Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты административно-правового регулирования противодействия молодежному экстремизму органами внутренних дел 15
1. Молодежный экстремизм как объект административно-правового регулирования 15
2. Содержание и особенности механизма административно-правового регулирования противодействия молодежному экстремизму 34
ГЛАВА 2. Административно-правовой институт противодействия экстремизму 53
1. Институциональное регулирование вопросов противодействия молодежному экстремизму в России .53
2. Административно-правовой режим противодействия молодежному экстремизму в России 72
3. Специфика административно-правовых методов регулирования общественных отношений в сфере противодействия молодежному экстремизму .82
ГЛАВА 3. Органы внутренних дел как субъект противодействия молодежному экстремизму в Российской Федерации 103
1. Органы внутренних дел в системе субъектов противодействия молодежному экстремизму .103
2. Взаимодействие органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере противодействия молодежному экстремизму 118
Заключение 131
Список использованных источников
- Содержание и особенности механизма административно-правового регулирования противодействия молодежному экстремизму
- Административно-правовой режим противодействия молодежному экстремизму в России
- Специфика административно-правовых методов регулирования общественных отношений в сфере противодействия молодежному экстремизму
- Взаимодействие органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере противодействия молодежному экстремизму
Содержание и особенности механизма административно-правового регулирования противодействия молодежному экстремизму
Экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур является одним из основных источников угроз безопасности Российской Федерации. В Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной 20 ноября 2013 г. Президентом Российской Федерации, отмечено, что особую озабоченность вызывает распространение экстремистских настроений среди молодежи3.
Молодежь, в силу своих возрастных и психологических особенностей, наиболее восприимчива к идеям радикализма и экстремизма. Под воздействием идеологов экстремистских и террористических организаций молодые люди могут стать инструментом борьбы за власть, тем максималистским деструктивным потенциалом, способным повернуть вектор развития общества, используя любые насильственные средства в борьбе за «светлое будущее». Феномен экстремизма можно рассматривать как процесс превращения человека в запрограммированную «машину», действующую по предписанным ему нормам, но с сохранением иллюзии самостоятельности принимаемых решений, в результате подавляется способность к критическому мышлению и действию, а одиночество и бессилие вытесняются ценой стандартизации личности и растворения ее в массе4.
Массовые беспорядки, погромы, столкновения с властями – с каждым годом волна социальных катаклизмов становится все более мощной и многогранной угрозой для каждого жителя планеты. И во всех этих событиях основной движущей силой являются молодые люди в возрасте до 30 лет. Поэтому
Вместе с тем, несмотря на то, что само слово «экстремизм» стало довольно популярным как в средствах массовой информации, обыденной жизни, так и в научных кругах, единообразного понимания содержания этого явления не существует ни в массовом сознании, ни среди специалистов.
Несмотря на то, что результаты опросов населения показывают, что в последние годы уровень осознания понимания значения слова «экстремизм» у россиян вырос, тем не менее большое число граждан имеют слабое, размытое представление об этом явлении. Так, по результатам опроса Фонда общественного мнения, в 2009 г. 36% россиян заявляли, что не знают значение понятия «экстремизм». Объяснить содержание этого слова взялись 37% респодентов: 8% – пояснили, что экстремизм – это …насилие, жестокость, агрессия, ненависть; 7% – это крайние формы выражения идеологических взглядов; 6% – это фашизм, национализм; 3% – это негосударственная деятельность, захват власти. Часть респондентов (2%), не сумев дать определение данному понятию, просто выразили отношение к экстремизму («это плохо», «запрещено», «ругательное слово», «экстремисты – зачинщики плохого»)5. Результаты анкетирования, проведенного в 2012-2013 гг. в ряде регионов Российской Федерации, показывают, что большинство респондентов утверждают, что знают значение слова «экстремизм» (62,8%), заметно меньшее количество респондентов только слышали это слово (23%) и, наконец, слышали слово «экстремизм» впервые всего 14,2% опрошенных. Крайне негативно относятся к рассматриваемому явлению 61,6% анкетируемых (приложение 1).
У ученых нет единого мнения о пагубном характере экстремизма. Ряд специалистов говорят об исключительной негативности этого явления6. Они
Закон и право. 2002. № 9. С. 29; Узденов Р. М. Экстремизм: Криминологические и уголовно-правовые проблемы противодействия: Автореф. дис. … канд. юрид. обосновывают это тем, что экстремизм как форма поведения человека выражается в склонности к разрешению проблем не посредством разума, норм морали, религии, права, а крайними, не принятыми в цивилизованном сообществе мерами и способами7. Другие авторы8 рассматривают экстремизм как «двигатель исторического процесса»: и во времена самодержавного деспотизма, и в советский период, и на современном этапе существенное место в политическом процессе занимали и занимают экстремистские партии, движения, настроения и действия. У любого народа и в любую историческую эпоху мы можем найти людей, отстаивающих свои мировоззренческие позиции, противоречащие общепризнанным нормам, и подчас именно эти индивиды дают толчок прогрессивному развитию общества. Еще Платон говорил, что бытие заключает в себе противоречие: оно едино и множественно, вечно и преходяще, неизменно и изменчиво, оно покоится и движется. Противоречие есть необходимое условие для побуждения души к размышлению9. Формирование государственности исторически происходило в общем русле возникновения прогрессивных направлений буржуазной политической и правовой мысли, становления и развития нового юридического мировоззрения, критики феодального произвола и беззаконий, абсолютистских и полицейских режимов, утверждения идей гуманизма, принципов свободы и равенства всех людей, неотчуждаемых прав человека, поисков различных государственно-правовых средств, конструкций и форм, направленных против узурпации публичной политической власти и ее безответственности перед обществом
Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2005. С. 93 Мы разделяем мнение специалистов, которые считают, что экстремизм, как та или иная крайность, наблюдается в различных сферах деятельности, который может в зависимости от ситуации получать в обществе позитивную или негативную оценку. Экстрим в науке, литературе, спорте, моде, скульптуре, других видах искусства может привести к переменам, инновациям, новым течениям, новым школам. Поэтому придание экстремизму только негативного и особенно политически преступного характера, что характерно для современной России, является глубоко односторонним, ошибочным или, по крайней мере, сомнительным уголовно-правовым и криминологическим решением11. Между тем, в рамках нашего административно-правового исследования мы рассматриваем лишь такие формы экстремизма, которые противоречат установленным обществом нормам поведения и причиняют или представляют реальную угрозу причинения вреда.
В последние годы в научной литературе многократно предпринимались попытки дать определение термину «экстремизм», раскрыть его сущность. Но в связи с тем, что указанное понятие находится на стыке различных гуманитарных наук (философия, политология, право, психология, социология и др.), в каждой из которых оно раскрывается в разных аспектах, сформулировать междисциплинарное определение пока не представилось возможным. По мнению С.С. Борисова, «чрезмерно широкое толкование термина «экстремизм» в научных и учебных работах добавляет ему неопределенности и «универсальности», что находит свое продолжение в средствах массовой информации и общественном мнении и не лучшим образом сказывается на адекватности оценки социальной опасности экстремистских проявлений»
Административно-правовой режим противодействия молодежному экстремизму в России
Другие ученые-юристы признают в качестве экстремизма идеологию, приверженность к крайним взглядам. «Идеология экстремизма – это идеология нетерпимости к оппонентам, оправдывающая их насильственное подавление, предполагающая существование врага в лице инакомыслящих граждан, признающих лишь собственную монополию на истину независимо от правовых установок»40.
В.В. Бирюков отмечает, что экстремизм «определяется как идеология, предусматривающая принудительное распространение ее принципов, нетерпимость к оппонентам и насильственное их подавление»41. Г.И. Демин рассматривает экстремизм как «приверженность к крайним взглядам, идеям, концепциям, действиям и поступкам. Это есть своеобразная система мировоззрения, которая ориентирована на радикальные, решительные действия, выходящие за рамки общепринятых представлений, норм и правил»42.
На наш взгляд, сама по себе экстремистская идеология, не проявленная через деятельность, не подлежит правовой квалификации и не может иметь юридически наказуемых последствий.
Представляется целесообразным в рамках нашего исследования под идеологией экстремизма понимать мировоззрение определенного индивида или общности людей, составляющих обособленную социальную группу, базирующееся на национальном, расовом, религиозном, социальном, политическом превосходстве, являющееся мотивом для совершения противоправных действий.
Весьма четко формулирует представленную нами гипотезу третья группа правоведов, которая рассматривает экстремизм как социально-политическое явление, а экстремистскую деятельность как правовую категорию.
Так, С.Е. Пролетенкова считает, что «экстремизм – является термином скорее политическим, чем правовым, и отражает наличие в обществе определенного опасного социального явления, которое выражается в формировании у людей системы крайних идеологических взглядов, нередко реализуемых в виде противоправных действий, создающих реальную угрозу жизни и здоровью людей, политической стабильности, функционированию важнейших государственных и правовых институтов и государству в целом. Экстремистская деятельность в свою очередь является характеристикой правовой и включает в себя совершение общественно опасных противоправных деяний, по мотивам национальной, расовой, религиозной, социальной, классовой, политической вражды и ненависти»43.
Аналогичные выводы сделаны К.Ч. Бердалиевым, который отмечает, что «экстремизм представляет собой понятие уровня социального явления, в то время как «экстремистская деятельность» характеризуется определенной деятельностью любых субъектов. Он считает, что «смешивать их недопустимо не только из-за существенного понятийного различия, но и в силу трудности последующего разделения их в организационно-правовом, уголовно-правовом, криминологическом и иных прикладных аспектах противодействия экстремизму»44. идеологическая основа (мотивация), насилие. На наш взгляд, угрозу национальной безопасности можно рассматривать в качестве критерия, позволяющего раскрыть содержание искомого понятия.
Согласно ст. 6 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, «угроза национальной безопасности – прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства»45.
Экстремистская деятельность, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране, представляет одну из основных угроз общественной безопасности как части национальной безопасности Российской Федерации.
Отличительной особенностью экстремистских деяний является тот факт, что они причиняют вред не только конкретной жертве, а всей системе общественных отношений, обеспечивающей основы конституционного строя государства.
Таким образом, к экстремистской следует относить специфически мотивированную, насильственную, противоправную деятельность, представляющую угрозу национальной безопасности государства. А экстремизм рассматривать как социальное явление, которое характеризуется наличием у индивида или определенной общности крайних идеологических взглядов, представляющих угрозу конституционным правам, свободам, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию, обороне и безопасности государства.
В современной правой доктрине существует множество классификаций экстремизма по различным основаниям, так как выделение в нем конкретных видов и форм имеет существенное значение для организации противодействия этому явлению со стороны государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями.
А.А. Бакаев отмечает, что «из-за отсутствия четкого определения данного явления среди ученых нет единого мнения относительно видов экстремизма»46, В.В. Устинов считает, что «классификация экстремизма не может быть единственной, окончательной и носить абсолютный характер, поскольку это явление многогранное и динамичное»47.
Спорным остается вопрос о соотношении категорий формы и вида экстремизма. Р.С. Тамаев выделяет три основные формы экстремизма политический, национальный и религиозный48, Б.К. Мартыненко, наряду с указанными формами, называет националистический49. С указанным мнением не согласны В.А. Пономаренков и М.А. Яворский, считая, что «здесь налицо подмена категорий «форма» и «вид»50, а также В.В. Ревина, которая полагает, что «исходя из конкретной сферы социальных отношений, в которой проявляется экстремизм (политика, экономика, экология, религия и т.д.), следует говорить о том или ином виде экстремизма: политическом, национальном, религиозном и т.д.»51.
На наш взгляд, формами экстремизма являются противоправные деяния, перечисленные в ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремисткой деятельности», за которые предусмотрена уголовная или административная ответственность.
Специфика административно-правовых методов регулирования общественных отношений в сфере противодействия молодежному экстремизму
Содержание института противодействия экстремизму определяют прежде всего правовой режим и метод правового регулирования, которые применяются для выделения соответствующих отраслей и институтов права. Понятие «режим» берет свое начало от латинского слова «regimen» – управление. В словаре иностранных слов режим определяется как государственный строй, образ правления; точно установленный распорядок жизни; система правил, мероприятий, необходимых для достижения для той или иной цели144. Как отмечает В.В. Черкасов: «Режим – это та внешняя оболочка, которая обеспечивает само существование системы управления, ее нормальное целенаправленное функционирование и возможность проявления внутри системы потенций самоорганизации и самоуправления»145.
Правой режим в научной литературе рассматривают как «систему норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов»146, «как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы «распорядок» действия права»147.
По определению Ю.А. Тихомирова, «административно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния»148. Аналогичное определение дал С.М. Петров: «Под административно-правовыми режимами понимается основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления»149.
С.С. Маилян считает, что административно-правовые режимы могут быть ориентированы на решение проблем как позитивного, так и негативного характера. В первом случае они содействуют эффективности функционирования государственных структур в их влиянии на социальные процессы. Во втором случае режимы призваны предупредить развитие негативных тенденций в тех или иных областях государственного управления.
Как отмечает А.П. Шергин, «правовые режимы, регулируемые нормами административного права, несмотря на все их разнообразие, ориентированы преимущественно на обеспечение общественной безопасности и охрану общественного порядка»150. Эти правовые комплексы играют значительную роль в противодействии экстремизму как одной из угроз национальной безопасности.
Экстремизм является одной из наиболее сложных социально-политических проблем современного российского общества, что связано в первую очередь с многообразием экстремистских проявлений, неоднородным составом организаций экстремистской направленности, которые оказывают дестабилизирующее влияние на социально-политическую обстановку в стране, угрожают национальной безопасности Российской Федерации151, что обусловливает необходимость существования специального предупредительного, непрерывно действующего административно-правового режима противодействия экстремизму. Назначение административно-правовых режимов, в том числе и режима противодействия экстремизму, состоит в регулировании особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам относятся: а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; в) детальная, своего рода операциональная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; г) строгая система контроля и ответственности за деятельностью в рамках административно-правового режима; д) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.)152.
Структура любого правового режима состоит из следующих элементов: носитель режима, режимные правовые средства; режимные правила, правовые статусы субъектов режимного регулирования, система организационно-юридических гарантий153.
Правовой режим противодействия экстремизму регламентирует деятельность в уполномоченных структур, устанавливает их правовой статус и порядок его реализации. Таким образом, он характеризуется единством материальных и процессуальных норм. Этот режим носит комплексный характер, так как он регламентируется не только нормами административного права, но и уголовного, гражданского, финансового, трудового и др.
Взаимодействие органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере противодействия молодежному экстремизму
Деятельность органов внутренних дел по противодействию молодежному экстремизму регламентируется многочисленными нормативными правовыми актами. Помимо рассмотренных ранее, большое значение в проведении предупредительных мероприятий имеет приказ МВД России от 17 января 2006 г. № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (в ред. от 30 декабря 2011 г. № 1340). Согласно данному нормативному акту по линии противодействия экстремизму: в обязанности сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних входит выявлять во время проведения профилактических мероприятий принадлежность подростков к группам антиобщественного, экстремистского и иного характера, лидеров и активных участников этих групп, места их концентрации, а также лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и (или) антиобщественных действий; сотрудники патрульно-постовой службы полиции обязаны принимать все необходимые меры, направленные на предупреждение совершения террористических актов в местах массового пребывания граждан; осуществлять мероприятия по проверке документов в целях выявления лиц, подозреваемых в принадлежности к террористическим и экстремистским организациям, а также незаконно перевозящих оружие, боеприпасы, взрывные устройства, взрывчатые, зажигательные, химические, сильнодействующие ядовитые вещества, наркотические средства и психотропные вещества, террористическую и 115 экстремистскую литературу.
В разграничении полномочий и организации взаимодействия подразделений органов внутренних дел – приказ МВД России от 31 октября 2012 г. № 987дсп «Об утверждении Наставления по организации деятельности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России, осуществляющих в пределах компетенции выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений террористического характера, преступлений и правонарушений экстремистской направленности а также расследование преступлений террористического характера и экстремистской направленности».
Вместе с тем анализ ведомственных нормативных правовых актов, определяющих деятельность инспекторов по делам несовершеннолетних и частковых уполномоченных полиции: приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции», приказ МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 «Об утверждении
Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации», а также результаты проведенного нами анкетирования и интервьюирования сотрудников указанных подразделений показывает, что в настоящее время нормативно не отработан четкий алгоритм их действий в сфере противодействия экстремизму, на это указывают и низкие результаты практической деятельности. Так, из 126 опрошенных участковых уполномоченных полиции только 12% принимали участие в мероприятиях по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и правонарушений экстремистской направленности, среди 107 инспекторов по делам несовершеннолетних, подвергнутых анкетированию, имеют опыт в данном направлении оперативно-служебной деятельности лишь 6%.
Проведенным исследованием установлено, что в сформированной в системе МВД России структурной схеме противодействия молодежному экстремизму имеются недостатки, негативно влияющие на достижение положительного результата. Причем, имеющиеся проблемы касаются всей рассматриваемой 116 иерархической вертикали: реформированная полиция продолжает нуждаться в совершенствовании нормативной правовой базы, регулирующей ее деятельность в сфере противодействия экстремизму; расширении сотрудничества с общественными и религиозными организациями, иными структурами гражданского общества для использования их потенциала в профилактике молодежного экстремизма; в разработке ведомственной методики оценки своей деятельности в рассматриваемой сфере, определения критериев для расчета штатной численности подразделений по противодействию экстремизму на уровне субъектов Российской Федерации, а также квалифицированных специалистах, способных разбираться в данных вопросах.
Развитие информационно-коммуникационных технологий привело к массовому их использованию, в том числе для пропаганды экстремистских идей среди молодежи. И, как следствие, большое число преступлений совершается посредством сети Интернет. Так, по данным ГИАЦ МВД России, в 2012 г. практически 30% (182) преступлений экстремистской направленности совершены с использованием сети Интернет. Однако в настоящее время оперативные сотрудники, осуществляющие сбор доказательств по преступлениям экстремистской направленности в интернет-пространстве, не проходят специального обучения и используют знания и навыки, полученные в практической деятельности. В связи с этим назрела потребность в организации обучения оперативных сотрудников специальным навыкам на базе учебных заведений системы МВД России. На несовершенство организации противодействия экстремизму в системе МВД России указывают многие исследователи. Например, С.Н. Поминов пишет, что в системе МВД России накопился целый ряд недостатков, не позволяющих эффективно решать задачи борьбы с преступностью, в том числе с проявлениями экстремизма. К ним можно отнести: увеличение численности аппарата управления за счет нижестоящих органов внутренних дел, которые непосредственно должны заниматься противодействием экстремизму, неэффективность планирования мероприятий, направленных на взаимодействие проявлениям экстремизма; низкий уровень информационного и аналитического обеспечения деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия экстремизму; слабое взаимодействие между подразделениями МВД России и другими министерствами и ведомствами в вопросах противодействия экстремизму; ненадлежащая организация органами внутренних дел профилактической работы по противодействию экстремизму208.
На подобные недостатки указывает С.Е. Пролетенкова, которая отмечает, что причиной неудач в остановке негативных тенденций экстремисткой направленности являются «хроническая разобщенность усилий подразделений полиции даже в рамках одного и того же органа внутренних дел, а тем более в различных субъектах Российской Федерации, различных аппаратах следствия, слабая взаимосвязь с действиями иных субъектов антиэкстремистской деятельности. На этом направлении ослаблено внимание руководителей региональных органов внутренних дел в отношении предотвращения преступлений экстремистской направленности на ранней стадии (приготовления или покушения). Часто при расследовании преступлений экстремистская мотивация не учитывается»209.
