Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историческое развитие и сущность административно-правового предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних 12
1. Развитие государственной системы предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних 12
2. Сущность и значение предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних в деятельности органов внутренних дел 46
Глава II. Правовые и организационно-тактические аспекты предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних органами внутренних дел 73
1. Правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений несовершеннолетних 73
2. Формы и методы административной деятельности органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних 91
3. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами системы предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних 117
Заключение 148
Библ иография 152
- Развитие государственной системы предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних
- Сущность и значение предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних в деятельности органов внутренних дел
- Правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений несовершеннолетних
- Формы и методы административной деятельности органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних
Введение к работе
В Российской Федерации свыше четверти всего населения составляют дети. При проведении социально-экономических реформ органы государственной власти и органы местного самоуправления, к сожалению, не обеспечили осуществление необходимых мер защиты несовершеннолетних от издержек и негативных последствий переходного периода. Обострение социальной и политической обстановки в нашей стране чрезвычайно негативно отразилось на положении несовершеннолетних. Кризисные явления во многих сферах государственного управления самым непосредственным образом сказались на состоянии правонарушений несовершеннолетних.
Как показало исследование, определенная доля несовершеннолетних превратились в криминально активную часть населения нашей страны. Уголовная статистика до 1990 г. фиксировала относительно небольшой рост преступности несовершеннолетних в среднем 11-12 % каждые 15 лет. Начиная с 1991 г. регистрируется резкое увеличение числа несовершеннолетних, совершивших преступления. За период 1991-2003 гг. рост этого показателя составил 46 %. В настоящее время несовершеннолетние являются одной из наиболее криминально пораженных категорий населения. Преступность несовершеннолетних в России за последнее десятилетие росла примерно в 6 раз быстрее, чем увеличивалась общая численность населения этой возрастной группы. В среде несовершеннолетних распространились такие противоправные деяния, которые ранее были присущи преимущественно взрослым (торговля оружием, наркотическими средствами и психотропными веществами, преступления в сфере высоких технологий, разбойные нападения, неповиновение законным требованиям сотрудника милиции и др.).
Как показывает исследование, с каждым годом возрастает вовлечение несовершеннолетних в сферу межнациональных конфликтов, что стимулирует деятельность экстремистски настроенных организаций и движений. Эти и некоторые иные обстоятельства позволяют сделать вывод о тенденции роста различного рода правонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
Согласно действующему законодательству основную работу по преду преждению и пресечению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, проводят органы внутренних дел. За последние годы в системе органов внутренних дел проведена реорганизация приемников распределителей для несовершеннолетних. На их основе созданы центры временной изоляции для детей и подростков, совершивших общественно опасные деяния. В районах и городах при отделах внутренних дел вместо ранее действовавших инспекций по делам несовершеннолетних созданы отделы по предупреждению правонарушений несовершеннолетних.
Данные подразделения органов внутренних дел выполняют большой объем работы по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, однако говорить о том, что отделы по предупреждению правонарушений несовершеннолетних полностью справляются с поставленными перед ними задачами пока рано. В этой связи деятельность подразделений органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних нуждается в совершенствовании по целому ряду направлений. Так, в настоящее время данные подразделения органов внутренних дел сталкиваются с проблемами кадрового и материально-технического обеспечения, имеются случаи отсутствия должного взаимодействия с иными субъектами профилактики правонарушений несовершеннолетних. Возникают проблемы, связанные с реализацией Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части привлечения родителей или иных законных представителей несовершеннолетних за неисполнение своих обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних к административной ответственности и др.
Эти и ряд иных обстоятельств затрудняют деятельность подразделений органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершен нолетних. Исследование показывает, что проблемы, связанные с предупреждением и пресечением правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, привлекали внимание специалистов в области уголовного права и криминологии.
Так, данные проблемы нашли свое отражение в работах В.Д. Ермакова, Е.С. Жигарева, Н.Ф. Кузнецовой, В.Н. Кудрявцева, Н.И. Крюковой, Н.Р. Ко-севич, Г.М. Миньковского, Э.Б. Мельниковой и др. Помимо специалистов в области уголовного права и криминологии данная проблема исследовалась в работах специалистов в области конституционного и административного права: Н.Е. Борисовой, В.Ф. Воробьева, А.С. Дугенца, А.П. Коренева, М.В. Кустовой, Е.Ю. Корчагина, В.П. Лозбякова, А.А. Лапшина, Р.В. Морозовой, B.C. Прониной, Т.В. Палеховой, Ю.С. Рябова, С.А. Сысоева, Е.Ю. Чумаровой и др.
Несмотря на имеющиеся в настоящее время исследования, адекватного административно-правового механизма деятельности органов внутренних дел в сфере предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, не создано. В этой связи настоящее диссертационное исследование в какой-то степени восполняет имеющийся пробел в научной литературе по административному праву и тем самым представляется актуальным и своевременным.
2. Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
Предметом диссертационного исследования является административно- правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
3. Цель и задачи диссертационного исследования
Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических основ административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, а также выработке предложений, направленных на совершенствование административной деятельности органов внутренних дел, реализуемой в сфере предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
Указанной целью обусловлена постановка и решение следующих задач: -определить основные этапы в истории становления государственной системы предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних и определить в ней место органов внутренних дел; раскрыть содержание системы предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, а также раскрыть задачи и функции органов внутренних дел в этой системе;
исследовать правовые основы административной деятельности органов внутренних дел в системе предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых несовершеннолетними;
-выявить формы и методы административной деятельности органов внутренних дел в системе предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых несовершеннолетними;
- исследовать процесс взаимодействия органов внутренних дел с ины
ми субъектами системы предупреждения и пресечения правонарушений не
совершеннолетних;
- сформулировать предложения, направленные на совершенствование
административной деятельности органов внутренних дел в сфере предупреж
дения и пресечения правонарушений несовершеннолетних.
4. Методология и методика диссертационного исследования
В процессе работы над темой диссертации кроме общенаучных (анализ и синтез, обобщение, дедукция и индукция и т.п.) были применены и частно-научные методы: сравнительно-правовой (исследовались нормы законодательства, регулирующего административную деятельность органов внутренних дел в сфере предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых несовершеннолетними); анализ документов, непосредственно относящихся к теме диссертационного исследования. Методы исследования позволили охватить значительный объем эмпирического материала посредством наблюдений автора по исследуемым аспектам темы диссертации. В ходе исследования соискатель ознакомился с материалами административной деятельности органов внутренних дел, направленной на предупреждение и пресечение правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, а также с государственными докладами о положении детей в Российской Федерации (1998-2003 гг.).
Информационной базой исследования явились законодательство Российской Федерации, а также нормативные правовые акты МВД России, регламентирующие вопросы, связанные с предупреждением и пресечением различного рода правонарушений несовершеннолетних, научная и учебно-методическая литература по данной проблематике, а также практический опыт службы соискателя в подразделениях по делам несовершеннолетних в органах внутренних дел.
Научная новизна диссертационной работы
Настоящая диссертация представляет собой исследование, посвященное административно-правовому регулированию деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними. Данная тема в подобном аспекте в настоящее время не исследовалась. Кроме того, элементы новизны присутствуют в по становке и решении ряда вопросов избранной темы, не достаточно изученных в теоретическом плане.
В работе обобщен отечественный опыт исследования административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, а также комплексно рассматривается проблематика реализации административно-правовых норм в сфере предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых несовершеннолетними. Помимо этого в диссертации сформулирован ряд предложений по совершенствованию законодательства об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
- для улучшения работы органов внутренних дел и иных органов и учреждений, занимающихся вопросами предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних, необходимо продолжить формирование законодательной и иной нормативно-правовой основы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, повысить статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
-необходимо последовательное создание административно-правового механизма предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних. Для этого необходимо совершенствование механизмов привлечения к административной ответственности лиц, вовлекающих в противоправную деятельность несовершеннолетних. Кроме этого было бы целесообразно последовательное формирование института уполномоченного по правам ребенка. Уполномоченный по права ребенка помимо иных полномочий, связанных с защитой прав несовершеннолетних, осуществлял бы контроль за деятельностью органов внутренних дел, а также за иными субъектами, осу ществляющими свои полномочия в сфере профилактики правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних; органы внутренних дел, реализуя свои полномочия в сфере предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних, должны осуществлять их на основе мониторинг проблем в этой области, а также разрабатывать планы действий, в которых закрепляются положения, направленные на ликвидацию криминогенной ситуации в среде несовершеннолетних;
вносится предложение, касающееся оптимизации деятельности подразделений и служб органов внутренних дел в сфере предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних, а также предложения, направленные на исключение дублирующих функций различных органов, занимающихся проблемами профилактики и безнадзорности правонарушений несовершеннолетних;
в целях совершенствования деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел целесообразно комплектовать их сотрудниками, которые имеют навыки и опыт работы с детьми, а также осуществлять подготовку специалистов по данному направлению в образовательных учреждениях системы МВД России;
- в настоящее время необходимо совершенствование взаимодействия органов внутренних дел с иными органами и учреждениями профилактики правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних с целью обеспече ния комплексного подхода в решении поставленных задач в сфере предупре ждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних. Для этого необ ходимо принятие совместных приказов, регламентирующих работу с несо вершеннолетними, попавшими в сложную жизненную ситуацию. Помимо этого органам внутренних дел целесообразно расширять сотрудничество с общественными и благотворительными организациями и иными структурами гражданского общества для использования их потенциала в интересах несо вершеннолетних.
Теоретическая и практическая значимость работы
Содержащиеся в работе теоретические выводы о сущности административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, позволят расширить теоретические взгляды на роль и значение административно-правовых средств, реализуемых органами внутренних дел в сфере противодействия противоправного поведения со стороны несовершеннолетних. Данное исследование позволило выявить новые средства, которые возможно использовать в административной деятельности органов внутренних дел для предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых несовершеннолетними. Помимо этого теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также при разработке новых нормативных правовых актов, регламентирующих административную деятельность органов внутренних дел, направленную на предупреждение и пресечение правонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что внедрение разработанных в процессе исследования рекомендаций в деятельность органов внутренних дел позволит успешнее выполнять возложенные на них задачи в сфере предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
Апробация результатов диссертационного исследования
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены на научно-практических конференциях: «Предупреждение коррупции в полиции (милиции)», «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права», которые проходили в Московском универси тете МВД России. Некоторые положения диссертации докладывались на заседаниях кафедры административной деятельности Московского университета МВД России. Отдельные положения диссертации внедрены в практическую деятельность органов внутренних дел, а также учебный процесс кафедры административной деятельности Московского университета МВД России. Результаты проведенного исследования отражены в четырех публикациях.
Объем и структура работы
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографии.
Развитие государственной системы предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних
В условиях экономических и социально-культурных трансформаций в Российской Федерации за короткий срок не сформирована адекватная рыночным условиям и современному этапу развития законодательная база, не найдены принципиально новые механизмы и институты осуществления государственной политики в отношении детей.
Несмотря на достигнутые в предыдущие годы позитивные результаты в реализации федеральных целевых программ по улучшению положения детей в Российской Федерации, сохраняется много вопросов в сфере обеспечения полноценной жизнедеятельности детей, которые требуют решения на государственном уровне, в том числе улучшение репродуктивного здоровья населения, поддержка одаренных детей, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов и несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. В последние годы благодаря совместной деятельности органов и учреждений здравоохранения по совершенствованию организации медицинской помощи матерям и детям, реализации мероприятий федеральных и региональных целевых программ удалось улучшить ряд показателей службы материнства и детства.
Однако вследствие низкого уровня здоровья женщин детородного возраста продолжает увеличиваться количество случаев беременности и родов, протекающих с различными осложнениями. В результате показатели материнской и младенческой смертности остаются на высоком уровне, превышая аналогичные среднеевропейские, и только 30 % новорожденных могут быть признаны здоровыми. Воздействие экологических и социально-психологических факторов, интенсивность которого в последнее десятилетие многократно увеличилась, приводит к тому, что состояние здоровья детей оценивается как катастрофическое. Доля здоровых детей составляет в субъектах Российской Федерации от 4 до 10%.
Одной из причин прогрессирующего ухудшения здоровья детей, особенно раннего и подросткового возраста, является неэффективность проводимых профилактических и коррекционных мероприятий, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья детей и подростков, на их адаптацию к изменениям в социальной, экономической, экологической, образовательной среде.
Недостаточное внимание уделяется проблеме полноценного питания детей. Практически не разрабатываются и слабо внедряются современные, научно обоснованные организационные технологии по созданию условий для нормального физического и нервно-психического развития детей и реализации ими социальных функций, соответствующих возрасту.
Распространение наркомании, токсикомании, курения и алкоголизма среди подростков требует принятия экстренных мер по противодействию потреблению наркотических средств и асоциальному поведению.
Социальная значимость проблем, связанных с состоянием здоровья детей в Российской Федерации, обусловливает необходимость их решения программными методами на основе реализации системы мероприятий, направленных на снижение показателей детской заболеваемости, инвалидности и смертности, сохранение и укрепление здоровья на всех этапах развития ребенка. Развитие общества на современном этапе требует вовлечения во все структуры народного хозяйства страны наиболее развитых, неординарно мыслящих людей, т.е. людей одаренных. Выявление и развитие способностей детей должно осуществляться на всех ступенях их развития, образования и воспитания, для чего необходимы усилия не только родителей и педагогов, но и всего общества. Нужна разработка системы выявления одаренности детей, обеспечения условий, способствующих максимальному раскрытию возможностей каждого ребенка, и прежде всего уникальных способностей особо одаренных детей.
В целях сохранения и приумножения интеллектуального потенциала страны необходимо поднять на государственный уровень решение проблем, обусловливающих создание равных стартовых условий для выявления, развития, социальной поддержки одаренных детей, реализации их потенциальных возможностей, обеспечения всестороннего развития и образования, адекватных требованиям научно-технического прогресса.
Социальные и экономические проблемы в российском обществе на данном этапе развития существенно ослабили институт семьи, ее воздействие на воспитание детей. Результатом этого процесса является рост численности безнадзорных и беспризорных детей, широкое распространения в детской и подростковой среде наркотиков и различных психотропных препаратов, алкоголя и, как следствие, увеличение числа правонарушений среди несовершеннолетних. За последние 10 лет численность больных наркоманией среди молодежи возросла в 17 раз.
Ежегодно в стране выявляется более 300 тыс. уголовных деяний несовершеннолетних, причем 100 тыс. из них совершается детьми, не достигшими возраста уголовной ответственности. Каждый третий несовершеннолетний правонарушитель не учится и не работает. Ежегодно сотрудниками органов внутренних дел выявляется и помещается в центры временной изоляции для несовершеннолетних до 60 тыс. детей и подростков.
Кроме того, имеются проблемы, решение которых назрело давно, и среди них насилие в семье, проблемы детей - жертв вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий, особые проблемы детей, освободившихся из воспитательных колоний, мест лишения свободы или проживающих с одним из родителей. Продолжается рост числа социальных сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, тысячи брошенных детей являются объектами продажи и сексуальной эксплуатации, привлекаются к непосильному труду. Свыше 11 тыс. подростков содержатся за различные правонарушения в воспитательных колониях, многие из них не имеют образования, соответствующего возрасту.
Реализация Федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в 1997-2001 гг. позволила частично снизить остроту проблемы детской безнадзорности и социального сиротства. Создана сеть специализированных учреждений для детей, нуждающихся в социальной реабилитации, в которых используются технологии, позволяющие оказывать детям экстренную помощь, поддерживать и восстанавливать их социальный статус, осуществлять социальную реабилитацию. В результате количество преступлений среди несовершеннолетних снизилось в 2000 г. по сравнению с предыдущим годом на 6,2 %.
В то же время следует отметить слабое развитие материально-технической базы этих учреждений, что не позволяет на современном уровне проводить программы социальной и трудовой реабилитации подростков, в том числе освобожденных из мест лишения свободы.
Сущность и значение предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних в деятельности органов внутренних дел
Для того чтобы раскрыть содержание понятия предупреждения и пресечения административных правонарушений несовершеннолетних, его сущность и особенности, представляется целесообразным рассмотреть теоретические аспекты ряда входящих в него вопросов:
во-первых, следует определить само это понятие «предупреждение (или профилактика) правонарушений»;
во-вторых, следует определить такое понятие, как предупреждение административных правонарушений, и указать его отличие от предупреждения преступлений;
в-третьих, необходимо раскрыть специфику собственно предупреждения административных правонарушений несовершеннолетних, так как это особый вид правонарушений и борьба с ними требует, с одной стороны, повышенного внимания и тщательности, а с другой - последовательности.
В системе мер предупреждения преступлений существенное место принадлежит предупреждению административной деликтности. Важность усиления предупредительной деятельности в этом направлении объясняется в первую очередь тем, что административные правонарушения сами по себе наносят серьезный вред обществу, препятствуют укреплению должного общественного порядка. Вместе с тем, поскольку предупреждение и пресечение административной деликтности положительно сказывается на борьбе с преступностью, некоторые административно-правовые акты принимаются специально в целях предупреждения уголовных преступлений56.
До настоящего времени, к сожалению, исследованию вопросов предупреждения административной деликтности в литературе должного значения не придавалось. Однако даже немногие имеющиеся работы убедительно показывают, что между предупреждением различных видов правонарушений с различной ответственностью существует определенная зависимость57.
В теоретическом плане коренные проблемы предупреждения и пресечения административных проступков остаются неразработанными, да и сейчас эта проблема изучается сравнительно слабо. Отдельные вопросы предупреждения административных правонарушений различными органами исполнительной власти и общественными формированиями освещались в общем плане в работах Г.А. Аванесова, Н.М. Дорогих, Е.С. Жигарева, К.Е. Игоше-ва, В.Н. Кудрявцева, А.Г. Лекаря, Г.М. Миньковского, Л.Л. Попова, В.Н. Ремнева, В.Д. Сорокина, А.П. Шергина и некоторых других правоведов.
С учетом слабой разработанности проблем предупреждения и пресечения административных правонарушений несовершеннолетних важное значение приобретает задача рассмотрения методологических подходов, связанных с определением содержания понятия «предупреждение административной деликтности».
В дискуссии по вопросам предупреждения правонарушений многое пока остается спорным даже в отношении основополагающих понятий. Как в научной литературе, так и среди практических работников, когда речь идет о борьбе с правонарушениями, наряду с терминами «предупреждение» и «пресечение» используются и такие термины, как «предотвращение» и «пресечение», причем в одних случаях — как равнозначные, в других - как отличные по содержанию. Различие прослеживается также в соответствующих понятиях и определениях.
Как верно заметил Г.С. Саркисов, «обилие терминов само по себе говорит о нечетких, а то и спорных представлениях относительно понятий, что, по-видимому, является следствием недостаточной разработки самой проблемы»58.
Так, например, В.Н. Бурлаков, В.Н. Кудрявцев, Г.М. Миньковский, А.Б. Сахаров и др. считают, что термины «предотвращение», «предупреждение» и «пресечение» применимы как взаимозаменяемые и употребляют их в своих работах как равнозначные59.
В юридической литературе есть и другая точка зрения на эту проблему. Наиболее последовательно ее придерживается Г.А. Аванесов, рассматривающий борьбу с правонарушениями как многоуровневую деятельность, различные уровни которой неравнозначны и относятся друг к другу, как части к целому, входят друг в друга60.
Наиболее широким предлагается считать понятие «борьба с правонарушениями». Им, по мнению автора, охватывается вся работа органов исполнительной власти и общественности, направленная на охрану интересов общества и фаждан от преступных посягательств. Сюда автор относит все, начиная от разработки законодательства и его применения и кончая закреплением результатов исправления и перевоспитания лиц, совершивших правонарушения, в том числе и выявление, и устранение причин и условий правонарушений.
«Предупреждение» правонарушений рассматривается как более узкое понятие, которое входит в понятие «борьба с правонарушениями», подчиняется его задачам. В свою очередь, предупреждение правонарушений входит в систему предупреждения как один из видов предупредительной деятельности т.е., целое (общее) - это предупреждение, а часть (особенное) -предупреждение правонарушений 61.
Предупреждение на индивидуальном уровне считается самым ранним, первым этапом предупредительной деятельности, направленной на недопущение правонарушения со стороны конкретной личности. В том случае, если предупреждение не дало результатов и у лица все же возникает замысел осуществить правонарушение, появляется необходимость «предотвращения», которое рассматривается не как равнозначное и взаимозаменяемое с «предупреждением» и «предупреждением правонарушений» понятие, а как один из этапов предупреждения, который следует по времени непосредственно за предупреждением.
«Пресечение же, - пишет Г.А. Аванесов, — используется как правило, тогда, когда речь идет о прекращении чего-то уже происходящего, начатого. Весь этот процесс от предупреждения до пресечения и есть индивидуальное предупреждение»62.
Таковы две основные точки зрения на проблему соотношения и взаимосвязи понятий «предупреждение» и «предупреждение правонарушений», высказываемых в современной правовой литературе. Для того чтобы сделать вывод о предпочтительности одного из них, необходимо исследовать содержание этих понятий.
Правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений несовершеннолетних
Общественные отношения, складывающиеся в процессе предупреждения административных правонарушений несовершеннолетних, достаточно сложны, следовательно, и деятельность органов внутренних дел, направленная на их урегулирование, должна базироваться на прочной правовой основе, чтобы быть успешной и эффективной, адекватной последним изменениям, происходящим в обществе, и особенно в самой подвижной его части — молодежной среде.
Анализ состояния, структуры и динамики административной деликтно-сти несовершеннолетних свидетельствует, что уже в течение длительного времени происходит существенный рост числа этих правонарушений. Причинами данного явления, на наш взгляд, являются не только бурные изменения в нравственной, экономической, политической и социальной сферах, но и запаздывание, отставание, неэффективность деятельности органов внутренних дел в этом плане.
Поскольку предупредительная деятельность основывается на принципах и требованиях права и законности, для нее также возрастает значение позитивного правового регулирования. Нормами права стимулируется социально-полезное поведение людей, закрепляются такие общественные отношения, которые по своей сути противостоят правонарушениям, устраняют или нейтрализуют действие порождающих их причин. Укрепление и совершенствование этих отношений должно способствовать постоянному вытеснению из жизни общества различных социально-негативных явлений, включая административную деликтность. Общественные отношения, возникающие в сфере предупреждения правонарушений, реіулируются также посредством правовых запретов, путем установления юридической ответственности за противоправное поведение. Регулятивная функция права в данном случае дополняется охранительной и тоже имеет большое значение для обеспечения эффективности предупреждения правонарушений.
В связи с этим следует также указать, что право вообще и отрасль административного права в частности оказывают сильное информационное и цен-ностно-ориентационное воздействие на участников общественных отношений: доводят до их сведения, какие действия признаются запретными и каковы последствия нарушения запретов, способствуют формированию желательных для общества ценностных представлений и способа поведения .
Для эффективного решения задач предупреждения административных правонарушений несовершеннолетних большое значение имеет также воспитательная функция права, которая выражается в воздействии юридическими средствами на сознание подростков, формировании у них уважения к закону, привычки соблюдать его требования.
Ученые-правоведы отмечают, что «воспитание человека, в особенности правовое, должно быть направлено на формирование такого поведения, которое давалось бы без напряженной внутренней борьбы между общественно полезным и антиобщественными мотивами. Речь идет, следовательно, о желательности такого образа действий, когда правомерные поступки личности становятся привычкой, обычной нормой поведения»85. То есть итогом правового воспитания должна явиться выработка стойкой привычки правомерного поведения. Применительно к деятельности по предупреждению административной деликтности несовершеннолетних служебная роль права проявляется также в том, что оно нормативно закрепляет оптимальный, соответствующий интересам общества порядок осуществления мер предупреждения: задачи предупреждения правонарушений, их виды (общая, индивидуальная); систему субъектов предупреждения, их функции, способы координации их деятельности; основные формы и методы предупредительной работы государственных органов и общественных объединений. Юридические нормы, регулирующие общественные отношения в сфере предупреждения правонарушений, превращают последние в правоотношения, т.е. в связь между лицами через их субъективные юридические права и обязанности.
Следовательно, содержание правового регулирования предупреждения правонарушений вообще и административных правонарушений несовершеннолетних в частности состоит в определении прав и обязанностей всех лиц, привлеченных в том или ином качестве в данную сферу. Причем при определении этих прав и обязанностей нужно в полной мере учитывать специфику предупреждения правонарушений как особого вида социального управления.
В то время как в других видах социального управления поддержание правопорядка является условием достижения иных целей, например экономического развития, для предупреждения правонарушений это самостоятельная цель.
Поскольку правопорядок - это результат законности, характеризующий степень осуществления ее требований86, предупреждение правонарушений мыслится также в качестве составной части системы законности как определенного режима общественной жизни. Однако ясно, что законность может быть упрочена только законными средствами. Делать это незаконными средствами — означает подменять противоправные действия, правонарушения, которые могут наступить лишь предположительно, фактически совершаемыми противоправными действиями. При этом совершаемые правонарушения являются более опасными, чем предупреждаемые уже в силу того, что они исходят от органов, организаций или лиц, которые действуют от имени государства и общества и обладают, как правило, властными полномочиями.
Сложившееся положение вызывает настоятельную необходимость разработки и реализации научно обоснованной политики по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, важнейшей составной частью которой являются меры по созданию законодательной базы и организационных предпосылок для совершенствования этого направления деятельности органов внутренних дел, а также других заинтересованных ведомств и формирований общественности.
Такая работа была проведена и на ведомственном уровне. Результаты данной работы нашли свое выражение в Концепции (основных направлениях) предупредительной деятельности органов внутренних дел.
В соответствии с данной концепцией предупреждение преступлений -вид деятельности органов внутренних дел, осуществляемой в пределах их компетенции в соответствии с Конституцией России, Законом РФ «О милиции» и другими законодательными актами Российской Федерации, принципами Декларации прав человека и гражданина путем проведения мероприятий по предупреждению, предотвращению и пресечению преступлений в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод личности, всех форм собственности и обеспечения общественной безопасности.
Формы и методы административной деятельности органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних
Прежде чем приступить к исследованию содержания и структуры форм и методов деятельности милиции по предупреждению и пресечению админи-стратившлх правонарушений несовершеннолетних, а также к их систематизации, представляется необходимым выяснить различия и взаимосвязь между этими категориями применительно к исследуемой сфере деятельности.
Формы деятельности милиции по предупреждению и пресечению административных правонарушений несовершеннолетних чрезвычайно разнообразны. Выбор какой-либо конкретной формы или нахождение рационального сочетания между способами и приемами предупредительного воздействия зависит от многих факторов: видов или направлений предупредительной деятельности (индивидуальная или общая); обстоятельств, обуславливающих совершение правонарушений (объективных и субъективных); объектов и субъектов предупреждения, их уровня, структуры и т.д.
В отличие от форм методы, как представляется, более устойчивы и стабильны. Общепринятым в теории административного права является положение, согласно которому государственное управление осуществляется с помощью двух основных методов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей - убеждения и принуждения90.
Определяющим для понимания диалектики взаимосвязи между формами и методами, на наш взгляд, является то, что выбор организационной формы использования общих методов управления или усиления какой-либо их стороны не следует смешивать с выбором самих методов. Общие и комплексные методы не выбираются, как не выбираются объективные законы и принципы управления, проявлением которых они являются.
Возможность выбора возникает в тех случаях, когда поставленная цель может быть достигнута посредством использования одного или нескольких из множества альтернативных приемов воздействия. Такая ситуация обычно возникает при решении конкретных задач.
Следовательно, одним из существенных условий при разработке рекомендаций по выбору тех или иных форм предупреждения административных правонарушений несовершеннолетних является предварительное исследование сущности методов, выражением которых и являются формы деятельности.
Необходимо отметить, что убеждение и принуждение как общие методы управления не имеют абсолютно альтернативного характера. Исключение какого-либо общего метода или принижение его роли означает отказ от учета требований объективных законов и принципов управления91.
Думается, что это положение верно и в тех случаях, когда объектом управляющего воздействия являются несовершеннолетние. Причем в сфере деятельности по предупреждению административных правонарушений несовершеннолетних в большинстве случаев можно даже говорить о комплексном использовании методов убеждения и принуждения. Хотя, безусловно, главную роль в нем, как по объему, так и по очередности применения, занимает метод убеждения.
Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных, поощрительных мер для формирования воли носителя власти или ее преобразования в волю подвластных. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан.
Значимость метода убеждения в рассматриваемой сфере деятельности на современном этапе развития общества возрастает в силу того, что убеждение: предполагает систематическую работу по формированию общественного сознания; обосновывает и утверждает необходимость соблюдения установленных государством правил и проводимых мероприятий; выступает как средство предупреждения противоправного поведения, в том числе и административной деликтности несовершеннолетних; обеспечивает правовую информированность всех структур общества и граждан.
Следует также отметить, что гуманизм предупредительной деятельности заключается не только в том, что в ней используется главным образом убеждение, но и в том обстоятельстве, что принуждение осуществляется только на базе убеждения и вслед за ним. Эта черта проявляется и в общей направленности превентивных мер, носящих наступательный характер. Их наступа-тельность проявляется в том, что субъекты предупреждения не пассивно наблюдают за несовершеннолетним, от которого можно ожидать совершения правонарушения, а с помощью гуманных средств активно воздействуют как на его негативные качества и ценностные установки, так и на окружающую микросреду, условия и обстоятельства, способствующие совершению проступков. Эти методы призваны обеспечить социально контролируемые нормами морали и права отношения между субъектами предупреждения и лицами, в отношении которых осуществляется воздействие92.
Большинство авторов, изучающих проблемы предупреждения правонарушений, полагают, что предупреждение следует начинать не с момента совершения проступка, а со времени фиксации асоциальных отклонений в поведении. Ф.Л. Лопушаиский пишет, что «раннее предупреждение нужно начинать с момента обнаружения у подростков первых признаков аморального повеления» . Н.А. Андреев в своем определении метода убеждения указывает, что этот метод используется в целях «переориентации антиобщественных установок профилактируемого и его отказа от совершения правонарушения»94.
Представляется, что данное положение в отношении несовершеннолетних неверно. Раннее предупреждение подростковой деликтности следует начинать не тогда, когда у подростка уже обнаружились первые признаки аморального поведения и выработались антиобщественные установки, свидетельствующие о его готовности совершать правонарушения, а гораздо раньше. Дело в том, что можно с высокой вероятностью прогнозировать делинквентное поведение, зная среду в которой формировалась личность несовершеннолетнего (имеются в виду неблагополучные семьи)95. Следовательно, раннее предупреждение должно начинаться с выявления условий и обстоятельств, оказывающих устойчивое негативное влияние на формирование подростка. Приняв это положение, мы должны будем признать несоответствующим действительности утверждение некоторых авторов о том, что превалирующим методом в процессе раннего предупреждения является убеждение.
