Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Сущность и роль нормативных правовых актов МВД России 12
1. Понятие и признаки нормативных правовых актов МВД России в механизме административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел 12
2. Нормотворческие полномочия МВД России .... 36
3. Виды нормативных правовых актов МВД России 64
ГЛАВА II. Реализация нормотворческой деятельности МВД России 86
1. Действие нормативных правовых актов МВД России 86
2. Толкование нормативных правовых актов МВД России 111
3. Требования, предъявляемые к нормативным правовым актам МВД России 140
Заключение 169
Список использованной литературы 173
Приложение 199
- Понятие и признаки нормативных правовых актов МВД России в механизме административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел
- Нормотворческие полномочия МВД России
- Действие нормативных правовых актов МВД России
- Толкование нормативных правовых актов МВД России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современный период развития общества остаются актуальными вопросы о праве, об обновлении и развитии законодательства, качественном обновлении ведомственного нормотворчества. Все это связано с созданием и функционированием структур правового государства. Система подзаконных актов, связка ведомственного правотворчества и правоприменения позволяют эффективно претворять государственное волеизъявление, выраженное в законе, в повседневную жизнь общества.
Проводимые в этой связи в стране радикальные преобразования поставили перед юридической наукой проблему теоретического поиска новых моделей правового регулирования, обеспечивающих эти преобразования, адекватно отражающих происходящие перемены во всех сферах общественной жизни.
В процессе политических и экономических преобразований российского общества, происходящих по-прежнему сверху вниз, продолжается формирование жизнеспособного механизма Российского государства. Наряду с изменением федеративных связей, становлением институтов парламентаризма, президентства, местного самоуправления, созданием систем права и правосудия одним из главных направлений укрепления государственности является действенность и эффективность деятельности исполнительной власти и не в последнюю очередь той ее части, которую представляет система Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Среди элементов механизма правового регулирования деятельности органов внутренних дел нормативные правовые акты МВД России занимают особое место, по своему объему и содержанию затрагивая интересы и права многих граждан, а в определенных случаях и всего населения России. Правовая основа деятельности системы МВД России должна отвечать потребностям современного общества в эффективном функционировании органов ох-
раны правопорядка, соответствующим новым политико-правовым условиям. Деятельность всех структур Министерства должна находиться только в правовом поле.
Актуальность темы заключается и в необходимости исследования обеспечения соответствия правового регулирования деятельности органов внутренних дел положениям Конституции Российской Федерации, а также действующей системе законодательных, иных нормативных правовых актов. Анализ приоритетных направлений по выработке системы реализации замыслов преобразований в России свидетельствует о чрезвычайной необходимости приведения правовых предписаний, в том числе и регулирующих деятельность органов внутренних дел и внутренних войск, в соответствие с международными обязательствами России и международно-правовыми стандартами.
Важность рассмотрения данной проблемы в свете обновления федеративных отношений, правового закрепления статуса федеральных органов исполнительной власти, в том числе и МВД России, в системе разделения государственной власти, необходимость теоретического обоснования правовых форм их деятельности, а также недостаточность в современных условиях специальных исследований в этой области и обусловили выбор темы диссертации.
Общеизвестно, что органы внутренних дел решают возложенные на них задачи, осуществляя свою деятельность в трех основных направлениях: административно-правовом, уголовно-процессуальном и оперативно-розыскном. Причем административно-правовая деятельность является не только основной, но и самой емкой. Она осуществляется в особой сфере -сфере публичных отношений. Главным субъектом, реализующим административно-правовую деятельность, являются службы общественной безопасности, представляющие собой доминирующую составную часть органов bhvt-
ренних дел. Указанные обстоятельства обусловливают необходимость сосредоточить наше внимание в первую очередь на анализе нормативных правовых актов МВД России в механизме административно-правового регулирования деятельности служб общественной безопасности.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы административно-правовых форм управления (управленческой деятельности), издания правовых актов органов управления постоянно привлекали внимание отечественных правоведов советского периода, а также российских и зарубежных исследователей. Этой актуальной теме посвящались диссертационные исследования, монографии, научные статьи.
Значительный вклад в исследование понятия и юридической природы актов управления внесли С.С.Алексеев, Д.Н.Бахрах, Р.Ф.Васильев, М.М.Волков, И.И.Евтихиев, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарев, А.В.Мицкевич, А.Ф.Ноздрачев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Шеба-нов, Ц.А.Ямпольская и др.
Различным аспектам данного вопроса, в том числе правовым актам органов внутренних дел посвящены и работы таких ученых юристов, как Ю.Г.Арзамасов, В.М.Безденежных, И.И.Веремеенко, В.Ф.Воробьев, И.Ш.Килясханов, Ф.Е. Колонтаевский, А.П.Коренев, В.В.Лазарев, М.Н.Николаева, С.В.Поленина, Л.М.Розин, Е.С.Слесарева, Ю.П.Соловей, Г.А.Туманов, В.В.Черников, А.П.Шергин и др.
Что же касается проблем научно-теоретического обоснования места, роли и значения нормативных правовых актов МВД России в системе российского нормативного правового массива, то они самостоятельному монографическому исследованию не подвергались.
Объект исследования - управленческие отношения, складывающиеся в процессе реализации нормативных правовых актов МВД России в сфере защиты прав и свобод граждан.
Предмет исследования - нормативные правовые акты МВД России, их теоретические основы и действие в сфере административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является комплексное исследование ведомственного нормативно-правового массива МВД России, практики подготовки и издания нормативных административно-правовых актов МВД России, разработка теоретических, правовых и организационных аспектов административно-правового регулирования деятельности служб общественной безопасности и практических рекомендаций по его реализации и совершенствованию.
Названной целью обусловлена и постановка следующих задач:
изучить и обобщить теоретические основы учения о правовых актах управления и нормативных правовых актах МВД России на современном этапе;
проанализировать практику административно-правового регулирования деятельности служб общественной безопасности органов внутренних дел;
выделить характерные признаки и уточнить понятие "нормативный правовой акт МВД России";
выявить специфику нормативных административно-правовых актов МВД России и связанные с этим особенности их подготовки и реализации;
раскрыть нормотворческие полномочия МВД России;
показать сущность толкования нормативных правовых актов МВД России;
раскрыть и сформулировать понятие "действие нормативных правовых актов МВД России";
выявить недостатки и пробелы в практике подготовки и реализации нормативных правовых актов МВД России;
раскрыть отдельные направления совершенствования нормативной основы механизма правового регулирования деятельности служб общественной безопасности и сформулировать научные рекомендации по ее развитию;
разработать предложения и рекомендации в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России.
Методология и методы исследования. Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющих основные требования к научным теориям, сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа. В своем исследовании автор опирался на фундаментальные положения теории права и государства, теоретические положения науки конституционного, административного права, науки управления, источниковую базу практики нормотворческой деятельности МВД России и работы Главного управления правовой работы и внешних связей МВД России.
В ходе решения поставленных задач диссертант использовал широкий спектр чисто научных методов, основанных на диалектическом методе познания, в рамках которого применялись формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы и некоторые другие.
При теоретической аргументации основополагающих положений и выводов диссертации использовались и учитывались положения, содержащиеся в работах советских, российских и зарубежных исследователей.
В процессе исследования проанализированы Конституция Российской Федерации и Конституция СССР, некоторые международно-правовые акты, российское законодательство в части, относящейся к предмету настоящего исследования, а также законодательные и ведомственные акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел. В связи со специализацией автора в диссертации в необходимых пределах использованы нормативные правовые акты МВД России, регулирующие организационное построение и дея-
тельность органов внутренних дел в основном по линии деятельности служб общественной безопасности.
Научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования. Научная новизна диссертационной работы в том, что в ней впервые исследуются проблемы роли и места нормативных правовых актов МВД России, их функциональное значение в механизме правового регулирования деятельности органов внутренних дел России. Нормативные акты МВД России исследуются в аспекте установленных нормотворческих полномочий Министерства.
В настоящем исследовании предпринята попытка обобщить теоретические основы понятия "нормативный правовой акт МВД России" через призму его применения (действия) в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел, нерешенных вопросов, возникающих в нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел РФ, изменения охраняемых правом приоритетов.
Методология научного исследования позволила автору дать свое определение данного феномена. На основе полученных выводов автор формулирует отдельные предложения в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел РФ.
Выводы и предложения, содержащиеся в настоящем исследовании, могут быть использованы в информационной пропаганде, обучении сотрудников юридической службы системы МВД России, а также способствовать повышению профессионального уровня, правовой культуры личного состава органов внутренних дел.
Результаты исследования могут быть также применены в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе общеобразовательных учреждений МВД России при преподавании курсов "Теория права и государства", "Административное право", "Административная деятельность органов
внутренних дел", "Нормотворческая деятельность органов внутренних дел"; при подготовке учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.
Положения, выносимые на защиту:
теоретическое определение нормативного правового акта МВД России;
теоретический вывод о месте нормативного правового акта МВД России в механизме правового регулирования общественных отношений, складывающихся в управленческой (административно-правовой) деятельности органов внутренних дел;
предложения по упорядочению нормотворческих полномочий МВД России;
определение понятия "действие нормативного правового акта МВД России";
вывод о роли и сущности толкования нормативных правовых актов МВД России;
перечень требований, предъявляемых к нормативным правовым актам МВД России;
предложения, направленные на совершенствование механизма реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина;
предложения по совершенствованию нормативной базы и практики подготовки и реализации нормативных правовых актов МВД России;
рекомендации и предложения в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются многообразием используемых методик, всесторонним и глубоким изучением и применением основополагающих теоретических источников,
анализом действующей нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел, достаточно представительным аналитическим материалом.
Отдельные положения диссертации легли в основу написания фондовой лекции и учебно-методических материалов по теме № 7 "Правовые акты управления органов внутренних дел" по дисциплине "Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел" для слушателей 1 факультета Академии управления МВД России; подготовки предложений по совершенствованию правового обеспечения деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка (п. 1.181 плана НИД Академии управления МВД России на 1999 г.); промежуточного научного отчета по теме НИР кафедры УДСОБ "Совершенствование правового регулирования организации, форм и методов деятельности служб общественной безопасности" (п.1.111 плана НИД Академии управления МВД России на 2000 г.).
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и результаты исследования были изложены в опубликованных работах.
Материалы диссертационного исследования докладывались на научной конференции "Право XXI века - взгляд в будущее", состоявшейся в Академии управления МВД России 19 апреля 2000 г., на научном семинаре "Актуальные проблемы совершенствования административного законодательства", проходившем 30 ноября 2000 г. в Академии управления МВД России, а также обсуждались в ходе обмена опытом в период прохождения практики в полицейской Академии Федеративной Республики Германии (г. Мюнстер, октябрь - ноябрь 1999 г.) в рамках рассмотрения практики применения закона "Об административных полномочиях полиции ФРГ".
Материалы исследования используются в процессе преподавания учебных дисциплин "Административное право", "Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел" слушателям факультетов № 1 и 4 Академии управления МВД России.
Имеются акты внедрения результатов диссертационного исследования в практику Главного управления правовой работы и внешних связей МВД России, в научно-исследовательскую деятельность и учебный процесс кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России.
Диссертация прошла экспертизу и обсуждение на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России.
Структура и объем диссертационного исследования определялись целью, задачами исследования и требованиями, предъявляемыми к диссертационным исследованиям. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, приложения и списка использованной литературы. Объем диссертации 172 машинописные страницы без учета библиографии и приложения.
Понятие и признаки нормативных правовых актов МВД России в механизме административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел
В современных условиях развития государства и общества в российской административно-правовой науке и практике деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе МВД России, большое значение предается четкому правовому регулированию общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления вообще и в области внутренних дел в частности.
Одобренная 31 августа 1999 г. коллегией МВД России и утвержденная приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 13 сентября этого года № 693 Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации ориентирует руководителей всех уровней системы МВД России на максимально полное использование возможностей правовых средств для повышения эффективности деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению законности и правопорядка в обществе; на укрепление принципов законности в деятельности самих органов внутренних дел. Достижение названных целей связывается в первую очередь с дальнейшим улучшением правовой базы деятельности органов внутренних дел1.
В юридической литературе выделяются несколько основных целей правового регулирования. Так, С.С.Алексеев выделяет следующие три цели регулирования: упорядочение, охрану, развитие общественных отношений в соответствии с потребностью общества и государства
Цели правового регулирования изложены в более развернутом виде А.П.Кореневым. Их четыре - упорядочение, закрепление и совершенствование уже существующих общественных отношений; создание новых общественных отношений; охрана существующих общественных отношений; вытеснение (ликвидация) из сферы государственного управления общественных отношений, не соответствующих уровню развития современного общества2.
Правовое регулирование, понимаемое как эффективное юридическое воздействие на общественные отношения в целях их организации в соответствии с задачами общества и государства, в интересах обеспечения прав и свобод человека и гражданина, обеспечивается определенной системой юридических средств, которая именуется механизмом административно-правового регулирования.
Впервые термин "механизм правового регулирования" в юридическую литературу ввел и раскрыл его содержание профессор С.С.Алексеев: "Под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения"3.
В.Н.Храпанюк определяет понятие механизма правового регулирования как систему правовых средств, с помощью которых упорядоченность общественных отношений осуществляется в соответствии с целями и задачами правового государства1. С.С. Алексеев при рассмотрении указанного механизма предложил структуру средств (элементов) последнего, выделив во взаимодействии три стадии правового регулирования: 1) формирование, вступление в силу и действие юридической нормы; 2) возникновение конкретных прав и обязанностей субъектов правоотношений; 3) реализация прав и обязанностей участниками правоотношений .
Исходя из этого, указывает Ф.Е.Колонтаевский, можно выделить следующие основные элементы механизма административно-правового регулирования: нормативную основу; правовые отношения; осуществление субъектами административно-правовых отношений их прав и обязанностей3.
Анализируя механизм административно-правового регулирования, Л.М.Розин отмечал, что "к нормативной основе примыкают такие административно-правовые средства, как нормативные акты, толкование административно-правовых норм, нормотворчество, систематизация нормативных актов, их хранение и учет"
Нормотворческие полномочия МВД России
В соответствии с Положением о МВД России совершенствование нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск является одной из основных задач Министерства. Только посредством своих нормативных правовых актов МВД России может осуществлять правовое регулирование общественных отношений, возникающих при организации работы подчиненных органов, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.
Идеи о сущности и значении подзаконной юридически властной организующей деятельности органов государственного управления изложены в работах видных ученых1. Современная наука сохраняет преемственность выработанных положений. Так, например, Ю.П.Соловей, подчеркивая значение нормотворческих полномочий МВД России, отмечает:
- в нормотворчестве МВД России существует объективная необходимость, поскольку исполнительная власть в отсутствие нормотворческих полномочий просто не сможет функционировать;
- законодатель не имеет возможности предусмотреть и регламентировать всю совокупность нуждающихся в этом общественных отношений, бесконечно различных в зависимости от условий места и времени;
- попытка обойтись в правовом регулировании без подзаконных актов повлекла бы не только чрезмерную нагрузку законодательных органов и, соответственно, замедление темпов обсуждения и принятия законопроектов, но и отрицательно сказалось бы на самом качестве законов
Следовательно, издание ведомственного нормативного акта является неотъемлемым элементом руководства. Именно таким образом МВД России осуществляет управление подчиненными органами и организует их работу на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации. В связи с этим практическую важность приобретает выявление для МВД России круга вопросов, по которым оно может издавать нормативные правовые акты определенного содержания. Другими словами, важное значение имеет рассмотрение вопросов, относящихся к понятию "нормотворческие полномочия".
Обращение к понятию "нормотворческие полномочия" представляется нам вполне оправданным и с точки зрения более глубокого понимания юридической природы нормативных правовых актов МВД России, их места в механизме административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел.
Использование понятий "нормотворческие полномочия" и "нормотвор-ческая компетенция" обусловливает необходимость, хотя бы очень кратко, остановиться на содержании этих дефиниций.
В юридической литературе понятие "компетенция" рассматривается исходя из латинского "competentia" (ведение, способность, принадлежность по праву) и имеет два прочно вошедших в научный обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями ("ведают что-то") круг полномочий (прав и обязанностей "ведать чем-то")
"Полномочие" в науке управления, а также в административном и некоторых других отраслях права рассматривается как составная часть компетенции и правового статуса органа (должностного лица), реализующего функции, предусмотренные для него законодательством2.
Поскольку компетенция отдельного федерального органа исполнительной власти как правило реализуется посредством нормотворческих полномочий, то понятия "нормотворческие полномочия" и "нормотворческая компетенция" можно использовать в контексте замысла настоящей работы как тождественные в целях разнообразия стиля изложения.
При изучении данной проблемы нормативное закрепление определения понятия "правотворческие полномочия" мы встретили в Свердловском областном законе "О правовых актах в Свердловской области", где они определены как "полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных субъектов по изданию нормативных правовых актов определенного вида по конкретному кругу вопросов" (п.5 CT.2)J. При толковании данного определения сразу же очевидно нарушение правил формальной логики, в соответствии с которыми нельзя определять понятие через то же понятие: "полномочия - это полномочия".
Действие нормативных правовых актов МВД России
Нормативные акты МВД России выполняют свою служебную роль в механизме правового регулирования деятельности органов внутренних дел, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради которых они издаются.
Рассмотрение нормативных правовых актов МВД России в механизме правового регулирования деятельности органов внутренних дел с точки зрения их действия имеет известное практическое значение, поскольку помогает при подготовке нормативных актов четче установить их функциональное назначение в означенном механизме. Важность уяснения понятия "действие актов МВД России" обусловлена также необходимостью утверждать во взаимоотношениях субъекта управления и объекта управления в облике нормативно-правовых актов известную юридическую (правовую) определенность, стабильность, строгость в поведении людей, исключать произвол и своеволие.
Традиционно в правовой науке действие правовых актов управления связывается с рассмотрением одного из свойств, характеризующих юридическую природу правовых актов, которым является сфера действия
Не потеряло своей актуальности на сегодняшний день определение сферы действия правовых актов, данное профессором А.В.Мицкевичем, который под действием правовых актов, как элементом их юридической природы, понимал не социальную функцию, т.е. воздействие на общественные отношения, а формально-юридическое качество, очерчивающее пределы, в которых данный акт и нормы, им установленные, имеют общеобязательное значение. "Действие правового акта есть определяемые государством пределы возможного его осуществления в качестве обязательного предписания. Прекращение действия (утрата силы) или иное ограничение пределов действия правового акта означает, что за указанными законом пределами предписания данного акта применяться не могут"1.
Наука административного права решает вопрос о сфере действия всей совокупности правовых актов органов исполнительной власти, исходя из их назначения, задач и функций, места органа в иерархии государственных органов власти и его компетенции, определяющих сферу его деятельности".
В теории права под сферой действия правовых актов управления принято понимать свойство, выражающее возможность их применения в качестве обязательных предписаний в отношении определенного круга лиц, на определенной территории и в определенное время. Иными словами, рассмотрение действия нормативных правовых актов в аспекте их сферы действия обусловливается пространственно-временным и адресным (на всех адресатов, внешне не подчиненных и внутренне подчиненных) значением.
Как отмечает в своем диссертационном исследовании Е.С.Слесарева: "одним из свойств, характеризующих юридическую природу индивидуальных актов управления", а мы уточним - правовых актов в целом, а значит, и нормативных в том числе, "является сфера действия, в которой достаточно наглядно проявляется взаимное влияние всех элементов юридической природы, а также признаков актов" . Далее она также подчеркивает известное практическое значение определения сферы действия правового акта, позволяющее при подготовке актов четче установить территориальные и временные пределы действия последних, а также круг лиц, на которых это действие распространяется.
Назначение (цель) рассматриваемой категории состоит в том, чтобы отобразить движение правового регулирования (правового воздействия нормативных актов МВД России) на всех участках социально-правовой действительности: как в сфере нормообразования, так и в сфере осуществления права.
Итак, полагаем, что сферу действия нормативного правового акта МВД России можно определить как юридическое свойство, включающее в себя три основных элемента: 1) действие в пространстве, т.е. на какую территорию он распространяет свое регулирующее влияние; 2) действие во времени, т.е. с какого и по какое время нормативный акт имеет юридическую силу; 3) действие по кругу лиц, т.е. каковы его адресаты.
Действие нормативных правовых актов МВД России в пространстве -это одна из самых проблематичных на сегодняшний день характеристик сферы действия нормативных правовых актов МВД России, так как связана с их распространением на территорию государства1.
Действие правовых актов управления в пространстве охватывает территорию, на которую это действие распространяется. Поэтому с формальных позиций, учитывая место МВД России в системе органов исполнительной власти, можно сказать, что действие актов Министерства независимо от разрешаемого вопроса и адресата акта распространяется на всю обслуживаемую системой МВД России территорию.
Такая наша позиция обусловлена выделением характера решаемых задач в области внутренних дел государства (по действующему законодательству отнесенных к компетенции МВД России), к числу которых в сфере внешнего управления относятся: обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, защита всех форм собственности, оказание помощи в пределах, установленных законодательством, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав, свобод и законных интересов
Толкование нормативных правовых актов МВД России
Министерство внутренних дел Российской Федерации, осуществляя нормотворческие полномочия, конкретизирует, детализирует и организационно обеспечивает действие законов, иных актов вышестоящих органов государственной власти. Точность, ясность ведомственных подзаконных актов и их непротиворечивость закону, разъяснение содержания правовых норм другим лицам возможны только в результате профессионального познания подлинной воли законодателя, которая получила официальное закрепление. Поэтому закономерна постановка вопроса о необходимости использования нормодателем некоего подсобного "механизма", позволяющего успешно трактовать содержание правовой нормы. И безусловно, главная роль здесь отводится грамотному, профессиональному толкованию.
Подчеркивая роль толкования нормативных актов в механизме правового регулирования, С.С. Алексеев указывал на неразрывную связь юридического толкования с обеспечением режима законности .
Толкование нормативных правовых актов управления, отмечал Л.М.Розин, обеспечивает совершенствование нормативной основы, создает условия для лучшей реализации правовых норм, в результате чего достигается социальный эффект действия нормативных правовых актов - осуществляется правовое регулирование .
В теории права термин "толкование" употребляется в трех смысловых категориях: во-первых, толкование есть уяснение смысла правовых норм";
во-вторых, толкование есть разъяснение правовых норм ; в-третьих, толкова-ние - это уяснение и разъяснение норм права . Присоединяясь к точке зрения Н.Н.Вопленко, который писал: "Представляется, что ближе к истине находится третья точка зрения, согласно которой толкование - сложное явление, включающее в себя как уяснение, так и разъяснение правовых норм" , мы добавим, что эти оба элемента толкования образуют его единый процесс.
Уяснение и разъяснение смысла нормы права, государственной воли, объективно выраженной в ней, охватывается, таким образом, родовым понятием - "толкование". Итак, он употребляется в двух смыслах. Во-первых, означает уяснение подлинной государственной воли, выраженной в тексте закона либо подзаконного акта (приказе, инструкции, положении и т.д.) или его определенной части, и обеспечивает понимание правовой нормы в процессе нормотворчества, применения норм права, систематизации нормативных актов.
Толкование, отмечают ученые, должно воспроизвести те представления и понятия, которые связывал с данной нормой ее создатель. Эти представления и понятия составляют смысл или содержание нормы и в то же время выражают мысль и волю автора . Во-вторых, толкование употребляется в смысле разъяснения содержания нормативного акта другим лицам. Естественно, второе значение предполагает первое, т.е. следует уяснить содержание акта и только потом пояснить его другим. Особенно это важно для правоприменительной деятельности органов внутренних дел. Требования целенаправленной деятельности работников органов внутренних дел по разъяснению и доведению до сведения других лиц (подчиненных и гражданских) подлинной государственной воли, выраженной в тексте правовой нормы, закреплены в целом ряде нормативных правовых актов МВД России. Например, в Уставе патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности РФ содержится предписание " при применении мер воздействия к правонарушителям разъяснять им, в соответствие с каким нормативным актом и за какое нарушение они применяются", а в Положениях об управлениях, отделах органов внутренних дел - предписание "доводить до сведения подчиненных содержание издаваемых нормативных правовых актов".
В результате толкования работник системы МВД России грамотно (профессионштьно, компетентно) изучив содержание ведомственной правовой нормы, уяснив ее "для себя", впоследствии вырабатывает у себя убеждение в правильности действий по ее применению, что позволяет ему без колебаний исполнять закон.
Поэтому не случайно Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России, утвержденная приказом МВД России № 693-1999 г., одним из элементов содержания совершенствования правового обеспечения назвала официальное толкование нормативных правовых актов МВД России.
