Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика финансовой деятельности службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел 16
1. Служба вневедомственной охраны в системе МВД РФ и её социально-экономическая роль 16
2. Понятие и содержание финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны 34
3.Правовая основа финансовой деятельности службы вневедомственной охраны 43
Глава 2. Порядок формирования и использования финансовых ресурсов подразделений службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел 50
1. Источники финансирования службы вневедомственной охраны при органах внутренний дел, их особенности и порядок планирования 50
2. Состав расходов подразделений службы вневедомственной охраны, порядок их формирования 70
3 Платежи по налогам и сборам 79
4 Договоры как правовая основа формирования доходов и осуществления расходов подразделений службы вневедомственной охраны 93
Глава 3 . Контроль за использованием финансовых ресурсов в подразделениях службы вневедомственной охраны 115
1. Контроль за использованием финансовых ресурсов в подразделениях службы вневедомственной охраны 115
2. Анализ финансово-хозяйственной деятельности службы вневедомственной охраны как условие эффективности финансового контроля 137
Заключение 147
Библиография 153
- Служба вневедомственной охраны в системе МВД РФ и её социально-экономическая роль
- Понятие и содержание финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны
- Источники финансирования службы вневедомственной охраны при органах внутренний дел, их особенности и порядок планирования
- Контроль за использованием финансовых ресурсов в подразделениях службы вневедомственной охраны
Введение к работе
В Российском государстве правовое регулирование положения личности должно занимать центральное, приоритетное место, ибо выражает идею того, что право и государство, его органы и должностные лица призваны служить обществу, каждой личности, каждому человеку.
Именно эта мысль выражена в ст.2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Статьей 6 Конституции закреплено, что «каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации».
Сформулированный в ст.ст. 2, 6 Конституции РФ характер взаимоотношения личности и государства является общепризнанным для большинства государств мира, что нашло свое закрепление в важнейших актах международного права, положениях Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948г.1. Согласно Конституции РФ и основанному на ней законодательству, личность, человек независимо от служебного, общественного или имущественного положения, национальности, вероисповедания и т.д., является в Российской Федерации субъектом права всех его отраслей, для чего основы правового статуса личности закреплены в Конституции РФ.
Среди основных прав и свобод, составляющих правовой статус личности: право на жизнь (ст.20), право на свободу и личную неприкосновенность жилища (ст.25), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст.23), право на свободное пере-движение, выбор места пребывания и места жительства (ст.27) .
Одной из основных обязанностей государства по обеспечению прав его гражданина, как подчеркивает ст.8 Конституции, является признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.
Защита права собственности со стороны государства носит абсолютный характер. Это означает, что каждый, кто без ведома собственника завладеет либо совершит иные неправомерные действия над его имуществом, будет обязан возвратить имущество, прекратить такие действия, возместить убытки, причиненные собственнику (ст.15, 301-304 ГК РФ).
Правомочия владения, пользования и распоряжения составляют содержание права собственности в субъективном смысле. Однако оно неодинаково по объему у субъектов гражданского права различных видов. Поэтому законодатель, давая перечень видов субъектов права собственности, выделил соответствующие каждому виду формы собственности: государственную, муниципальную, частную и иные формы (п.2 ст.8 Конституции РФ, п.1 ст.212 ГК РФ). Среди названных выше форм права собственности закон выделяет отдельные их разновидности. Так, частная собственность подразделяется на собственность граждан и собственность юридических лиц (ст.213 ГК РФ)1. В составе права государственной собственности закон различает следующие виды: право собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и право собственности субъектов Российской Федерации. Кроме того, выделяется муниципальная собственность.
При характеристике форм права собственности и охватываемых ими разновидностей права собственности следует учитывать, что содержание и особенности правового регулирования имущества находятся в прямой зависимости от того, к какой из перечисленных групп относится это имущество.
Термин «собственность» употребляется в самых разнообразных значениях. В одних случаях его используют как синоним, эквивалент понятий «имущество» или «вещи», говоря, например, о «передаче собственности» или о «приобретении собственности». В других случаях считают, что речь идет о сугубо экономическом отношении, а иногда - напротив, отождествляют это понятие с чисто юридической категорией - право собственности и т.д.1.
Нередко весьма широко трактуют отношения собственности, подразумевая под ними всякую принадлежность любых материальных и нематериальных благ кому-либо, в том числе не обязательно субъектам правоотношений .
Собственность - это, конечно, не вещи и не имущество. Это - определенное экономическое (фактическое) отношение, подвергаемое правовому оформлению. Как отношение социальное оно возникло не сразу с появлением homo sapiens, а лишь на вполне определенной ступени развития человеческого общества. Это произошло тогда, когда присвоение отвоеванных человеком у природы материальных благ потребовало его общественного признания и закрепления.
Отношения собственности в их традиционном понимании появились как следствие формирования рыночного хозяйства, основанного на товарно-денежном обмене. В натуральном хозяйстве производителю, как известно, незачем было «присваивать» произведенный им же продукт - он и так принадлежал ему и никому другому. Говорить здесь о собственности и о ее правовом регулировании можно с тем же успехом, что и о собственности животного на его добычу. С появлением же необходимости осуществить обмен произведенными продуктами (принимающими в этом случае экономическую форму товаров) оказалось, что без предварительного присвоения продукта сделать это невозможно, ибо произвести его отчуждение (обмен) сможет только тот, кто его присвоил. Ведь участники товарообмена должны быть уверены в том, что именно отчуждатель осуществляет хозяйственное господство над данным товаром (имуществом), являясь, следовательно, его собственником. Поэтому отношения присвоения (собственности) являются необходимой предпосылкой (а также и результатом) товарообмена.
Более того, как показывает исторический опыт, в товарном (рыночном) хозяйстве они обязательно требуют юридического признания и правовой защиты. Дело в том, что товарное производство неизбежно порождает имуществен ное неравенство и сосредоточение материальных благ вовсе не обязательно у тех, кто их непосредственно произвел.
Стать собственником товара, не будучи его производителем, можно с помощью права, также, как и охранять, поддерживать стабильность таких отношений, вызывающих к жизни имущественное неравенство, можно лишь с помощью принудительной силы государства, применение которой оформляется правом. В результате право становится необходимым условием «товарной собственности», т.е. отношений собственности в условиях товарного производства. Иначе говоря, такие отношения выступают как экономико-правовые отношения, поскольку их экономическое содержание немыслимо вне правовой оболочки. Здесь и формируется право собственности как особый юридический институт, имеющий вполне определенное экономическое содержание (основу)1.
Экономическое отношение собственности представляет собой отношение между людьми по поводу конкретного имущества (материальных благ). В социалистическом и постсоциалистическом праве регламентация отношений собственности традиционно испытывает большое и во многих случаях неоправданное влияние политэкономических подходов. Значительное число законодательных правил воспроизводит здесь политэкономические постулаты, а иногда и просто политические лозунги, а не правила поведения (юридические нормы).
Действительно, экономические отношения присвоения (собственности) выступают в различных формах в зависимости от того, кто является их субъектом: отдельный человек, группа лиц или организованный ими коллектив, государство или общество (народ) в целом. Соответственно этому обычно различают индивидуальное, групповое или коллективное и общественное, а также смешанное присвоение. Эти экономические формы присвоения принято также называть формами собственности.
Имущественный оборот в рыночном хозяйстве требует принципиального равенства прав товаровладельцев как собственников имущества. Иначе говоря, возможности по отчуждению и приобретению (присвоению) вещей должны быть одинаковыми для всех товаровладельцев. В противном случае единого оборота не получится. Поэтому становится необходимым принцип равенства всех форм собственности, под которым в действительности понимается равенство возможностей, предоставляемое различным субъектам присвоения1.
Следует однако подчеркнуть, что этот принцип тоже носит экономический, а не юридический характер. Обеспечить «равенство всех форм собственности» в юридическом смысле просто невозможно. Так, в государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе изъятое из оборота или ограниченное в обороте (например, большинство видов вооружения); государство может приобретать имущество в собственность такими способами (налоги, сборы, пошлины, реквизиция, конфискация, национализация), которых лишены граждане и юридические лица. С другой стороны, юридические лица и публично-правовые образования отвечают по своим долгам всем своим имуществом а граждане - за установленными законом изъятиями (приложение 1 к ГПК РСФСР). Поэтому ч.2 ст.8 Конституции РФ говорит о признании и равной защите, но не о «равенстве» различных форм собственности.
Защита права собственности и других прав осуществляется, в частности, в рамках общей гражданско-правовой защиты и связана с использованием предусмотренных законом способов защиты гражданский прав (ст. 12 ГК РФ). Перечень их не является исчерпывающим. Закон предусматривает возможность расширения круга способов защиты, а также существование разновидностей защиты отдельных гражданских прав.
Охрана отношений собственности осуществляется при помощи норм различных отраслей права. Так, гражданско-правовые нормы устанавливают принадлежность материальных благ субъектам гражданских правоотношений и определяют степень их имущественного обособления: обеспечивают собственникам условия для реализации их прав в определенных пределах; устанавливают неблагоприятные последствия для лиц, нарушивших права собственников; нормами административного права регулируются правила движения имущества (передача, изъятие и т.д.) в сфере государственного управления, т.е. отношения, связанные с имуществом, по осуществлению инвестиционного налогового кредита, по охране органами внутренних дел народно-хозяйственных и культурных объектов; нормами финансового права регулируется финансовая деятель ность по созданию материальной основы, необходимой для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, регулируются правоотношения как государственно-властные имущественные (денежные) отношения1.
В ст.45 Конституции РФ говориться, что «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Данное положение в равной степени относится и к защите права собственности.
Охрана собственности в различных ее формах является одной из основных функций государства, которую оно реализует через органы государственной власти.
Орган государственной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.
Способствует исполнению законов и деятельность органов внутренних дел, в частности милиции. Милиция в РФ - система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения. . Милиция строится на основе отраслевой специализации: службы криминальной милиции (уголовного розыска, по экономическим преступлениям, организованной преступности, незаконному обороту наркотиков и др.), службы общественной безопасности (обеспечение общественного порядка, государственная инспекция безопасности дорожного движения, вневедомственная охрана и др.) и другие. Указ Президента РФ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» от 12 февраля 1993 г. № 209і определил круг служб, которые входят в местную милицию. Служба вневедомственной охраны при органах внутренних дел, созданная специально для охраны собственности, входит в состав милиции общественной безопасности. Обособление этих функций позволяет наиболее эффективно обеспечивать сохранность различных форм собственности от преступных посягательств. В состав службы вневедомственной охраны входят милицейские, военизированные и сторожевые подразделения, а также инженерно-технический и обслуживающий персонал. Руководство деятельностью вневедомственной охраны осуществляется Главным Управлением вневедомственной охраны Министерства внутренних дел Российской Федерации . В своей деятельности служба вневедомственной охраны руководствуется Положением о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации .
Организация исполнения Постановления правительства от 14 августа 1992г. N589 об утверждении «Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», определяющего задачи, принципы и методы служебной и финансово-хозяйственной деятельности подразделений службы вневедомственной охраны, предусматривается приказом МВД РФ от 27.10.92г. N372.
На службу вневедомственной охраны возложены задачи по организации и осуществлению охраны объектов и имущества различных форм собственности на принципах самоокупаемости и самофинансирования. Наряду с этим, вневедомственная охрана выполняет задачи по поддержанию общественного порядка, пресечению правонарушений и преступлений. Данное положение требует обязательного выполнения государственных задач и плановых заданий с наименьшими затратами трудовых, материальных и денежных ресурсов, возмещения всех расходов по своему содержанию и развитию из собственных доходов.
Интерес к вопросу правового положения подразделений службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел вызван тем, что это единственная служба в системе МВД Российской Федерации, которая, являясь орга ном исполнительной власти, не финансируется из бюджетов какого-либо уровня, а находится на самофинансировании и самоокупаемости. Это двойственное положение службы вневедомственной охраны ставит много теоретических и практических проблем правового характера, касающихся финансово-хозяйственной деятельности подразделений вневедомственной охраны. В настоящее время трудно четко определить, в какое звено финансовой системы Российской Федерации (бюджетная система всех уровней; внебюджетные целевые и муниципальные фонды, финансы предприятий, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства) входят специальные (внебюджетные) средства службы вневедомственной охраны, что отрицательно сказывается на правовом регулировании соответствующих отношений.
В связи с этим ощущается необходимость углубленной разработки теоретических положений, касающихся понятия финансовой деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел и её правовых основ, а также практических путей и рекомендаций по совершенствованию ее осуществления, исследования особенностей источников денежных средств подразделений службы вневедомственной охраны как экономической основы реализации их задач и функций.
Исследование финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны вместе с тем дает возможность проанализировать содержание их прав и обязанностей, определить общее состояние правового регулирования деятельности службы вневедомственной охраны в условиях социально-экономических преобразований в Российской Федерации.
Таким образом, исследование основных моментов финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны, а также особенностей системы нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в данной области, имеет важное теоретическое и практическое значение. К сожалению, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования, рассматривающие теоретические и практические проблемы финансовой деятельности вневедомственной охраны. Вышеизложенным и объясняется выбор темы работы, ее актуальность и значение.
Объектом настоящего диссертационного исследования являются источники финансирования, финансово-экономическое состояние и перспективы развития, теоретические и практические аспекты правового регулирования финансовой деятельности подразделениями службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации.
Предметом исследования являются источники образования денежных средств, их планомерное распределение и использование, организация финансового учета и контроля в подразделениях различного уровня службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ, а также вопросы их налогообложения.
Цели и задачи исследования.
Основной целью диссертационной работы является комплексное исследование правовых основ финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел; отражение современного состояния проблем по ее организации и действенному контролю; разработка рекомендаций по улучшению правового регулирования и практической деятельности для эффективного обеспечения реализации задач, стоящих перед службой страны.
Исходя из намеченной цели, поставлены следующие основные задачи исследования:
• уяснение роли подразделений службы вневедомственной охраны в улучшении профилактики имущественных преступлений, криминогенной обстановки, а также определение места подразделений вневедомственной охраны в системе МВД РФ;
• изучение конституционно-правовых предпосылок финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны как структурных подразделений органов внутренних дел;
• определение понятия и содержания финансовой деятельности службы вневедомственной охраны и выявление ее соотношения с финансовой деятельностью государства;
• раскрытие особенностей, формулирование принципов финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны;
• определение задач, решение которых является целью финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны;
• анализ нормативно-правовой базы, регулирующей финансовую деятельность подразделений службы вневедомственной охраны;
• исследование компетенции подразделений службы вневедомственной охраны по образованию, распределению и использованию денежных средств;
• исследование финансового планирования, осуществляемого подразделениями службы вневедомственной охраны, раскрытие особенностей сметного процесса, понятия, содержания сметы подразделений службы вневедомственной охраны;
• анализ содержания и осуществления финансового контроля как принципа организации расходов подразделений службы вневедомственной охраны;
• исследование вопросов налогообложения подразделений службы вневедомственной охраны;
• выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правовой основы финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны.
Методологические и теоретические основы исследования.
Методологическую основу диссертации составляет комплекс научных методов исследования, таких как диалектический, системно-структурный, сравнительно - правовой, системно - функциональный, социологический, логический, исторический и другие.
Положения и выводы диссертации основываются на Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных (финансовое, административное, гражданское и другие отрасли права) и иных нормативно - правовых актах, законодательстве субъектов Российской Федерации, нормативных актах МВД РФ, Главного Управления вневедомственной охраны МВД РФ, УВД Саратовской области, нормативных актах органов местного самоуправления и др.
Состояние научной разработанности темы.
Основные вопросы деятельности органов внутренних дел и структурных его подразделений - подразделений службы вневедомственной охраны, правовые, социально-экономические факторы, их финансовое положение, влияющие на их развитие, рассмотрены и исследованы в работах Ю.С. Адушкина, В.Г. Аникеева, З.А. Багишева, Р.Д. Боголепова, А.В. Гончукова, М.В. Григорьева, Н.Е. Лишанкова, Малько А.В., Матузова Н.И., М.Г. Марковой, В.Н. Манохина, О.Ю. Ручкина, Л.Н. Уврачева, А.Е. Черноморец, В.Д. Шалагина и других авторов. По вопросам правовых аспектов финансовой деятельности органов внутренних дел, её понятий, принципов финансирования значительный интерес представляют труды Д.А.Бекерской, Л.К.Вороновой, Е.Ю.Грачевой, Э.А.Вознесенского, М.В.Карасевой, И.В.Мартьянова, Е.А.Ровинского, Н.И.Химичевой и др.
К сожалению до сих пор остались неосвещенными такие проблемы, как налогообложение, разработка методики по составлению смет расходов и доходов, особенности бухгалтерского учета деятельности подразделений службы вневедомственной охраны, её статуса.
Научная новизна диссертации определяется своевременной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций в сфере финансово-хозяйственной деятельности, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование правовой основы деятельности подразделений службы вневедомственной охраны.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
• уточнение понятия специальных (внебюджетных) средств службы вневедомственной охраны как обособленного элемента в составе финансовых ресурсов непроизводственной сферы;
• формулирование в обобщенном виде правовых основ финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны;
• характеристика расходов по службе вневедомственной охраны и их правовой основы;
• характеристика доходов службы вневедомственной охраны и правовой основы их формирования;
• анализ понятия финансового планирования, осуществляемого подразделениями службы вневедомственной охраны, содержания сметы доходов и расходов;
• характеристика и исследование вопросов налогообложения подразделений службы вневедомственной охраны;
• анализ организации контроля за использованием финансовых ресурсов подразделениями службы вневедомственной охраны. Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных в диссертации проблем.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке научных проблем финансового права, особенно институтов расходов и внебюджетных средств, налогового права, других отраслей правовых наук (например, административного и гражданского права), теории управления.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе, при проведении лекций и практических занятий по курсу «Финансовое право», в преподавании курса по теме диссертации при подготовке сотрудников и работников для службы вневедомственной охраны.
Разработка и исследование основных вопросов финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны может представлять интерес для руководителей подразделений службы вневедомственной охраны, работников бухгалтерских служб, финансовых и налоговых органов, руководителей предприятий, организаций, фирм, банковских работников и других.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем финансовой деятельности службы вневедомственной охраны МВД РФ, реальной возможностью апробации ряда выработанных предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего развития службы вневедомственной охраны.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические положения и выводы диссертации получили апробацию в следующих формах:
1) чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому и налоговому праву в Саратовском юридическом институте МВД РФ;
2) в выступлениях на научно-практической конференции «Научные основы деятельности сотрудников органов внутренних дел» проходившей в Самарском филиале СЮИ МВД России (Самара, октябрь 1999г.); Международной научно-практической конференции при совете безопасности Правительства Саратовской области (Саратов, март 2000г.); научно-практической конференции «Механизм развития инвестиционных процессов в Саратове» проходившей в СГТУ (Саратов, февраль 2001г.); научно-практической конференции «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» проходившей в Московской академии МВД России 2001г.;
3) публикации ряда статей.
Структура работы. Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения и библиографии.
Служба вневедомственной охраны в системе МВД РФ и её социально-экономическая роль
Служба вневедомственной охраны является специализированной государственной организацией, предназначенной для защиты всех форм собственности от преступных посягательств. Основным правовым актом службы вневедомственной охраны является Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 5891.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 года № 587 «Вопросы частной детективной и охранной деятельности»2 утвержден Перечень объектов, подлежащих государственной охране. Это здания высших органов государственной власти РФ, здания органов власти субъектов РФ, судов всех уровней, органов прокуратуры, государственные объекты по производству и хранению оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и материалов; государственные объекты микробиологической и фармацевтической промышленности; объекты жизнеобеспечения и др.
Часть из этих объектов подлежат ведомственной либо вневедомственной охране, но наиболее важные объекты подпадают под режим специальной государственной охраны, осуществляемой в соответствии с особыми требованиями законодательства.
Ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных министерств и других органов исполнительной власти. Перечень ведомств, имеющих право на создание государственной ведомственной охраны, определяется Правительством РФ, а перечень конкретных охраняемых объектов утверждается самими этими ведомствами1.
Служба вневедомственной охраны является подразделением милиции общественной безопасности (местной милиции) и содержится за счёт средств, получаемых за охрану собственности, находящейся в ведении других отраслей и сфер управления, государственных, муниципальных и иных организаций, а также частных лиц на договорной основе. Руководство деятельностью службы вневедомственной охраны в системе МВД РФ осуществляет Главное управление вневедомственной охраны.
Вневедомственная охрана создается в городах, районных центрах и поселках городского типа. Подразделения службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел - отделы, отделения вневедомственной охраны, имеющие в непосредственном подчинении милицейские, военизированные и сторожевые подразделения, организуются при наличии общей численности работников охраны более 50 единиц с учётом возможности развития централизованной охраны с задействованной ёмкостью свыше 120 номеров на пульт и подразделения2.
На всех этапах развития нашего государства правительство определяло конкретную систему мер, направленных на обеспечение надёжной охраны собственности.
В мае 1920 года межведомственное совещание, проведённое НКВД с участием заинтересованных сторон (Наркомфина, Наркомвнешторга и др.), приняло решение о создании промышленной милиции. В нём указывалось: «...промышленная милиция ... является специальным видом милиции, имеет специальную задачу - охрану экономического достояния Республики:.. .фабрик, складов, учреждений, лесов, совхозов, горных промыслов и т.п.»3.
6 февраля 1924 года Совет народных комиссаров РСФСР принял постановление о создании ведомственной милиции, которая обязана была не только охранять государственные предприятия и учреждения, но и обеспечивать правопорядок на обслуживаемой территории. Её деятельность организовывалась на договорных началах с администрацией охраняемых объектов. К сентябрю она была сформирована в 30 губерниях и областях РСФСР и обслуживала около 520 различных предприятий, учреждений и организаций1.
В 1932 году ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об охране имущества государственных предприятий , колхозов и коопераций и укреплении общественной (социалистической) собственности.» Расхищение государства рассматривалось как политическое преступление. При отягчающих обстоятельствах постановление предусматривало применение высшей меры наказания, при смягчающих обстоятельствах-10 лет лагерей. В выполнении этого постановления была задействована милиция2.
В послевоенное время (1947 год) Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «Об усилении охраны личной собственности граждан, «которым была расширена правовая основа деятельности милиции в борьбе с этим видом преступления» .
В дальнейшем продолжали осуществляться мероприятия по упорядочению и улучшению дела организации охраны объектов, имущества граждан.
Для решения указанных проблем в системе органов внутренних дел постановлением Совета Министров СССР от 29 октября 1952 года № 4633-1835 «Об использовании в промышленности, строительстве и других отраслях народного хозяйства работников, высвобождающихся из охраны и мерах по улучшению дела организации охраны хозяйственных объектов министерств и ведомств» была создана служба вневедомственной охраны. На создаваемые при органах милиции специализированные подразделения - вневедомственную наружную охрану возлагалась охрана мелких торговых и хозяйственных объектов различного ведомственного подчинения, расположенных в республиканских, краевых и областных центрах, а также в крупных городах страны4.
Понятие и содержание финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны
В настоящее время теорией финансового права не выработано понятия финансовой деятельности подразделений органов внутренних дел, осуществляющих свою деятельность за счет внебюджетных средств, особенно такой особой службы, как вневедомственная охрана.
Прежде, чем приступить к рассмотрению этого вопроса, необходимо обратиться к одному из основополагающих понятий финансового права, а именно финансовой деятельности государства в целом, ее методам и принципам.
Государство не может реализовать свою внутреннюю и внешнюю политику, обеспечить выполнение своих социально-экономических программ, функций обороны и безопасности страны, не располагая финансовыми ресурсами, не используя широкие возможности воздействия на все эти явления посредством финансового механизма.
Переход к рыночным отношениям требует усиления роли экономических, в том числе и финансовых, рычагов в регулировании общественного производства взамен административно-командных методов управления. Развитие этих отношений обусловлено общественным разделением труда, наличием разных форм хозяйственной деятельности, экономической обособленностью и равноправием их субъектов, внешнеэкономическими связями. В результате распределение общественного продукта и национального дохода происходит в денежной форме. Конституционное и законодательное закрепление разнообразия форм собственности и развития рыночного механизма определяет перспективы расширения и углубления товарно-денежных отношений в Российской Федерации.
Финансовая деятельность выступает не только как инструмент для предоставления денежных средств от источника к потребителю, она также является системой контроля и важным двусторонним каналом связи. Условия, на ко торых предоставляются средства либо льготное налогообложение, отражают приоритеты выделяющих их субъектов; пути, которыми они используются, соответствуют предпочтениям их потребителей.
Таким образом, осуществляя финансовую деятельность, государство обеспечивает условия выполнения задач, стоящих перед обществом. Лучший способ управления государством - это управление при помощи денег, и лучшего средства управления человечество пока не придумало
Финансовая деятельность - одна из наиболее древних видов деятельности государства, как, впрочем, глубокую историю имеют и сами финансы.
Независимо от исторического периода, от определенной общественно -экономической формации главная цель государства в области финансовой деятельности - выработка эффективной системы методов формирования, распределения и использования фондов денежных средств, обеспечивающих реализацию государством своих функций.
В связи с этим уместно привести определенные Е.А. Ровинским основные задачи, которые решает государство, осуществляя финансовую деятельность, -«... планомерное распределение всего общественного продукта, распределение и перераспределение его основной части - национального дохода; обеспечение образования форда денежных средств и его использование в целях выполнения функций государства, связанных с удовлетворением потребностей всего общества; осуществление государственного контроля...»2.
Очевидно, что финансовая деятельности на протяжении всей истории являлась и является одним из ведущих направлений деятельности государства и ее состояние - определяющий фактор экономического и социального благополучия общества.
Финансовая деятельность государства - очень сложный вид государственной деятельности. Этот вид государственной деятельности, исходя из его целей, призван обеспечить, гарантировать не одну какую-то задачу или функцию государства, а практически все. Пожалуй, в современной системе государ ственных функций трудно выделить хотя бы одну, реализация которой не требовала бы государственных затрат1.
Необходимо отметить, что вопрос о роли воздействия государства путем финансов на социально-экономические процессы общества весьма остро стоит в настоящее время в России в период глубоких экономических перемен, перехода от плановой централизованно-командной системы к другой форме экономического устройства, к рыночным методам хозяйствования. В связи с этим возникли ошибочные предположения о радикальном сокращении роли государства в управлении экономикой, о понижении роли государственных финансов. Уместно в данном случае привести мнение американского ученого Р. Клитга-арда: «Справедливый и эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики. Успех рыночных реформ в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожиданностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления отраслями экономики» .
Кроме того, сама система рыночных отношений характеризуется рядом объективных недостатков. Особенно это характерно для первичных этапов развития рынка. К ним можно отнести: неравенство, т.е. неспособность рынка распределять доходы среди различных слоев населения с соответствии с целями демократического общества, нестабильность, т.к. конкурентная рыночная система не гарантирует полной занятости населения и стабильности уровня цен. Все эти недостатки весьма пагубно отражаются на экономическом и социальном развитии общества, существенно влияют на криминогенную обстановку в стране, и сами по себе они не могут быть разрешены. Необходима государственная политика, поскольку именно на государство возложены обязанности по устранению недостатков рыночной экономики посредством осуществления финансовой, в том числе налоговой, деятельности, выделения бюджетных средств, субсидий, формирования денежных фондов за счет внебюджетных источников и т.д.
Источники финансирования службы вневедомственной охраны при органах внутренний дел, их особенности и порядок планирования
Учреждения и организации, осуществляющие некоммерческую деятельность, оказывают разнообразные услуги - социального характера, управленческие, по охране общественного порядка и т.п.
Как уже отмечалось, служба вневедомственной охраны осуществляет свою деятельность на принципах самоокупаемости, самофинансирования и содержится за счет специальных (внебюджетных) средств, поступающих по договорам от собственников (пункт 10 Положения).
На началах самоокупаемости и самофинансирования функционируют те организации, затраты которых полностью возмещаются из выручки от реализации нематериальных благ и услуг1. Таким образом, Правительство РФ определило источник финансирования службы вневедомственной охраны. Собственно говоря, это и есть главная особенность деятельности вневедомственной охраны. Как уже отмечалось в данном исследовании, подразделения службы вневедомственной охраны в составе милиции общественной безопасности (местной милиции) относятся к органам исполнительной власти. Согласно ст. ст. 84, 85, 86, 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти, в том числе правоохранительная деятельность государства, финансируется из бюджетов всех уровней. Вместе с тем подразделения вневедомственной охраны не получают денежных средств из бюджетов и даже участвуют в формировании их доходов, уплачивая налоги.
Подразделения службы вневедомственной охраны осуществляют свою деятельность на основании договора в соответствии со статьями 48, 50 Гражданского кодекса Российской Федерации. Все взаимоотношения подразделений службы вневедомственной охраны с собственниками обуславливаются в составленном договоре, который предусматривает предмет договора, обязанности и ответственность сторон, порядок разрешения хозяйственных и организационных споров и др. К договору прилагается акт о технической укрепленности объектов, их схема, расчет на содержание охраны и перечень охраняемых объектов.
Оплата за охрану объектов и другие охранные услуги производится в соответствии с тарифами (ценами услуг), которые разрабатываются службой вневедомственной охраной самостоятельно. Тарифы устанавливаются руководителями управлений (отделов) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД согласно письму комитета цен при Госэкономике РСФСР от 18. 03. 1992 г. № 07/757 «О тарифах на услуги по охране объектов». На содержание милиции, осуществляющей по договорам охрану объектов министерств и ведомств, составляется смета расходов в соответствии с указаниями ГУВО МВД РФ от 7. 06. 93 г. №36/461.
Тарифы и сметы на охранные услуги разрабатываются, исходя из экономически обоснованных затрат на содержание всего подразделения охраны. Оплата охраны объектов и других услуг производится по договорным ценам с учетом экономически обоснованных затрат и пятипроцентного превышения доходов над расходами для возмещения убытков в связи с кражами и пожарами, допущенными по вине охраны (пункт 10 Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел РФ)1.
Средства, остающиеся в распоряжении вневедомственной охраны после уплаты налогов, изъятию не подлежат. Они накапливаются на счетах и расходуются на развитие службы вневедомственной охраны, финансирование социальных программ соответствующих подразделений.
За счет остатка неиспользованных средств производятся также отчисления в централизованный резервный фонд, из которого возмещаются убытки от крупных краж и пожаров. Положение о резервном централизованном фонде утверждено Министерством внутренних дел Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации1.
Необходимость создания вышеуказанного централизованного фонда была вызвана крупными пожарами на ткацких фабриках г. Иванова, находящихся под вневедомственной охраной, в 1992 году. В результате этих пожаров у вневедомственной охраны всей Ивановской области не хватило средств на возмещение причиненного ущерба и потребовалась помощь Главного управления вневедомственной охраны, которое собрало денежные средства со всех управлений (отделов) вневедомственной охраны субъектов РФ.
Средства централизованного резервного фонда расходуются строго по целевому назначению на возмещение убытков от крупных краж и пожаров на охраняемых подразделениями вневедомственной охраны объектах.
При этом средства централизованного резервного фонда выделяются подразделением вневедомственной охраны на указанные цели (в размере ущерба или его части) лишь в том случае, если их финансовое состояние не позволяет возместить ущерб самостоятельно.
Централизованный резервный фонд создается за счет отчисления отделами (отделениями) вневедомственной охраны части остатка неиспользованных средств (превышения доходов над расходами) в размере 0,1 процента от суммы доходов, поступающим по договорам за оказанные услуги по охране объектов и мест хранения личного имущества граждан, но не более 20% остатка использованных средств.
Отчисления в централизованный резервный фонд производятся подразделениями службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел вышестоящим управлениям (отделам) вневедомственной охраны при МВД республик в составе Российской Федерации, ГУВД, УВД краев, областей, автономных образований, г. Москвы, г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Управления вневедомственной охраны 70% средств централизуют в своем распоряжении, а остальные 30% не позднее 30 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, перечисляют Главному управлению вневедомственной охраны МВД России.
Решение о расходовании средств централизованного резервного фонда принимают руководители вневедомственной охраны на основании материалов, представленных подчиненными подразделениями вневедомственной охраны. В материалах должны быть приведены соответствующие расчеты, подтверждающие необходимость получения средств из данного фонда. Неиспользованные в течение календарного года остатки средств централизованного резервного фонда по состоянию на 31 декабря не закрываются и могут быть использованы в следующем году.
Суммы отчислений в централизованный резервный фонд учитываются на балансовом счете «Централизованный резервный фонд вневедомственной охраны».
Контроль за использованием финансовых ресурсов в подразделениях службы вневедомственной охраны
Контроль - одна из функций в компетенции каждого и любого государственного органа. Контроль за исполнением Конституции, законов, других нормативных актов - это всеобщая и универсальная функция. Контроль как всеобщая функция ведется, следовательно, на всех уровнях государственной деятельности1.
Неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления является финансовый контроль. Он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности в области образования, распределения и использования денежных фондов. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функция.
В рыночных условиях финансовый контроль должен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечения бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных платежей между хозяйствующими субъектами. С его помощью возможно решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей субъектами всех форм собственности, использования государственных финансовых ресурсов по целевому назначению. Рядом с категорией законности ставят обычно дисциплину. Действительно, эти категории неразрывны.
Дисциплина (в широком смысле слова) - это соблюдение правил, имеющих правовую форму, практическое их соблюдение конкретными исполнителями. Как известен каждый исполнитель, так и нет безымянных нарушителей дисциплины. Отсюда понятна роль дисциплины как средства решения задач развития нашего общества. В современных условиях нашей общественной структуры различается несколько видов дисциплины. В системе общественных организаций действуют правила общественной дисциплины, в системе государственных отношений - правила государственной дисциплины. Государственная дисциплина делится в свою очередь на определенные виды: плановая дисциплина, финансовая, производственная, штатная, служебная (для служащих), исполнительская, отчетно-статистическая и др. .
Финансовая дисциплина - это четкое соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений2.
Финансовый контроль, являясь одной из функций управления, способствует получению субъектом управления информации об истинном положении дел для достижения целей управления, обеспечения устойчивости и упорядоченности финансовой системы. Контроль, в том числе и финансовый контроль в сфере финансовой деятельности, является заключительной стадией управленческого процесса. В рамках управленческой системы различают две подсистемы - управляющая и управляемая. Само управление есть, следовательно, процесс взаимодействия подсистем, обозначаемых в качестве субъекта и объекта управления. Процесс управления представляет собой взаимодействие между управляющей и управляемой подсистемами, включающее обмен сигналами прямой и обратной связи. В процессе контроля выявляются: качество самого управленческого решения; эффективность тех организационных мер, которые были приняты для его исполнения; соответствие организации объекта целям успешного выполнения предписаний, содержащихся в управленческих решениях, а также качество кадров, исполняющих решение. В финансовом контроле как функции управления проявляются его информационная и коррекционная сущность, он является универсальным средством получения информации по каналу обратной связи, без чего процесс управления потерял бы целенаправленность. В.Г. Афанасьев рассматривает контроль в аспекте принятия решения и дает следующую трактовку контроля: «Контроль - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям - законам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т. д.2
Словарь иностранных слов дает два варианта трактовки контроля (фр. controle) - во-первых, -это «проверка, а также наблюдение с целью проверки» и, во-вторых, - это система органов: «те, кто занимается такой проверкой, контролёры» .
Объектом приложения финансового контроля являются прежде всего денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех звеньях финансовой системы.
В зависимости от правовой природы субъектов, занимающихся контрольной деятельностью, финансовый контроль может быть государственным, внутрихозяйственным, независимым (аудиторским), банковским и др.
