможенных- органов как составной части финансовой деятельности государства. Исследование правового регулирования данной категории позволит выявить новые комплексные, межотраслевые подходы к институтам таможенных платежей, косвенных налогов, финансовой ответственности, к положениям, регламентирующим деятельность таможенных органов как получателей и распорядителей бюджетных средств.
В данной диссертационной работе систематизируются, обобщаются и анализируются существующие научные взгляды по вопросу осуществления таможенными органами финансовой деятельности, а также изложены позиции и выводы диссертанта, которые могут быть
использованы для выработки последующих научно-теоретических концепций. Теоретическая значимость исследования предопределяется его направленностью на совершенствование законодательства РФ о таможенном деле и развитие финансово-правовой доктрины.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при проведении последующих научных изысканий в области финансового и таможенного права.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные выводы диссертанта могут быть использованы как в нормотворческой, так и правоприменительной работе органов государственной власти, при проведении научных разработок по финансово-правовой и таможенно-правовой проблематике, в процессе изучения учебных курсов «Финансовое право», «Таможенное право», «Налоговое право», а также при подготовке учебников и учебных пособий по данным дисциплинам.
Кроме того, значение диссертационного исследование определяется его направленностью на решение актуальных проблем, возникающих при осуществлении таможенными органами РФ финансовой деятельности; оптимизацию их работы в части мобилизации, распределения и использования денежных фондов; реальной возможностью апробации предложений, изложенных в работе; учетом отдельных выводов при разработке нормативных актов.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертации опубликованы автором в монографиях «Основные финансово-правовые аспекты статуса таможенных органов Российской Федерации» (Саратов, 2002. - 148 с), «Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации» (Саратов, 2004. - 196 с), «Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование» (Москва, 2005. - 250 с), в
учебнике «Таможенное. право России» под ред. Н.И. Химичевой (М., 2003. - 427 с), учебных пособиях, статьях. Общий объем опубликованных научных работ - свыше 90 п.л.
Результаты исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях, включая международные: «Права человека: пути их реализации» (Саратов, 8-10 октября 1998 г.), «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и национальное законодательство» (Саратов, 7-8 декабря 2000 г.), «Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути решения» (Саратов, 3-4 октября 2001 г.), «Финансовое право на рубеже веков» (Санкт-Петербург, 15-17 мая 2002 г.), «Проблемы нормативно-правового обеспечения бюджетно-налоговой политики государства» (Ирпень, Украина, 22-23 ноября 2002 г.), «Финансовый механизм и его правовое регулирование» (Саратов, 24-25 апреля 2003 г.), «Таможенная служба России на защите экономических интересов страны» (Москва, 18 сентября 2003 г.), «Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства» (Черновцы, 22-24 сентября 2003 г.), «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России)» (Саратов, 1-3 октября 2003 г.), «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики» (Москва, 18-19 декабря 2003 г.), «Развитие финансового права в условиях рынка в XXI веке» (Москва, 23-24 сентября 2004 г.), «Теория, практика и опыт работы таможенной службы в условиях новой редакции Таможенного кодекса Российской Федерации» (Нижний Новгород, 10-11 ноября 2004 г.), «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» (Москва, 20-21 декабря 2004 г.).
Тема данного научного исследования и работа по нему в 2004 году были удостоены гранта Президента Российской Федерации на поддержку молодых российских ученых и ведущих научных школ РФ на выполнение
научных исследований № МК - 2125.2004.6. В 2003 году изучение вопросов защиты прав участников таможенных правоотношений при реализации таможенными органами фискальной функции проходило в рамках проекта, осуществляемого Региональной общественной организацией «Центр содействия проекту правовой реформы Саратовской области» при поддержке Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Саратовской государственной академии права и Саратовского государственного социально-экономического университета. Они используются при разработке содержания и преподавании учебных курсов «Финансовое право», «Таможенное право», «Налоговое право», «Международное таможенное право», «Актуальные проблемы таможенного права» (для лиц, обучающихся в магистратуре).
Положения работы применяются в процессе консультирования субъектов внешнеэкономической деятельности и должностных лиц Саратовской таможни в части обложения таможенными платежами. Автор также принимал участие: в подготовке экспертных заключений по запросам судебных органов; в работе консультативного совета по работе с участниками внешнеэкономических связей при начальнике Саратовской таможни; в работе по подготовке изменений в Таможенный кодекс РФ.
Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, пяти глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов России: исторический и современный аспекты
В различные периоды развития государства публичная власть выражала заинтересованность в существовании аппарата, призванного защищать экономические интересы страны, связанные с внешней торговлей. Исторический экскурс в область таможенного дела, в том числе ее финансовую составляющую, преследует не только ознакомительные и познавательные цели. Главное здесь - «признание фактора преемственности при разработке и реализации современного таможенного российского законодательства, использование в ходе его подготовки предшествующего опыта таможенно-правового регулирования»
Каждая ступень в прогрессивном развитии человеческого общества необходима и имеет свое оправдание для того времени и для тех условий, которым она обязана своим происхождением. Но она становится непрочной и лишается своего оправдания перед лицом новых условий, постепенно развившихся в ее собственных недрах . Исследование генезиса финансовой деятельности российских таможенных органов позволяет выявить закономерности и тенденции ее развития, проанализировать последствия внешнеторговой политики, проводимой государством в различные периоды, оценить возможность претворения в современные условия различных аспектов такой деятельности, с определенной долей вероятности спрогнозировать будущие события.
Придание деятельности таможенных органов фискальной направленности осуществлялось государством в различные периоды развития внешнеторговых отношений. Страницы истории российской таможни начинаются с момента издания Ярославом Мудрым (1015-1054 г.г.) свода законов «Русская правда» , где были установлены основы судебных, политических и торговых отношений. В Древней Руси взимали мыт и пошлину за провоз товаров через внешние и внутренние заставы, за аренду торговых площадей, за покровительство торговым людям и т.п.2
С распадом Киевской Руси на отдельные княжества, между ними возникают границы, на которых неизбежно появляется стража и таможенники. Пошлины, сборы и иные платежи выступают одной из главных статей поступления денег в казну князя. В «Русской правде» впервые упоминается понятие «мыто» - торговая пошлина, уплачиваемая на заставах. Древнерусские мытники становятся предшественниками таможенников.
После нашествия татаро-монголов в русском языке появилось слово «тамга», что в переводе означает «печать, письмо». Выдача ханских ярлыков с печатью - тамгой, подтверждающих привилегии феодалов и духовенства, сопровождалось сбором, который назывался тамгой, а вскоре тамгой стала называться пошлина, взыскиваемая при торговле на рынках и ярмарках. От слова «тамга» был образован глагол «тамжить», то есть ставить печать и взыскивать пошлину, тамгу. Такие платежи еще не носили пограничного характера и «взимались везде где угодно: повсюду были заставы - в городах, селах и слободах, на рынках и ворот». Место на ярмарке, рынке, где тамжили товар, стало называться таможней, а тот, кто тамжил, - таможенником.
Оплотом развития предпринимательства на Руси были города, вокруг которых появлялись торговые и промышленные поселения. «Русские купцы в ноябре отправлялись в глубь страны, чтобы распродать византийские товары и скупить товары для зарубежной торговли на следующий год»2. На свой страх и риск они налаживали торговые отношения с Закавказьем, Средней Азией, Ближним Востоком, Африкой и Европой3. Такое развитие внешнехозяйственных связей обусловило подходы к зарождению таможенного обложения перевозимых товаров. Между тем в княжествах не существовало единой системы пошлин. Ставки устанавливались князем единолично и зависели от целого ряда обстоятельств. Лишь в середине XVI века аппарат по сбору пошлин был централизован, а таможенное обложение регламентировано
Начиная с середины XVI века, власть, испытывая недостаток подготовленных людей на должности сборщиков налогов, восполняло его путем привлечения людей из высшего купечества. Гарантией добросовестного отношения к служебным обязанностям являлась не только присяга на верность, но и имущественная состоятельность агента, материальная способность его возместить причиненный казне ущер
Система таможенных органов: понятие, характерные черты
Исследование финансовой деятельности таможенных органов невозможно без уяснения их места в системе органов исполнительной власти, выделения характерных черт, формулировки понятия таможенного органа. Рассмотрение поставленных вопросов приобретает особую актуальность в связи с изменением их правового статуса в свете проводимой административной реформы, в соответствии с положениями Таможенного кодекса РФ 2003 года и Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее - Указ Президента РФ)1.
Согласно пункту «ж» ст. 71 Конституции России, таможенное регулирование отнесено к ведению Российской Федерации, а общее руководство таможенным делом возложено на Правительство РФ (ст. 114 Конституции РФ). Реализацию мероприятий, относимых к таможенному делу, осуществляет единая система таможенных органов, которые являются органами исполнительной власти, имеют собственные цели формирования, осуществляют государственные исполнительно-распорядительные функции, наделены определенной компетенцией, образуются вышестоящими органами управления, подотчетны и подконтрольны им и ответственны за свою деятельность перед государством.
В соответствии с п. 11 ст. 11 ТК РФ, под таможенными органами понимаются федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, и подчиненные ей таможенные органы Российской Федерации. Исследование понятия таможенных органов неразрывно связано со структурой органов исполнительной власти, в которой они и реализуют свою компетенцию.
В современных условиях, на основании Указа Президента РФ, вертикаль исполнительной власти Российской Федерации представляет иерархически построенную трехзвенную пирамиду, включающую на уровне Федерации министерства, службы и агентства. Федеральные министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности, а также координируют и контролируют деятельность подведомственных ему федеральных служб и агентств. Такие органы осуществляют весь спектр нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций, что обеспечивает возможность комплексного подхода к управлению той или иной сферой1. Федеральный министр входит в состав Правительства РФ.
Федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Она подведомственна Президенту РФ или находится в ведении Правительства РФ. Большая часть федеральных служб входит в состав министерств.
Федеральное агентство создается с целью реализации функций по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, а также для правоприменительной деятельности. При этом под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров (подп. в) п.2 Указа Президента РФ). Федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств.
В области таможенного дела уполномоченным органом является Министерство экономического развития и торговли РФ. Ему подведомственны Федеральная таможенная служба, Российский фонд федерального имущества, а также три агентства: по государственным резервам, кадастра объектов недвижимости, по управлению федеральным имуществом1. Таким образом, компетенция в области таможенного дела в настоящее время поделена между Министерством экономического развития и торговли РФ (далее - Минэкономразвития) и Федеральной таможенной службой (далее - ФТС). В соответствии с п.З ст. 1 ТК РФ, Минэкономразвития осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела, тогда как ФТС обеспечивает непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела2. Оба они в пределах своей компетенции обеспечивают единообразное применение таможенного законодательства всеми таможенными органами на территории РФ. В структуре Минэкономразвития сформировано специальное подразделение по вопросам таможенного дела.
В результате проводимой административной реформы таможенные органы потеряли свою самостоятельность, вследствие включения в структуру Минэкономразвития. Следует отметить, что вопрос об интеграции таможенной службы в систему органов государственного управления за рубежом давно решен. В большинстве стран мира значительное место в механизме таможенно-тарифного регулирования отводится национальным министерствам финансов. Например, во Франции Генеральная дирекция налогов находится в ведении Министерства экономики, финансов и бюджета; в США Таможенная служба подчинена Министерству финансов; в Австралии деятельность Тарифного управления возглавляет также Министерство финансов1. Таким образом, деятельность по взиманию внутренних налогов, сборов и таможенных платежей сосредоточена в руках важнейшего общеэкономического министерства.
Понятие и виды таможенных платежей, их правовая природа
Основное направление финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации - аккумуляция в федеральном бюджете финансовых ресурсов в виде таможенных платежей. Доходная часть федерального бюджета в целом складывается из налоговых и неналоговых поступлений. К налоговым доходам бюджетов, в соответствии с ч.2 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ, относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. В качестве неналоговой составляющей выступают доходы от использования государственного или муниципального имущества, доходы от платных услуг бюджетных учреждений, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней.
В настоящее время наполнение федерального бюджета в основном обеспечивают Федеральная налоговая служба Министерства финансов РФ и Федеральная таможенная служба Министерства экономического развития и торговли РФ. Платежи, взимаемые таможенными органами (ввозные и вывозные таможенные пошлины, косвенные налоги, таможенные сборы), поступают в бюджет в качестве налогов и неналоговых поступлений. Они на постоянной основе полностью закреплены за федеральным бюджетом (являются его собственными доходами).
Существенная трансформация значимости таможенных платежей в структуре доходов бюджетной системы произошла в течение последних десяти - пятнадцати лет. До этого времени за ними не признавалась характеристика «крупных, регулярных и устойчивых фондов денежных средств» , а сейчас казна не может без них обойтись. На основании параметров, приведенных в федеральных законах о бюджете на соответствующий год, автором составлена диаграмма, отражающая ежегодные объемы собираемых таможенными органами платежей, в том числе таможенных пошлин. Она свидетельствует об имеющейся тенденции к возрастанию их уровня в доходной части федерального бюджета.
Государство обладает исключительным суверенным правом, таможенной регалией, - облагать платежом товары, ввозимые в страну или вывозимые из нее. Благодаря своей фискальной роли регалии «получили также название доходных прерогатив казны (jura utilita fisci)»1. В современных условиях для Правительства РФ, как и для большинства стран с переходной к рынку экономикой, крайне важен такой источник доходов, как таможенные платежи, в налоговой составляющей федерального бюджета их доля приближается к 40%. Следовательно, от эффективности работы таможенных органов в значительной степени зависит финансирование расходов государства, в том числе и в области здравоохранения, образования, культуры, науки и т.д.
Еще в XIX в. Д.И. Менделеев отметил, что все страны пользуются таможенными доходами, преследуя преимущественно три главные цели: «косвенное получение дохода (фискальные пошлины), охрану основных промыслов, подавленных иностранной конкуренцией, и развитие видов промышленности, могущих укрепиться в стране, но еще не укрепившихся, однако относящихся к товарам, страною спрашиваемых»2. Применительно к сегодняшним реалиям представляется возможным выделить две цели использования таможенных платежей: фискальную (направленную на пополнение казны государства) и регулятивную (обеспечивающую оптимальный баланс отраслей отечественного производства и иностранной промышленности). В литературе использование обязательных платежей в качестве регулятора общественных отношений рассматривается как в контексте стимулирующей функции (поощрение какого-либо вида деятельности или отрасли экономики), так и в рамках дестимулирующей функции (сдерживание развития производства) . Представляется, что названные функции составляют содержание регулятивной функции, так как основаны на стремлении государства найти оптимальное соотношение между экспортом и импортом, национальным и иностранным производством.
Фискальная деятельность таможенных органов традиционно выступает одним из основных направлений их компетенции. Она оказывает существенное влияние как на национальную экономику, так и международные торговые отношения. В силу этого доходы государства от внешнеэкономической деятельности в значительной мере являются фискальными.
Э.Д. Соколова отмечает, что фискальные платежи предполагают «удовлетворение публичных интересов за счет принудительного изъятия государством (местным самоуправлением) денежных средств, находящихся на праве частной собственности у физических лиц и организаций либо на праве хозяйственного ведения или оперативного управления у государственных юридических лиц»2. Фискальные платежи включаются в состав фискальных доходов.
В широком смысле под фискальными доходами принято понимать все доходы государственной казны, т.е. доходы от государственных монополий и государственных предприятий, взимания налогов, фискальных пошлин и т.п.
Правовое регулирование порядка исчисления таможенных платежей
Порядок исчисления таможенных платежей оказывает непосредственное влияние на результативность финансовой деятельности государства в таможенной сфере, так как точное определение их размера и дальнейшее внесение в полном объеме прямо отражается на степени формирования доходной части федерального бюджета. Именно исчисление таможенных доходов является платформой для правильного проведения последующих мероприятий, отражающих в целом фискальную функцию таможенных органов.
В современных условиях проблемы порядка обложения таможенными платежами отражают как отдельные нормотворческие коллизии, так и складываются в правоприменительной практике, как правило, вследствие неясности в применении того или иного положения. Прежде чем перейти к их выявлению, напомним, что с принятием Таможенного кодекса РФ именно этот закон стал актом прямого действия. Однако в таможенное регулирование включены и нормы налогового, финансового, гражданского, уголовного законодательства. Согласно ч. 1 ст.З ТК РФ, при регулировании отношений по установлению, введению и взиманию таможенных платежей таможенное законодательство РФ применяется в части, не урегулированной законодательством РФ о налогах и сборах. Данное положение указывает на определенное доминирование источников налогового права1, а, следовательно, институт таможенных платежей регламентируется как нормами налогового, так и нормами таможенного законодательства.
Между тем порядок исчисления, уплаты и взимания таможенных платежей имеет полное право на обособленное нормативное регулирование. В таможенном законодательстве все требования и ограничения «привязаны» к товарам, в отличие от налоговых отношений, где в основном предопределяющую роль играют операции налогоплательщика. Лица несут ответственность за уплату таможенных платежей в той степени, в какой они имеют отношение к товару, перемещаемому через таможенную границу.
Финансово-правовые аспекты законодательства о таможенном деле содержатся в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, а также в ряде законов и подзаконных нормативных актов. Отдельные противоречия между названными нормами и являются причиной возникновения проблем порядка взимания и уплаты таможенных платежей. Учитывая, что обложение таможенными платежами предусматривает и налогообложение, необходимо проанализировать ряд налогово-правовых норм, распространяющихся или могущих распространиться на таможенные правоотношения.
Институт таможенных платежей в качестве составляющих элементов включает их понятие, классификацию, исчисление платежей, их уплату и взимание. Под исчислением налога в литературе принято понимать «совокупность действий налогоплательщика, налогового агента или налогового органа по определению суммы налога, подлежащего уплате в бюджеты или целевые фонды» . В области таможенного дела плательщик .самостоятельно определяет сумму таможенных платежей, подлежащих уплате при перемещении товара через таможенную границу. Исключение составляют случаи перемещения товаров в международных почтовых отправлениях (п.З ст.295 ТК РФ), а также выставление требования об уплате таможенных платежей (ст.350 ТК РФ). При таких ситуациях таможенный орган производит исчисление и определяет размер таможенных платежей самостоятельно.
Изучение зарубежного опыта исчисления таможенных платежей свидетельствует о возложении обязанности по определению их размера на органы публичной власти. Так, в Таможенном кодексе Евросоюза устанавливаются конкретные сроки, в течение которых должен быть рассчитан и учтен размер таможенных платежей, так как сразу после этого в адрес плательщика направляется извещение, в котором указываются конкретные суммы причитающихся с него платежей. Плательщик же обязан внести таможенные платежи в течение 10 дней после получения платежного извещения. По истечении этого времени таможенные органы получают право требовать от плательщика уплаты указанных сумм1.
На взгляд автора, обязанностью по исчислению таможенных платежей должны быть наделены таможенные органы, непосредственно осуществляющие финансовую деятельность. Именно они от имени государства заинтересованы в полной и своевременной уплате таможенных платежей, а также призваны осуществлять контроль за перечислением их в федеральный бюджет. После получения достоверных сведений должностные лица должны сформировать расчетную базу и определить размер по каждому виду платежей: таможенной пошлине, НДС, акцизу, таможенному сбору. Учитывая, что исчисление будет производиться лицами, наиболее компетентными в вопросах расчета таможенных платежей, недоработки, просчеты в этой части сведутся к минимуму. Представляется, что -имплементация такого положения в Таможенный кодекс РФ (ст.324) позволит добиться ряда преимуществ: - уменьшить издержки субъектов внешнеэкономической деятельности; - избежать ошибок при определении объема таможенных платежей; - своевременно определить таможенную стоимость товаров и снизить уровень ее корректировок; - повысить эффективность контроля за уплатой таможенных платежей.
